Wortprotokoll

Das Parlament hat sich in dieser Session schon verschiedentlich mit der Bewältigung verschiedener Aspekte der laufenden Finanzkrise durch die Schweiz beschäftigt. Der Ständerat hat bereits letzte Woche im dringlichen Verfahren die Änderung des Bankengesetzes, die Verstärkung des Einlegerschutzes, behandelt. Im Nationalrat ist die vorliegende Botschaft zu einem Massnahmenpaket zur Stärkung des schweizerischen Finanzsystems schon gestern beraten und der Bundesbeschluss über einen Kredit für die Rekapitalisierung der UBS AG - jener Teil des Gesamtpakets, der als Kern die Stützung dieses systemrelevanten Finanzinstituts enthält - unverändert verabschiedet worden.

Die FK hat sich mit den Anzeichen einer Finanzkrise schon vor geraumer Zeit befasst. Ususgemäss haben wir uns im Sommer dieses Jahres ein erstes Mal mit dem Direktionspräsidenten der Nationalbank unterhalten. Beim Eintreten auf Voranschlag und Finanzplan, ebenfalls noch vor den gravierenden Entwicklungen dieses Herbstes, haben wir von den Szenarien eines "bad case" gesprochen und uns bundesrätlicherseits versichern lassen, dass vorbehaltene Beschlüsse vorbereitet seien. Dabei war uns durchaus bewusst, dass sich die Risiken für den Finanzplatz und in der Folge für die Gesamtwirtschaft und mit einem gewissen "time lag" für den Staatshaushalt vor allem auf die beiden Grossbanken unseres Landes konzentrieren. Die Dimensionen des Finanzplatzes selbst, im Verhältnis zu unserer gesamten Wirtschaft, und der beiden Grossbanken, wiederum im Verhältnis zur Gesamtwirtschaft, ergeben das Gefährdungspotenzial: Würde eine der beiden Grossbanken ausfallen, würde das Zahlungs- und Kreditsystem in unserem Land in absolut schwerwiegender Weise leiden.

Es war uns durchaus klar, dass deshalb möglicher Handlungsbedarf für Bundesrat, Bankenkommission und Nationalbank in Richtung Stützung und Vertrauensbildung bezüglich der Grossbanken im Rahmen des schweizerischen Finanzsystems gegeben sein könnte. Ebenso war uns klar, dass die Probleme unserer Grossbanken keineswegs isolierte Entwicklungen darstellen. Wir alle konnten ja mit ansehen, wie Institute in den USA und Westeuropa, aber auch andernorts auf dem Globus in gar noch gravierendere Situationen gerieten. Dennoch war das Massnahmenpaket vom 15. Oktober dieses Jahres bezüglich Zeitpunkt und exaktem Konzept auch für uns mit einem Überraschungseffekt verbunden. Ganz offensichtlich sollte die Konsolidierung in einer sich verschlechternden Lage frühzeitig erreicht werden, und offensichtlich haben auch die Garantien anderer Staaten an deren Banken eine Rolle gespielt.

Ob der Zeitpunkt richtig war, mag in der Retrospektive, wie immer, diskutiert und infrage gestellt werden. Wahrscheinlich hätte aber mindestens die UBS rasch in eine schwierige Liquiditätssituation geraten können. Eine positive Wirkung auf das Vertrauen in die schweizerischen Grossbanken - insbesondere in die UBS, aber auch in die CS und den gesamten Finanzplatz - kann jedenfalls nach dem Handeln von Bundesrat und Nationalbank ohne Zweifel registriert werden. Auch wenn die UBS im Zeitpunkt der Entscheidung eine durchaus gut kapitalisierte Bank war, hatte sie als Folge der dramatischen Verschlechterung der Situation an den Finanzmärkten massive Abflüsse an Kundengeldern zu verzeichnen. Mit den Bundesmassnahmen wurde also dem durchaus realen Risiko begegnet, dass die UBS den Zugang zu den internationalen Finanz- und Geldmärkten verlieren könnte. Wir sind uns in der Kommission nach Anhörung der Vertreter der Nationalbank und der Bankenkommission bewusst, dass die Entscheidung zum Massnahmenpaket auf der Basis von vielen Unsicherheiten getroffen werden musste. Aber es ist uns auch bewusst, dass allzu langes Warten die Lage rasch und rapide hätte verschlechtern lassen können.

Zurzeit scheint im internationalen Bankenwesen ja eine Hatz nach dem jeweils schwächsten Institut im Gange zu sein. Es lässt sich hierbei auch kaum ausschliessen, dass unsere beiden Grossbanken auf dem internationalen Markt diskriminiert werden. Durch die Erhöhung der Liquidität und die Rekapitalisierung der UBS - das Angebot stand auch der CS offen - wurde nach unserem Dafürhalten zu Recht und wohl auch im richtigen Zeitpunkt das klare Zeichen gesetzt, dass die Schweiz hinter ihren Banken steht.

Die Wahl des richtigen Zeitpunktes lässt sich nicht trennen von Fragen des richtigen Vorgehens, der Rechtsgrundlagen und der Zuständigkeiten. Auch damit hat sich die Finanzkommission auseinandergesetzt. Wiederum nur bezogen auf die Rekapitalisierung der UBS hat sich der Bundesrat beim Erlass der entsprechenden Verordnung auf Artikel 184 Absatz 3 und Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung gestützt. Diese Bestimmungen verleihen dem Bundesrat ein unmittelbares, selbstständiges Verordnungs- und Verfügungsrecht. Voraussetzung ist die Notwendigkeit, die Interessen des Landes gegenüber dem Ausland zu wahren, oder die Notwendigkeit, eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit zu begegnen. Voraussetzung ist zudem sachliche und zeitliche Dringlichkeit. Es geht [PAGE 911] somit um die Bewältigung ausserordentlicher Lagen mit hohem und akutem Gefährdungspotenzial. Auch wirtschaftliche Gefährdungen, die Staat und Gesellschaft arg erschüttern und zur Störung der öffentlichen Ordnung führen können, gehören zweifellos dazu. Der Ausfall einer Grossbank hätte, wie bereits ausgeführt, für die gesamte Wirtschaft äusserst gravierende Folgen. Schon nur eine allzu zögerliche Haltung der Staatsorgane hätte die Reputation des Finanzplatzes schwer schädigen können. Die Finanzkommission teilt deshalb die Auffassung, dass sich der Bundesrat mit guten Gründen auf die erwähnten Verfassungsartikel abstützen konnte. Seine Verordnung enthält im Übrigen materiell auch Bestimmungen der Gesetzesstufe; daraus ergibt sich, dass sich der Bundesbeschluss, den wir heute behandeln, unter anderem auf formelles Verordnungsrecht des Bundesrates stützt.

Allerdings hat auch die Bundesversammlung parallele bzw. konkurrierende Kompetenzen in der Abwehr von Bedrohungen der äusseren und inneren Sicherheit. Die Voraussetzungen für das Handeln des Parlamentes sind zwar analog zu jenen für den Bundesrat; immerhin sprechen hohe Dringlichkeit und Fokussierung auf einen Einzelfall dafür, dass der Bundesrat die Initiative ergreift. Das Parlament wird eher zum Zuge kommen, wenn nicht sofort gehandelt werden muss und ein grosser Adressatenkreis in genereller Weise betroffen ist. Im vorliegenden Fall hätte ein Vorgehen über die Bundesversammlung insbesondere auch dazu geführt, dass während einer längeren Zeit Unklarheit über die Verabschiedung des Rekapitalisierungspaketes geherrscht hätte, was das Vertrauen in den Finanzplatz noch mehr erschüttert hätte. Das Beispiel anderer Staaten, etwa der USA, die zwar den Parlamentsweg gewählt haben, ist hier durchaus zwiespältig und kaum positiv, wie man sieht, wenn man etwas nach Amerika schaut. Unsere Kommission unterstützt das entschiedene, rasche Vorgehen des Bundesrates auch aus diesem Grunde.

Die gewählte Mechanik der Zeichnung einer Pflichtwandelanleihe durch den Bund führt zu einer neuen Ausgabe, die im Voranschlag 2008 nicht enthalten ist. Es handelt sich um eine Finanzhilfe mit Investitionscharakter und um eine ausserordentliche Ausgabe, die als solche auch der Schuldenbremse nicht unterliegt. Auf das Verhältnis zur vorgeschlagenen Ergänzungsregel, der sie konkret ebenfalls nicht unterliegt, werde ich bei der Behandlung jenes Geschäftes in der dritten Sessionswoche zu sprechen kommen. Aus einem einfachen, formellen Grunde ist die Pflichtwandelanleihe auch nicht Finanzvermögen. Gemäss Finanzhaushaltgesetz dürfen die Tresoreriegelder nicht direkt bei privaten bzw. Kapitalgesellschaften angelegt werden. Beteiligungen sind nur in Erfüllung von Bundesaufgaben möglich, wozu der Bundesrat mit seiner Verordnung die Grundlage gegeben hat.

Die neue, ausserordentliche Ausgabe des Bundes bedarf nun des erforderlichen Kredites mit einem Nachtrag zum Budget 2008. Gemäss Artikel 34 Absatz 1 des Finanzhaushaltgesetzes kann der Bundesrat eine nichtbudgetierte Ausgabe vor der Bewilligung eines Nachtragskredites durch das Parlament beschliessen, wenn diese keinen Aufschub erträgt. Wenn möglich holt er zuvor die Zustimmung der Finanzdelegation ein. Der Bundesrat ist vorliegend so vorgegangen und hat die Finanzdelegation in den Entscheid einbezogen, und zwar wiederum in aller Diskretion, was Dank verdient.

Selbstverständlich kann man zur demokratischen Abstützung dieses im Finanzhaushaltgesetz vorgesehenen Verfahrens kritische Fragen stellen. Wir haben dies auch bei der Beratung des Finanzhaushaltgesetzes ausgiebig getan. Aber wir dürfen auch festhalten, dass sich das Verfahren, auf den Sonderfall und auf ausserordentliche Umstände gemünzt, in diesem Ablauf bisher durchaus bewährt hat. In der Folge des bundesrätlichen Entscheides geht es nun darum, dass die Bundesversammlung die Kreditbewilligung gemäss Artikel 34 Absatz 2 des Finanzhaushaltgesetzes nachträglich genehmigt. Dazu dient der beantragte Kreditbeschluss. In dessen Artikel 2 wird im Übrigen eine Bedingung statuiert, nämlich die Bedingung, dass die UBS Auflagen im Bereich der Corporate Governance umsetzt. Solche Auflagen sind nach Artikel 25 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes möglich.

Geht es bei unserer Genehmigung nun um eine reine Formsache? Nein. Das Parlament muss jede Ausgabe bewilligen; auch eine Verweigerung der nachträglichen Kreditgenehmigung bleibt möglich. Dies wäre vom Bundesrat als Auftrag entgegenzunehmen, wobei die erworbene Pflichtwandelanleihe so rasch als möglich wieder zu veräussern und die Verordnung aufzuheben wäre. Der Antrag Ihrer Kommission geht allerdings nicht in diese Richtung. Wir beantragen Ihnen im Gegenteil Eintreten auf die Vorlage. Diese ist mit der Stärkung der Eigenmittel wie gesagt Kern des Gesamtpakets. Direkt angepeilt ist die UBS AG; im Grundsatz stünde aber auch der anderen Grossbank die Beanspruchung analoger Massnahmen offen. Die Eigenmittelbasis der UBS soll primär durch die Auslagerung illiquider Aktiven, insbesondere durch die Auslagerung von Subprime-Hypotheken, gestärkt werden. Sie kennen aus der Botschaft und der intensiven Medienbeleuchtung das Vorhaben ohne Zweifel bereits detailliert, weshalb ich mich hier auf das Wesentliche beschränken will.

Die UBS hat wegen solcher problembehafteter Titel bereits Wertberichtigungen von rund 42 Milliarden Franken vorgenommen. Ich bin im Übrigen immer noch daran - erlauben Sie mir diesen Einschub -, mich an die geradezu unglaublichen Grössenordnungen zu gewöhnen. Jetzt sollen solche illiquiden Aktiven im Ausmass von höchstens 60 Milliarden US-Dollar aus der Bilanz entfernt und an eine Zweckgesellschaft übertragen werden. Diese steht unter der Kontrolle der Kreditgeberin Nationalbank und wird mit einem Eigenkapital von maximal 6 Milliarden US-Dollar ausgestattet. Die UBS entrichtet ihr zudem einen Zins - Einmonats-Libor und eine Risikoprämie von 250 Basispunkten -, was die Refinanzierungskosten der Nationalbank mehr als decken dürfte. Ergeben sich aus der Verwertung der Anlagen Erträge, fliessen diese ebenfalls der Zweckgesellschaft zu. Im Verlustfall wird die Nationalbank zudem mit bis zu 100 Millionen UBS-Aktien entschädigt werden. Bis dahin kann - und das ist der Vorteil der Lösung - noch lange zugewartet werden. Die Nationalbank hat alle Zeit, mit einer Verwertung zuzuwarten und gegebenenfalls zu handeln, wenn sich die Konditionen wieder verbessert haben. Die Nationalbank refinanziert ihren Kredit gleichzeitig in einem ersten Schritt zu einem sehr tiefen Zinssatz über die amerikanische Notenbank. Nachher soll die Refinanzierung über den Markt erfolgen. In diesem Zusammenhang erwähne ich, dass die ursprüngliche Sitzwahl für die Zweckgesellschaft in der Kommission auf Unverständnis gestossen ist. Wie inzwischen nun aber befriedigt festgestellt werden kann, ist eine schweizerische Lösung gefunden worden.

Die Gründungseinlage in die Zweckgesellschaft löst bei der UBS einen entsprechenden Eigenmittelbedarf aus. Dies bedeutet nun den zweiten Schritt. Der Bund deckt diesen Bedarf mit einer Pflichtwandelanleihe von 6 Milliarden Franken ab. Dies sind etwa 10 Prozent des UBS-Aktienkapitals. Die Beteiligung des Bundes bzw. die hierzu notwendige Kreditgewährung ist Gegenstand des vorliegenden Bundesbeschlusses. Ihre Kommission unterstützt die Lösung mit einer Pflichtwandelanleihe, weil sie die Möglichkeit lässt, zu wandeln und dabei möglicherweise sogar noch einen Kursgewinn zu erzielen. Wir können aber insbesondere Mittel in die Bank einschiessen, ohne A-fonds-perdu-Beiträge zu gewähren und ohne unmittelbar Miteigentümer der UBS zu werden. Letzteres wäre in unserem System sehr problematisch. Der Bund würde einerseits die Rahmenbedingungen und gesetzliche Spielregeln für alle Banken festlegen und wäre andererseits bei der grössten Bank als Eigner direkt interessiert. Die Konflikte wären vorprogrammiert. Mit der gewählten Lösung aber bleibt die Rückzahlung durchaus eine wahrscheinliche Option, und bis dahin bezieht der Bund mit 12,5 Prozent einen respektablen Zins. Es bedeutet dies während längstens 30 Monaten 600 Millionen Franken pro Jahr. [PAGE 912]

Emittent der Pflichtwandelanleihe ist gemäss Letter of Agreement von Bund und UBS eine bereits bestehende Zweckgesellschaft der UBS in Jersey mit Garantie der UBS AG, Zürich. Der Kommission ist die Einsichtnahme in diese Abmachungen des Bundes mit der UBS leider erst letzte Woche gewährt worden. Dies ist nicht zuletzt deshalb bedauerlich, weil diese Abmachungen mit dem nachträglichen Bekanntwerden der Standortwahl, für die durchaus auch nachvollziehbare Gründe sprechen, einen schalen Nebengeschmack erhalten. "Flieht der Bund selbst in eine Steueroase?", ist da etwa der Tenor, und mit gutem Grund. Dabei droht der eigentliche Zweck in den Hintergrund zu geraten, nämlich alles vorzukehren, damit die Investitionsausgabe des Bundes möglichst auch durch den Verkaufserlös der Weiterplatzierung der Anleihe oder möglicherweise der Aktien refinanziert werden kann.

Investitionen in hybride aktienähnliche Instrumente werden nun einmal im Wesentlichen von ausländischen Investoren getätigt. Der Wegfall der Verrechnungssteuer bzw. der Zeitverzug der Rückerstattung spielen dabei eine Rolle. Die Ausgabe durch eine ausländische Tochtergesellschaft mit Garantie der Schweizer Mutter entspricht deshalb offenbar dem Standard. Die Kapitalmarktfähigkeit wird durch die Jersey-Emission also wesentlich erhöht. Man mag es bedauern - ich persönlich tue es, ich ärgere mich auch ausgesprochen, das sage ich offen, über das Vorgehen und über den Inhalt dieser Lösung, sie sind unschön -, aber der gewählte ausländische Emittent gewährleistet im Interesse des Schweizer Steuerzahlers für die Pflichtwandelanleihe die Kapitalmarktfähigkeit und die Flexibilität bei der Weiterplatzierung. Davon müssen wir auch Kenntnis nehmen.

Wir haben uns in der Kommission auch detailliert über die weiteren Konditionen unterhalten, so etwa über die Festlegung des Wandelpreises oder die Fragen, wie und wann der Bund in den Besitz von Aktien kommen müsste. Ich verzichte darauf, das im Einzelnen darzulegen. Entscheidend bleibt, dass der Hauptzweck der Wandelanleihe die Stabilisierung der UBS und nicht der Abschluss eines möglichst guten Deals ist. Generell wird die Anleihe aber immerhin nach kommerziellen Kriterien bewirtschaftet, was auch bedeuten kann, dass das Risiko - auch jenes der Veräusserung - auf der Zeitachse etwas verteilt werden könnte. Die Frist von 30 Monaten sollte für ein geregeltes Disengagement des Bundes ausreichen.

Die Bundesbeteiligung ist an die Bedingung geknüpft, dass die UBS Auflagen der Corporate Governance umsetzt. Der Kommission lagen bereits gewisse Zusicherungen vor, dass die Arbeiten für die Ausgestaltung eines neuen Vergütungsmodells schon weit gediehen seien. Inzwischen sind Einzelheiten hierzu von der UBS auch öffentlich bekanntgegeben worden. Es ist durchaus richtig, meinen wir, dass sich die Bank zunächst selbst mit dem Problem ihrer unverhältnismässigen und Fehlanreize setzenden Vergütungen befasst. Wir erwarten aber auch, dass sich Bundesrat und Bankenkommission nun mit den Vorschlägen und Ergebnissen auseinandersetzen und mit Nachdruck für vertretbare Verhältnisse sorgen. Weitere mögliche Auflagen wurden in der Kommission diskutiert und verworfen. Sie finden sie teilweise als Minderheitsanträge auf der Fahne wieder. Wir werden in der Detailberatung darauf zu sprechen kommen.

Die Finanzkommission erachtet den Bundesbeschluss insgesamt als notwendig, damit grösserer Schaden vom Finanzplatz und von der gesamten Wirtschaft der Schweiz abgewendet werden kann. Sie beantragt Ihnen einstimmig, auf die Vorlage einzutreten.