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Message concernant la conclusion d’accords relatifs à des consolidations de dettes

du 20 septembre 1999

Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,

Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, un projet de loi fédérale concernant la conclusion d’accords relatifs à des consolida- tions de dettes.

Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération.

20 septembre 1999 Au nom du Conseil fédéral suisse: La présidente de la Confédération, Ruth Dreifuss Le chancelier de la Confédération, François Couchepin

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Condensé

Par l’arrêté fédéral du 17 mars 1966 (RO 1966 893), le Conseil fédéral a été investi pour la première fois de la compétence de conclure des accords de consolidation de dettes. Cette autorisation a été prorogée jusqu’au 31 juillet 1980 par l’arrêté fédé- ral du 18 mars 1970 (RO 1970 1707), puis jusqu’au 31 juillet 1990 par l’arrêté fédéral du 20 juin 1980 (RS 946.240.9) et finalement jusqu’au 31 juillet 2000 par l’arrêté fédéral du 5 octobre 1990 (RS 973.20). Ces arrêtés fédéraux ont largement donné satisfaction. L’autorisation de conclure des accords de consolidation de dettes arrive à échéance le 31 juillet 2000 et doit être renouvelée une nouvelle fois. L’autorisation de conclure des accords constitue, au sens de l’art. 163, al. 1, de la nouvelle constitution fédérale, une règle de droit conférant des compétences; dès lors, la compétence que nous vous proposons de déléguer au Conseil fédéral doit prendre, sur le plan juridique, la forme d’une loi soumise au référendum facultatif. Nous limitons volontairement la durée de cette autorisation à dix ans de manière à nous permettre de réévaluer la nécessité de procéder à des consolidations de dettes à l’échéance de cette période. Ces consolidations poursuivent deux buts essentiels. Premièrement, elles constituent un moyen de surmonter les crises de liquidités, dans la mesure où elles accordent au pays débiteur une prolongation des délais de remboursement des créances échues et permettent d’octroyer des réductions de dettes aux pays les plus affectés par le problème du surendettement. Deuxièmement, elles permettent dans une cer- taine mesure aux créanciers de se protéger contre des pertes dues à des incapacités de paiement, lesquelles ne pourraient être évitées sans les consolidations. Etant donné la situation financière de certains pays en développement et en transi- tion, des consolidations de dettes seront encore nécessaires. L’autorisation de conclure des accords dans ce but permettra à la Suisse de s’associer sans retard aux actions de consolidations engagées par les autres pays créanciers.

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Message

1 Partie générale 11 Point de la situation Depuis plus de 35 ans, la consolidation de dettes permet aux pays lourdement en- dettés de surmonter d’éventuelles crises de liquidité temporaires. La crise de la dette, qui s’est déclarée au début des années 80, s’est faite de plus en plus lancinante pour atteindre des proportions critiques durant les années 90. Compte tenu de cette évolution défavorable, et afin de tenter de juguler cette crise, les états créanciers qui traitent le problème de la dette par le biais du Club de Paris ainsi que les banques commerciales qui se réunissent sous l’égide du Club de Lon- dres ont intégré de nouvelles approches. Les modalités de rééchelonnement usuelles n’ayant pas permis de résoudre le problème de l’endettement, les banques commer- ciales ont cherché, pour les pays répondant à certaines conditions précises, à ouvrir de nouvelles perspectives par l’application du plan Brady (1989). De leur côté, les créanciers étatiques et les institutions internationales ont également introduit des mesures particulières de traitement de ces créances. En effet, les ac- cords de consolidation prévoyaient jusque dans les années 90 un délai de rembour- sement usuel d’une dizaine d’années, y compris un délai de grâce (généralement cinq ans). A la suite des sommets économiques du G7 de Toronto en 1988, de Lon- dres en 1991, de Naples en 1994, de Lyon en 1996 et de Cologne en 1999, les pays créanciers ont décidé d’accorder des conditions préférentielles (avec annulation d’une partie de la dette et délai de remboursement plus long) pour les nouvelles consolidations accordées. Ces dernières ont donné des résultats différents selon les pays auxquels elles étaient destinées. En effet, parmi les 30 pays à revenus intermédiaires qui ont vu leur dette extérieure rééchelonnée par le Club de Paris durant les 20 dernières années, 24 ne se sont plus présentés pour une telle opération. Leur sortie de ce cycle reflète les pro- grès significatifs accomplis en ce qui concerne tant la stabilité macro-économique que les réformes structurelles. De plus, cette situation leur a permis d’attirer des fonds des investisseurs étrangers. En contraste, toutefois, moins d’un quart des 37 pays à faibles revenus qui ont sollicité un rééchelonnement ont réussi leur sortie. Ceci reflète le surendettement chronique auquel cette catégorie de pays doit faire face. En 1996 l’initiative HIPC (Highly Indebted Poor Country), qui permet d’accorder des conditions concessionnelles allant jusqu’à 80 % (Initiative de Cologne: 90 % et plus si nécessaire) de remise de la dette pour les pays satisfaisants à certains critères, a été lancée au niveau multilateral. Adoptée par le FMI et la Banque Mondiale, cette initiative combine une approche intégrée et coordonnée requérant la participation de l’ensemble des créanciers bilatéraux, multilatéraux et commerciaux. Au centre de l’initiative figure l’effort continu du débiteur vers des ajustements macro- économiques et la mise en place de réformes structurelles et sociales. La mise en œuvre des conditions HIPC, dans le cadre du Club de Paris, a représenté une percée considérable. Ces dispositions ont instauré la possibilité d’une remise

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substantielle de dette et ont influencé le traitement de la dette bilatérale, c’est-à-dire de la dette vis-à-vis des pays qui ne sont pas membres du Club de Paris. L’engagement précoce de la Suisse lui a valu une place éminente dans les forums internationaux pour la promotion et la défense d’une approche cohérente, innova- trice et réaliste en matière de désendettement. Les développements récents confir- ment cette évolution vers un plus grand réalisme dans l’analyse du problème de l’endettement.

12 Perspectives et développement Dans la plupart des pays on assiste à une redistribution des rôles entre secteur public et secteur privé. Les pays du Sud mettent de plus en plus en œuvre des stratégies de développement fondées sur un recours accru au commerce et à l’investissement étranger en tant que moteurs de croissance. Dès lors, l’investissement étranger est perçu comme un moyen efficace d’obtenir des transferts de technologie et de fonds sans alourdir la dette. Les flux internationaux de capitaux se sont multipliés tandis que les relations commerciales s’intensifiaient. Entre 1984 et 1994, les investisse- ments étrangers directs sont passés de 10 à 27 milliards de dollars américains. Pa- rallèlement, les entreprises des pays développés sont de plus en plus appelées à investir dans les pays en développement, que ce soit pour se rapprocher de marchés en expansion ou pour abaisser leurs coûts de production. Notons que dans le but d’éviter une nouvelle exposition à des problèmes futurs de désendettement et dans le but de limiter au maximum une certaine «évaporation» des capitaux investis dans les pays en voie de développement, l’OCDE a, en 1995, adopté des principes directeurs de bonne gouvernance. Le FMI et la Banque mon- diale tiennent également compte de ces critères. La bonne gouvernance, notion qui relève de la politique du développement, tend à la réalisation des conditions-cadre politiques et juridiques (démocratie, Etat de droit, conduite responsable des affaires publiques, lutte contre la corruption) propres à servir de base au développement économique durable. De nombreux pays industrialisés lient aujourd’hui leurs efforts de coopération au développement ainsi que leur politique commerciale à l’observation de ces règles.

13 Applications concrètes de l’arrêté fédéral du 5 octobre 1990 En vertu de l’arrêté fédéral du 5 octobre 1990 concernant la conclusion d’accords relatifs à des consolidations de dettes, nous avons conclu jusqu’à la fin de juin 1999 les accords de consolidation de dettes suivants:

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Année Nombre d’accords Montants consolidés (Millions de fr.)

1990 10 915.7 1991 11 826 1992 13 2279 1993 7 1035.4 1994 8 275.5 1995 5 325.7 1996 8 278.3 1997 6 439.4 1998 0 0 1999 (1er semestre) 1 14.2 Total 69 6389.2 De plus amples détails quant aux accords bilatéraux conclus se trouvent dans l’annexe. Nous vous avons renseignés sur la signature des différents accords dans nos rapports semestriels sur la politique économique extérieure. Les avoirs de consolidation de la GRE (Garantie contre les Risques à l’Exportation), y compris les intérêts capitalisés et les intérêts en retard, se montaient à la fin de 1998 à 2643 millions de francs. En vue d’une prudente comptabilisation des actifs et des passifs, les avoirs de consolidation figurent au bilan de la GRE pour une valeur représentant 50,6 % de leur valeur nominale.

14 Raisons de la demande de renouvellement de l’autorisation de conclure des consolidations de dettes Les difficultés de balance des paiements qui sont à la base des consolidations de dettes ont des causes multiples et relèvent de facteurs tant endogènes qu’exogènes. Parmi les facteurs endogènes, nous pouvons mentionner, entre autres, les régimes politiques en vigueur ainsi que les dysfonctionnements structurels. En effet, au lendemain de l’indépendance, bien des pays en développement ont opté pour un modèle de développement basé sur le rôle moteur de l’Etat, un Etat progressivement confisqué au profit d’une petite élite. Ce choix s’est révélé à la longue erroné: inter- ventionnisme de l’Etat paralysant l’initiative privée, corruption et gaspillage des ressources. La ponction ainsi opérée sur le budget national a privé l’Etat des moyens nécessaires pour s’acquitter des tâches prioritaires qui lui sont dévolues et pour faire face à ses obligations financières. Au premier plan des facteurs exogènes se trouvent les fluctuations des prix des produits de base à l’importation comme à l’exportation, ainsi que les effets de l’arrêt des flux de capitaux privés avec ses répercussions directes sur le budget. Avant le nouvel essor des flux de capitaux privés dans les années 90, les crises que traversaient les pays en développement tenaient essentiellement à une mauvaise gestion macroéconomique, en particulier au niveau excessif des déficits publics et de l’endettement extérieur. En revanche, le type de crise observé en Asie ou en Améri- que Latine depuis 1995 est étroitement lié à une forte expansion des mouvements de capitaux. Une fuite importante de capitaux investis à court terme, dans un de ces pays, ne peut manquer de provoquer des problèmes de liquidités. Les entrées massi- ves de capitaux et les carences des réglementations financières ont contribué, dans

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bien des pays, à l’explosion du crédit intérieur, souvent au profit de projets peu rentables et présentant des risques importants. Un brusque retrait des capitaux étrangers est susceptible de provoquer une crise financière importante pour un pays déjà surendetté comme pour un pays nouvelle- ment industrialisé mais encore fragile. Dès lors, la consolidation de dettes, d’une part, aide le pays qui en bénéficie à adapter son économie; d’autre part, elle permet aux créanciers publics et privés de se protéger contre des pertes et assure un traite- ment égal dans les prestations du service de la dette. Durant la dernière décennie, faisant suite à la recherche de profit toujours plus élevé, une part importante de capitaux privés a été investie dans l’économie des pays à revenu moyen, la plupart du temps à court terme, avec des taux d’intérêts élevés compte tenu des risques pris par les investisseurs. Tablant sur un afflux constant de capitaux et les ayant rapidement intégrés dans les budgets annuels, les pays bénéfi- ciaires de ces flux de fonds ont entrepris des travaux lourds. Or ces fonds, qui sont des capitaux volatils, ont été rapatriés dès les premiers signes inquiétants vers des lieux plus sûrs, ce qui a créé des déséquilibres dans les sources de financement. Ces mouvements ont eu pour résultat de déstabiliser les balances commerciales de pays économiquement fragiles et donc de rendre aléatoire également le rembourse- ment des dettes extérieures. Pour ce qui est des pays les plus pauvres et les plus endettés d’Afrique, il se con- firme que leur potentiel économique limité ne leur a pas permis de sortir de la crise de l’endettement sans l’apport d’une aide extérieure, car le fardeau de la dette hy- pothéquait lourdement leur croissance économique. Les mesures de désendettement (HIPC), bien que jugées trop lentes, permettent d’apporter un élément de réponse positive et contribuent à la solution globale du surendettement. La Suisse contribue financièrement aux actions entreprises au niveau international par le FMI et la Ban- que Mondiale. Dans le cadre du Club de Paris, les pays créanciers ont accordé des consolidations de dettes à des conditions concessionnelles. Le poids de la dette qui continue malgré tout à peser sur ces pays rend nécessaire la poursuite des actions de consolidation. Il est clair que les causes des difficultés de balance des paiements ne peuvent être purement et simplement éliminées par la consolidation de dettes. La consolidation est un instrument qui doit être complété par des mesures visant, par une aide exté- rieure, à assainir la situation économique et sociale. Selon les principes régissant les activités du Club de Paris, une consolidation de dette n’est d’ailleurs possible que si un programme du Fonds Monétaire International a été mis en place avec le pays débiteur. Ce dernier se voit ainsi offrir l’occasion de réviser sa politique économique et d’entreprendre les réformes structurelles requises avec la coopération d’organi- sations internationales (Fonds Monétaire International, Banque Mondiale, etc.). Ralentissement de l’économie mondiale, réduction du crédit, chute des prix des matières premières, fort endettement à court terme et volatilité toujours plus grande des capitaux sont des facteurs touchant directement la balance des paiements des pays en voie de développement ou en phase de consolidation. Il ressort de ce qui précède que, quelle que soit la situation initiale des régions ou pays concernés, la consolidation de dettes par les pays créanciers demeure un moyen important et efficace pour contribuer à résoudre les problèmes de balance des paie- ments.

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2 Teneur de la loi fédérale La loi fédérale ci-jointe nous habilite à conclure des accords sur des créances déte- nues par la Confédération ou par le bureau de la Garantie contre les Risques à l’Exportation (GRE). Ces accords englobent ainsi des créances qui émanent d’une part d’opérations couvertes par la GRE et, d’autre part, de prêts qui ont été accordés par le passé par la Confédération au titre de la coopération économique et n’ont pas encore été transformés en dons. Notons que les contributions actuelles de la Confé- dération ne s’effectuent plus, en principe, que sous forme de dons. L’arrêté fédéral du 5 octobre 1990 a largement donné satisfaction; en particulier, il permet à la Suisse comme à d’autres Etats créanciers de soutenir solidairement et rapidement les pays débiteurs. Il peut être reconduit sans modifications sous sa nouvelle forme de loi fédérale. Comme par le passé, nous vous informerons des accords conclus dans nos rapports périodiques, conformément à l’art. 10 de la loi fédérale sur les mesures économiques extérieures (RS 946.201).

3 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel Les besoins financiers qu’entraîneront les consolidations de dettes ne sont pas prévi- sibles puisqu’ils dépendent en premier lieu de facteurs comme le développement de la situation économique et financière dans les pays bénéficiaires de la couverture de la GRE. Notons toutefois que la GRE devrait être en mesure de financer ses activités de manière indépendante (art. 6a, al. 1, et art. 7 de la loi fédérale du 26 septembre 1958 sur la garantie contre les risques à l’exportation; RS 946.11). Pour la première fois depuis 1986, le montant des avances consenties par la Confédération est passé en-dessous du milliard de francs. Notons que, mis à part l’allègement d’environ 1 milliard de francs rendu possible par les mesures d’exemption du paiement d’une partie des intérêts et d’annulation d’avances contre cession de créances édictées par l’arrêté fédéral du 14 décembre 1990 (RS 946.12), la GRE a pu rembourser durant les cinq dernières années, par le biais de son activité, plus de 850 millions d’avances à la Confédération. Cet élément montre l’évolution favorable de la GRE vers un niveau d’autofinancement satisfaisant. Au cas où les dommages seraient supérieurs aux recettes du fonds de la GRE, la Confédération a toujours la possibilité d’accorder des avances portant intérêts et sujets à remboursement (art. 6 b, al. 2, de la loi fédérale sur la garantie contre les risques à l’exportation). La Loi fédérale ne nécessitera pas de personnel supplémentaire.

4 Programme de la législature Le projet devrait être annoncé dans le programme de la législature 1999–2003.

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5 Relation avec le droit européen Les Etats créanciers membres de l’UE sont appelés au même titre que la Suisse à conclure des accords bilatéraux de consolidation de dettes. La compétence de négo- cier et de conclure de tels accords relève des gouvernements de chacun des Etats membres. La loi fédérale est compatible avec la législation de l’UE, tant par ses objectifs que par les solutions proposées.

6 Constitutionnalité L’art. 54 de la constitution forme la base constitutionnelle du projet et donne à la Confédération la compétence de conclure des accords de droit international public. L’autorisation de conclure des accords constitue, au sens de l’art. 163, al. 1, de la constitution, une règle de droit conférant des compétences; dès lors, la compétence que nous vous proposons de déléguer au Conseil fédéral doit prendre, sur le plan juridique, la forme d’une loi soumise au référendum facultatif.

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Annexe Accords bilatéraux relatifs aux consolidations de dettes selon l’arrêté fédéral du 5 octobre 1990 Année 1999 (1er semestre) Pays Accord du Montant consolidé Durée de remboursement Taux d’intérêt (mio. de fr.) (années) % p.a.

RCA VII 17 avril 1999 14.2 32 4/0.1 Total 14.2

Année 1998 Pays Accord du Montant consolidé Durée de remboursement Taux d’intérêt (mio. de fr.) (années) % p.a.

Total 0

Aucun accord bilatéral relatif aux consolidations de dettes n’a été conclu durant l’année 1998. La plupart des pays traités dans le cadre du Club de Paris ont été soit désendettés par la Suisse, soit la GRE ne détient plus de créances sur ces derniers (rachat par la Confédération).

Année 1997 Pays Accord du Montant consolidé Durée de remboursement Taux d’intérêt (mio. de fr.) (années) % p.a.

Cameroun V 21 nov. 1997 42 3.5 0.1 Guinée C. IV 24 fév. 1997 –– 22.5 0.1 Guinée C. V 15 juil. 1997 8.7 22.5 1.61 Jordanie IV 23 déc. 1997 48.2 14.5 4.3 Madagascar VIII 18 juil. 1997 8.7 32.5 0.1 Russie IV 30 janv. 1997 331.8 14.5 4.3 Total 439.4

Année 1996 Pays Accord du Montant consolidé Durée de remboursement Taux d’intérêt (mio. de fr.) (années) % p.a.

Algérie II 13 fév. 1996 88.8 12 5 Cameroun IV 28 mars 1996 41.9 1 5.2 Congo B. IV 31 oct. 1996 14.3 31.5 0.1 Croatie V 9 janv. 1996 29.3 11.5 5.75 Gabon VI 22 mars 1996 13.6 12.5 5.2 Honduras III 30 sept. 1996 53.2 22.5 0.1 Macédoine V 9 janv. 1996 20.1 11.5 5.75 Sierra Leone VI 12 juin 1996 17.1 11 5.2 Total 278.3

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Année 1995 Pays Accord du Montant consolidé Durée de remboursement Taux d’intérêt (mio. de fr.) (années) % p.a.

Jordanie III 23 fév. 1995 40 4.5 5.5 Russie II 12 janv. 1995 53 15 5.5 Russie III 14 nov. 1995 73 5 5.6 Sierra Leone V 17 janv. 1995 17 22.5 0.38 Togo X 5 sept. 1995 142.7 7.5 5.45 Total 325.7

Année 1994 Pays Accord du Montant consolidé Durée de remboursement Taux d’intérêt (mio. de fr.) (années) % p.a.

Algérie I 21 nov. 1994 –– 11.5 5.5 Bulgarie III 6 déc. 1994 66 3.5 5.5 Cameroun III 12 juil. 1994 27 1.25 5.625 Congo B. III 25 nov. 1994 12.8 6.5 5.5 Gabon V 10 oct. 1994 12.9 12.5 5.5 Kenya I 13 mai 1994 17.9 6.5 5.625 RCA VI 22 juin 1994 22.3 4.5 4.8 Russie I 10 mars 1994 116.6 4.5 5.625 Total 275.5

Année 1993 Pays Accord du Montant consolidé Durée de remboursement Taux d’intérêt (mio. de fr.) (années) % p.a.

Argentine V 1er fév. 1993 531.3 12.5 7 Brésil IV 17 mai 1993 365.3 11.5 6.625 Bulgarie II 30 avril 1993 65.9 3.5 6.625 Guinée C. III 27 janv. 1993 7.5 22.5 0.46 Honduras II 28 sept. 1993 47.3 22.5 0.46 Mali III 11 mars 1993 2.5 22.5 0.46 Sierra Leone IV 22 fév. 1993 15.6 22.5 0.46 Total 1035.4

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Année 1992 Pays Accord du Montant consolidé Durée de remboursement Taux d’intérêt (mio. de fr) (années) % p.a.

Argentine IV 16 juin 1992 457.5 3.5 7.625 Bolivie IV 27 nov. 1992 38.8 2.5 0.9263 Bulgarie I 2 juin 1992 53 3.5 7.625 Cameroun II 14 mai 1992 19.2 6.5 7.625 Côte d’Ivoire VI 14 mai 1992 281 6.5 7.625 Egypte II 7 mars 1992 655.7 24.5 –– Equateur V 23 juil. 1992 33.4 6.5 7.625 Gabon IV 20 mars 1992 11.3 4.5 –– Jordanie II 6 août 1992 24.6 6.5 7.625 Pologne VI 30 sept. 1992 526.4 13.5 1.6 Tanzanie IV 2 déc. 1992 29.4 4.5 0.88 Togo IX 26 oct. 1992 129.9 22.5 0.92 Zambie V 27 nov. 1992 18.8 2.5 6.64 Total 2279

Année 1991 Pays Accord du Montant consolidé Durée de remboursement Taux d’intérêt (mio. de fr) (années) % p.a.

Argentine III 12 avril 1991 399.3 3.5 8.25 Bolivie III 15 janvier 1991 30 5.5 4.75 Congo B. II 18 fév. 1991 8.1 8.5 8.125 Honduras I 12 août 1991 38.6 6.5 7.625 Madagascar VII 8 mars 1991 7.5 5.5 4.625 Nigéria III 13 juil. 1991 130.5 3.5 7.625 Philippines IV 23 déc. 1991 40.7 6.5 7.625 RCA V 20 fév. 1991 17.5 5.5 4.625 Sénégal IX 25 nov. 1991 19.2 5.5 4.125 Togo VIII 26 fév. 1991 121.5 5.5 4.625 Zambie IV 5 mars 1991 13.1 5.5 4.6/6 Total 826

Année 1990 Pays Accord du Montant consolidé Durée de remboursement Taux d’intérêt (mio. de fr) (années) % p.a.

Côte d’Ivoire V 31 mai 1990 210.5 1 7.75 Equateur IV 30 avril 1990 27.1 3.5 7.25 Gabon III 23 mars 1990 9.5 6 7.25 Guinée-Bissau II 29 juin 1990 9 5.5 4.75 Mali II 22 mars 1990 1.9 5.5 3.75 Mexique II 23 mai 1990 45.1 3.5 6.5 Pologne V 27 juil. 1990 457.2 11.5 8 Sénégal VII 29 juin 1990 19.1 -- 2.75 Tanzanie III 9 juillet 1990 19.7 4 4.75 Togo VII 8 fév. 1990 116.6 5.5 3.75 Total 915.7

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