Wortprotokoll

Unsere Kommission hat am 11. November 2008 eine Anhörung zum revidierten Fernmeldegesetz (FMG) durchgeführt und schlägt Ihnen das Postulat 09.3002 "Evaluation zum Fernmeldemarkt" vor. Gleichzeitig hat sie sich mit der Motion Forster 08.3639 befasst und beantragt Ihnen einstimmig, diese [PAGE 58] Motion abzulehnen, aber die dort verlangte Änderung des Regulierungsverfahrens im Rahmen einer breitangelegten Evaluation zu prüfen.

Ich möchte zur Situation des FMG einige grundsätzliche Überlegungen anstellen. Der Schweizer Fernmeldemarkt wurde 1998 liberalisiert, und der Markt, in dem die damalige PTT bis dahin eine Art Monopol gehabt hatte, wurde für andere Anbieter geöffnet. Gleichzeitig hat der Gesetzgeber den Telefoniebereich aus dem früheren Regiebetrieb der PTT herausgelöst und die Swisscom gegründet. Dank der damaligen Marktöffnung haben die Konsumentinnen und Konsumenten eine grössere Auswahl an Dienstleistungen erhalten. Die Preise, das zeigt auch die Statistik, sind spürbar gesunken, dies etwa im Gegensatz zu vielen Konsumgütern und Dienstleistungen.

Der Bundesrat entschied im Jahr 2003, einen weiteren Schritt zur Marktöffnung vorzunehmen, da er insbesondere festgestellt hatte, dass die Swisscom durch den historisch bedingten Besitz der Infrastruktur für den direkten Hauszugang, sprich für den Anschluss der Kundschaft, nach wie vor ein Monopol besass und damit für einzelne Dienstleistungen eine marktbeherrschende Stellung hatte. Der Bundesrat beabsichtigte mit der Öffnung dieser letzten Meile, einen "gerechten Zugang zur Infrastruktur und zu den Diensten der beherrschenden Anbieterin" zu ermöglichen. Unser damaliger Kommissionspräsident Rolf Escher hielt in der Eintretensdebatte folgende drei Ziele der FMG-Revision fest:

1. Die Telekommunikationskunden sollen die Möglichkeit erhalten, unter mehreren Angeboten verschiedener Fernmeldedienstanbieter auszuwählen.

2. Der Telekommunikationswettbewerb soll nicht nur in den Agglomerationen stattfinden, sondern auch in den dünnbesiedelten Gebieten, also flächendeckend in allen Landesteilen.

3. Mit dem flächendeckenden Wettbewerb sollen alle Telekommunikationskunden von kostengünstigen und vielseitigen Telekommunikationsangeboten profitieren können.

Als weitere Ziele wurden in der Eintretensdebatte genannt:

1. Es sei anstössig, wenn andere Anbieter sich primär darauf beschränken würden, sich als Trittbrettfahrer zu verhalten, den Grundversorger die Investitionen in die Leitungen tätigen zu lassen und dann zu staatlich regulierten Preisen die Leitungen zu mieten.

2. Es seien die Voraussetzungen zu schaffen, dass sich möglichst viele Telekommunikationsanbieter an den Investitionen in neue Infrastrukturen beteiligen. Zudem sei von einer technologieneutralen Regelung Abstand zu nehmen und nur die traditionellen Kupferanschlussleitungen seien zu entbündeln. Falls Regelungsbedarf bei neuen Technologien, zum Beispiel jetzt beim Glasfaserkabel, bestehe, so sei dieser nicht von der Comcom oder vom Bundesrat, sondern, wenn schon, vom Parlament aufzunehmen.

3. Es mache keinen Sinn, wenn verschiedene Telekommunikationsanbieter parallel verlaufende Kabelkanalisationen bauen würden.

4. Letztlich müsse beim FMG vermieden werden, dass der Wettbewerb durch eine Überregulierung erzwungen werde. Im Grundsatz stehe die Regulierung eigentlich im Widerspruch zum Ziel des Wettbewerbs. Eine Regelung komme deshalb nur infrage, wenn von Marktbeherrschung gesprochen werden könne. Auch sei der staatliche Eingriff zeitlich zu beschränken. Der staatliche Eingriff setze zudem voraus, dass der Drittanbieter in der Zwischenzeit selbst Investitionen tätige.

Als wir diese Vorlage, die der Bundesrat im Jahr 2003 verabschiedet hatte, im Jahr 2005 im Ständerat behandelten, entstand der grosse Streit um den schnellen Bitstromzugang. Im Zentrum standen dabei Fragen, wo im Netz - auf der regionalen Ebene oder auf der Ebene der Ortszentrale? - ein Anbieter von Fernmeldediensten Zugriff erhalten solle und auf welchem Medium der Bitstrom für Dritte zugestanden werden müsse. Ich werde auf den jüngsten Entscheid des Bundesverwaltungsgerichtes in Sachen schneller Bitstromzugang noch zu sprechen kommen.

Welche Lösung haben wir damals bei der Gesetzesrevision getroffen? Gemäss Artikel 3 FMG haben wir den Zugang zum schnellen Bitstrom grundsätzlich auf das Kupferkabel zwischen den Hausanschlüssen und den Ortszentralen beschränkt. Damit ist in erster Linie das traditionelle Kupferkabel, das heute die Telefonanschlüsse zu den Haushalten gewährleistet, gemeint. Im Unterschied zur EU haben wir den Zugang zum Bitstrom dabei so geregelt, dass die Konkurrenten der Swisscom jede dieser damals 1400 Ortszentralen - im Zuge der Rationalisierung werden es dann immer weniger sein - mit eigenen Infrastrukturen erschliessen müssen, wenn sie den schnellen Bitstromzugang flächendeckend anbieten wollen. Der Zugang muss nur gewährt werden, wenn Marktbeherrschung festgestellt wird. Der Zugang hat transparent, nicht diskriminierend zu sein, und er hat sich nach kostenorientierten Preisen zu richten.

Der schnelle Bitstromzugang ist gemäss Artikel 11 des Gesetzes für eine Dauer von vier Jahren zu gewährleisten. Er soll allein dem Markteinstieg dienen. Gleichzeitig besteht jedoch von Beginn an Klarheit, dass der neue Marktteilnehmer innert vier Jahren noch weiter investieren muss, um danach seine Kundschaft mittels vollständig entbündelter Leitungen zu bedienen. Der Eingriff der Behörde, sprich der Comcom, erfolgt erst dann, wenn sich die Parteien nicht einigen können. Wir haben also damals nach eingehender Diskussion eine sogenannte Ex-post-Regulierung vorgeschlagen. Die Motion von Frau Forster will nun eine teilweise Änderung dieses Vorgehens erreichen.

Welche Situation ergibt sich heute? Die technische Umsetzung der Entbündelung findet in der Schweiz vergleichsweise rasch statt. Per Ende Januar bezogen die Konkurrenten über 40 000 entbündelte Anschlussleitungen von der Swisscom. Ende August 2008 waren es noch deren 9000 gewesen. Die Wachstumskurve steigt enorm. Von den Ortszentralen ist heute mehr als die Hälfte entbündelt. Vergleicht man die zwischen dem Inkrafttreten der Entbündelungsregelung und der effektiven Verfügbarkeit des neuen Instruments verstrichene Zeit in der Schweiz und in anderen europäischen Ländern, stellt man fest, dass die Schweiz hier eine Vorreiterrolle hat.

Die strittigen Punkte zwischen den Parteien wurden am 24. September des vergangenen Jahres erstinstanzlich von der Comcom geregelt und sind im Sinne der Meistbegünstigungsklausel auch für Dritte verbindlich. Die Comcom hat den Entbündelungspreis auf Fr. 18.18 pro Monat festgelegt, dies ohne Mehrwertsteuer. Das liegt leicht über dem europäischen Durchschnitt. Die Swisscom hat gegen diese Preisfestsetzung keine Beschwerde erhoben. Nur einige Nebenpunkte des Comcom-Entscheides sind Gegenstand eines Rechtsstreits, der aber den Entbündelungsprozess nicht bremsen sollte. So viel zur Entbündelung.

Bezüglich des schnellen Bitstromzugangs hat die Comcom im November 2007 die Marktbeherrschung der Swisscom festgestellt. Das Bundesverwaltungsgericht hat mit seinem jüngsten Entscheid Anfang dieses Jahres diese Haltung bestätigt. Die Swisscom muss deshalb den Konkurrenten ihr Breitbandnetz öffnen. Mit diesem Entscheid kann sicher bestätigt werden, dass das Parlament bei seiner Gesetzgebung ein wirksames und griffiges Instrument geschaffen hat, das den Wettbewerb auf dem früheren, unter Monopolbedingungen geschaffenen Netz ermöglicht. Die "Neue Zürcher Zeitung" hat dies als "späten Sieg der Politik im Schweizer Telekommarkt" bezeichnet. Zusammen mit der Öffnung der letzten Meile haben alternative Anbieter nun gute Voraussetzungen, in der neuen Telekommunikationslandschaft den Einstieg zu finden. Es ist deshalb im jetzigen Moment, in dem das neue Gesetz richtig zu greifen beginnt, auch nicht angezeigt, die Rahmenbedingungen vorschnell durch Gesetzesänderungen erneut zu verändern. Das ist auch ein wichtiges Argument, weshalb die Kommission Ihnen beantragt, der Motion Forster jetzt nicht zuzustimmen und diesem Anliegen vielmehr dann im Rahmen des Postulates Rechnung zu tragen.

Von verschiedener Seite wird gefordert, bei der Swisscom - ähnlich wie beim Strommarkt - eine Trennung von [PAGE 59] Infrastruktur und Diensten vorzunehmen. Die Vorteile einer solchen Trennung werden jedoch von der Swisscom heftig bestritten. Ja, es wird befürchtet, dass dies zu einer eigentlichen Zerschlagung der Swisscom führen würde. Man sollte ohnehin nicht voreilig Lösungen von einem Gebiet in ein anderes übertragen. Im Telekombereich setzen wir ja auf die positiven Wirkungen des Infrastrukturwettbewerbs; beim Strom herrscht hierbei eine andere Ausgangslage. Die Swisscom ist daran, viele der bisherigen Kupferkabel durch Glasfaserkabel zu ersetzen. Dazu sollen in den nächsten Jahren bis zu 8 Milliarden Franken investiert werden. Die Swisscom propagiert ein sogenanntes Vier-Fasern-Modell, demzufolge jede Wohnung mit vier Fasern erschlossen werden soll. Die Idee dahinter ist, dass sich andere Anbieter finanziell beteiligen und dafür eine Faser für den eigenen Gebrauch übernehmen können. Gleichzeitig sind auch die Elektrizitätswerke daran, ihre Netze mit Glasfaser auszurüsten. Sie möchten einen anderen Weg als die Swisscom gehen, indem sie nur eine einzige Glasfaser legen, diese selbst betreuen und darauf ihren Dienst, quasi einen Bitstrom, anbieten. Von verschiedenen Seiten wird nun befürchtet, dass mit dem mehrfachen Einzug dieser hochleistungsfähigen Glasfaserkabel eine Überinvestition erfolge, die sich - zumal die Swisscom und die Elektrizitätswerke teilweise in öffentlichem Besitz sind - auch volkswirtschaftlich nicht rechne. So weit ein aktualisierter Blick auf die Fernmeldesituation.

Wir haben aufgrund der Anhörung der verschiedenen Exponenten in diesem Geschäft, bei dem wir auch den Präsidenten der Comcom und im Nachgang auch das Bakom zu Wort kommen liessen, folgende Erkenntnisse gewonnen und daraus die folgenden Beschlüsse gefasst:

1. Die mit dem Gesetz gewollte Öffnung des Telekommarktes, sprich die Öffnung der letzten Meile, schreitet recht gut voran. Damit ist ein wichtiges Ziel unserer Gesetzesrevision erreicht worden.

2. Was den schnellen Bitstrom angeht, so hat die Swisscom diesen Zugang aufgrund unserer Gesetzgebung mit dem jüngsten Entscheid des Bundesverwaltungsgerichtes zu öffnen. Unser Gesetz zeigt demzufolge Wirkung.

3. Was das Glasfasernetz betrifft, so haben wir im Gesetz bewusst keine Technologieneutralität gewollt und uns auf das zu Monopolzeiten installierte Kupferkabel beschränkt. Bereits im jetzigen Moment eine neue Technologie regulieren zu wollen erscheint der Kommission unangebracht, zumal erst noch zu klären wäre, was dann überhaupt reguliert werden müsste. Es ist auch zu beachten, dass der Zugang zu den Schächten für Mitbewerber schon jetzt gesetzlich gesichert ist.

4. Investitionssicherheit setzt Rechtssicherheit voraus. Eine voreilige, erneute Revision des FMG, wie es die Motion Forster nun will, drängt sich anderthalb Jahre nach der Inkraftsetzung nicht auf. Wenn wir hingehen und einzelne Punkte des Gesetzes anpassen, werden von allen Seiten x Forderungen kommen, die sich widersprechen. Das schafft für eine längere Periode Unsicherheit und verzögert die zurzeit geplanten Neuinvestitionen der Unternehmen.

5. Das Anliegen einer Regulierung von Amtes wegen, wie sie Frau Forster fordert, ergäbe nicht den Nutzen, den man allenfalls erwarten würde. Der Zeitgewinn würde sich mit ein bis drei Monaten in Schranken halten. Die Branche sollte auch zuerst auf dem Verhandlungsweg Lösungen suchen, wie dies im Grundsatz unserem freiheitlichen Wirtschaftssystem entspricht. Der staatliche Eingriff sollte erst subsidiär erfolgen. Wie der Bundesrat in der Antwort auf die Motion Forster schreibt, würde auch eine solche Regulierung von Amtes wegen, wie sie jetzt von Frau Forster in der Motion gefordert wird, nicht zu einer wesentlich rascheren Durchsetzung des Rechts führen, da sich in verfahrensrechtlicher Hinsicht wenig ändert. Wirkung hätte die vorgeschlagene Regulierung primär dann, wenn sich die zwei Anbieter gegenseitig hohe Preise verrechnen könnten. Allein deswegen das Gesetz zu ändern erscheint Ihrer Kommission jedoch im jetzigen Moment nicht angebracht.

Zu unserem Postulat: Als Ergebnis der sehr intensiven Auseinandersetzung haben wir in der Kommission ein Postulat ausgearbeitet, das dem Bundesrat die Möglichkeit gibt, bis Mitte des nächsten Jahres die Erfahrungen in den angesprochenen Bereichen und mit der mit der letzten Revision erfolgten Neuerung auszuwerten und dem Parlament aufzuzeigen, ob und in welchen Bereichen allenfalls eine weitere Gesetzesrevision angebracht ist. In diesem Zusammenhang darf auch erwähnt werden, dass die nationalrätliche Schwesterkommission ebenfalls Anhörungen durchgeführt hat und in Kenntnis unseres Postulates und unserer Haltung gegenüber der Motion Forster darauf verzichtet, ein zusätzliches Postulat auszuarbeiten. Sie schliesst sich in ihren Schlussfolgerungen den Anliegen unseres Postulates an.

In dem Sinne bitte ich Sie, das Postulat anzunehmen. Ich entschuldige mich dafür, etwas länger gesprochen zu haben. Die Thematik ist etwas kompliziert, auch für Ingenieure. Ich bitte Sie gleichzeitig, die Motion Forster abzulehnen.