Mariétan Fernand · Nationalrat · 2000-11-27

Wortprotokoll

Le budget 2001 de la Confédération se présente sous le signe d'un triple paradoxe. Tout d'abord, les chiffres présentés dans l'arrêté fédéral I concernant le budget pour l'an 2001 sont différents de ceux indiqués dans le condensé et le message, car, nous dit avec prudence le Conseil fédéral, il ne faut pas tenir compte des 4 milliards de francs attendus des recettes provenant de la mise aux enchères des concessions de téléphone UMTS.

Deuxième paradoxe, le compte financier est certes à peu près équilibré avec un excédent de dépenses de 58 millions de francs sur 49 milliards. Mais le compte de résultats qui correspond au modèle comptable des cantons accuse un déficit de 3,85 milliards de francs.

Enfin et troisièmement, malgré l'amélioration financière, le découvert du bilan de la Confédération devrait plonger à près de 79 milliards de francs, soit à 161 pour cent des recettes de la Confédération, avec une dette publique légèrement au-dessus de 100 milliards de francs.

Dans les grandes lignes, le budget 2001 de la Confédération atteste néanmoins d'un retour à l'équilibre, attendu depuis maintenant onze ans. Ainsi, grâce aux efforts d'économies, notamment le programme de stabilisation 1998, grâce à une discipline rigoureuse en matière de dépenses, mais aussi grâce à une conjoncture ayant retrouvé la santé, l'"objectif budgétaire 2001", voté en 1998 par le peuple et les cantons, est atteint.

Le budget prévoit au compte financier des dépenses pour 49,04 milliards de francs ou plus 3,4 pour cent par rapport à l'année précédente; des recettes pour 48,99 milliards de francs ou plus 7,5 pour cent par rapport à l'année précédente, et un excédent de dépenses de 58 millions de francs, soit 1,8 milliard de francs de moins qu'en 2000.

Le compte de résultats, qui s'apparente au compte de fonctionnement des cantons ou au compte de pertes et profits d'une entreprise, accuse un excédent de charges de 3,88 milliards de francs, recettes UMTS non comprises.

Les chiffres clés fondant le budget sont les suivants:

Les dépenses présentent 11,65 pour cent du produit intérieur brut, ce qui est stable par rapport à l'an 2000.

Les recettes atteignent le 11,6 pour cent du PIB; elles sont en augmentation par rapport aux deux années précédentes.

Les intérêts passifs restent très élevés par rapport aux dépenses; ils atteignent un taux de 8 pour cent contre 7,4 pour cent en 2000. Enfin, le solde du compte financier est de moins 0,1 pour cent contre moins 0,5 pour cent en 2000.

Le budget financier est établi sur les indicateurs économiques suivants: croissance de 3,5 pour cent du PIB en terme nominal, renchérissement de 1,75 pour cent.

L'excédent de dépenses maximal autorisé dans la Constitution fédérale selon l'Objectif budgétaire 2001 est, pour l'année 2001, de 980 millions de francs. Dans le budget que[PAGE 1226] nous traitons, il est inférieur à ce chiffre de quelque 830 millions de francs. De la sorte, le Conseil fédéral s'est gardé une marge de sécurité pour pouvoir faire face à une détérioration intempestive des finances qui l'obligerait à recourir aux mécanismes correctifs.

Le budget 2001 est marqué par plusieurs facteurs essentiels à savoir, au niveau des recettes, non compris le rendement des concessions UMTS, elles font un bond de 3,4 milliards de francs dont 1,85 milliard de francs au titre de l'impôt fédéral direct. Le taux de croissance des dépenses a pu être maintenu en dessous du taux de croissance de l'économie. Les dépenses augmentent de 1,6 milliard de francs. L'un des éléments principaux de cette croissance provient de l'augmentation des parts de tiers aux recettes, mais cela est compensé par un recul des dépenses pour l'asile et pour l'assurance-chômage.

Au niveau des dépenses, si l'on prend les dépenses par groupes de tâches, le classement est le même que l'an dernier. La prévoyance sociale caracole toujours en tête avec des dépenses de 12,8 milliards de francs qui représentent le 26,2 pour cent de l'ensemble des dépenses de la Confédération. Les dépenses consacrées au domaine social augmentent dans une proportion inférieure à la moyenne de 228 millions de francs ou de 1,8 pour cent. Les prestations de la Confédération à l'AVS/AI et les prestations complémentaires représentent à elles seules deux bons tiers des dépenses consenties pour l'Etat social. L'assurance-maladie, quant à elle, absorbe 14,1 pour cent de ces dépenses et l'aide aux réfugiés 9,8 pour cent.

Par rapport au budget de l'année en cours, celui de l'an 2001 pour l'aide aux réfugiés s'inscrit en régression de 274 millions de francs ou de moins 17,9 pour cent, pour se chiffrer à 1,25 milliard de francs. A lui seul, le secteur des réfugiés contribue à freiner la croissance des dépenses sociales. En effet, abstraction faite de ce secteur, les dépenses sociales augmentent de 5 pour cent.

Compte tenu de l'évolution favorable de la situation économique, le taux de chômage devrait se situer à 1,8 pour cent, ce qui représente 65 000 personnes sans emploi. Si la conjoncture se maintient, les mesures extraordinaires, c'est-à-dire le troisième pour-cent salarial de cotisation et la cotisation de solidarité, pourront être abolies à fin 2003 - et peut-être même avant si la bonne conjoncture perdure. Selon le budget, les dépenses à ce titre s'élèveront à 193 millions de francs et, parallèlement, le remboursement des avances sera de l'ordre de 1150 millions de francs.

Les finances et les impôts absorbent le 20,2 pour cent des dépenses fédérales ou 9,9 milliards de francs. Ils représentent un accroissement de 1003 millions de francs ou 11,2 pour cent par rapport au budget 2000. Ce secteur engloutit un franc sur cinq du budget de la Confédération et constitue ainsi le deuxième groupe de dépenses du budget par ordre d'importance. Les charges d'intérêts augmentent de 396 millions de francs et atteignent les quelque 3,9 milliards de francs ou 10 millions de francs par jour. Le principal facteur à l'origine de la hausse de la charge d'intérêts réside dans les hausses des taux et de l'endettement. Bien évidemment, en raison de l'augmentation des rentrées fiscales, les parts de tiers aux recettes fédérales augmentent de 684 millions de francs et atteignent 5,8 milliards de francs. La part de la TVA en faveur de l'AVS s'élève à 1,8 milliard de francs; en outre, la part des cantons aux recettes de la Confédération - impôt direct et impôt anticipé - s'accroît de 604 millions de francs pour atteindre 3,8 milliards de francs.

Le trafic constitue la deuxième tâche de la Confédération - mais elle apparaît comme troisième au groupe des dépenses. Il figure au budget 2001 pour 6,9 milliards de francs de dépenses, soit un septième de l'ensemble du budget. Les dépenses des transports publics représentent 3,7 milliards de francs, le domaine des routes 2,9 milliards de francs. Les CFF sont les principaux bénéficiaires du budget des transports publics - 1,3 milliard de francs -, les routes nationales le sont du budget des routes - 2 milliards de francs. L'accroissement des dépenses de trafic s'inscrit à 134 millions de francs ou 2 pour cent. Il s'explique essentiellement par la réalisation des grands projets ferroviaires. Les dépenses au titre de la défense nationale avoisinent les 4,8 milliards de francs, soit le 9,9 pour cent des dépenses.

Le budget de la défense nationale diminue pour la septième année consécutive. La réduction du budget militaire s'explique par les mesures d'économie prises dans le cadre du programme de stabilisation 1998. Si, en 1980, un franc sur cinq du budget de la Confédération allait au militaire, la proportion n'est plus aujourd'hui que d'un franc sur dix.

Avec près de 4 milliards de francs, l'agriculture et l'alimentation constituent la quatrième tâche de l'Etat fédéral. Là également, on assiste à une légère diminution par rapport à l'année précédente: moins un pour cent. La stagnation des dépenses reflète l'orientation nouvelle adoptée par la politique agraire en direction d'une meilleure prise en compte des mécanismes du marché et de l'écologie. A partir de l'an 2000, la plus grande partie des dépenses de ce secteur est gérée par des enveloppes financières. Fondés sur l'arrêté fédéral du 16 juin 1999, les moyens financiers consacrés à l'agriculture pour les années 2000 à 2003 comprennent trois enveloppes, à savoir:

- 1037 millions de francs pour l'amélioration de base, dont 266 millions de francs pour l'an 2001;

- 3490 millions de francs pour la production et l'écoulement, dont 1000 millions de francs pour l'an 2000;

- 9502 millions de francs pour les paiements directs, dont 2403 millions de francs pour l'an 2000.

En l'an 2001, les crédits pour la formation et la recherche fondamentale atteindront 3,38 milliards de francs, soit un pour cent de plus que l'année précédente.

Les écoles polytechniques fédérales coûtent à la Confédération 1,3 milliard de francs. Les universités cantonales touchent environ 0,5 milliard de francs de subventions, et les hautes Ecoles spécialisées 209 millions de francs. Le solde est destiné à la formation professionnelle pour 480 millions de francs, et à la recherche fondamentale pour 776 millions de francs.

Les dépenses pour les relations avec l'étranger, 2,2 milliards de francs, comprennent les dépenses pour l'aide au développement: 1,35 milliard de francs; pour nos représentations diplomatiques et consulaires à l'étranger: 754 millions de francs; et pour les mesures économiques: 192 millions de francs. Ces dépenses diminuent de 39 millions de francs ou 1,7 pour cent par rapport à l'an 2000, en raison essentiellement du retrait de nos efforts exceptionnels consentis en 1999 et en 2000 dans les Balkans.

Les six autres groupes de tâches se répartissent les 5 milliards de francs restants. Les domaines de l'administration générale: 1,9 milliard de francs; ceux de la protection et de l'aménagement de l'environnement: 0,8 milliard; les autres secteurs économiques: 0,9 milliard de francs, qui comprennent entre autre la sylviculture, la garantie contre les risques à l'exportation et l'énergie, qui jouent un rôle important au niveau des dépenses.

Selon le classement des dépenses par nature, qui montre le type de dépenses opérées par la Confédération, on constate et on distingue les dépenses courantes ou de consommation, qui représentent le 88,9 pour cent du budget de la Confédération, et les dépenses d'investissement, qui représentent le 11,1 pour cent de ces mêmes dépenses.

Contrairement à ce qui se passe dans les cantons, ces dernières ne représentent donc qu'une faible part des dépenses totales, mais elles sont en légère augmentation par rapport à l'an 2000. Les transferts à des tiers constituent la plus grande partie. La classification des dépenses suivant les groupes par nature montre en effet que la Confédération transfère 35,8 milliards de francs ou 73 pour cent de ses dépenses à des tiers.

Les postes de transfert sont les parts de tiers et participations et les contributions à des investissements. Les principaux destinataires en sont les assurances sociales, les cantons, les entreprises publiques telles que les CFF et les chemins de fer privés, ainsi que les établissements de la Confédération comme les écoles polytechniques fédérales.

Quant aux recettes, par rapport à l'année en cours, le [PAGE 1227] budget de l'an 2001 prévoit une forte croissance des recettes de 7,5 pour cent, abstraction faite, nous l'avons dit, des recettes attendues de la mise en vente aux enchères des licences UMTS. La croissance en termes nominaux s'élève à 3,4 milliards de francs et le budget s'établit à 49 milliards de francs. Cette évolution réjouissante tient à deux facteurs qui sont, d'une part, l'amélioration économique et la progression sous-estimée des recettes de l'exercice en cours et, d'autre part, l'introduction de la redevance sur le trafic poids lourds liée aux prestations, ainsi que le pour mille supplémentaire de taxes sur la TVA. Il convient cependant d'en retrancher d'emblée la taxe sur l'énergie que le peuple a refusée le 24 septembre dernier. De même, divers facteurs, comme l'exonération ciblée du droit de négociation frappant les transactions sur les titres, se traduisent par une diminution des recettes. C'est ainsi que l'impôt fédéral direct rapportera 11,55 milliards de francs, soit 1,85 milliard de plus qu'en 2000, la TVA 16,6 milliards de francs, soit 300 millions de francs de plus, la taxe routière 848 millions de francs, soit 203 millions de francs de plus, cependant que l'impôt anticipé diminuera de 5,55 milliards de francs à 3,65 milliards de francs. Les droits de timbre croîtront de 350 millions de francs à 3,65 milliards de francs, malgré des allègements fiscaux entrés en vigueur le 1er janvier 2001. Concernant le plan financier, comparativement au plan financier de la législature 2000-2003, le budget représente des améliorations pour une somme de 877 millions de francs, avec des recettes en augmentation de 1,6 milliard de francs et des dépenses également en augmentation de 730 millions de francs en raison principalement, nous l'avons vu, des parts des tiers aux recettes de la Confédération et des intérêts passifs.

Par contre, d'autres secteurs de dépenses sont en diminution. Les crédits d'engagement proposés en même temps que le budget se montent à 2,1 milliards de francs. Les dépenses militaires en constituent environ le 50 pour cent.

Eu égard à la gestion budgétaire basée sur le moyen terme, l'examen des crédits d'engagement revêt une importance très grande, car les paiements en obèrent non seulement le budget à voter, mais également les budgets futurs.

Appréciation de la commission. D'une manière générale, la commission se réjouit de ce que l'"objectif budgétaire 2001" soit atteint. Toutefois, elle reste inquiète face à une croissance des dépenses dont le taux de 3,4 pour cent est élevé. C'est pourquoi elle s'est tout d'abord donné pour objectif de réaliser des économies pour quelque 500 millions de francs. Elle a cependant dû très rapidement se rendre à l'évidence: son projet était trop ambitieux. Mais elle est parvenue malgré tout à réduire les dépenses de 192 millions de francs, cependant que les recettes, diminuées des taxes sur l'énergie refusées par le peuple, se réduisaient de quelque 63 millions de francs. En chiffres nets, l'amélioration que nous vous proposons est de 129 millions de francs de sorte que, abstraction faite des fameuses recettes provenant de la vente des licences UMTS, le budget passe d'un déficit de 58 millions de francs à un bénéfice de 71 millions de francs.

Nous verrons demain, en examinant dans le détail les 74 positions budgétaires modifiées, comment ces chiffres ont été atteints. Comme vous le voyez sur le dépliant qui est en votre possession, vous serez appelés demain à débattre également de 18 propositions de minorité.

Les modifications essentielles du budget portent sur une rallonge de 3,8 millions de francs des crédits des Chambres fédérales pour suivre l'augmentation des indemnités parlementaires; une diminution de 4 millions de francs au titre de la présence suisse à l'étranger; diverses diminutions de crédits pour 7,7 millions de francs dans le Département fédéral de l'intérieur; une réduction de 90 millions de francs des crédits pour les réfugiés; des diminutions de crédits de paiement pour 2,8 millions de francs et des crédits d'engagement pour 100 millions de francs au Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports; la suppression des 70 millions de francs de recettes au titre de la taxe sur l'énergie; un déplacement de 30 millions de francs de crédits dans le domaine de l'agriculture; et enfin, des réductions pour 112 millions de francs dans le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, dont 55 millions résultant de la votation populaire du 24 septembre dernier sur les taxes énergétiques.

D'une manière générale, les nouvelles méthodes de gestion de l'administration tendent à accorder une autonomie grandissante à divers types d'unités administratives et d'entreprises de la Confédération.

Les offices gérés par mandat de prestations et enveloppe budgétaire, les fameux "Flag"-Ämter qui sont au nombre de 12, doivent faire l'objet d'une surveillance que complique grandement, il faut le dire, leur nouveau statut, sans pour autant que la preuve de leur plus grande efficacité n'ait été apportée. De même, divers établissements échappent partiellement - Institut fédéral de la propriété intellectuelle - ou totalement - Swisscom - à la sanction budgétaire et financière du Parlement. Pour la Commission des finances, cette situation peut se justifier, mais elle reste critiquable dans la mesure où, en définitive, le Parlement devrait avoir son mot à dire. C'est le lieu ici de rappeler le principe fondamental selon lequel l'utilisation de tous les fonds publics alimentés par les contribuables doit pouvoir être vérifiée par le Parlement, qui représente les contribuables.

Compte de résultats. Sur le plan du compte de résultats, la commission constate, comme nous l'avons déjà signalé, que le déficit n'est pas résorbé, loin s'en faut, puisque l'excédent de charges atteint 3857 millions de francs. Il faut rappeler que ce compte, qui est l'égal du modèle de compte des cantons ou de celui que l'on peut trouver dans l'économie privée, définit le réel appauvrissement de la Confédération. Il augmente en conséquence le découvert du bilan. Ce découvert atteindra la somme record de 78,8 milliards de francs à fin 2001.

Il faut savoir que durant les cinq à dix prochaines années, la Confédération devra amortir d'anciennes charges pour 1750 millions de francs au titre du découvert des caisses de pension. Voilà pourquoi la Commission des finances souligne que le retour à l'équilibre ne signifie pas encore que les finances fédérales sont assainies. En effet, la dette publique a franchi le cap des 100 milliards de francs en 1999. Par ailleurs, le découvert du bilan, qui était de 17,5 milliards de francs en 1990, atteint plus de 78 milliards de francs en l'an 2001, ce qui représente le 161 pour cent des recettes annuelles de la Confédération. Cette situation rend les finances fédérales extrêmement sensibles à toute fluctuation des taux d'intérêt sur les marchés des capitaux.

En conclusion, par 17 voix contre 1 et avec 1 abstention, la Commission des finances vous propose d'approuver l'arrêté fédéral I concernant le budget de la Confédération pour l'an 2001, avec les modifications proposées. De même, elle vous propose, à l'unanimité, d'adopter l'arrêté fédéral II concernant les prélèvements sur le fonds pour les grands projets ferroviaires pour l'année 2001 et, par 18 voix sans opposition et avec 2 abstentions, l'arrêté fédéral III concernant le budget du domaine des écoles polytechniques fédérales (domaine EPF) pour l'année 2001.

S'agissant du deuxième supplément au budget 2000, le Conseil fédéral présente des crédits supplémentaires pour une somme de 235 millions de francs et des crédits d'engagement pour 76 millions de francs. Avec le premier supplément au budget 2000, ces crédits supplémentaires entraînent une augmentation de l'ensemble des dépenses budgétisées de 621,1 millions de francs, soit 1,3 pour cent. La Commission des finances a constaté que l'ensemble des crédits supplémentaires en question constitue, comparativement aux années précédentes, le volume le plus faible depuis 1987, 1,4 pour cent.

Sur l'ensemble des 33 crédits requis, 17 ont été alloués à titre provisoire par la Délégation des finances pour une somme de 84,3 millions de francs. La Commission des finances a constaté avec satisfaction que, grâce à la conjoncture favorable et à une politique budgétaire stricte, on peut s'attendre, en 2000 déjà, à un excédent de recettes substantielles au compte financier, en lieu et place du déficit de 1,8 milliard de francs.[PAGE 1228]

La Commission des finances vous propose en complément un crédit de 20 millions de francs pour le CICR, crédit que le Conseil fédéral a présenté à fin octobre et que la Délégation des finances a approuvé le 2 novembre 2000.

Sur le plan du détail, la commission a débattu d'un crédit destiné à l'exercice de la fonction de procureur en chef du Tribunal pénal international de La Haye. Elle a renoncé à faire une proposition d'amendement: M. Hofmann Urs s'étant suffisamment exprimé là-dessus, je ne m'y attarde pas.

C'est à l'unanimité que la commission vous propose d'approuver le deuxième supplément au budget 2000.

Brièvement, quelque mots sur le plan financier de la Confédération 2002-2004. Ce plan financier qui, à la demande de la Commission des finances, est présenté depuis deux ans sous une forme séparée du budget, revêt une importance d'autant plus grande qu'il donne le plan d'intervention du Conseil fédéral et qu'il détermine l'évolution des finances à moyen terme. C'est pourquoi la Commission des finances a examiné ce document avec beaucoup de soin, afin de donner au Parlement les moyens d'influencer le cours futur du ménage fédéral. Le plan financier 2002-2004 se base sur les indicateurs macroéconomiques suivants: croissance du PIB 1,5 pour cent, renchérissement 1,75 pour cent, taux d'intérêt des obligations de la Confédération 4,5 pour cent, pour chacune des trois années considérées.

Les chiffres du plan, tels que présentés par le Conseil fédéral, et avant les amendements nécessités par l'abandon de la taxe sur l'énergie, présentent, au titre des dépenses, une croissance de 50,7 à 56,1 milliards de francs, soit en moyenne 4,3 pour cent par année.

Au titre des recettes, une croissance de 51 à 57,4 milliards de francs, soit en moyenne 6 pour cent par année. Quant aux résultats, ils vont de 250 millions à 1,3 milliard de francs d'excédents de recettes au compte financier.

La quote-part de l'Etat et la quote-part fiscale augmentent respectivement de 11,7 à 12,1 et de 10,8 à 11,8. Enfin, la clôture du compte de résultats continuera d'être dans les chiffres rouges pour se réduire de 3,6 milliards à 1,3 milliard de francs.

Quoiqu'on en dise, les perspectives, aussi bien du compte financier que du compte de résultats, restent inquiétantes. En effet, les dépenses augmentent nettement plus rapidement que le PIB en termes réels; la quote-part de l'Etat et la quote-part fiscale atteignent des sommets. Enfin, le compte de résultats démontre que la Confédération continuera à s'endetter, puisque les déficits cumulés sur les quatre ans du plan dépasseront les 10 milliards de francs. Il faudra donc s'attendre à ce que le découvert du bilan atteigne les sommets inégalés de 87 milliards de francs.

C'est pourquoi, par 12 voix contre 9 et avec 2 abstentions, la commission vous propose de transmettre une motion 00.3600 demandant au Conseil fédéral de réduire la quote-part de l'Etat dans le budget 2002 et le plan financier 2003-2005. Une minorité s'oppose à cette motion.

Par ailleurs, le projet d'efficacité qui occupera la Délégation des finances et les Commissions de contrôle durant ces prochaines années engendrera des coûts élevés allant jusqu'à quelque 150 millions de francs par année. Ce projet de lutte contre toutes les formes de grand banditisme organisé déchargera les cantons de leurs tâches. C'est pourquoi, par 17 voix sans opposition et avec 3 abstentions, la commission vous présente une deuxième motion 00.3601 visant à faire participer les cantons au coût du projet. La minorité Pfister Theophil souhaite également, par une troisième motion 00.3602, que les dépenses au titre de l'aide au développement soient limitées.

Enfin, par 10 voix contre 9 et avec 4 abstentions, la majorité de la commission vous propose de prendre acte du plan financier. Une minorité souhaite qu'il en soit pris acte en le désapprouvant.