Pagan Jacques · Nationalrat · 2007-06-18

Wortprotokoll

Dans la foulée de la révision totale de la Constitution fédérale et des changements qu'elle annonçait, le peuple et les cantons ont largement accepté, le 12 mars 2000, la réforme de la justice. Celle-ci transfère dorénavant à la Confédération la compétence de légiférer en matière de procédure pénale, alors qu'elle disposait déjà de la compétence de légiférer en matière de droit pénal matériel depuis le 1er janvier 1942 et qu'elle était par ailleurs au bénéfice de trois lois réglant la procédure pénale au niveau fédéral - en l'occurrence la loi fédérale du 15 juin 1934 sur la procédure pénale, la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif et la loi fédérale sur la procédure pénale militaire du 23 mars 1979. [PAGE 935]

La Confédération s'est assuré une même mainmise en matière de procédure civile. On signalera à ce sujet que le Conseil des Etats est entré jeudi dernier en délibération sur le projet de Code de procédure civile suisse (06.062).

Les cantons demeurent souverains pour ce qui concerne l'organisation judiciaire et l'administration de la justice pénale et civile en tant que le droit fédéral n'en dispose pas autrement. On peut à cet égard parler de compétence résiduelle en ce qui les concerne. Je vous renvoie à ce sujet aux articles 122 et 123 de la Constitution fédérale. La réforme de l'organisation judiciaire fédérale récemment adoptée complète cette refonte du droit de procédure de la Confédération.

L'adoption d'un Code de procédure pénale suisse constitue l'étape logique de la votation populaire du 12 mars 2000. Ce point est mentionné au titre des objectifs 2005 du Conseil fédéral, sous la rubrique "Institutions de l'Etat". Ce même Conseil fédéral a salué dans son rapport de gestion pour la même année, ainsi que dans son rapport sur les points essentiels de la gestion de l'administration, l'approbation en temps utile, soit en date du 21 décembre 2005, de son message 05.092 relatif à l'unification du droit de la procédure pénale.

Ce message, envoyé aux membres de notre conseil à fin février 2007, comprend deux volets: le premier contient le projet de Code de procédure pénale suisse, le second le projet de loi fédérale sur la procédure pénale applicable aux mineurs. Seul le premier volet nous intéressera, le second étant appelé à être soumis ultérieurement à l'attention du Parlement.

Le Conseil des Etats a été le premier saisi du projet de Code de procédure pénale suisse. Sa Commission des affaires juridiques l'a traité durant ses séances des 24 et 25 avril, 4 juillet et 12 septembre 2006. Le conseil a eu à en connaître en date des 6, 7 et 11 décembre 2006. L'entrée en matière n'a pas été contestée et le vote sur l'ensemble a été acquis par 39 voix contre 0 et 2 abstentions. Préalablement à cela, le texte proposé par le Conseil fédéral avait été amendé sur quelque 200 points, dont un grand nombre de nature formelle seulement.

La Commission des affaires juridiques de votre conseil s'est pour sa part saisie de l'objet traité à sa séance des 25 et 26 janvier 2007. L'entrée en matière n'ayant pas été combattue sans opposition, la discussion par article s'est poursuivie les 22 et 23 février, 26 avril, 10, 11 et 31 mai 2007. A cette dernière date, toute récente, puisqu'elle remonte à un peu moins de trois semaines, le projet a été adopté au vote sur l'ensemble par 19 voix contre 0 et 3 abstentions. Durant toutes ses délibérations, la commission a bénéficié du soutien scientifique des collaborateurs et collaboratrices de l'Office fédéral de la justice, qui n'ont pas épargné leur peine pour que les commissaires puissent élaborer dans les délais un texte de qualité. Qu'ils et qu'elles en soient ici remerciés.

S'agissant des délais, le président de la commission n'a jamais caché le fait que le projet retenu devait impérativement être soumis à l'attention du plénum lors de la session d'été 2007, de telle sorte que les divergences avec le Conseil des Etats puissent être éliminées au cours de la session d'automne, qui se tiendra du 17 septembre au 5 octobre prochain. Vu la longueur du texte proposé, lequel comprend 464 dispositions légales, sans compter celles des lois fédérales qu'il y a lieu de modifier, quatre rapporteurs ont été mandatés pour rendre compte successivement dans leur langue respective du résultat des travaux en commission, notamment pour ce qui concerne les 49 propositions de minorité répertoriées à ce jour, auxquelles s'ajoutent 15 propositions qui viennent de nous être remises. Aux fins d'éviter d'interminables débats, il a été prévu, à la requête du secrétariat général de notre conseil, qu'un seul rapporteur soit appelé à s'exprimer par objet.

Vu la décision souveraine du peuple et des cantons du 12 mars 2000, la compétence de la Confédération d'édicter un Code de procédure pénale suisse n'est pas contestable dans son principe. Le choix du mode de procédure pénale opéré par le Conseil fédéral - attribuer l'entièreté de la poursuite à une seule et même autorité, en l'occurrence le modèle Ministère public II - peut être théoriquement contesté; mais il ne peut guère l'être pratiquement aujourd'hui, par le fait que ce choix a été majoritairement admis, puisqu'il a emporté l'adhésion de 60 pour cent des participants dans le cadre de la procédure de consultation menée depuis juin 2001. En outre, le rejet de ce choix au profit de l'une des trois autres solutions primitivement envisagées par le Conseil fédéral comme modèles de poursuite: modèles Juge d'instruction I, Juge d'instruction II, et Ministère public I - tous systèmes combinant ministère public et juge d'instruction, mais selon des modalités diverses, alors que le juge d'instruction est totalement absent du modèle retenu dans le projet qui vous est soumis -, n'est pas envisageable, à moins de reporter trop lointainement dans le temps la mise en place de l'unification de la procédure pénale fédérale voulue par le peuple et les cantons.

Au demeurant, l'ensemble des membres de la commission s'est résolu - ou plus exactement s'est résigné - à soutenir ce point de vue. Celui-ci est toutefois combattu par Mesdames Menétrey-Savary et Moret, qui ont formulé une proposition de minorité de renvoi au Conseil fédéral, demande qui sera examinée tout à l'heure.

Dans les grandes lignes, le modèle Ministère public I est caractérisé par l'absence totale de juge d'instruction. Le ministère public conduit l'ensemble de la procédure d'enquête préliminaire, dirige les investigations de la police, conduit l'acte d'instruction, dresse l'acte d'accusation et soutient l'accusation devant le tribunal. Dans certains cas, il peut lui-même rendre une ordonnance pénale de condamnation, elle-même sujette à opposition. Le fait que l'ensemble de ces opérations relève d'une seule et même autorité est de nature à conférer une grande efficacité à la poursuite pénale, puisqu'elles permettent d'éviter que des tâches soient accomplies à double ou par deux autorités distinctes travaillant alternativement, le ministère public et le juge d'instruction.

Pour faire contrepoids au pouvoir étendu du ministère public, le Conseil fédéral a prévu diverses mesures, telle l'instauration d'un tribunal des mesures de contrainte et un renforcement des droits de la défense. Ce modèle Ministère public II constitue la pierre angulaire du projet soumis à votre attention. Il conditionne la teneur de l'ensemble des dispositions légales constituant le code qui forme un tout exhaustif en matière de procédure pénale unifiée, tout que les cantons devront appliquer sans pouvoir ajouter d'autres innovations légales de leur cru, ce qui va se traduire, pour certains d'entre eux, par un véritable bouleversement institutionnel au plan judiciaire.

Au titre des avantages en termes d'efficacité présentés par le projet du Conseil fédéral, dont il sera ultérieurement question au cours des débats, on peut notamment mentionner: la compétence relativement étendue du juge unique; l'exclusion des tribunaux où siègent des jurés - Assises -, vu les dispositions exhaustives sur les débats de première instance qui ne prévoient pas de dispositions permettant ce type de juridiction; la limitation à trois voies de recours et la renonciation au pourvoi en nullité et au pourvoi en cassation.

Le projet soumis à votre attention comporte également des innovations, comme le principe de l'opportunité élargie, des possibilités d'accord entre le prévenu et le ministère public, un renforcement des droits de la défense associée très tôt à la procédure, un élargissement de certains droits des victimes, une extension de la portée des mesures de protection des témoins dans la procédure pénale et une nouvelle mesure de contrainte consistant dans la surveillance des relations bancaires.

Sous l'experte direction de notre collègue Daniel Vischer, la commission a soigneusement étudié ce projet de loi issu des travaux de la Chambre haute. Elle a procédé aux auditions nécessaires: Monsieur Felix Bänziger, substitut du procureur général du canton de Berne, Madame Anastasia Falkner, juge d'instruction du canton de Berne, Monsieur Niklaus Oberholzer, juge cantonal à Saint-Gall, Monsieur Bernard Bertossa, juge au Tribunal pénal fédéral et Monsieur [PAGE 936] Andreas Donatsch, professeur de droit pénal et de procédure pénale à l'Université de Zurich. La commission a sollicité le concours des juristes des autorités fédérales compétentes chaque fois que cela s'imposait. A ce titre, elle a bénéficié des documents de travail établis par l'Office fédéral de la justice à l'intention du premier conseil - 19 documents - et obtenu de cette même administration 29 autres études complémentaires pour mieux forger ses convictions.

Le chef du Département fédéral de justice et police a assisté à toutes les séances et pris une part très active au débat. La majorité de la commission s'en est tenue pour l'essentiel à la version du projet de loi telle qu'amendée par le Conseil des Etats. Elle s'en est toutefois écartée sur plusieurs points qui seront évoqués au cours des débats, notamment en ce qui concerne la médiation, à laquelle elle a renoncé. Elle a par ailleurs réintroduit la disposition sur le port des menottes, qui avait été supprimée par le premier conseil, et donné une base légale à l'avocat chargé de la défense des intérêts des animaux.

En relation avec le droit de refuser de témoigner, fondé sur le secret professionnel, la commission a, en outre, adopté la motion 07.3281 chargeant le Conseil fédéral de modifier la législation fédérale de telle sorte que des personnes exerçant une activité de conseil juridique ou de représentation en justice en tant qu'employées d'une entreprise soient assimilées de manière générale aux avocats indépendants pour ce qui est des devoirs et des droits. Cette motion sera examinée ultérieurement.

La commission vous propose de vous rallier purement et simplement à ses conclusions dans la discussion de détail qui suivra, puisque l'entrée en matière ne sera vraisemblablement pas combattue. Les membres de la commission, et tout particulièrement les rapporteurs du projet soumis à votre attention, ne sont pas pour autant - malgré le travail approfondi en commission - devenus des spécialistes aguerris des quelque 464 articles de loi constituant ce très volumineux code - dont le Conseil des Etats a dit qu'il était le projet du siècle, même s'il n'est pas entièrement novateur.

Nous vous demandons - je m'aperçois de nouveau que le temps est l'ennemi des juristes - de faire confiance à la commission et à ses travaux, dont les conclusions sont largement les mêmes que celles de la commission et du plénum du Conseil des Etats.