Lombardi Filippo · Ständerat · 2009-03-19

Wortprotokoll

Les redevances hydrauliques sont la rémunération de la ressource naturelle eau, donc la rémunération payée aux régions qui mettent cette eau à disposition pour la production du courant électrique dans ce pays. La loi reconnaît aux cantons la souveraineté sur ces redevances hydrauliques mais - c'est un cas assez rare dans notre ordre juridique - tout en reconnaissant cette souveraineté elle la limite, stipulant que le droit de percevoir ces redevances est limité à un certain plafond fixé par la loi elle-même.

Ce système a été introduit en 1918, et ce plafond a depuis lors été relevé à cinq occasions successives, la dernière fois en 1997. Plusieurs actes parlementaires ont demandé, ces dernières années, de revenir sur la question de ce maximum fixé dans la loi, notamment la motion Inderkum 07.3911 déposée dans notre conseil lors de la session d'hiver 2007. Vous vous rappelez que le conseil a transmis cette motion à la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie pour examen préliminaire; celle-ci a décidé d'élaborer une propre initiative en se basant sur la motion Inderkum, initiative qui permettrait de modifier ce qui est prévu dans la loi au titre de plafond pour les redevances hydrauliques.

Notre commission a travaillé sur ce projet. Elle a obtenu l'aval de principe de la commission soeur du Conseil national. Elle a élaboré un modèle et l'a mis en consultation. Ses propositions ont été - en grande majorité - accueillies favorablement mais certaines remarques ont été faites, dont elle a tenu compte dans une certaine mesure. Je vais vous dire de quoi il s'agit.

Cette redevance hydraulique est fixée sur ce qu'il est convenu d'appeler le kilowatt de puissance théorique - "Bruttoleistung in Kilowatt", en allemand -, et il est parfois un peu difficile de faire le calcul de ce que le kilowatt théorique représente finalement dans le kilowattheure que le consommateur va payer. Nous avons au total 5 millions de kilowatts théoriques en Suisse qui sont soumis à la redevance hydraulique, et il faut rapporter cela à la production de courant d'origine hydraulique qui est de 36 térawattheures par année. Cela constitue le 55 pour cent de la production totale d'électricité. Evidemment, comme tout ce système est intimement lié, toutes les composantes des prix vont finir dans une facture mixte. Pour le consommateur qui a un chiffre à la clé, il n'est pas toujours facile de dire quelle composante a provoqué quelle partie du prix.

Je précise encore une chose importante pour qu'on ait à l'esprit un ordre de grandeur: cette redevance hydraulique produit donc actuellement - étant donné les 5 millions de kilowatts théoriques que j'ai mentionnés et un taux fixé à 80 francs par kilowatt - quelque 400 millions de francs par année. Ces 400 millions de francs reviennent aux cantons de montagne selon une proportion d'un peu plus de 60 pour cent. Mais il n'y a pas que les cantons de montagne qui en bénéficient, et il est important de le souligner: 40 pour cent de ce montant revient quand même aux cantons de plaine. Les cantons de montagne, ce sont évidemment le Valais, les Grisons, Uri, le Tessin, puis viennent ensuite les cantons de Glaris, d'Obwald et de Nidwald, qui en touchent une partie importante. Parmi les autres cantons, ce sont notamment Berne et Argovie qui en sont les principaux bénéficiaires, mais la plupart des cantons ont, çà et là, leurs petites redevances hydrauliques.

Pour certains cantons, cette redevance hydraulique représente une partie très importante de leur budget. Pour le canton d'Uri, par exemple, 20 pour cent des recettes fiscales se composent de ces redevances hydrauliques. C'est évidemment le cas le plus extrême; dans les autres cantons, cela est plus limité.

Les cantons alpins, en premier lieu, se sont activés pour demander une adaptation de ce maximum fixé par la loi, mais ils ne sont pas les seuls. Un certain nombre de propositions parlementaires ont été déposées au cours de ces dernières années concernant l'adaptation de la redevance hydraulique. Citons le postulat Rey 06.3160 au Conseil national, la motion Inderkum 07.3911 dans ce conseil, le postulat Cathomas 08.3204 au Conseil national, les interpellations Escher 07.3165 et Brändli 07.3364 dans ce conseil et enfin la motion Inderkum 07.3911, que la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie de ce conseil a prise comme point de départ pour la présente initiative parlementaire.

Les cantons alpins, en particulier, ont demandé trois choses:

1. une augmentation assez significative de ce plafond, puisque la dernière a eu lieu en 1997;

2. une indexation, afin qu'à partir de maintenant et à l'avenir on puisse recalculer chaque année cette redevance hydraulique en fonction de l'augmentation de l'indice des prix;

3. enfin, un supplément d'accumulation - un "Speicherzuschlag" - en faisant valoir le fait que dans un certain nombre d'ouvrages hydroélectriques permettant le pompage-turbinage ("Pumpspeicherwerke"), l'eau est utilisée plusieurs [PAGE 265] fois; les cantons disent qu'il faudrait tenir compte de cela et pouvoir augmenter la redevance hydraulique sur les ouvrages qui prévoient cette utilisation répétée de l'eau disponible.

Votre commission a travaillé sur ces différentes requêtes et elle est arrivée à formuler ce que j'appellerais un bon compromis - évidemment, s'il n'était pas bon, nous ne vous le proposerions pas. Ce compromis consiste à augmenter effectivement le plafond - le "Deckel" - tel qu'il est prévu actuellement dans la loi en deux étapes, en prévoyant une troisième étape plus tard, qui sera à régler. Il prévoit par contre de renoncer aux deux autres revendications, à savoir l'indexation automatique dans les années suivantes, respectivement le supplément de pompage-turbinage.

Pourquoi cela? D'abord, parce que la question de l'indexation automatique a été considérée - notamment par l'économie et par l'industrie de l'électricité - comme compliquée, imposant des calculs et de petites modifications chaque année de quelques pourcentages, ce qui diminuerait la transparence du système. Donc pas d'indexation annuelle.

Par ailleurs, on renonce au supplément pour le pompage-turbinage, car cette énergie engendre déjà - il est vrai qu'elle est très appréciée, très valable - des coûts de production, puisqu'une partie de l'énergie se perd dans le pompage, d'environ 30 pour cent. Des investissements sont nécessaires pour mettre en oeuvre ce genre d'ouvrages et il serait inopportun de les taxer ensuite.

Enfin, ce genre d'ouvrages hydrauliques permet surtout de produire de l'énergie de pointe et de réglage, qui sert à compenser la production irrégulière d'électricité issue des nouvelles sources d'énergies renouvelables du type photovoltaïque ou éolien. Celles-ci impliquent qu'il faut pouvoir disposer de capacités en réserve pour compenser les chutes de puissance dans leur production.

Donc on s'est dit: "Si on veut soutenir ce type de développement, soutenir un peu plus cette forme d'énergie qui permet de compenser les chutes de puissance des sources d'énergies renouvelables, il est inutile de la taxer plus." Par conséquent, il a fallu renoncer à deux des trois requêtes des cantons alpins et fixer par contre une augmentation appréciable de la valeur maximale de la redevance hydraulique annuelle inscrite dans la loi.

Le montant maximum de la redevance est actuellement fixé à 80 francs par kilowatt de puissance théorique. La commission propose de modifier la loi pour dire que les 80 francs sont valables jusqu'à fin 2010; puis, de 2011 jusqu'à fin 2015, on passerait à un montant maximum de 100 francs, et ensuite, de 2016 jusqu'à fin 2020, à un montant maximum de 110 francs. Pour ce qui viendrait après 2020, le Conseil fédéral est prié de présenter des propositions à temps pour que l'on puisse les examiner.

L'idée de la commission est qu'il faudra peut-être évaluer à ce moment-là si une autre méthode de calcul de cette redevance peut être introduite, qui permette peut-être d'avoir un automatisme du type d'une indexation ou autre chose - il y aura du temps pour discuter de cela. Pour l'instant, avec le projet de la commission, nous aurions la "paix hydraulique": pour dix ans, nous aurions réglé le problème de cette façon.

Pourquoi passer de 80 à 100 francs, puis à 110 francs? Il faut tout d'abord remarquer que cette augmentation constitue une augmentation du maximum prévu par la loi, et non une augmentation obligatoire. Pour mémoire, la dernière augmentation - celle de 1997 - a été appliquée par paliers dans le canton du Tessin, par exemple: le canton n'a pas immédiatement appliqué le maximum auquel il avait droit. Dans d'autres cantons, aujourd'hui encore, on n'applique que le 90 pour cent du maximum concédé par la loi. Il n'y a donc pas une augmentation automatique: on fixe un "Deckel" et les cantons sont ensuite libres de fixer tout de suite le montant maximum ou de procéder par paliers.

Les arguments qui ont conduit votre commission à passer de 80 à 100 et à 110 francs sont liés évidemment à l'indexation. Si l'on suit depuis 1918 la courbe de l'indice des prix et la courbe des redevances, on voit qu'elles correspondent plus ou moins. Il y a évidemment des escaliers, du moment qu'il y a un "Deckel" fixé pour un certain nombre d'années, mais sur une période longue on voit que pratiquement cela correspond à l'indice des prix.

Quel indice? C'est une question que la commission a dû se poser. Si l'on prend l'indice des prix à la consommation et que l'on considère que l'entrée en vigueur de l'augmentation aura lieu au 1er janvier 2011, on aurait à ce moment-là une indexation de 16 pour cent environ, alors que nous proposons d'augmenter le maximum de 25 pour cent. Si toutefois nous prenons en compte l'indice du coût de la construction ("Baukostenindex"), évidemment important dans un domaine où nous construisons des infrastructures, l'indexation au 1er janvier 2011 par rapport à 1997 serait de 37 pour cent - soit beaucoup plus que les 25 pour cent proposés. L'indexation selon le "Hochbaukostenindex" serait, elle, de 27 pour cent, soit en tout cas 2 pour cent de plus que l'augmentation proposée.

A remarquer que puisque nous fixons des paliers, cette augmentation au début de la période dépasse le renchérissement, et à la fin d'une période de cinq ans, elle sera peut-être déjà en dessous.

Le premier raisonnement de la commission est d'essayer d'élaborer un indice mixte entre ces deux indices. Le deuxième raisonnement de la commission est - je vous l'ai dit: nous faisons un compromis - qu'elle prie les cantons de renoncer à leur demande d'indexation automatique chaque année et au supplément d'accumulation; donc cette augmentation par paliers est un peu plus élevée. Le troisième raisonnement de la commission est que ces dernières années, effectivement, le prix et la valeur de l'énergie électrique a beaucoup augmenté, notamment l'énergie de pointe qui peut être produite avec les ouvrages hydroélectriques.

On en voit les conséquences dans les comptes des entreprises électriques en général, qui présentent des chiffres noirs. Mais cette augmentation de valeur ne profite pas, en général, aux cantons et aux régions où cette énergie est produite - donc pas tellement aux cantons de montagne. Nous connaissons le problème de la "Gewinnverschiebung" dans les "Partnerwerke", nous connaissons le fait que l'imposition des grandes sociétés ne se fait en général pas dans les cantons de montagne. Donc l'augmentation de valeur de la ressource n'a pas trouvé d'équivalence dans les recettes des cantons de montagne, alors qu'elle en a trouvé une dans les autres cantons qui prélèvent les impôts ou qui sont participants directs, actionnaires directs, des sociétés de production d'électricité.

En somme, nous avons une situation qui est comparable à celle du pétrole, où seule une très petite partie du prix que le consommateur final paie va revenir au pays qui a mis à disposition le pétrole à l'origine - peut-être 7 ou 8 pour cent du prix total, ou même pas, cela dépend des variations de prix. Nous sommes donc dans une situation plus ou moins semblable en ce qui concerne le prix de l'électricité, et même un peu moins favorable. Effectivement, la part que la redevance hydraulique représente dans le prix total de l'électricité est nettement inférieure à 10 pour cent de ce que le consommateur paie.

C'est la raison pour laquelle la commission a proposé une augmentation de 25 pour cent de la redevance maximale pour les cinq premières années, puis encore de 10 pour cent pour les cinq années suivantes, enfin en demandant au Conseil fédéral un projet pour la période qui suivra.

Je terminerai en faisant remarquer que la commission avait proposé d'introduire ce système plus tôt. Le premier projet envoyé en consultation prévoyait une entrée en vigueur à la fin de 2009 - donc au 1er janvier 2010 - de la première augmentation du taux de la redevance hydraulique annuelle, la deuxième augmentation du taux devant suivre cinq ans plus tard. La consultation a montré qu'il y avait une certaine préoccupation au sujet des effets de la conjoncture en ce moment et qu'il était inopportun de procéder à une augmentation supplémentaire avec effet au 1er janvier 2010. Donc la majorité de la commission a reporté l'échéance au 1er janvier 2011. En conséquence, la majorité a repoussé [PAGE 266] les deux autres échéances au 1er janvier 2016 et au 1er janvier 2021.

Il y a une minorité qui propose par contre de maintenir les échéances initiales; nous aurons l'occasion d'en parler dans la discussion par article.