Inderkum Hansheiri · Ständerat · 2007-12-20

Wortprotokoll

Im Prozessrecht gibt es einen Grundsatz, die sogenannte Eventualmaxime. Sie besagt, dass gleich zu Beginn alle sogenannten Angriffs- und Verteidigungsmittel auf den Tisch gelegt werden sollen. Da unser Zeitbudget relativ knapp bemessen ist, möchte ich meine Ausführungen so halten, dass Sie dann auch gleich eine Stellungnahme haben zu allen vorhandenen Anträgen, die nicht mit jenen der Mehrheit der Kommission übereinstimmen, also insbesondere auch zum Rückweisungsantrag Frick.

Aufgrund des Bundesrechtes besteht heute in vier Fällen ein Beschwerderecht von Verbänden. Im Vordergrund stehen die Bereiche Naturschutz, Heimatschutz und Denkmalpflege sowie vor allem Umweltschutz. Anfechtungsobjekt bilden Verfügungen der kantonalen oder Bundesbehörden. Zur Verbandsbeschwerde berechtigt sind ideelle Organisationen, welche gesamtschweizerischen Charakter haben und seit mindestens zehn Jahren bestehen.

Die Volksinitiative "Verbandsbeschwerderecht. Schluss mit der Verhinderungspolitik - Mehr Wachstum für die Schweiz!" will einen neuen Artikel in der Bundesverfassung, [PAGE 1198] und zwar einen Artikel 30a mit folgendem Inhalt: "Das Verbandsbeschwerderecht in Umwelt- und Raumplanungsangelegenheiten nach den Artikeln 74-79 ist ausgeschlossen bei: a. Erlassen, Beschlüssen und Entscheiden, die auf Volksabstimmungen in Bund, Kantonen oder Gemeinden beruhen; b. Erlassen, Beschlüssen und Entscheiden der Parlamente des Bundes, der Kantone oder Gemeinden."

Die Initiative stellt somit einen Bezug dar zum Verbandsbeschwerderecht in Umwelt- und Raumplanungsangelegenheiten nach den Artikeln 74 bis 79, wobei mit diesen Artikeln die entsprechenden Artikel der Bundesverfassung gemeint sind, welche sich im vierten Abschnitt, "Umwelt und Raumplanung", befinden und die folgenden Sachüberschriften tragen: "Umweltschutz", Artikel 74; "Raumplanung", Artikel 75; "Wasser", Artikel 76; "Wald", Artikel 77; "Natur- und Heimatschutz", Artikel 78 sowie "Fischerei und Jagd", Artikel 79. Die Initiative beschränkt sich demzufolge nicht auf das Umweltrecht im engeren Sinne, welches im Umweltschutzgesetz und in den darauf beruhenden Verordnungen geregelt ist. Betroffen sind vielmehr sämtliche Beschwerderechte in Umweltangelegenheiten, welche sich eben auf die Artikel 74 bis 79 der Bundesverfassung abstützen.

Sedes materiae für die Zulässigkeit des Verbandsbeschwerderechtes sind heute vor allem Artikel 55 Absatz 1 des Umweltschutzgesetzes und der ihm nachgebildete Artikel 12 des Natur- und Heimatschutzgesetzes massgebend. Danach besteht das Verbandsbeschwerderecht gegen Verfügungen der kantonalen und der Bundesbehörden, und zwar, gemäss Artikel 55 Absatz 1 USG, gegen Verfügungen über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen, für die eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist. Das Verbandsbeschwerderecht besteht also nur gegen Verfügungen, das heisst gegen individuell-konkrete Entscheide von Verwaltungsbehörden, welche in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen sind; ich verweise auf Artikel 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren.

Die Initiative hat nun zum Ziel, dass bei erlassenen Beschlüssen sowie Entscheiden, die entweder vom Volk oder von den entsprechenden Parlamenten auf Stufe Bund, Kantone und Gemeinden in Umwelt- und Raumplanungsangelegenheiten ergehen, kein Verbandsbeschwerderecht besteht.

Wie beurteilt nun die Kommission, zumindest die Mehrheit der Kommission, diese Volksinitiative? Sie hat selbstverständlich zunächst die Volksinitiative in formeller Hinsicht geprüft. Da wissen wir, dass gemäss Artikel 139 Absatz 2 der Bundesverfassung eine formulierte Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung die Einheit der Form und die Einheit der Materie nicht verletzen und nicht gegen zwingende Bestimmungen des Völkerrechtes verstossen darf, ansonsten sie durch die Bundesversammlung, je nachdem ganz oder teilweise, als ungültig zu erklären wäre. Es ist offensichtlich, dass die Initiative sowohl das Kriterium der Einheit der Form als auch jenes der Einheit der Materie erfüllt und nicht gegen zwingende Bestimmungen des Völkerrechtes verstösst. In der Staatsrechtslehre wird bei der Beurteilung von Volksinitiativen auch die sogenannte faktische Undurchführbarkeit angeführt. Diese kann sich dann ergeben, wenn eine Volksinitiative gegen völkerrechtliche Bestimmungen verstösst, die zwar nicht zwingend, aber doch von grossem materiellem Gehalt sind. Es ist klar, dass hier keine völkerrechtlichen Konflikte zur Diskussion stehen. Die Volksinitiative ist demzufolge in formeller Hinsicht als gültig zu betrachten.

Zur materiellen Beurteilung dieser Volksinitiative: Ich habe bereits darauf hingewiesen, auf welche Bereiche sich die Initiative bezieht. Sie geht recht weit, und vor allem - und das ist das Hauptargument der Mehrheit der Kommission, die beantragt, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen - ist diese Initiative unklar.

Man kommt zunächst nicht darum herum, die Begriffe "Erlasse", "Beschlüsse" und "Entscheide" des Volkes oder der Parlamente zu definieren. Erlasse haben sogenannt generell-abstrakte Regelungen zum Gegenstand. Typische Beispiele dafür sind Gesetze und Verordnungen. Sie enthalten nur in ganz seltenen Fällen individuell-konkrete Anordnungen. Ein Beispiel: ein vom Volk oder vom Parlament erlassenes Reglement, durch welches im Rahmen einer Schutzplanung ein Moorgebiet erfasst wird; das wäre ein Fall einer individuell-konkreten Anordnung. "Beschlüsse" und "Entscheide" sind Oberbegriffe von Handlungsformen von Volk und Parlamenten. Typische Beschlüsse und Entscheide sind Verfügungen, d. h. individuelle, an den Einzelnen gerichtete Hoheitsakte, durch die eine Rechtsbeziehung verbindlich geregelt wird. Volk und Parlamente erlassen - wie angesprochen - selten Verfügungen. Eine Ausnahme bilden planungsrechtliche Entscheide, soweit diese individuell-konkrete Anordnungen enthalten. Beispiele: Sondernutzungsplan, Strassenplan.

Die Initiative ist deshalb unklar, weil sie eine enge und eine weitere Auslegung zulässt. Legt man den Initiativtext eng aus, so kommen als unmittelbare Anfechtungsobjekte, welche vom Verbandsbeschwerderecht ausgenommen sind, unmittelbar nur Erlasse, Beschlüsse oder Entscheide infrage, welche entweder vom Volk oder von einem Parlament ergangen sind und die individuell-konkrete Anordnungen enthalten, also als Verfügungen zu qualifizieren sind. Legt man auf der anderen Seite den Initiativtext in einem weiteren Sinne aus, so bilden Anfechtungsobjekte, welche von der Verbandsbeschwerde ausgenommen sind, auch Entscheide von Verwaltungs- oder Gerichtsbehörden, welche ihrerseits auf demokratischen Beschlüssen des Volkes oder eines Parlamentes beruhen. Die Initiative ist also unklar, und die Schwierigkeiten, die sich im Umsetzungsprozess ergeben würden, sind vorprogrammiert. Die Initiative ist, mit anderen Worten, nicht direkt anwendbar.

Es gibt nach Auffassung der Mehrheit der Kommission noch weitere Argumente, die gegen die Initiative sprechen. So ist es ein geradezu elementarer Fehler, dass die Initiative die Bestimmung über das Verbandsbeschwerderecht bei Artikel 30a der Bundesverfassung ansiedelt, also im Bereich der Grundrechte. Beim Verbandsbeschwerderecht handelt es sich gerade nicht um ein Grundrecht im Sinne von Artikel 7ff. der Bundesverfassung. Demzufolge würde eine allfällige Regelung des Verbandsbeschwerderechtes auf Stufe Verfassung in das Umfeld der Bestimmungen über Umwelt und Raumplanung in Artikel 73ff. gehören.

Ein weiteres Argument, das gegen die Initiative spricht: Eine bundesrechtliche Regelung über das Verbandsbeschwerderecht auf Stufe Verfassung ist schon deshalb problematisch, weil von einzelnen bundesrechtlichen Bestimmungen her in das heterogene kantonale Staats- und Verwaltungsrecht, aber auch in das Verwaltungsverfahrensrecht eingegriffen würde. Dieses ist äusserst vielfältig, gerade was das Raumplanungsrecht angeht, welches, unter Vorbehalt bundesrechtlicher Grundsätze, bekanntlich Sache der Kantone ist. Es gibt weitere Argumente, beispielsweise eine ungleiche Behandlung des Verbandsbeschwerderechtes gegenüber dem Beschwerderecht von Privaten.

Nach Auffassung der Mehrheit der Kommission ist die Initiative aus den Gründen, die ich Ihnen dargelegt habe, abzulehnen. Es hat sich in der Kommission dann die Frage nach einem möglichen Gegenvorschlag gestellt, und da wissen Sie ja: Es gibt zwei Arten von Gegenvorschlägen. Es gibt den sogenannten direkten Gegenvorschlag, und es gibt den indirekten Gegenvorschlag. Ein direkter Gegenvorschlag müsste auf Verfassungsstufe beschlossen werden. In der Kommission bestand Einigkeit darüber, dass sich ein direkter Gegenvorschlag nicht aufdrängt. Es stellte sich aber die Frage, und wir haben hierüber recht lange diskutiert, ob ein indirekter Gegenvorschlag zu erarbeiten sei. Und die Frage stellte sich natürlich auch, ob nicht der Erlass, den wir aufgrund der parlamentarischen Initiative 02.436 unseres früheren Kollegen Hans Hofmann geschaffen haben, als indirekter Gegenvorschlag gewertet werden könnte.

Wir haben - und darauf möchte ich hinweisen - im Rahmen dieses Erlasses aufgrund der parlamentarischen Initiative Hofmann Hans nicht wenig getan im Bereich des Verbandsbeschwerderechtes. Wir haben beispielsweise die Umweltverträglichkeitsprüfung vereinfacht; wir haben gewisse Einschränkungen bei der Beschwerdelegitimation geschaffen; wir haben die Vereinbarungen zwischen Gesuchstellern und beschwerdeberechtigten Organisationen, wo es um finanzielle Angelegenheiten geht, geregelt; wir haben die Möglichkeit eines vorzeitigen Baubeginns geschaffen; [PAGE 1199] wir haben auch bei der Kostenfrage Regelungen im Sinne einer Straffung und teilweise auch Einschränkung des Verbandsbeschwerderechtes gemacht. Wir haben also im Rahmen dieses Erlasses im Bereich des Verbandsbeschwerderechtes im Sinne einer Straffung und auch teilweisen Einschränkung Wesentliches gemacht.

Nun ist es so, dass ein indirekter Gegenvorschlag definitionsgemäss mit dem Anliegen einer Volksinitiative eng zusammenhängen muss. Dies ergibt sich aus Artikel 105 des Parlamentsgesetzes. Insofern kann der Erlass aufgrund der parlamentarischen Initiative Hofmann Hans rein juristisch, rein staatsrechtlich gesehen nicht als indirekter Gegenvorschlag gelten, da die Initiative ja das Spannungsverhältnis Verbandsbeschwerderecht versus demokratische, insbesondere auch direktdemokratische Entscheide beschlägt. Wir haben im Rahmen des Erlasses aufgrund der parlamentarischen Initiative Hofmann Hans über diese Frage auch diskutiert. Es lagen entsprechende Anträge vor, die wir abgelehnt haben. Aus diesem Grund kann dieser Erlass nicht als indirekter Gegenvorschlag qualifiziert werden. Aber aus den Gründen, die ich Ihnen dargelegt habe, spielt natürlich dieser Erlass bei der Beurteilung, ob es gegenüber dieser Volksinitiative einen indirekten Gegenvorschlag braucht, eine sehr wesentliche Rolle.

Die Kommission ist mehrheitlich zur Auffassung gekommen, dass nicht nur auf einen direkten, sondern auch auf einen indirekten Gegenvorschlag verzichtet werden kann. Die Kommission anerkennt - darauf möchte ich mit aller Deutlichkeit hinweisen -, dass tatsächlich ein Spannungsverhältnis zwischen dem Verbandsbeschwerderecht und Vorhaben besteht, welche durch demokratisch gefällte Entscheide abgedeckt sind. Die Kommission ist auch gewillt, diese Thematik seriös und vertieft zu prüfen. Sie möchte aber nicht kurzfristig, ausschliesslich auf diese Thematik bezogen eine Revision anstreben, und eine solche wäre ja erforderlich. Vielmehr möchte sie diese Frage auch zusammen mit anderen Themenbereichen prüfen und regeln. Wenn ich von anderen Themenbereichen spreche, so ist an die angenommene Motion RK-SR 04.3664 zu erinnern, welche eine bessere Abstimmung von Umweltschutz- und Raumplanungsgesetzgebung fordert. Anhörungen in der Kommission haben ergeben, dass das, was Kollege Frick in Ziffer 3 seines Rückweisungsantrages erwähnt, ebenfalls zu prüfen ist. Wie gesagt möchten wir das alles in der Kommission prüfen.

Ich kann Ihnen versichern, dass die Kommission diese Anliegen ernst nimmt und gewillt ist, diese Prüfung vorzunehmen. Aber es ist einfach beim besten Willen nicht möglich, dass das in einen indirekten Gegenvorschlag mündet, und zwar rein aufgrund der zeitlichen Dimension. Denn ein indirekter Gegenentwurf wäre spätestens in der Sommersession 2008 zuhanden des Ständerates einzubringen und von ihm zu beschliessen. Nun müssen Sie sich das einmal auf der Zeitachse vorstellen: Man käme wohl nicht darum herum, eine Subkommission einzusetzen. Man müsste das Ganze formell in ein Gefäss bringen, wahrscheinlich in Form einer Kommissionsinitiative. Diese müsste zunächst in die Schwesterkommission des Nationalrates gelangen, damit diese ihre Zustimmung erteilen kann. Die Probleme - namentlich auch jenes, dass die Volksinitiative das Spannungsverhältnis zwischen Verbandsbeschwerderecht und direkter Demokratie beschlägt - sind ausserordentlich komplex. Es ist äusserst schwierig, diese Frage generell-abstrakt auf Gesetzesstufe so zu regeln, dass man das auch handhaben kann.

Wir versichern Ihnen, dass wir diese Themen ernsthaft prüfen und gegebenenfalls auch entsprechende Anträge ins Plenum bringen werden. Ich bitte Sie aber, heute der Mehrheit zuzustimmen, die Volksinitiative zur Ablehnung zu empfehlen und auch den Rückweisungsantrag Frick abzulehnen. Gleichsam als Pfand - damit Sie eine Sicherheit haben - haben wir die Standesinitiative Aargau zurückbehalten.