Calmy-Rey Micheline · Bundesrat · 2008-06-09

Wortprotokoll

Je tiens tout d'abord à remercier la Commission de politique extérieure du Conseil national et les rapporteurs pour leur travail, ainsi que les différents groupes parlementaires pour leurs prises de position.

Il n'est pas admissible qu'une grande partie de l'humanité soit condamnée à vivre dans la pauvreté extrême. Pendant de nombreuses années, la Suisse a fourni d'importantes contributions au développement à des pays qu'elle a choisis pour partenaires. Au fil du temps, nos connaissances se sont approfondies sur ce qui est utile, efficace et propice au développement humain et sur ce qui, au contraire, lui fait obstacle. Le débat qui vise à définir la façon la plus pertinente de conduire la coopération au développement - et d'ailleurs la politique extérieure dans son ensemble - exige une analyse approfondie des défis et des intérêts en présence. C'est sur la base des résultats ainsi obtenus que nous pouvons décider de l'orientation de notre future coopération au développement. Ce constat me mène, dans ce débat d'entrée en matière, à aborder les réflexions de fond qui sous-tendent toute politique de développement qui se veut ciblée et efficace.

L'introduction au message sur la continuation de la coopération technique et de l'aide financière en faveur des pays en développement fournit des arguments fondés. Les trois chapitres qui la composent esquissent le cadre, les orientations et les tâches de la politique de développement de la Confédération. Ces chapitres témoignent de la volonté de fixer, en corrélation avec le message du SECO, les grandes lignes d'une stratégie unique applicable à la politique de développement de la Confédération. Cette stratégie unique est le point d'ancrage à partir duquel nous pouvons arrêter nos objectifs, déterminer l'orientation à imprimer au travail de la DDC et du SECO, définir les instruments et les approches qu'il convient de privilégier, par exemple en ce qui concerne la coopération bilatérale et la coopération multilatérale, et optimiser aussi l'exploitation des synergies. Cette stratégie [PAGE 826] unique sert de base pour les réformes institutionnelles que la DDC a entreprises d'ores et déjà.

Pour ce qui concerne cette stratégie unique, je dirai ceci. L'éventail des tâches assignées à la coopération au développement s'est considérablement élargi au cours de ces dernières années. La liste des défis qui restent à résoudre ne cesse de s'allonger. Outre la pauvreté et la polarisation sociale, il suffit de penser aux pays dotés de structures gouvernementales fragiles ou précaires, aux guerres, à la privatisation du pouvoir, aux flux migratoires incontrôlés, à la pénurie d'eau potable, aux changements climatiques qui frappent de plein fouet les pays les plus pauvres, à l'appauvrissement de la biodiversité, au manque de sécurité alimentaire, à l'instabilité des marchés financiers internationaux, à la marginalisation de nombreux pays et régions dans l'économie mondiale, ou encore à l'essor économique de la Chine et de l'Inde, avec tous les changements qui en résultent au niveau du système international. Aucune de ces questions ne se limite aux frontières nationales et aucun Etat ne peut prétendre les résoudre en faisant cavalier seul, compte tenu de la croissante interdépendance mondiale.

La Suisse, dont les exportations représentent près de 45 pour cent du produit intérieur brut, est fortement impliquée au plan international. Cette réalité aussi est porteuse de chances pour notre pays. La Suisse peut en effet, au même titre que les pays pauvres, placer de grands espoirs dans une mondialisation équitable avec l'application des principes de l'Etat de droit à l'échelle mondiale, de la sécurité humaine, de la mobilité, de la préservation des ressources naturelles, de la sécurité alimentaire et de la stabilité financière. Ce ne sont là que quelques-uns des bienfaits que l'on peut en escompter.

Aufgrund dieser Herausforderung stellt der Bundesrat die schweizerische Entwicklungspolitik auf drei strategische Pfeiler, nämlich erstens auf die Verringerung der Armut, zweitens auf die Sicherheit für alle Menschen und drittens auf die entwicklungsfördernde Gestaltung der Globalisierung. Aus meiner Sicht ermöglicht die strategische Ausrichtung eine zielgerichtete Koordination der beteiligten Akteure und eine bessere Abstimmung der verschiedenen Politikbereiche, Klarheit und Transparenz der Rahmenkredite, wie sie die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates gefordert hat, und einen Referenzrahmen für die Weiterführungsberichte bezüglich Ziele und Wirksamkeit der unterstützten Massnahmen.

Um diese strategische Ausrichtung zu erreichen, ist die Wahl der Instrumente und der Vorgehensweise entscheidend. Häufig stellt sich die Frage, ob bilaterale oder multilaterale Massnahmen eher zum gewünschten Ziel führen können. Ich habe dargelegt, dass die heutigen Probleme die Handlungsmöglichkeiten einzelner Staaten öfters überfordern. Ich bin deshalb der Überzeugung, dass eine zukunftsfähige und resultatorientierte Entwicklungszusammenarbeit bilaterale und multilaterale Ansätze und Vorgehensweisen möglichst wirkungsvoll anwenden soll. Dies bedeutet auf Länderebene, dass die Operationen bilateraler Geber und multinationaler Institutionen koordiniert und komplementär durchgeführt werden müssen. Wir dürfen nicht vergessen, dass der überwiegende Teil der multilateralen Mittel letztlich in den Entwicklungsländern ausgegeben wird.

Mit ihrem multilateralen Engagement leistet die Schweiz also auch Beiträge an Länder und Sektoren, in denen sie selbst nicht tätig ist. Wie alle Geberländer muss auch die Schweiz entsprechend ihrem Lastenanteil an den Programmen multilateraler Organisationen teilhaben und diese angemessen mitfinanzieren. Sie tut dies aufgrund der internationalen Solidarität, aber auch aus Eigeninteresse, wenn es um die Lösung globaler Fragen geht. Das bedeutet, dass es für die Schweiz wichtig ist, dank ihrer Mitgliedschaft die Politik, die Strategie und die Gouvernanz dieser Institutionen mitzugestalten und ihren Einfluss geltend zu machen. Die Schweiz trägt damit zur Erfüllung entwicklungspolitischer Ziele bei und nimmt gleichzeitig ihre aussenpolitischen Interessen wahr. Indem die Schweiz in der multilateralen Zusammenarbeit kreativ und verlässlich an Problemlösungen mitarbeitet, verschafft sie sich das nötige Gehör und hat so auch Gewicht in der Staatengemeinschaft.

Basierend auf den Elementen der einheitlichen Strategie will die Deza den Zusammenhang zwischen lokalen Operationen in einem Entwicklungs- und Schwerpunktland der Schweiz und globalen Problemstellungen klarer als bisher herausarbeiten. Was hat dies für Implikationen? Das bedeutet einerseits Weiterführung armutsmindernder Programme in ausgewählten Entwicklungsländern auf Projekt- und Programmebene; andererseits führt das dazu, dass sich die Deza über die Schwerpunktländer hinaus grenzübergreifenden regionalen oder globalen Herausforderungen stellt. Um die lokalen und globalen Handlungsebenen konkret zu verbinden, erarbeitet die Deza gegenwärtig Umsetzungskonzepte zu den drei globalen Fragen Ernährungssicherheit, Klima und Migration.

Aus der Strategie ergibt sich der Anspruch der Entwicklungspolitik des Bundes, synergetisch sowohl an der Lösung lokaler wie globaler Entwicklungsprobleme mitzuwirken. Dieser Anspruch erfordert organisatorische Anpassungen. Sie betreffen den Aufbau und Ablauf in der Deza. Entsprechende Reformschritte mit folgenden Zielen sind eingeleitet: Ausrichtung der Operation auf die in der Botschaft festgelegten Ziele; stärkere Präsenz im Territorium; Kohärenz der bilateralen und multilateralen Instrumente; schlanke Führungsstrukturen; keine Doppelspurigkeiten mit anderen Diensten im Departement; enge Zusammenarbeit mit anderen Diensten der Bundesverwaltung, insbesondere mit dem Seco. Diese Ziele stehen im Einklang mit den Empfehlungen, welche die parlamentarischen Kommissionen im Verlauf der letzten Jahre gemacht haben.

Die von der SVP-Fraktion gelieferten Begründungen für den Rückweisungsantrag sind nicht stichhaltig. Die SVP-Fraktion sagt, die Motion der GPK-SR werde nicht umgesetzt. Die vorliegenden Botschaften zeigen aber, dass die von der GPK-SR verlangten Modifikationen umgesetzt werden. Das betrifft nämlich die einheitliche Strategie, Sie können das nachlesen, es ist in den Kapiteln 1 bis 3 der Botschaft dargestellt.

Zur Konzentration: Wir haben die Schwerpunktländer auf zwölf und die Sonderprogramme auf sechs reduziert; auch die Themen sind reduziert worden. Was die strategische Führung betrifft, ist die Deza-Reorganisation im Gang. Wir haben in der Botschaft darauf hingewiesen, dass wir die Prüfung der Zweckdienlichkeit einer Revision des Entwicklungshilfegesetzes nach der Behandlung der Botschaft angehen werden. Da der Bundesrat das Projekt der Verwaltungsreform abgebrochen hat, kommt die Integration des Bereichs Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung des Seco in die Deza nicht zustande.

Sie sagen, wir hätten übertriebenen Expertenbeizug. Die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) hat zwar im Juni 2006 das finanzielle Volumen des Expertenbeizugs der Deza mit 123 Millionen Franken beziffert, wie das Herr Mörgeli zitiert, aber in den 123 Millionen hat die PVK die gesamten Aufträge an Hilfswerke und Fachhochschulen für die Programmdurchführung eingerechnet. 30 Millionen Franken waren für Aufträge an Einzelkonsulenten und Unternehmen zur Umsetzung von Programmen und Projekten bestimmt. Die 123 Millionen Franken können deshalb nicht einfach als Ausgabe für externe Mandate bezeichnet werden. Die Deza lagert aus praktischen Erwägungen einen grossen Teil der Programmdurchführung aus und sieht kein Verbesserungspotenzial darin, alle Projekte und Programme selber durchzuführen, statt Externe damit zu beauftragen. Die Auslagerung erfolgt zum grösseren Teil an Auftragnehmer in der Schweiz. Eigentliche Expertenmandate, welche der Beratung der Deza als Institution dienen, vergibt die Deza nur in marginalem Umfang.

Sie sagen, wir hätten zu hohe Ausgaben für Entwicklungszusammenarbeit in der Schweiz. Die Deza gibt ungefähr 40 Prozent ihres bilateralen Budgets direkt in den Einsatzländern aus und etwa 60 Prozent für Güter und Dienstleistungen in der Schweiz. Diese Zahlen weist die Deza in einem alle vier Jahre veröffentlichten Bericht über die [PAGE 827] wirtschaftlichen Auswirkungen der Entwicklungszusammenarbeit in der Schweiz aus. In den 60 Prozent sind die Programmbeiträge an private Entwicklungsorganisationen mit Sitz in der Schweiz, die Programmdurchführungsaufträge an Hilfswerke und Fachhochschulen, die Aufträge an Schweizer Konsulentenfirmen zur Umsetzung von Projekten und Programmen sowie der Ankauf von Gütern enthalten.

Die Deza wird sich nur in ausgewählten Bereichen spezialisieren. Was unter anderem die Durchführung von Programmen betrifft, ist es deshalb in vielen Fällen sinnvoller, Mittel für Programme in den Entwicklungsländern an Dritte zu vergeben. Diese setzen die Programme in den Empfängerländern um. Sie können bei der Projektdurchführung Schweizer Qualität garantieren, Korruptionsrisiken vermeiden, eine vereinfachte Zahlungsabwicklung und -kontrolle ermöglichen. Die Deza ist bestrebt, ihre Mittel so einzusetzen, dass die Zielgruppe, die ärmste Bevölkerungsschicht, die nötige Unterstützung erhält. Diese Unterstützung soll aber eigene Anstrengungen nicht blockieren.

On nous a demandé pourquoi, comment, et où l'aide au développement mettait ses moyens. Il a même été dit ici que l'on ne savait pas ce que faisait la DDC. Herr Stamm, ich möchte Ihnen empfehlen, die Botschaft einmal richtig zu lesen, denn in der Botschaft steht alles, was wir in den einzelnen Schwerpunktländern tun. Es steht darin, wo wir tätig sind; es steht darin, was wir machen. In Nepal zum Beispiel fördern wir Good Governance. Es steht darin, was wir in Pakistan gemacht haben; es steht darin, was wir in Tschad machen; es steht darin alles, was wir in Benin, Mali, Niger, Burkina Faso gemacht haben und weiter machen werden. Sie müssen die Botschaft lesen. Es ist zu pauschaler Kritik an der Deza gekommen, nicht nur hier; diese Kritik haben wir zurückgewiesen. Es ist aber auch zu konstruktiver Kritik an der Deza gekommen; diese haben wir aufgenommen.

Je vous ai démontré que nous avions effectivement tenu compte de ces critiques dans l'élaboration de la stratégie unique et dans l'efficacité de l'aide au développement.

La coopération au développement a longtemps suscité des attentes très élevées. Elle donnait l'impression de pouvoir résoudre par elle-même tous les problèmes de la pauvreté dans certains pays. Elle a, depuis, renoncé à cette prétention, car il n'y a pas de réponse simple à la question de savoir si la coopération au développement est efficace. En outre, ses effets dépendent dans une large mesure du contexte culturel, économique et politique, ce qui peut faire que nous trouvons un terrain fertile dans certains pays et que notre aide peut s'avérer moins efficace et plus inopérante dans d'autres pays. Mais nous avons développé, à la DDC, une culture de l'évaluation très importante qui doit nous conduire à améliorer la qualité ainsi que le compte rendu que nous donnons régulièrement au Parlement.

La DDC conduit annuellement 140 évaluations externes, de manière à pouvoir s'assurer que ses programmes sont efficaces. La coopération au développement suisse a une bonne réputation. Elle a contribué jusqu'ici à la réputation de la Suisse et à sa crédibilité à l'étranger. Si nous considérons que des réformes sont nécessaires pour s'adapter au contexte international nouveau, si nous considérons qu'une réorganisation est également importante, nous considérons aussi qu'il ne faut pas jeter le bébé avec l'eau du bain et penser que la DDC a fait du mauvais travail jusqu'ici. Ce n'est pas le cas.

Chaque année, près de 11 millions d'enfants, victimes de la faim, de maladies, de violences ou de guerre meurent avant leur cinquième anniversaire. Plus d'un milliard d'individus, c'est-à-dire un habitant de la planète sur six, vit avec moins d'un dollar par jour. Il n'existe aucun pays capable de résoudre ces problèmes à lui tout seul. Ce n'est qu'en conjuguant les efforts de tous les membres de la communauté internationale qu'on offrira au monde une évolution possible. Et la Suisse s'engage, en étroite coopération avec la communauté internationale, pour la réduction de la pauvreté, le rétablissement de la paix, le soutien au processus démocratique, la bonne gouvernance, l'élaboration d'une conception équitable de la mondialisation, la préservation de l'environnement, d'où la nécessité pour notre pays de pouvoir compter sur une politique de développement et une coopération au développement forte.

Je vous encourage à rejeter la proposition de non-entrée en matière de l'UDC et de bien vouloir accepter d'entrer en matière sur les deux crédits-cadres proposés par le Conseil fédéral.