Marty Dick · Ständerat · 2008-04-28

Wortprotokoll

Au milieu de l'Europe, sans accès à la mer, sans matières premières, avec une importante industrie d'exportation, avec une économie fortement tributaire de la main-d'oeuvre étrangère, avec une richesse produite selon une proportion importante par le commerce international - un franc sur trois provient du commerce avec les pays de l'Union européenne -, la Suisse a une nécessité vitale d'établir des accords commerciaux avec les pays qui l'entourent et, surtout, de bénéficier de conditions-cadres qui permettent à ses entreprises de se battre à armes égales contre la concurrence étrangère.

Un premier accord important a été conclu avec l'Europe en 1972: l'Accord entre la Confédération suisse et les Etats membres de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (accord de libre-échange). Depuis lors, l'économie a fortement changé; surtout, le processus d'unification européenne a connu une évolution aussi importante que spectaculaire. Notre économie a ressenti ainsi de plus en plus la nécessité de ne pas être marginalisée, d'avoir un libre accès au grand marché européen, de bénéficier des avantages de la mobilité et de la flexibilité de ce grand marché. Le Conseil fédéral, la plupart des partis politiques, les cantons et le Parlement ont ainsi soumis au peuple le projet relatif à l'adhésion à l'Espace économique européen, qui a été rejeté le 6 décembre 1992.

La décennie qui a suivi ce vote a été très difficile. Difficile économiquement: la croissance a été clairement inférieure à celle de la plupart des pays européens, et nous avons eu un chômage avec des taux jusqu'alors totalement inconnus; difficile aussi politiquement: une longue et laborieuse négociation avec l'Europe a commencé, pour obtenir un accord bilatéral en dehors d'un cadre institutionnel comme celui de l'Espace économique européen ou d'une adhésion à l'Union européenne, un accord bilatéral qui nous permettrait un accès libre au grand marché européen.

Pendant toutes ces années, notre politique, notre diplomatie ont dû investir des énergies absolument extraordinaires dans la recherche d'une solution bilatérale. Même notre Parlement a été chargé d'un travail diplomatique: les Commissions de politique extérieure ont envoyé des délégations dans les principales capitales européennes pour expliquer à nos homologues dans ces pays notre position particulière. C'est finalement le 21 juin 1999 qu'un Accord sur la libre circulation des personnes est conclu avec l'Union européenne des Quinze, dans le cadre des Bilatérales I. Cet accord est en vigueur depuis le 1er juin 2002. Après une période transitoire de cinq ans, les citoyens des Quinze plus Malte et Chypre bénéficient désormais de la libre circulation complète aussi avec la Suisse. Je rappelle cependant que nous avons toujours la possibilité de déclencher la clause de sauvegarde en cas de fort afflux de travailleurs, et cela jusqu'en 2014.

Avec l'extension de l'Union européenne à dix nouveaux pays en 2004, les accords bilatéraux ont été étendus à ces nouveaux Etats. L'Accord sur la libre circulation des personnes a cependant dû faire l'objet d'un protocole additionnel, soumis à l'approbation des parlements de tous les Etats concernés, et le peuple suisse s'est prononcé le 22 septembre 2005, en acceptant l'extension de la libre circulation aux ressortissants de l'Europe des Vingt-Cinq.

Les accords bilatéraux I ont été souscrits pour une période de sept ans après leur entrée en vigueur. Si l'Union européenne et la Suisse ne les dénoncent pas, ils sont reconduits pour une durée indéterminée. Les Chambres fédérales avaient décidé que la reconduction de l'Accord sur la libre circulation des personnes devait faire l'objet d'un arrêté fédéral sujet au référendum. Une décision doit ainsi définitivement être prise par la Suisse quant au maintien ou à la non-prolongation de l'accord avant le 31 mai 2009. Pendant ce temps, l'Union européenne s'est encore élargie et comprend désormais 27 Etats, avec l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie.

Quel est le bilan de ces six premières années de libre circulation avec l'Union européenne? La réponse ne semble faire aucun doute. La commission a procédé à des auditions. Nous avons entendu les représentants des cantons, ceux de toutes les principales organisations économiques, ceux des différents syndicats. Tous - je dis bien tous - ont reconnu les effets positifs de la libre circulation; tous se sont prononcés pour la reconduction de l'Accord sur la libre circulation avec l'UE ainsi que pour son extension à la Roumanie et à la Bulgarie.

Quant aux effets dans le détail, je me permets de vous renvoyer au message, qui contient différentes données numériques qu'il est inutile de rappeler ici. Je vous renvoie aussi au quatrième rapport de l'Observatoire sur la libre circulation des personnes entre la Suisse et l'UE pour la période du 1er juin 2002 au 31 décembre 2007, publié ces derniers jours. Là, on peut voir que les effets de la libre circulation sont effectivement extrêmement positifs.

Certes, il y a eu ici ou là quelques problèmes ponctuels. Je pense en particulier à certaines régions frontalières. Je pense, si vous me le permettez, à mon canton qui est la seule région de Suisse voisine d'une très grande zone métropolitaine: la Lombardie. Je vous rappelle que la Lombardie a 9 millions d'habitants; les seules provinces de Varèse et de Côme, que l'on peut parcourir à vélo depuis le Tessin au cours d'un après-midi - même pour un sexagénaire comme moi! -, ont 2 millions d'habitants. Il est clair que, dans les zones frontalières, il y a eu quelques problèmes, mais, comparé aux avantages que la libre circulation a apportés, ce sont des problèmes que l'on peut considérer comme secondaires et que l'on peut en tout cas résoudre.

En résumé, on peut affirmer que l'afflux de ressortissants de l'Union européenne, y compris de personnes issues des nouveaux pays membres, n'a pas du tout été massif et désordonné, comme d'aucuns le craignaient. Cet afflux, en fait, a correspondu à la demande de nos entreprises. On peut alors affirmer que l'économie suisse a pu pleinement profiter de la bonne conjoncture de ces années, aussi et surtout grâce à la libre circulation des personnes et, de manière plus générale, grâce aux accords bilatéraux. Cela a notamment permis à nos entreprises, en cette période de haute conjoncture, de trouver le personnel qualifié qu'elles ne trouvaient pas sur le marché intérieur.

Quelles seraient toutefois - on s'est posé la question - les conséquences de la libre circulation au cours d'une phase de mauvaise conjoncture? Pour étudier cette hypothèse, je crois qu'il faut considérer quelques faits. Tout d'abord, il y aurait automatiquement une demande inférieure de main-d'oeuvre de la part notre économie et, donc, un afflux nettement plus réduit. Ensuite, il faut considérer que c'est surtout une main-d'oeuvre bien, voire très bien qualifiée qui est venue en Suisse grâce à la libre circulation et qu'elle est beaucoup moins sensible aux fluctuations conjoncturelles. Enfin, il convient d'ajouter que la loi fédérale sur l'assurance-chômage est en cours de révision; or celle-ci tend précisément à doter la loi d'instruments plus performants pour faire face aux phases de basse conjoncture.

Je passe maintenant à l'extension de la libre circulation à la Roumanie et à la Bulgarie. Ces pays ont énormément souffert sous le régime soviétique et les dictatures que celui-ci a installées. Il est incontestable que ces deux pays ont un très grand retard par rapport au reste de l'Europe. Il est cependant tout aussi indiscutable que ces pays sont en train de faire d'importants progrès. Il est vrai que les salaires y sont nettement inférieurs, mais vous avez pu constater ces jours derniers que la grève qui s'est déroulée dans les usines Renault en Roumanie a provoqué une augmentation très importante des salaires. Cela démontre qu'effectivement, dans ces pays, quelque chose est en train de bouger et que l'on veut combler progressivement le retard par rapport au reste de l'Europe.

D'ailleurs, qui connaît ces deux pays et qui a pu avoir l'occasion de fréquenter les députés qui les représentent, sait que la Roumanie et la Bulgarie possèdent les instruments culturels et intellectuels pour profiter assez rapidement, aussi bien économiquement que sur le plan de la bonne gouvernance, de leur appartenance à l'Union européenne. [PAGE 217]

Alors, disons-le clairement: l'élargissement à la Roumanie et à la Bulgarie est aussi dans notre intérêt. L'adhésion de ces deux pays ouvre de nouveaux marchés à notre économie, des marchés qui sont assoiffés d'investissements et qui, assez rapidement, stimuleront une demande de biens de consommation importante.

Il convient de rappeler que l'extension de la libre circulation à ces deux pays ne sera pas mise en oeuvre immédiatement. Comme pour l'extension de la libre circulation en 2004 aux autres pays de l'Europe de l'Est devenus membres de l'Union européenne, une assez longue période transitoire est prévue. Pendant sept ans à partir de l'entrée en vigueur de la libre circulation, il y aura des restrictions à l'immigration. Après cette période de sept ans, nous aurons encore pendant trois ans la possibilité de déclencher la clause de sauvegarde en cas d'afflux important. Ce qui signifie que si l'accord devait être étendu - et il entre en vigueur en 2009, soit l'année prochaine -, la libre circulation ne serait totale dans tous les faits qu'à partir de 2019. Or il est incontestable qu'au cours de ces dix prochaines années, ces deux pays vont certainement connaître une importante transformation.

Le Conseil fédéral nous présente aujourd'hui un message et deux arrêtés fédéraux: un arrêté qui prévoit l'approbation de la reconduction de l'Accord sur la libre circulation avec l'Union européenne, et un autre arrêté qui concerne l'extension de la libre circulation à la Roumanie et à la Bulgarie.

La commission s'est longuement penchée sur la question de savoir s'il fallait regrouper ou non les deux arrêtés. Nous avons aussi demandé un avis à l'Office fédéral de la justice, qui nous a répondu que, du point de vue juridique, les deux solutions étaient possibles. Dans son avis, l'office explique que, pour les réunir, il faut qu'il y ait une unité de matière; dans le cas d'espèce, fait-il remarquer, "elle est manifeste".

D'ailleurs, si l'on y regarde de plus près, il paraît difficile de soutenir qu'on peut répondre aux deux questions à la fois, parce que, admettons qu'on réponde non à la première question et oui à la deuxième, il y aurait un résultat d'une incongruité totale et il serait impossible d'appliquer la décision. Vous me direz que ce ne sera jamais le cas, mais le simple fait que cela soit possible démontre que répondre à ces deux questions à la fois est incongru. D'ailleurs, c'est à cette conclusion que la commission est parvenue.

La commission a toutefois d'abord rejeté une proposition prévoyant de renvoyer au Conseil fédéral le projet d'arrêté concernant l'extension de l'accord sur la libre circulation à la Roumanie et à la Bulgarie. Le gouvernement aurait dû négocier avec l'Union européenne, et celle-ci aurait dû s'engager à reconnaître la souveraineté de la Suisse, notamment en matière fiscale. Cette proposition, si l'on en considère la paternité politique, est pour le moins surprenante: déléguer à l'Union européenne la reconnaissance de la souveraineté suisse, comme si l'Union européenne devenait tout à coup une espèce de Congrès de Vienne; on aurait pu y ajouter encore la neutralité, et le dossier aurait été complet! Non, la commission estime qu'il n'appartient pas à l'Union européenne de reconnaître notre souveraineté: nous sommes souverains. Il est tout à fait faux, et je dirai même suicidaire, de lier le dossier fiscal à celui de la libre circulation, car nous entrerions dans un circuit de négociations duquel nous risquerions de sortir en très mauvais état.

La commission a très clairement rejeté cette proposition par 11 voix contre 1.

A une très forte majorité - 10 voix et 2 abstentions -, la commission s'est par contre prononcée en faveur d'un seul arrêté fédéral. Pourquoi? Tout simplement parce qu'il s'agit d'une même question. Présenter deux arrêtés suggère qu'il est possible de pouvoir choisir entre une libre circulation pour les ressortissants de l'Europe des Vingt-Cinq et une libre circulation pour les ressortissants de l'Europe des Vingt-Sept. Ce choix n'existe absolument pas, ni pour la Suisse ni pour les membres mêmes de l'Union européenne. Ce serait comme si l'Union européenne voulait conclure cet Accord sur la libre circulation des personnes seulement avec vingt cantons et pas avec les autres: ce serait absolument intolérable et infaisable.

Certains ont accusé la commission d'avoir fait un choix tactique: on a parlé de "Schlaumeierei" - je ne sais pas comment traduire cette expression en français. Je pense que c'est une accusation qui est fausse et qui est le fruit d'une analyse tout à fait superficielle. Je crois même pouvoir dire qu'éventuellement, c'est le contraire qui est plutôt vrai. Car ces mêmes voix critiques, ces derniers jours dans la presse, ont parlé en faveur de la solution des deux arrêtés pour "minimiser les risques". Or, je crois que c'est cette vision des choses qui tient d'une vision tactique de l'objet.

Mais est-ce que les risques sont véritablement minimisés avec deux arrêtés, avec deux décisions? Je crois que l'on doit se pencher sérieusement sur cette question. Admettons un moment - c'est une pure hypothèse - que l'on adopte la reconduction et que l'on rejette l'extension. Quelqu'un pense-t-il sérieusement que l'Union européenne puisse accepter un tel résultat, qu'elle puisse accepter qu'il existe une libre circulation Suisse-Union européenne, mais seulement avec une partie de l'Union, en excluant deux membres à part entière de celle-ci?

Or, je vous rappelle que la non-discrimination est un principe essentiel de l'Union européenne, et je dirai même que c'est le principe fondamental de celle-ci. On le retrouve dans tous ses textes fondamentaux. C'est ce principe qui est à la base du fonctionnement même et des décisions de la Commission européenne et du Conseil des ministres. C'est un principe qui est rappelé à chaque fois dans la jurisprudence de la Cour de Luxembourg.

Par exemple, ce principe est affirmé dans l'accord de transit qui lie la Suisse à l'Union européenne. On ne peut en effet pas favoriser les camions suisses par rapport aux camions étrangers, car cela violerait l'accord, qui est justement basé sur le principe de la non-discrimination.

Pensez-vous que l'Union européenne accepterait une telle discrimination de la part de la Suisse alors que ses Etats membres ne peuvent pas en faire autant? Si la Suisse disait non à la Roumanie et à la Bulgarie, ce serait parce qu'elle a peur d'une invasion des citoyens de ces deux pays. Mais ne pensez-vous pas alors que l'Autriche, la Grèce, la Hongrie, la République tchèque, la Slovaquie auraient beaucoup plus de raisons, de par leur position géographique, d'avoir la même crainte? Comme ces pays n'ont nullement le droit de discriminer la Bulgarie et la Roumanie, ce droit ne serait certainement pas non plus accordé à notre pays!

Ce qui se passerait, c'est qu'en fait l'Union européenne fixerait un délai à la Suisse pour qu'elle dise définitivement si elle entend faire en sorte que l'Accord sur la libre circulation des personnes passé avec ladite union continue de s'appliquer - et celle-ci se compose de 27 Etats. La Suisse serait ainsi de nouveau confrontée à la question de la reconduction de l'accord précité. Cet "examen de rattrapage" causerait de toute façon de graves dégâts, même si nous finissions par dire oui à la deuxième consultation.

Le non à la Roumanie et à la Bulgarie serait évidemment perçu comme un affront par les deux pays en question, non seulement par leur gouvernement, mais aussi par leur classe politique, par la presse et par leur société civile. Ces deux pays ne manqueraient pas, très vraisemblablement, de bloquer les décisions de l'Union européenne, lorsque certaines d'entre elles concernant la Suisse devraient être prises à l'unanimité ou que de nouveaux accords bilatéraux avec la Suisse devraient être ratifiés par les parlements nationaux - comme c'est le cas pour les plus importants. Je vous rappelle que les accords de Schengen/Dublin, par exemple, ont dû être ratifiés par les parlements de tous les Etats membres.

A cela s'ajouterait le fait que notre position, pour ce qui a trait au dossier fiscal, serait considérablement affaiblie. Bref, une libre circulation à la carte n'existe tout simplement pas. Et je crois que ce serait une manifestation de suffisance que de penser le contraire, et ce serait certainement une tromperie de le faire croire à nos concitoyens.

Dans quelque temps, la Croatie va vraisemblablement rejoindre l'Union européenne. Là encore, la véritable, la seule question qui se posera pour nous sera celle de savoir si [PAGE 218] nous voudrons poursuivre la libre circulation des personnes et les bilatérales avec l'Union européenne, alors que celle-ci comptera désormais 28 Etats membres. Ce sera cela, la question avec la Croatie. Et nous aurons toujours à nous poser la même question fondamentale, à chaque fois que l'Union européenne s'élargira.

Un non à la libre circulation, vous le savez pertinemment, signifierait l'écroulement de l'édifice des accords bilatéraux. En effet, les accords bilatéraux I sont liés les uns aux autres. La chute de l'un entraîne la chute des autres.

La majorité de la commission vous demande donc avec conviction de poursuivre la libre circulation des personnes avec l'Europe des Vingt-Sept. C'est dans l'intérêt éminent de notre économie; c'est pour le bien-être des habitants de notre pays; c'est dans l'intérêt de très nombreux Suisses actifs à l'étranger, dans celui de nos étudiants, de nos chercheurs. C'est une décision d'une importance capitale, nous en sommes tous - je crois - bien conscients, car cette décision va conditionner notre avenir.

Certes, le 6 décembre 1992, c'était aussi important, mais c'était différent. Si vous me permettez cette image, en 1992, il s'agissait de savoir si on voulait construire un pont ou pas. On a décidé de ne pas le construire, donc de rester où on en était. Aujourd'hui, il s'agit de savoir si on veut démolir ou pas le pont qui existe. Nous devons décider si on veut renoncer à un acquis qui fait désormais partie de notre patrimoine depuis quelques années.

J'aimerais aussi dire quelque chose à l'Europe qui aujourd'hui nous regarde et qui, peut-être, s'interroge sur les difficultés que nous avons à affronter ces sujets: j'aimerais l'inviter à ne pas oublier que nous sommes finalement le seul pays où le peuple a la faculté de se prononcer sur ce genre de problème. Je crois qu'il ne faut pas oublier cela, et je crois qu'on a le droit d'être fier de cette conquête démocratique, de ce patrimoine démocratique qui est le nôtre. D'ailleurs, on peut se demander si un oui serait aussi facile à obtenir que certains semblent le penser si une consultation analogue sur la libre circulation devait avoir lieu en France, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni ou en Allemagne. Personnellement, je ne le crois pas.

Avant de conclure, j'aimerais encore remercier le Conseil fédéral, en particulier Mesdames les conseillères fédérales Calmy-Rey, Widmer-Schlumpf, ici présentes, et Leuthard, elle aussi directement concernée par ce dossier, pour leur collaboration et leur disponibilité au cours des débats en commission. Je tiens aussi à remercier le Conseil fédéral dans son ensemble, les diplomates et les collaborateurs de la Confédération qui, au cours de ces années, grâce à un labeur extrêmement difficile - je crois que nous devons êtres fiers de nos diplomates -, ont obtenu des accords extrêmement importants pour notre pays.

C'est dans cet esprit que je vous invite, au nom de la majorité de la commission, à entrer en matière sur l'arrêté 1 et à ne pas entrer en matière sur l'arrêté 2 - celui-ci étant intégré dans l'arrêté 1.