Wortprotokoll

Für einen Teil des Parlamentes mag die heutige Behandlung der Ergänzungsregel zur Schuldenbremse nicht in die konjunkturelle Grosswetterlage passen. Diese Sicht greift allerdings zu kurz. Die Wirtschaftsgeschichte lehrt uns, dass sich Hoch und Tief in Konjunkturzyklen ablösen. Die Schuldenbremse als Fiskalregel gilt über die kurzfristige Perspektive hinaus; sie hat Verfassungsrang. Artikel 126 Absatz 1 der Bundesverfassung bringt den Grundauftrag auf den Punkt: "Der Bund hält seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht." Auf Gesetzesstufe gilt die Schuldenbremse bisher nur für den ordentlichen Haushalt. Dieser ist über einen Konjunkturzyklus hinweg ausgeglichen zu halten. Strukturelle Defizite sind in der ordentlichen Rechnung nicht mehr zulässig. Die Wirkung ist auch an den Bundesschulden ablesbar: Diese wurden nach dem Höchststand von 130 Milliarden Franken im Jahre 2005 auf 120 Milliarden Franken im Rechnungsjahr 2007 abgetragen. Dazu beigetragen hat neben der Schuldenbremse bestimmt auch die damals gute Konjunkturlage.

Vom bisherigen Regelwerk der Schuldenbremse nicht erfasst ist der ausserordentliche Haushalt. Mit der heute zu beratenden Ergänzungsregel wird die Schuldenbremse auf diesen erweitert. Wesentliche Zielsetzung ist dabei, die Bundesschulden nicht über den ausserordentlichen Haushalt dauerhaft anwachsen zu lassen. Wie bisher schon der ordentliche Bundeshaushalt soll neu auch der ausserordentliche mittelfristig ausgeglichen gestaltet werden. Die zentrale Idee der Unterscheidung zwischen dem ordentlichen und dem ausserordentlichen Haushalt ist die, dass es immer wieder unvorhersehbare oder nichtsteuerbare Ereignisse gibt, die einen ausserordentlichen Zahlungsbedarf begründen: Naturkatastrophen, Rezessionen, [PAGE 334] verbuchungsbedingte Zahlungsspitzen oder Änderungen des Rechnungsmodells. Eine umfassende Fiskalregel wie die Schuldenbremse muss Ausnahmen vorsehen, damit der ausserordentliche Zahlungsbedarf ohne massive Einschränkung der ordentlichen Ausgaben und damit ohne massive Einschränkung der Stetigkeit der ordentlichen Aufgabenerfüllung des Bundes bewältigt werden kann.

Die beantragte Ergänzungsregel zur Schuldenbremse lässt - mit dem qualifizierten Mehr beider Räte - solche Ausnahmen und ausserordentlichen Ausgaben weiterhin zu. Sie ändert nichts an der verfassungsmässigen Privilegierung der ausserordentlichen Ausgaben. Neu ist nur, aber immerhin, dass der verfassungsmässige Grundauftrag betreffend das Gleichgewicht von Ausgaben und Einnahmen auf den ausserordentlichen Haushalt erweitert wird. Technisch wird ausserhalb der Staatsrechnung eine Statistik des ausserordentlichen Haushalts geführt, das sogenannte Amortisationskonto. Ausserordentliche Ausgaben werden diesem Konto belastet, ausserordentliche Einnahmen diesem Konto gutgeschrieben. Nicht auf das Amortisationskonto gebucht werden ausserordentliche Einnahmen mit Zweckbindung und die damit verbundenen ausserordentlichen Ausgaben. Ein Fehlbetrag des Amortisationskontos ist innerhalb der folgenden 6 Rechnungsjahre auszugleichen, wobei Bundesrat und Parlament bei der Gestaltung der Jahrestranchen frei sind. Für die Detailberatung liegen sich widersprechende Minderheitsanträge für die Verkürzung dieser Frist auf 4 Jahre und für die Verlängerung der Frist auf 10 Jahre vor.

Der Ständerat als Erstrat hat in der Wintersession die Bestimmung von Artikel 17b Absatz 2bis eingefügt, mit der die Bundesversammlung im Fall von ausserordentlichen Entwicklungen die Amortisation über die Frist von 6 Rechnungsjahren hinaus erstrecken kann. Die Finanzkommission des Nationalrates hat die Bestimmung auf der Grundlage einer Zuschrift des Bundesrates noch präzisiert: Die Pflicht zum Ausgleich des Amortisationskontos ist aufgeschoben, solange das Ausgleichskonto im ordentlichen Haushalt einen Fehlbetrag aufweist. Das bedeutet, dass aufgelaufene strukturelle Defizite im ordentlichen Haushalt zuerst beseitigt werden müssen.

Das Eintreten auf die Vorlage war bereits in der Kommission bestritten. Die jetzige Minderheit machte für ihren Nichteintretensantrag im Wesentlichen vier Gründe geltend: erstens, dass Volk und Stände mit der Verfassungsänderung die Schuldenbremse nur für den ordentlichen Haushalt gewollt hätten; zweitens, dass zuerst dass Ergebnis der vom Bundesrat an die Hand genommenen Aufgabenüberprüfung abzuwarten sei; drittens, dass die Erfahrungen mit der Schuldenbremse für einen ganzen Konjunkturzyklus noch fehlten; viertens, dass der Mechanismus der beantragten Ergänzungsregel zur Schuldenbremse sich generell nachteilig auf künftige Investitionen des Bundes auswirken würde.

Die Kommissionsmehrheit vermochten die aufgeführten Gründe nicht zu überzeugen; ihre wesentlichen Überlegungen sind:

1. Der Verfassungsauftrag nach Artikel 126 Absatz 1 der Bundesverfassung, die Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht zu halten, gilt für den ganzen Bundeshaushalt, also auch für den ausserordentlichen.

2. Die vom Bundesrat an die Hand genommene Aufgabenüberprüfung ist wichtig, sie steht aber nicht in Konkurrenz oder gar im Widerspruch zur Schuldenbremse. Die Schuldenbremse ist unter diesem Gesichtspunkt neutral; sie sagt nur aus, dass die Politik auch für die Finanzierung sorgen muss, wenn die Politik einmal bestimmt hat, was Aufgaben des Bundes sind.

3. Die Ergänzungsregel zur Schuldenbremse nimmt auf schwierige Konjunkturlagen Rücksicht. Ein durchschnittlicher Konjunkturzyklus dauert 6 bis 8 Jahre. Vom Moment, in dem eine ausserordentliche Ausgabe entsteht und im folgenden Jahr auf dem Amortisationskonto ausgewiesen wird, dauert es 8 Jahre, bis der Betrag amortisiert sein muss. Neu ist ja auch noch die Fristerstreckung nach Artikel 17b Absatz 2bis möglich.

4. Die Kommissionsmehrheit ist entschieden der Auffassung, dass die Ergänzungsregel für den ausserordentlichen Bundeshaushalt notwendig ist, weil sie nicht will, dass unser Land in die frühere Zeit des Schuldenanstiegs zurückfällt. Die Schuldenbremse ist ein wirksames Instrument, um das Parlament von unvernünftigen, weil nicht finanzierten Ausgabenbeschlüssen abzuhalten.

Die Finanzkommission beantragt dem Nationalrat mit 17 zu 8 Stimmen, auf die Vorlage einzutreten, den Minderheitsantrag Bänziger auf Nichteintreten abzulehnen sowie in der Detailberatung den Anträgen der Kommissionsmehrheit zu folgen.