Calmy-Rey Micheline · Bundesrat · 2008-09-17

Wortprotokoll

Je souhaiterais débuter par quelques réflexions sur la stratégie de la Suisse sur le plan de la coopération au développement. Notre pays fait partie des vingt Etats les plus puissants au monde sur le plan économique. S'il a atteint ce niveau, c'est grâce à son approche active des changements, grâce aussi à ses propositions de solutions dont la pertinence excède largement le traitement des problèmes intérieurs. Pour cette raison, je considère que la contribution de la Suisse à la résolution des problèmes liés au développement représente un investissement logique afin de garantir notre avenir à tous et dans le but de garantir la durabilité de cet avenir. Il est de notre propre intérêt de voir se résoudre les problèmes mondiaux, de notre intérêt donc de nous montrer solidaires avec des pays qui disposent de moins de moyens que nous pour trouver des solutions.

Au cours des dernières années, la coopération suisse au développement a fait l'objet de critiques parfois très sévères. Elle n'aurait, en dépit de ses bonnes intentions, qu'une efficacité limitée souvent assortie - dit-on ou entend-on - d'effets collatéraux néfastes; ou bien encore, les importants volumes financiers injectés depuis l'étranger contribueraient peut-être même davantage à annihiler l'aptitude des pays bénéficiaires à résoudre eux-mêmes les problèmes auxquels ils font face, en particulier celui de la pauvreté.

Je souhaiterais formuler quelques remarques concernant l'efficacité de la coopération au développement. Premièrement, les résultats des programmes menés par la DDC et par le SECO se sont constamment améliorés ces dernières années, même si nous sommes conscients que le succès des programmes n'est pas automatiquement source de progrès général dans un pays donné. A titre d'exemple, la construction d'une nouvelle route peut être qualifiée de bon résultat, mais cela n'équivaut à un véritable progrès que dans le cas où le principal obstacle à la croissance économique résidait auparavant dans les difficultés de transport routier. Si ce n'est pas le cas, ce n'est pas un indicateur.

Deuxièmement, pour nous le standard consiste à évaluer systématiquement les résultats de nos projets et de nos programmes et à mettre en oeuvre les leçons que nous avons tirées. Il est également indispensable de procéder à une analyse solide du contexte. Mais il faut être réaliste: nous n'enregistrons pas tous les indicateurs. Il n'est possible d'enregistrer que quelques indicateurs, et nous ne sommes pas en mesure de livrer l'exacte vue d'ensemble de tous les facteurs internes et externes qui influencent le progrès dans un pays donné.

Troisièmement, il importe d'évaluer de façon différenciée les possibilités et les limites du soutien externe à un programme. Nous devons considérer les ressources à disposition dans leur adéquation avec les problèmes à résoudre. La coopération au développement suisse ne peut pas à elle seule porter sur ses épaules l'instauration d'un développement durable, socialement équitable et respectueux de l'environnement dans un pays donné.

Enfin, une critique d'ensemble n'établit pas de distinction entre les différentes finalités de l'aide au développement ni entre les différentes pratiques d'attribution de mandats. Elle émet entre autres le reproche selon lequel les importants volumes financiers engagés en Afrique au cours des dernières [PAGE 613] années ou des dernières décennies n'auraient engendré que de faibles résultats. Il suffit pourtant de calculer le montant annuel par individu pour redimensionner l'envergure de ces montants et leur efficacité.

Le Comité d'aide au développement de l'OCDE certifie régulièrement la qualité des prestations fournies par la Suisse. La DDC et le SECO ont rédigé leur premier rapport d'efficacité et, d'ailleurs, la remise d'un rapport et la reddition de comptes devront en outre, à l'avenir aussi, être effectuées à intervalles réguliers, et nous nous y sommes engagés dans les messages qui vous sont livrés aujourd'hui.

La coopération au développement doit donc fournir la preuve de son efficacité au niveau mondial, régional, national et local. Dans l'introduction du message de la DDC, vous trouverez les paramètres de la politique de développement communs aux messages de la DDC et du SECO. Les trois premiers chapitres du message de la DDC fixent les orientations et les tâches de la coopération au développement. Je voudrais ici en souligner les aspects les plus importants.

Tout d'abord, le domaine des tâches de la coopération s'est étendu. La réduction de la pauvreté n'est plus une tâche isolée, au contraire. L'éventail des tâches assignées à la coopération au développement s'est considérablement élargi. Outre les questions sociales, il suffit de penser aux pays qui sont dotés de structures gouvernementales fragiles et précaires ou à ceux qui subissent des conflits violents, aux flux migratoires incontrôlés, à la pénurie d'eau potable, aux changements climatiques, à l'insécurité alimentaire - qui frappe de plein fouet les pays les plus pauvres -, à l'appauvrissement de la biodiversité, à la marginalisation de nombreux pays et régions dans l'économie mondiale ou encore à l'essor de la Chine et de l'Inde et à leur impact sur le système international.

Les problèmes actuels, et vous le savez, ne s'arrêtent pas aux frontières nationales. Aucun Etat ne peut prétendre résoudre les défis globaux en faisant cavalier seul, compte tenu de l'importance croissante que prend l'interdépendance au niveau mondial. La Suisse est un pays très interdépendant. En 2006, nos exportations représentaient 52 pour cent du produit intérieur brut. Mais cette implication, et nous le savons, est aussi porteuse de chances pour notre pays. En effet, au même titre que des pays plus pauvres, la Suisse peut placer de grands espoirs dans une mondialisation équitable, parce qu'il y aurait application des principes de l'Etat de droit à l'échelle mondiale, application des principes de sécurité humaine, résolution des problèmes migratoires, préservation des ressources naturelles, etc. D'où la nécessité de mieux conjuguer la politique de développement avec les autres domaines de la politique.

Enfin, pour ces raisons, une stratégie unique de politique de développement est indispensable. La Commission de gestion du Conseil des Etats a demandé au Conseil fédéral d'harmoniser la politique de développement, d'améliorer l'efficacité et l'efficience de la coopération au développement. La nouvelle orientation stratégique de développement présentée dans le message n'envisage pas seulement de renforcer les potentiels de développement dans les pays pauvres par un appui à l'"autopromotion", si vous me passez l'expression.

Cette stratégie se définit en trois axes prioritaires: la réduction de la pauvreté, l'amélioration de la sécurité humaine et la réduction des risques sécuritaires et, enfin, la promotion d'une forme de mondialisation propice au développement.

La coopération au développement est ensuite subdivisée en six domaines:

1. l'appui aux stratégies de lutte contre la pauvreté des pays prioritaires;

2. le soutien dans certaines régions aux Etats fragiles en conflit ou présentant un risque pour la sécurité;

3. la contribution à l'instauration d'une mondialisation propice à l'environnement - et pour que l'intégration dans l'économie globale réussisse et soit favorable au développement, des réformes institutionnelles, des innovations technologiques, des échanges doivent être facilités dans des domaines divers, comme la formation professionnelle, la protection de l'environnement, le changement climatique, la gestion des ressources naturelles, la migration, la bonne gouvernance ou la culture;

4. le domaine de participation financière à des organisations multilatérales de développement et une collaboration active au sein de leurs organes de direction et de surveillance;

5. la collaboration avec des oeuvres d'entraide, des instituts de recherche et des partenariats publics-privés en Suisse;

6. la coordination de la politique de développement au sein de l'administration fédérale.

La DDC est actuellement occupée à passer en revue ses activités de développement et à les attribuer aux trois axes stratégiques et aux six domaines de travail. La redistribution des dossiers et les procédures de travail sont en train d'être définis de manière à pouvoir entrer en vigueur au 1er janvier 2009, date à laquelle le nouveau crédit-cadre entrera lui aussi en vigueur. Le système de pilotage de la DDC et celui de "reporting" sont en cours d'adaptation, comme prévu dans le message de la DDC. Il est également prévu que les domaines Aide humanitaire et Coopération avec les Etats d'Europe de l'Est et de la CEI soient intégrés à ce nouveau système.

Le Conseil fédéral a d'ailleurs décidé que les messages relatifs à la coopération internationale et au développement devront être en phase avec la nouvelle législature 2011-2015. Cela signifie que la stratégie unique de la DDC et du SECO devra être élargie aux autres domaines de la coopération internationale, à savoir à ceux de l'aide humanitaire, de la coopération avec les pays d'Europe de l'Est, ainsi qu'éventuellement avec d'autres unités de l'administration fédérale qui remplissent des tâches en relation avec la coopération internationale.

Vous voyez que nous sommes ambitieux et que nous répondons, je crois, aux demandes de la Commission de gestion, et cela m'amène tout naturellement - je voudrais rapidement évoquer ce sujet - à parler de la réorganisation de la DDC.

La première phase de la réorganisation de la DDC concerne la centrale à Berne; les relations entre la centrale et les bureaux de coopération seront réorganisées dans une deuxième phase à partir de 2009. La nouvelle stratégie de développement de la Confédération que je viens de vous exposer très rapidement exige des changements organisationnels. Début mai, j'ai donc demandé une réorganisation de la DDC, dans la perspective de la mise en oeuvre de ces stratégies uniques.

Cette réorganisation repose sur cinq piliers. La nouvelle DDC doit agir au niveau local, mais aussi au niveau global. Lors de la mise en oeuvre des trois objectifs stratégiques de la Confédération, la DDC utilise des instruments bilatéraux complémentaires. Elle apporte sa contribution à la définition des orientations et des programmes des institutions multilatérales. Actuellement la politique du développement est spécialement appelée à participer au changement des structures internationales, aux processus de négociation et à la définition des règles internationales.

La DDC concentre son savoir et son expérience sur un nombre limité de domaines. Elle s'engage non seulement dans les pays d'actions prioritaires traditionnels, mais aussi dans le dialogue international, dans la promotion de partenariats trilatéraux, ainsi que dans le dialogue sur les politiques sectorielles. La DDC renforce sa présence dans les pays en développement, tant dans les pays prioritaires que dans ceux qui jouent un rôle clé dans la maîtrise des problèmes globaux.

Les ressources humaines de la DDC et des autres secteurs du DFAE sont mieux coordonnées. La culture de la conduite et de la gestion se trouve unifiée, ce qui représente un avantage en termes de politique intérieure et de politique de développement.

Les attentes liées à la réorganisation sont satisfaites après un temps relativement court et les changements structurels sont réalisés conformément au plan. Dès le 1er octobre 2008, la DDC travaillera dans une nouvelle configuration.

Le message et la stratégie unique assurent également la mise en oeuvre des motions déposées par la Commission [PAGE 614] de gestion du Conseil des Etats et adoptées par les deux chambres. Elles répondent - Madame la conseillère fédérale Leuthard l'a mentionné pour le SECO, je le mentionne ici pour la DDC - à l'exigence de concentration contenue dans la motion. Le nombre de pays prioritaires de la DDC passe de 17 à 12, celui des programmes spéciaux de 7 à 6 et les thèmes sont limités à 10.

Le message explicite les thèmes, au nombre de deux ou trois, sur lesquels se concentreront les activités dans chaque pays prioritaire. Les objectifs ciblés et les résultats vérifiables sont fixés pour chacun des six domaines de coopération retenus. Des rapports réguliers sur les progrès réalisés et un rapport périodique sur l'efficacité de la coopération rendront dûment compte des résultats obtenus.

La motion exige en outre une gestion stratégique. C'est la raison pour laquelle je vous ai parlé tout à l'heure des modifications structurelles de la DDC. La Commission de gestion a recommandé aussi de régler la collaboration de la DDC avec d'autres départements dans des conventions d'objectifs. Une telle convention a déjà été signée dans le secteur de la santé et nous en prévoyons d'autres avec d'autres départements.

J'ajoute quelques mots concernant la série de recommandations. La stratégie de développement commune a d'ores et déjà permis de clarifier la répartition des compétences entre la DDC et le SECO. Ma collègue vous a expliqué à quoi nous nous sommes engagés et elle vous a décrit notre effort pour limiter les points de friction entre la DDC et le SECO. Le Conseil fédéral a décidé de maintenir la commission consultative dont l'examen avait été demandé par la Commission de gestion et, encore une fois, la transparence accrue est garantie grâce au parallélisme qui est instauré maintenant pour les crédits-cadres de la DDC et du SECO, qui s'articulent désormais autour des six points de coopération que j'ai mentionnés.

Je souhaiterais revenir brièvement sur les questions de volume qui font l'objet des discussions ce matin pour vous donner un certain nombre d'informations. Le Conseil fédéral a calculé le volume des deux crédits-cadres en fonction de l'objectif visant à porter à 0,4 pour cent la part du revenu national brut (RNB) destinée à l'aide publique au développement. En 2007, la Suisse a consacré 0,37 pour cent de son RNB à l'aide publique au développement.

Pour s'assurer que l'objectif de 0,4 pour cent sera effectivement atteint, le Conseil national a approuvé une motion déposée par sa Commission de politique extérieure sous le titre "0,4 pour cent du RNB en faveur de l'aide publique au développement à partir de 2009". L'objectif de cette motion correspond à la volonté déclarée du Conseil fédéral, et il devrait pouvoir être atteint si l'on tient compte des hypothèses formulées par le Département fédéral des finances en termes de revenu national brut et si l'on considère le volume des crédits-cadres et les moyens inscrits dans le plan financier 2010-2012.

Le Conseil national a par ailleurs soutenu, à une large majorité, la proposition faite par sa Commission de politique extérieure de plafonner à 40 pour cent la part du crédit-cadre de la DDC affectée à la coopération multilatérale. En 2005, le Conseil fédéral avait plafonné la part des dépenses pour la coopération multilatérale à 43 pour cent, et c'est cette part que vous retrouvez dans la partie commune aux messages de la DDC et du SECO. La part pour la coopération multilatérale est de 43 pour cent, additionnée de 3 pour cent pour le désendettement multilatéral, soit un total de 46 pour cent.

Sur cette base, il est arrêté dans le message un chiffre indicatif de 2,072 milliards de francs pour répondre aux engagements multilatéraux. Un plafonnement des dépenses à 40 pour cent du crédit-cadre nous obligerait à ramener ce montant à 1,8 milliard de francs, soit 272 millions de francs de moins par rapport à la planification initiale, soit 34 millions de francs par année s'il n'y a pas simultanément augmentation des moyens.

Votre proposition à l'article 2bis, Madame Sommaruga, je la comprends comme une fixation des pourcentages qui sont formulés dans le message du Conseil fédéral, à savoir 43 pour cent alloués à l'aide multilatérale, plus 3 pour cent alloués au désendettement multilatéral, donc un chiffre correspondant à ce qui figure dans le message. Par conséquent, nous ne pouvons pas nous y opposer, puisque ce sont effectivement les chiffres qui sont donnés par le Conseil fédéral dans son message.

La proposition Gutzwiller demande au Conseil fédéral de soumettre au Parlement un crédit-cadre supplémentaire en 2009, dans le but d'augmenter la part de la coopération technique et de l'aide financière en faveur des pays en développement et d'atteindre cet objectif de 0,5 pour cent du revenu national brut d'ici 2015. Pour porter l'aide publique au développement à 0,5 pour cent d'ici 2015, il serait nécessaire de dégager des moyens supplémentaires de l'ordre de 800 millions de francs - Monsieur Stähelin l'a indiqué précédemment -, avec une croissance de l'ordre de 8 pour cent. Par rapport à la proposition Freitag - 0,45 pour cent du PNB d'ici 2015 pour la période du crédit-cadre -, cela nécessiterait des moyens supplémentaires de l'ordre de 440 millions de francs, soit une croissance de 5 pour cent.

Il est bien évident que nous avons compris, ma collègue et moi-même, ces propositions comme devant être assorties d'un nouveau message pour expliquer l'affectation des moyens supplémentaires dans le courant de l'année prochaine. Il est évident que ce nouveau message devrait comprendre les explications sur le financement qui serait nécessaire ainsi que - vous l'avez mentionné dans votre proposition - la manière dont le Conseil fédéral entend continuer à appliquer les motions et les recommandations de la Commission de gestion.

Pour terminer, je voudrais rappeler l'importance de la politique de développement et j'aimerais souligner quelques points. Pratiquement tous les champs politiques possèdent aujourd'hui une dimension internationale qui transcende les frontières. Dans les domaines du développement, de la formation, de la finance, de la recherche, de la santé, des transports, etc., aucune politique ne sera vraiment efficace sans coordination internationale. De ce fait, tous les départements spécialisés sont impliqués dans toute une palette de processus internationaux. Donc, si elle agit seule, la politique de développement ne peut pas atteindre les objectifs à l'accomplissement desquels elle entend contribuer. Il est donc important de créer plus de cohérence politique, en particulier dans les politiques commerciale, financière et environnementale, au sein de la Suisse comme au niveau mondial.

Ensuite, l'accent mis par la communauté internationale sur les défis globaux va très probablement nous conduire ou nous pousser à fédérer les efforts des différents offices qui sont impliqués dans la politique de développement au niveau stratégique et opérationnel. La Suisse pourrait ainsi satisfaire à la demande d'une approche à l'échelle de l'ensemble de l'administration, telle que le préconise le Comité d'aide au développement de l'OCDE.

Dorénavant, la politique de développement sera davantage, je pense que vous l'aurez compris, évaluée en fonction des objectifs fixés et de l'output, c'est-à-dire en fonction des résultats de ses activités. Une raison et non des moindres tient au fait que les différentes formes de coopération au développement - bilatéral, multilatéral, la coopération technique, la coopération financière, la coopération étatique, la coopération non étatique - convergent désormais vers des objectifs communs, à savoir la lutte contre la pauvreté, le juste partage des chances et les bénéfices de la mondialisation.

Enfin, la politique suisse de développement est un instrument de politique extérieure qui est fondée sur la solidarité, sur les droits humains, sur l'assistance réciproque. Elle sert de trait d'union entre les motivations éthiques de l'action politique extérieure et de sauvegarde de l'intérêt national bien compris pour un avenir mondial à vivre dans la liberté et la sécurité. [PAGE 615]

Je vous remercie de bien vouloir adopter les deux crédits-cadres qui vous sont soumis et de rejeter la proposition de renvoi Frick.