Perrin Yvan · Nationalrat · 2007-06-07

Wortprotokoll

Le débat que nous entamons aujourd'hui découle directement de la décision du Tribunal fédéral du 9 juillet 2003, suite à l'affaire d'Emmen, où des candidats à la naturalisation avaient été recalés, sans motif autre que leur origine. L'instance suprême a estimé que ces personnes avaient fait l'objet d'un traitement discriminatoire, chose que les conventions internationales signées par la Suisse proscrivent. L'impossibilité de faire appel à une autorité de recours a également été contestée par les juges de Mon-Repos. Le Tribunal fédéral rompait ainsi avec une tradition bien établie voulant que la naturalisation soit un acte politique et non administratif. De facto les naturalisations par les urnes devenaient impossibles. Cette décision a entraîné plusieurs conséquences. Certains cantons ont immédiatement pris acte et modifié leur façon de faire en matière de naturalisation, afin de répondre aux exigences fixées par le Tribunal fédéral.

A notre niveau, la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats a élaboré un projet de modification de la loi sur la nationalité, prenant en compte les considérants de l'instance suprême. A l'inverse, soucieuse de conserver le caractère démocratique du processus de naturalisation, l'UDC lançait de son côté une initiative populaire dite "pour des naturalisations démocratiques", visant à revenir à la pratique antérieure.

Quelques mots sur le projet de la commission du Conseil des Etats. Tenant compte de l'article 38 alinéa 2 de la Constitution fédérale, qui prévoit notamment que la Confédération "édicte des dispositions minimales sur la naturalisation des étrangers par les cantons", le projet prévoit que le droit cantonal régit la procédure aux niveaux cantonal et communal, la naturalisation par les urnes restant autorisée. Pour éviter l'arbitraire dénoncé par le Tribunal fédéral, une demande de naturalisation ne peut faire l'objet d'un refus populaire que si une demande motivée dans ce sens a été présentée.

En cas de rejet, le requérant débouté doit pouvoir s'adresser à une autorité de recours instituée dans les cantons. Ceux-ci ont au surplus pour mission de veiller à ce que les procédures de naturalisation n'empiètent pas sur la sphère privée des requérants et doivent donc définir quelles données personnelles ils jugent utiles de transmettre à l'autorité de décision.

Le texte a d'emblée suscité l'hostilité d'une partie de la commission, qui recommandait de ne pas entrer en matière. Pour ces opposants, le processus de naturalisation ne peut être que politique et non un mélange politico-administratif. Le fait de prévoir à la fois le vote du peuple et la nécessité de motiver un refus semble incompatible, dans la mesure où on ne vote que par oui ou par non. Les adversaires du projet estiment au surplus que le fait de ne prévoir une voie de recours qu'en cas de décision négative provoque une inégalité juridique entre les parties. Autre faiblesse relevée: la possibilité de restreindre l'accès aux données personnelles des requérants, élément pourtant nécessaire à la prise d'une décision en toute connaissance de cause.

L'autre aile de la commission n'a été guère plus enthousiaste et elle a estimé que la naturalisation est un processus purement administratif. De ce point de vue, la naturalisation par les urnes doit donc être interdite, alors qu'elle reste possible dans le projet qui nous est soumis. La solution hybride n'offre pas une protection absolue contre l'arbitraire, exigence pourtant imposée par le Tribunal fédéral. De plus, elle ne tranche pas clairement entre le caractère administratif ou politique de la naturalisation, puisqu'elle tente de concilier les deux: véritable quadrature du cercle!

Les modalités pratiques de naturalisation ont été envisagées. Le problème de la protection des données s'est notamment posé. Comment concilier la protection de la sphère privée avec la nécessité de motiver un refus en vue d'une votation populaire? Quelles données transmettre? à qui? et pour quel usage? Comment apprécier l'influence que pourrait avoir une enquête pénale menée à l'endroit d'un requérant réputé innocent tant et aussi longtemps que sa culpabilité n'a pas été établie par un tribunal?

Défenseur du projet, Monsieur le conseiller aux Etats Inderkum a apporté des éclaircissements quant aux questions en suspens. La formulation retenue permet aux cantons de continuer de procéder aux naturalisations par les urnes, mais ne les y oblige pas. Dans la mesure où un rejet ne peut être prononcé que lorsqu'un amendement dans ce sens a été déposé, l'amendement en question servirait de motivation à la décision, motivation qui pourrait être attaquée devant l'autorité compétente.

S'agissant des données personnelles, celles-ci dépendraient des destinataires, étant entendu qu'un cercle restreint - commission ad hoc par exemple - pourrait disposer d'un plus grand nombre d'éléments pour fonder sa décision.

Ces explications ont convaincu. Par 11 voix contre 8 et 3 abstentions, la commission a estimé que le projet comportait certaines faiblesses, mais qu'il convenait d'entrer en matière pour apporter les corrections nécessaires.

Dans la mesure où la situation actuelle n'est pas satisfaisante, la nécessité de combler par une loi les lacunes soulevées par le Tribunal fédéral a également été relevée. Le [PAGE 731] débat gauche/droite très marqué n'a néanmoins pas tenu ses promesses d'amélioration. Les nombreux amendements proposés ont pour la plupart été rejetés, de sorte que la version initiale du Conseil des Etats est sortie presque inchangée de la discussion par article. Dans ces conditions, les réserves exprimées initialement demeurèrent, ce qui entraîna le rejet du projet lors du vote sur l'ensemble, par 10 voix contre 9 et aucune abstention. Comme vous le constatez, ce résultat doit beaucoup à l'effectif réduit de la commission lors du vote. Du point de vue pratique, cette décision revient à une non-entrée en matière. Comme vous le voyez dans le dépliant, nous avons aujourd'hui deux possibilités: suivre la commission et ne pas entrer en matière ou faire le choix inverse. Si tel est le cas, le projet sera renvoyé à la commission qui reprendra la discussion par article.

J'en viens maintenant à l'initiative de l'UDC "pour des naturalisations démocratiques". Ayant réuni 100 038 signatures, les auteurs de l'initiative réclament que les collectivités publiques soient habilitées à décider à quel organe elles souhaitent confier le soin d'octroyer la citoyenneté et que la décision prise par cette instance ne soit pas susceptible de recours; en clair qu'elle ne puisse être remise en cause à un autre niveau. A l'appui de leur argumentation, les auteurs de l'initiative relèvent que durant des décennies la pratique antérieure n'a pas été contestée par le Tribunal fédéral. Cette affirmation a d'emblée été combattue, dans la mesure où l'instance suprême ne se prononce que lorsqu'elle est saisie, ce qui n'avait pas été le cas jusqu'ici.

De nombreuses questions ont également été examinées. On a tout d'abord évoqué l'éventuelle incompatibilité de l'initiative, eu égard à la Convention européenne des droits de l'homme, qui proscrit toute forme de discrimination. La question du caractère arbitraire d'une décision démocratique a également été soulevée. Plusieurs membres se sont inquiétés du caractère définitif des décisions prises, empêchant un requérant débouté de recourir à une autre instance. La nécessité de motiver un rejet existerait-elle? Compte tenu de cette disposition, serait-il encore possible d'interjeter recours en cas de violation formelle du droit?

Au vu des nombreuses questions soulevées, votre commission a sollicité l'avis de trois spécialistes: les professeurs Helen Keller, Andreas Auer et Giovanni Biaggini. La première estime que le fait de laisser le choix aux collectivités publiques de déterminer l'organe compétent pour l'octroi de la nationalité ne contrevient pas à la Constitution. Il n'en va pas de même concernant le caractère définitif de la décision, qui met à mal les articles 29 alinéa 2 relatif au droit d'être entendu et 29a qui traite de la garantie de l'accès au juge. S'agissant de la compatibilité de l'initiative avec la Convention européenne des droits de l'homme, l'article 13 de la convention précise que "toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale". Le droit à la naturalisation n'y figurant pas, cette convention ne peut être prise en compte ici. Le même raisonnement vaut également pour la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, dans une certaine mesure seulement.

L'article 1 alinéa 3 de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale prévoit qu'"aucune disposition de la présente convention ne peut être interprétée comme affectant de quelque manière que ce soit les dispositions législatives des Etats parties à la convention concernant la nationalité, la citoyenneté ou la naturalisation, à condition que ces dispositions ne soient pas discriminatoires à l'égard d'une nationalité particulière". C'est bien là que le problème se pose. Pour Andreas Auer, l'initiative est contraire aux droits de l'homme garantis par les conventions internationales. Elle revient par ailleurs à poser au peuple une question à laquelle il ne peut répondre sans violer la Constitution. Il estime néanmoins que l'initiative doit être soumise au peuple et en cas d'acceptation, il appartiendra à une instance supérieure - la Cour européenne des droits de l'homme de Strasbourg ou l'ONU - d'en déterminer la non-conformité et d'en interdire l'application. D'une manière générale, ce spécialiste estime que le peuple reste souverain, mais qu'il n'est qu'un organe de l'Etat de droit et doit donc dans ces conditions se soumettre aux conventions internationales relatives au respect des droits de l'homme. Cet élément devrait rester en mémoire à l'avenir, dans la mesure où tout porte à croire que nous serons encore confrontés au cas de figure actuel.

Le professeur Biaggini a pour sa part présenté plusieurs exemples de textes légaux prévoyant des dispositions antagonistes, ainsi que diverses solutions permettant de résoudre les problèmes posés.

L'entrée en matière étant obligatoire, votre commission est passée à la discussion par article. Dans un premier temps, nous avons débattu de la validité de l'initiative, au regard notamment de la Constitution fédérale et de nos engagements internationaux. Le fait de soumettre au peuple une initiative que l'on sait inapplicable a été vivement critiqué. La recommandation de vote a ensuite été évoquée. Monsieur le conseiller fédéral Blocher a fait part de la position de notre exécutif, qui considère que la naturalisation est un acte relevant de l'application du droit et un acte politique. Dans la mesure où l'initiative sous-estime l'application du droit, le Conseil fédéral en recommande le rejet.

La décision de votre commission peut être résumée de la façon suivante: elle a décidé lors du vote sur l'ensemble de ne pas entrer en matière sur la solution du Conseil des Etats, par 10 voix contre 9 et aucune abstention; elle recommande de soutenir l'initiative de l'UDC, par 13 voix contre 12 - la plus petite majorité possible - après avoir déclaré l'initiative valable, par 16 voix contre 5 et 4 abstentions.