Lombardi Filippo · Ständerat · 2008-06-12

Wortprotokoll

Les deux objets que nous traitons conjointement, conformément à notre ordre du jour, sont effectivement intimement liés. D'une part, la commission vous propose de ne pas entrer en matière sur l'initiative parlementaire Hegetschweiler à laquelle le Conseil national a donné suite et, d'autre part, elle vous propose d'adopter une motion de commission qui tient compte du [PAGE 520] problème qui fait l'objet de cette initiative en invitant le Conseil fédéral à prendre des mesures adéquates dans le cadre d'un groupe de travail interdépartemental qu'il a créé à cet effet. En effet, le problème existe réellement et il mérite d'être affronté, mais la solution qu'y apporte le Conseil national nous semble tout à fait inacceptable, et dans ce sens nous nous rallions à l'opinion du Conseil fédéral.

De quoi s'agit-il? En 2001, l'ancien conseiller national Hegetschweiler avait posé une question ordinaire (01.1062) au Conseil fédéral concernant la question des indemnisations pour la moins-value des propriétés immobilières touchées par des nuisances sonores autour des aéroports. Il pensait naturellement à l'aéroport de Zurich, suite en particulier au changement de régime d'exploitation de cet aéroport. Vous connaissez naturellement les tenants et les aboutissants de cette problématique.

Peu satisfait de la réponse du Conseil fédéral, Monsieur Hegetschweiler avait déposé en 2002 la présente initiative parlementaire (02.418) pour procéder à une modification de la loi fédérale sur l'aviation de façon à régler le problème d'une façon susceptible de satisfaire ses exigences. Malgré l'opposition du Conseil fédéral, le Conseil national avait donné suite à cette initiative et avait chargé sa Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie d'élaborer un projet. Cette commission a créé une sous-commission qui a longtemps planché sur le sujet, puisque ce n'est qu'en 2006 qu'elle a soumis son projet à la procédure de consultation. Ce projet concerne non seulement la loi fédérale sur l'aviation mais étend le domaine d'application à toute infrastructure qui relève d'une façon ou d'une autre de la compétence de la Confédération. Cela crée des problèmes dont je vais vous parler.

Il faut remarquer - je l'ai fait en commission sans être contredit, je le refais ici au plénum - que le travail de cette sous-commission du Conseil national soulève quand même quelques interrogations dans la mesure où celle-ci s'est appuyée sur des expert externes, lesquels se sont par la suite avérés être des experts membres d'une association particulièrement influente - une association de propriétaires immobiliers. De plus, on apprend par la presse que le principal de ces experts tient en ce moment des conférences dans les milieux immobiliers zurichois pour se proposer comme mandataire dans l'introduction de procédures qui pourraient interrompre la prescription sur ce genre de question et permettre de bénéficier des fruits de l'initiative telle qu'elle a été élaborée.

Il s'agit là, à mon avis, d'une faiblesse du Parlement face à des intérêts particuliers qui me semblent difficilement défendables. Ceci étant, la commission du Conseil national a déposé son projet. Il a été envoyé en consultation et il été l'objet de pas mal de critiques. Mais la seule modification que la commission du Conseil national y a apportée à la suite de la consultation ne concernait que l'élimination d'une clause concernant la révision de décisions exécutoires passées, donc une clause qui prévoyait explicitement un droit de rétroactivité dans la modification légale en question.

La rétroactivité existe de fait de par la formulation du texte dans son ensemble. Le problème n'est donc pas évacué. On peut aussi dire que les résultats de la consultation ont peu ou prou infléchi le projet de notre commission soeur. Voici donc que, malgré l'opposition du Conseil fédéral, le Conseil national a adopté en 2007 le projet que nous discutons aujourd'hui.

Pourquoi la commission de notre conseil propose-t-elle de suivre le Conseil fédéral et non pas le Conseil national?

Tout d'abord parce que la critique principale que l'on peut faire au projet du Conseil national est qu'il a énormément étendu le cadre d'application que l'initiative elle-même proposait. L'initiative prévoyait de donner une réponse au problème des nuisances sonores autour des aéroports en général et celui de Zurich en particulier. La commission a élargi le champ d'application en passant de la loi fédérale sur l'aviation à la loi fédérale sur l'expropriation. De cette façon, toutes les infrastructures dans lesquelles une compétence de la Confédération est engagée sont concernées lors des procédures d'approbation, à plus forte raison lorsque la Confédération est la propriétaire de l'infrastructure en question - pensons par exemple aux chemins de fer. Dès qu'une procédure prévoit une compétence de la Confédération, l'initiative s'appliquerait.

Le projet tel qu'il ressort du débat au Conseil national ne concernerait pas seulement les aéroports, mais sa teneur pourrait être invoquée par tous les locataires à proximité d'une installation, ainsi que les propriétaires et fermiers dont les terrains jouxtent des infrastructures approuvées dans le cadre d'une procédure ouverte en application de la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures de 1999. Il s'agit notamment de toutes les installations ferroviaires, les routes nationales, les installations électriques, les installations de transport par conduites, les aménagements hydroélectriques ainsi que les installations de défense nationale. Vous voyez que le champ d'application est énorme et que les résultats que pourrait apporter cette modification de la loi sont absolument imprévisibles.

L'administration est tout à fait incapable de nous dire à combien de milliards de francs les éventuelles prétentions pourraient s'élever dans le cadre de toutes les infrastructures nationales dans lesquelles une compétence de la Confédération est prévue en vertu de la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures.

Non seulement le projet du Conseil national élargit le type d'infrastructures touchées, mais il élargit également le type d'immissions qui seraient concernées. On pourrait se prévaloir de cette modification non seulement dans le domaine des nuisances sonores, mais aussi en raison de nuisances dues aux rayonnements non ionisants, aux poussières fines, aux gaz d'échappement, aux vibrations, etc. Donc, le domaine technique a été énormément élargi par rapport à ce que prévoyait l'initiative parlementaire. Nous sommes donc en présence d'un cas typique de boîte de Pandore. Si nous l'ouvrons en acceptant le projet tel qu'il est ressorti des travaux du Conseil national, nous ne pouvons pas savoir à combien de milliards de francs se chiffreront les indemnisations pour toutes les infrastructures de ce genre.

Mais il n'y a pas seulement le problème financier qui se pose, il y a aussi un problème d'applicabilité des procédures qui sont prévues. Le but de l'initiative était de simplifier les procédures, de permettre à tout un chacun touché par les nuisances sonores de l'aéroport voisin de faire valoir ses droits de façon simple. Le projet tel qu'il ressort du Conseil national crée une incertitude juridique et une somme d'interprétations possibles, à savoir qui a le droit, qui n'a pas le droit de faire valoir le droit à une indemnité pour moins-value. Cela ne peut que compliquer les procédures, et certainement pas les simplifier. Cela permet de les étendre à toutes les infrastructures, mais surtout cela les complique et rend l'application du droit beaucoup moins certaine, beaucoup moins simple et beaucoup moins transparente.

Enfin, en vertu de ce que je vous ai dit auparavant, bien que la clause explicite ait été biffée, de facto un droit de rétroactivité existe dans le cadre du projet tel qu'il est ressorti des travaux du Conseil national, ce qui permettrait encore de remettre en discussion des procédures qui seraient déjà prescrites.

Ce sont donc les raisons pour lesquelles la commission vous propose de vous rallier à l'avis du Conseil fédéral et de ne pas entrer en matière sur le projet de la commission du Conseil national.

Il faut remarquer une chose: le Conseil fédéral a fait des propositions subsidiaires, s'il était décidé d'entrer en matière. Il a proposé de modifier le projet de la commission du Conseil national et de revenir à l'objectif initial, c'est-à-dire de ne s'occuper que des nuisances sonores, en modifiant la loi sur l'aviation. Il l'a fait de mauvais gré, très clairement, parce qu'il expliquait quand même que, même dans le domaine de l'aviation, une application du projet créerait des coûts difficilement quantifiables et surtout difficilement supportables pour les aéroports nationaux. Que l'on parle de Zurich, de Genève, ou même de Lugano, chacun dans son domaine serait de toute façon fortement affecté. Cela serait tout à fait [PAGE 521] contraire au but visé par le Rapport sur la politique aéronautique du Conseil fédéral, qui date de 2004, dont nos deux conseils ont pris acte en l'approuvant lorsqu'il avait été présenté. Dans le rapport, on essaie de soutenir l'idée d'un développement raisonné et contrôlé de la compétitivité de nos aéroports et de notre aviation.

Nous avons discuté en commission des propositions subsidiaires du Conseil fédéral, mais nous avons quand même décidé de ne pas en tenir compte, vu les problèmes qui de toute façon se poseraient, et cela même si nous n'entrions en matière que sur celles-ci. La commission vous propose donc de ne pas entrer en matière et d'enterrer ce projet tel qu'il est ressorti des travaux du Conseil national.

La commission est cependant consciente qu'un problème existe. Il est reconnu par le Conseil fédéral lui-même. La solution actuelle est "sous-optimale", si l'on peut dire, dans la mesure où des problèmes ont effectivement été créés autour des aéroports, l'aéroport de Zurich étant le plus touché à la suite des changements de régime qui s'y sont succédé et qui ne sont probablement pas encore terminés.

Ceci dit, la pratique nous montre encore autre chose. Elle nous indique que, malgré ces nuisances autour de l'aéroport de Zurich, c'est justement dans les communes les plus touchées que la construction se développe de plus belle et que la population tend à augmenter de façon plus importante que dans le reste du canton de Zurich ou dans les autres communes. Il y a donc un effet d'attraction de cet aéroport qui va bien au-delà des nuisances qui se manifestent. Evidemment, dès que les gens se sont implantés dans ces communes, ils se demandent s'ils ne pourraient pas avoir une petite indemnisation par-ci, par-là. Cela fait toujours du bien au portefeuille, si ce n'est pas aux oreilles. Donc, la problématique existe, mais elle doit être affrontée d'une façon sereine, sans pression du temps et sans les effets négatifs que la solution du Conseil national nous présente.

La motion de la commission charge donc le Conseil fédéral de soumettre au Parlement les dispositions légales nécessaires pour améliorer la situation juridique en matière d'indemnisation fondée sur les droits de voisinage invoqués en raison des nuisances sonores excessives dues au trafic aérien. Ces dispositions légales devront notamment garantir que les modifications apportées aux règlements d'exploitation des aéroports qui induisent une augmentation sensible de l'exposition aux nuisances fassent l'objet, dans le cadre d'une procédure coordonnée, d'une estimation fondée sur le droit d'expropriation.

Notre motion précise aussi - je crois que c'est important - que les demandes pour lesquelles il y aurait prescription en vertu du droit actuel devront être exclues de la procédure coordonnée. Il n'est pas imaginable de créer maintenant une situation de droit pour laquelle il y aurait des prétentions qui pourraient remonter à nous ne savons pas combien d'années et s'élever à des centaines de millions de francs.

Le Conseil fédéral est donc favorable à la proposition de la commission. Nous le comprenons, puisque nous l'avons suivi en ce qui concerne la révision de la loi. Il se déclare aussi prêt à accepter la motion, dans la mesure où il a lui-même déjà créé un groupe de travail interdépartemental qui s'occupe de la question et dont les résultats fourniront une réponse satisfaisante aux préoccupations de la population.

Je vous invite donc à ne pas entrer en matière sur le projet adopté par le Conseil national et à accepter la motion de la commission.