Bericht vom 22. November 1999 der Neat-Aufsichtsdelegation der eidgenössischen Räte zuhanden der Finanzkommissionen, der Geschäftsprüfungskommissionen und der Kommissionen für Verkehr und Fernmeldewesen betreffend Oberaufsicht über den Bau der Neuen Eisenbahn- Alpentransversale (Neat) im Jahre 1999

Bericht der Neat-Aufsichtsdelegation der eidgenössischen Räte zuhanden der Finanzkommissionen, der Geschäftsprüfungskommissionen und der Kommissionen für Verkehr und Fernmeldewesen betreffend Oberaufsicht über den Bau der Neuen Eisenbahn-Alpentransversale (Neat) im Jahre 1999

vom 22. November 1999

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren

Wir haben die Ehre, Ihnen gestützt auf Artikel 20 Absatz 5 des Alpentransit-Be- schlusses (AtB, SR 742.104) vom 4. Oktober 1991, Änderung vom 20. März 1998, den ersten Bericht der Neat-Aufsichtsdelegation der eidgenössischen Räte über ihre Tätigkeit im Jahre 1999 (Stand 22. November 1999) zu unterbreiten.

22. November 1999 Im Namen der Neat-Aufsichtsdelegation der eidgenössischen Räte Der Präsident: Hans Danioth, Ständerat

10736 Der Vizepräsident: Ernst Leuenberger, Nationalrat

1999-6038 203

Bericht

A. Formelles

1 Auftrag und Organisation

1.1 Auftrag

Gemäss Artikel 20 Absatz 3 des Alpentransit-Beschlusses (AtB; SR 742.104) ob- liegt der Neat-Aufsichtsdelegation die parlamentarische Oberaufsicht über die Ver- wirklichung der Neuen Alpentransversale. Sie prüft insbesondere die Einhaltung der Leistungen, Termine, Kosten und Kredite sowie der rechtlichen und organisatori- schen Rahmenbedingungen.

1.2 Rechte und Pflichten

Zur Erfüllung ihres Auftrags stehen ihr die gleichen Rechte und Pflichten zu wie den Geschäftsprüfungskommissionen gemäss Artikel 47quater und der Finanzdelega- tion gemäss Artikel 50 des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG, SR 171.11).

Tabelle 1

Auskunft Sie hat das Recht, die ihr zweckdienlichen Auskünfte bei den Behörden und Amtsstellen des Bundes, der Kantone und bei Privatpersonen zu verlangen. Akteneinsicht Sie hat das Recht, jederzeit in die mit dem Bau der Neat in Zusammenhang stehenden Akten bei den Behörden und Amtsstellen des Bundes, der Kantone und bei Privatperso- nen Einsicht zu nehmen. Aktenherausgabe Sie hat das Recht, von den betroffenen Stellen die Akten- herausgabe zu verlangen. Es werden ihr insbesondere die halbjährlichen Standberichte des Bundesamtes für Verkehr (BAV), alle Neat-relevanten Beschlüsse des Bundesrates und alle Neat-relevanten Revisions- und Inspektionsberichte der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) laufend und regelmässig zur Verfügung gestellt. Befragung Sie kann Beamte und Privatpersonen als Auskunftspersonen beiziehen. Augenschein vor Ort Sie kann Inspektionsbesuche und Besichtigungen vor Ort vornehmen. Sachverständige Sie kann für Abklärungen von Verhältnissen, die eine be- sondere Abklärung erfordern, das Gutachten von Sachver- ständigen einholen. Personal Für besondere Prüfungen und Untersuchungen wird ihr das nötige Personal zur Verfügung gestellt.

1.3 Konstituierung

Die Finanzkommissionen, die Geschäftsprüfungskommissionen und die Kommis- sionen für Verkehr und Fernmeldewesen beider Räte entsenden je zwei Mitglieder in die Neat-Aufsichtsdelegation. Der Vorsitz wechselt jährlich zwischen einem Mitglied des Nationalrates und des Ständerates. Im Übrigen konstituiert sich die Neat-Aufsichtsdelegation selbst (Art. 20 Abs. 4 AtB). Die Neat-Aufsichtsdelegation konstituierte sich an ihrer ersten Sitzung vom 18. De- zember 1998. Im Berichtsjahr 1999 setzte sie sich wie folgt zusammen:

Tabelle 2 Geschäftsprüfungs- Finanzkommission Kommission für Verkehr- und kommission Fernmeldewesen

Ständerat Hans Danioth Kurt Schüle* Hans Bisig (Präsident) Edouard Delalay This Jenny Pierre Aeby

Nationalrat Max Binder Ernst Leuenberger Andrea Hämmerle Hubert Lauper (Vizepräsident) Ruth Genner Rudolf Steiner * Mitglied der Finanzdelegation

1.4 Sekretariatsdienste

Die Neat-Aufsichtsdelegation verfügt über ein eigenes Sekretariat, integriert ins Sekretariat der Finanzkommissionen und der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte. Diese Lösung im Sinne der Kontinuität nutzt die Synergien, die sich durch die Beratung der jährlichen Entnahmen aus dem Fonds für Eisenbahngrossprojekte durch die Finanzkommissionen ergeben. Sie widerspiegelt zudem die Tatsache, dass die Oberaufsicht über die Neat bis Ende 1998 von der Finanzdelegation wahrge- nommen wurde.

2 Kontrollaufwand

Die Neat-Aufsichtsdelegation trat insgesamt zu drei ordentlichen Tagungen à zwei Sitzungstagen und drei ausserordentlichen Sitzungen während den Sessionen in Bern zusammen. Im September hielt sie zudem eine zweitägige Sitzung mit Besich- tigung der wichtigsten Neat-Baustellen im Raum Mitholz, Ferden und Sedrun ab. In der Berichtsperiode befasste sie sich hauptsächlich mit drei Neat-Standberichten des BAV, 12 Beschlüssen des Bundesrates und 6 Revisionsberichten der EFK. Sie verlangte bei verschiedenen Stellen der Bundesverwaltung (u. a. BAV, EFK, Bun- desamt für Wirtschaft und Arbeit, Bundesamt für Ausländerfragen) sowie den für die Verwirklichung der beiden Achsen Gotthard und Lötschberg verantwortlichen Erstellergesellschaften AlpTransit Gotthard AG (ATG) und BLS AlpTransit AG

(BLS AT) eine Vielzahl zusätzlicher Berichte. Schliesslich führte sie mit den Ver- antwortlichen aller Stufen mehrere Aussprachen zur Klärung und Vertiefung von Spezialfragen.

3 Erarbeitung eines Leitbildes

3.1 Ziel

Mit der Schaffung der Neat-Aufsichtsdelegation mussten im Berichtsjahr zahlreiche Schnittstellen zu den Stammkommissionen (Finanzkommissionen, Geschäftsprü- fungskommissionen und Kommissionen für Verkehr und Fernmeldewesen) sowie zur Finanzdelegation der eidgenössischen Räte neu definiert werden. Um Doppel- spurigkeiten zu vermeiden und Lücken in der parlamentarischen Oberaufsichtstätig- keit im Bereich der Grossprojekte des öffentlichen Verkehrs auszuschliessen, haben die Büros des Nationalrates und des Ständerates den Auftrag erteilt, die Frage der Kompetenzabgrenzung vertieft zu prüfen, eine präzise Regelung vorzuschlagen, die- se mit den betroffenen Kommissionen und der Finanzdelegation zu diskutieren und die Büros über die Ergebnisse zu informieren. In die gleiche Richtung ging der Wunsch von Bundesrat und Verwaltung, ihre Ansprechpartner auf Seiten des Par- laments klar zu bezeichnen und eine Mehrbelastung im Bereich der Berichterstat- tung zu vermeiden. Die Neat-Aufsichtsdelegation hat die Grundsätze ihrer Tätigkeit und die Regelung der offenen Fragen in einem Leitbild festgelegt. Es wurde im Einvernehmen mit den Stammkommissionen und der Finanzdelegation erlassen und dient als Basis für eine partnerschaftliche Zusammenarbeit. Im Leitbild werden Auftrag, Arbeitsweise, Auf- sichtsinstrumente und -kriterien sowie die Beziehungen der Neat-Aufsichtsdele- gation zum Parlament, zu den Stammkommissionen, zum Bundesrat und zur Öf- fentlichkeit präzisiert. In diesem Zusammenhang ist insbesondere auf folgende spezifische Befugnisse hin- zuweisen. Die Neat-Aufsichtsdelegation nimmt die Oberaufsicht wahr. Diese bein- haltet Feststellungen und Empfehlungen, nicht jedoch Weisungen, zuhanden der für den Vollzug verantwortlichen Behörden. Die jeweiligen Verantwortungsträger wer- den in ihrer Entscheidungskompetenz dadurch nicht beeinträchtigt.

3.2 Koordinationsbedarf gegenüber den

Stammkommissionen und der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte In rechtlicher Hinsicht bestehen namentlich Unklarheiten in Bezug auf das Verhält- nis zwischen Artikel 20 AtB, der die Neat-Aufsichtsdelegation mit der Oberaufsicht über den Bau der Neat beauftragt, und Artikel 47quater bzw. Artikel 50 GVG, die den Geschäftsprüfungskommissionen bzw. der Finanzdelegation die Oberaufsicht über die gesamte Geschäftsführung des Bundesrates bzw. den gesamten Bundeshaushalt übertragen. Dadurch ergibt sich eine gewisse Überschneidung der Aufgabenberei- che, so dass eine klare Abgrenzung durch Interpretation nicht möglich ist. Die Neat-Aufsichtsdelegation vertritt dezidiert die Auffassung, dass sich für den Neat-Bereich, allenfalls auch für die übrigen FinöV-Projekte, eine exklusive und

umfassende Kontrollkompetenz rechtfertigen würde. Denn nur so lässt sich diese komplexe Aufgabe optimal erfüllen. Eine juristisch saubere Klärung der Frage soll in der neuen Legislaturperiode im Rahmen der GVG-Totalrevision erfolgen.

3.3 Übergangsregelung

Die Neat-Aufsichtsdelegation ist mit den Kontrollkommissionen übereingekommen, dass die Stammkommissionen und die Finanzdelegation ihre Rechte und Pflichten grundsätzlich behalten, die Prüfung der Neat-relevanten Oberaufsichtsfragen jedoch der Neat-Aufsichtsdelegation übertragen. Die Kommission für Verkehr und Fern- meldewesen und die Finanzkommissionen sind nicht direkt betroffen. Sie befassen sich weiterhin ausschliesslich mit den Bundesbeschlüssen sowie Verpflichtungs- und Zahlungskrediten betreffend der FinöV-Projekte. Die Neat-Aufsichtsdelegation erstattet den Stammkommissionen jährlich, über ausserordentliche Ereignisse schnellstmöglichst, Bericht. Auch die Berichterstattung im Parlament und die Information der Öffentlichkeit ob- liegt grundsätzlich den Kontrollkommissionen, kann aber von diesen an die Neat- Aufsichtsdelegation übertragen werden. Der Zeitpunkt für das Erscheinen des Tätig- keitsberichts der Neat-Aufsichtsdelegation wird mit demjenigen des Tätigkeitbe- richts der Finanzdelegation (Behandlung durch die Finanzkommissionen) und des Geschäftsberichts des Bundesrates (Behandlung durch die Geschäftsprüfungskom- missionen) koordiniert. Um die Kontinuität zu gewährleisten, wurde der vorliegende Bericht bereits an der letzten Sitzung der Neat-Aufsichtsdelegation in ihrer bisheri- gen Zusammensetzung verabschiedet. Die Berichterstattung erfolgt in den Räten zu- sammen mit dem Geschäftsbericht des Bundesrates bzw. der Staatsrechnung der Eidgenossenschaft. Als Referenten werden die jeweiligen Doppelmitglieder der Kontrollkommissionen und der Neat-Aufsichtsdelegation bestimmt. Damit kann die Neat-Aufsichtsdelegation ihren Bericht im Rat indirekt selbst vertreten. Was die Beziehungen zur Öffentlichkeit angeht, hält sich die Neat-Aufsichtsdele- gation an die Vorschriften über die Vertraulichkeit, die für die Kontrollkommissio- nen gelten. Bei ausserordentlichen Ereignissen orientiert sie im Rahmen dieser Vor- schriften direkt.

3.4 Oberaufsicht bei den anderen FinöV-Projekten

Im Sinne einer besseren Nutzung von Synergien kann der Auftrag der Neat-Auf- sichtselegation mit ausdrücklicher Genehmigung der Kontrollkommissionen auch auf die neu anstehenden FinöV-Projekte (BAHN 2000, 2. Etappe, Anschluss an das europäische Hochgeschwindigkeitsnetz und Lärmsanierung der Eisenbahnen) erwei- tert werden. Die Oberaufsicht über BAHN 2000, 1. Etappe, erfolgt, was die finan- ziellen, terminlichen und wirtschaftlichen Belange angeht, weiterhin durch die Fi- nanzdelegation, in organisatorischer und rechtlicher Hinsicht weiterhin durch die Geschäftsprüfungskommissionen. Diese haben das Projekt im Bereich ihrer jeweili- gen Oberaufsichtskompetenzen seit Beginn intensiv begleitet.

Die Büros der eidgenössischen Räte haben dem Leitbild zugestimmt und die Staats- politische Kommission beauftragt, die Frage nach der Anpassung der rechtlichen Grundlagen hinsichtlich Kompetenzabgrenzung und Erweiterung des Aufgabenbe- reichs im Rahmen der anstehenden Totalrevision des GVG zu prüfen.

4 Vorschläge zur Bildung von Ausschüssen sowie

Beizug externer Experten Im ersten Jahr ihrer Tätigkeit hat die Neat-Aufsichtsdelegation auf die Bildung von Ausschüssen wie ständigen Sektionen und Arbeitsgruppen verzichtet. Sie konzent- rierte sich darauf, im Rahmen der Gesamtdelegation mit allen für die Verwirkli- chung der Neat verantwortlichen Stellen Kontakt aufzunehmen, um den Informa- tions- und Wissenstand aller Mitglieder zu vertiefen. Angesichts der rechtlichen, technischen, organisatorischen und finanziellen Kom- plexität der mit der Verwirklichung der Neat verbundenen Fragen hat die Neat-Auf- sichtsdelegation verschiedene Möglichkeiten für eine adäquate interne Strukturie- rung evaluiert. Als Kriterien zur Bildung von ständigen Sektionen bieten sich unter anderem die Prüfungsbereiche Leistung, Kosten, Finanzierung und Termine an. In Frage kommt ebenfalls eine sachbezogene Einteilung in Arbeitsgruppen für einzelne Spezial- und Querschnittsfragen oder eine Einteilung nach verschiedenen Werken innerhalb der Neat. Die Neat-Aufsichtsdelegation wird die Frage der internen Struktur in der neuen Le- gislaturperiode erneut aufgreifen. Die Neat-Aufsichtsdelegation stützt sich in ihrer Tätigkeit vorwiegend auf die halb- jährlichen Standberichte des BAV und dessen ereignisbezogene Berichte über wich- tige und unerwartete Vorfälle sowie auf die Revisionsberichte der EFK. Als parla- mentarisches Oberaufsichtsorgan steht ihr darüber hinaus das Recht zu, zur Abklä- rung von besonderen Verhältnissen, deren Beurteilung besondere Fachkenntnis er- fordert, Sachverständige beizuziehen. Auch in Berücksichtigung der Gewaltentrennung zwischen Verwaltung und Parla- ment sowie der unabhängigen Berichterstattung durch die EFK wird die Neat-Auf- sichtsdelegation inskünftig den Beizug externer Experten in Betrachtung ziehen.

B. Materielles

1 Abgrenzungsfragen zur Etappierung der Neat

1.1 Handlungsbedarf

Der Bundesrat hat am 14. Juni 1999, im Lichte von Begehren, Projektteile von der zweiten in die erste Phase vorzuziehen, über eine vorzeitige Realisierung von Neat-Projekten der zweiten Phase diskutiert. Er hat dabei festgehalten, dass ein Vor- ziehen von grösseren Projekten zu Lasten des Fonds für Eisenbahngrossprojekte nicht möglich ist. Die gesetzlich festgelegte Bevorschussungslimite von 4,2 Milliar- den Franken wird bereits durch BAHN 2000, 1. Etappe, die beiden Basistunnels am Lötschberg und am Gotthard sowie durch die Lärmsanierung ausgeschöpft. Gleich- zeitig hat er im Rahmen seiner Vollzugskompetenz beschlossen, den Baubeginn von

einzelnen kleineren, betrieblich notwendigen Objekten auf der Strecke St. Gallen– Arth-Goldau im Umfang von 40 Millionen Franken vorzuziehen. Zudem hat er den Entscheid über eine vorzeitige Realisierung des Zimmerbergtunnels, Teil Neat, so- wie des Ceneritunnels sistiert, bis die Frage einer allfälligen Privatfinanzierung durch Dritte geklärt ist. Von der Realisierung des Anschlusses Nidelbad (Verbin- dung der beiden Teile des Zimmerberg-Tunnels) im Sinne einer Vorinvestition von

89 Millionen Franken wurde Kenntnis genommen.

In der Herbstsession ist der Nationalrat dem Bundesrat im Rahmen der Beratungen zur Botschaft über den Neuen Neat-Gesamtkredit (99.054) gefolgt und hat die ent- sprechende Kreditverteilung zwischen erster und zweiter Phase grossmehrheitlich bestätigt. Gleichzeitig beschloss er, der Parlamentarischen Initiative Hegetschweiler (99.410) mit 75 zu 56 Stimmen keine Folge zu geben (siehe Amtliches Bulletin des Nationalrates 1999, S. 2108 ff.). Diese sah vor, den Baubeginn des Zimmerbergtun- nels, Teil Neat, unmittelbar nach Fertigstellung der zweiten Doppelspurstrecke zwi- schen Zürich und Thalwil (Zimmerbergtunnel, Teil BAHN 2000) zu bauen, um vor- handene Baustelleninstallationskapazitäten sinnvoll zu nutzen, und für die Finanzie- rung eine Lösung innerhalb des Fonds für Eisenbahngrossprojekte zu suchen. Die Neat-Aufsichtsdelegation hatte sich bereits zuvor vom BAV über die Vorarbei- ten zur neuen Botschaft, die Frage der vorzeitigen Realisierung einzelner Projekt- teile aus der zweiten Phase und die Bedingungen für den Einsatz einer Privatfinan- zierung (siehe Kapitel B Ziffer 5) im Detail orientieren lassen. Im Rahmen ihres Auftrags, die Verwirklichung der Neat in rechtlicher, finanzieller und organisatori- scher Hinsicht zu beaufsichtigen, befasste sie sich in der Folge mit der Frage der Verbindlichkeit der vom Parlament beschlossenen Etappierung. Auf Grund der Informationen, die der Neat-Aufsichtsdelegation bis zum 22. Novem- ber 1999 vorlagen, würde die Verwirklichung des Zimmerbergtunnels, Teil Neat, in der ersten Phase nebst Einsparungen bei den Baustelleninstallationen Vorteile na- mentlich in bautechnischer und ökologischer Hinsicht mit sich bringen.

1.2 Voraussetzungen für Verschiebungen

Bei allem Verständnis für die regionalpolitischen Anliegen der interessierten Kreise und der erwähnten Vorteile muss im heutigen Zeitpunkt von den bestehenden recht- lichen Rahmenbedingungen ausgegangen werden. Die Neat-Aufsichtsdelegation kommt deshalb zum Schluss, dass eine vorzeitige Realisierung namhafter Projekte der zweiten Phase nicht durch eine grosszügige Interpretation des Alpentransitbe- schlusses erfolgen kann. Der Wortlaut des Artikels 10bis AtB ist klar: Die Neat wird in zwei explizit definierten Phasen realisiert. Zwar gibt Absatz 2 dem Bundesrat die Kompetenz, über den Baubeginn der zweiten Phase zu entscheiden. Nachdem die Etappierung in der FinöV-Volksabstimmung vom 29. November 1998 ein entschei- dendes Argument zur Annahme der Vorlage war, darf das nach zähen Parlaments- verhandlungen sorgfältig austarierte Gleichgewicht der Abstimmung ihrer Ansicht nach nicht bereits nach einem Jahr durch eine large Interpretation wieder in Frage gestellt werden. In den Materialien zu den Kommissions- und Parlamentsverhand- lungen kommt der diesbezügliche Wille des Gesetzgebers klar zum Ausdruck. Die Neat-Aufsichtsdelegation stellt sich auf den Standpunkt, dass eine Vorverschie- bung eine Änderung der in Artikel 10 bis des Alpentransitbeschlusses festgeschriebe- nen Etappierung und gegebenenfalls eine Änderung des in Artikel 6 Absatz 2 des

Bundesbeschlusses über das Reglement des Fonds für die Eisenbahngrossprojekte vom 9. Oktober 1998 (Fondsreglement; SR 742.140) festgehaltenen Bevorschus- sungslimite von 4,2 Milliarden Franken voraussetzt. Dieser Entscheid ist allerdings dem Parlament vorbehalten.

2 Controlling und Kontrolle

2.1 Allgemeines

Die Neat-Aufsichtsdelegation nimmt auf Parlamentsstufe die mitlaufende Oberauf- sicht über die rechtlich, finanziell, terminlich, technisch und organisatorisch kor- rekte Verwirklichung des Neat-Grossprojektes wahr. In dieser Eigenschaft steht sie an der Spitze einer vielschichtigen Aufsichts- und Kontrollstruktur, welche die Komplexität des Jahrhundertprojekts widerspiegelt. Zur Ausübung ihres gesetzli- chen Auftrags ist sie nicht nur darauf angewiesen, dass die Zuständigkeiten und Ver- antwortlichkeiten aller Beteiligten klar definiert werden, sondern auch, dass sie sich auf funktionierende Systeme der Projektsteuerung (Controlling), Berichterstattung (Reporting) und Kontrolle (Aufsicht und Revision) auf allen Zuständigkeitsstufen stützen kann. Dabei legt die Neat-Aufsichtsdelegation besonderes Gewicht darauf, dass sich die Oberaufsicht nicht in die Aufsichts-, Kontroll- und Controllingkompe- tenzen der verantwortlichen Stellen einmischt.

2.2 Bundesämter

Für die Gewährleistung der Projektsteuerung, die Ausübung der direkten Projektauf- sicht und die Koordination der Berichterstattung ist auf Behördenstufe in erster Linie das BAV zuständig, für die finanzielle Oberaufsicht und die Koordination der verschiedenen Revisionsstellen und Finanzinspektorate die EFK. Die Ersteller- gesellschaften ihrerseits zeichnen für ihr eigenes Controlling, Reporting und die internen Kontrollsysteme verantwortlich.

2.3 Controlling

Als zentrales Instrument für das Neat-Programm-Management auf Behördenstufe dient die umfangreiche Neat-Controlling-Weisung (NCW). Als Frühwarnsystem soll sie ermöglichen, rechtzeitig die erforderlichen Massnahmen zu ergreifen. Im Auftrag der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte begleitete die EFK in den letzten Jahren die Entwicklung und den Aufbau der NCW. Hauptstossrichtung der Arbeiten an der Version 3.00 vom 30. November 1998 lag in deren Vervollständigung. Die Neat-Aufsichtsdelegation liess sich vom BAV im Detail über die Version 3.00 orientieren. Diese gliedert sich in fünf Hauptgebiete (Leistungen, Kosten, Termine und Finanzen sowie Vergabe- und Vertragswesen) und spezielle Querschnittsberei- che. Neben aktualisierten Kapiteln wurden neu die Kapitel Leistungscontrolling, Änderungswesen, Reserve-, Risiko- und Qualitätsmanagement sowie Informatik und Integrierte Steuerung aufgenommen. In Überarbeitung befinden sich die Kapitel Fi- nanzmanagement und Teuerung, in Bearbeitung die Kapitel über die Organisation und die integrierte Steuerung.

Die Umsetzung der NCW 3.00 stellt hohe Anforderungen an das Know-how und die elektronische Verarbeitung. Deren Umsetzung wird bis ca. Mitte 2000 dauern. Die Anpassung der NCW an das neue Neat-Konzept läuft derzeit. Die nächste Ver- sion wird voraussichtlich Anfang des Jahres 2000 in Kraft treten.

2.4 Reporting

Kapitel 6 der NCW regelt das Berichtswesen und definiert vier Berichtstypen. Für die Aufgabenerfüllung der Neat-Aufsichtsdelegation von besonderer Bedeutung sind die halbjährlichen Standberichte des BAV sowie ereignisbezogene, fallweise Be- richte der Ersteller über ausserordentliche Ereignisse von öffentlichem Interesse. Die in den Standberichten zusammengefassten Angaben zu den Bereichen Leistungen, Termine, Kosten, Finanzen und Organisation basieren auf den Daten, welche die Er- steller dem BAV liefern. Bei der Beratung der Standberichte stellte die Neat-Aufsichtsdelegation fest, dass bei den von der ATG verarbeiteten Daten auf Grund von Informatikproblemen und Personalengpässen Fehler bei den Vergabewerten auftraten. Sie nahm dies zum An- lass, die Umsetzung der NCW bei der ATG genauer unter die Lupe zu nehmen. Die rechtliche Verselbstständigung der ATG auf 1. Januar 1999 erforderte den Auf- bau einer eigenen Finanzbuchhaltungs- und eines eigenen Kostenabrechnungs- systems. Auf Grund des Entscheids, den Firmensitz nach Luzern zu verlagern, waren zudem im ersten Semester 1999 bedeutende Mitarbeiterabgänge im Bereich Finanzen und Controlling zu verzeichnen. Ähnliche Probleme bei den Vergabewer- ten und den Indexteuerungsberechnungen zeigten sich auch bei der BLS AT. Die ATG bestätigte, dass die Personalabgänge inzwischen vollwertig ersetzt wurden und ein Ausbau der personellen Kapazitäten geplant ist. Zudem befasst sich eine Task Force vordringlich mit der Umsetzung der NCW 3.00, die auf Grund der Ver- zögerungen und Softwareprobleme jedoch erst auf das 4. Quartal 2000 erwartet wird. In erster Linie werden die rechnerischen Mängel behoben und die Kosten den Gegebenheiten der redimensionierten Neat gemäss FinöV angepasst. Die Anpassung bzw. Ersetzung der Software benötigt längere Zeit. Für die Standberichte bedeutet dies, dass die von der ATG gelieferten Daten erst ab 1. Semester 2001 verlässlich sein werden. Das BAV führte bei der ATG und BLS AT Ergänzungsprüfungen zur Beurteilung der Datenqualität durch. Mit diesen konnten zusätzliche Kenntnisse über die Zuver- lässigkeit der Daten im Kosten- und Finanzmanagement erhalten, systematische Fehler beim Datenfluss von der Erfassung bis zur Ausgabe in den Standberichten erkannt und Klarheit bei der konkreten Situation betreffend angewandter Projekt- management-Werkzeuge gewonnen werden.

2.5 Kontrolle

Die operative Aufsicht auf Stufe der Verwaltung liegt beim BAV. Die Sektion Alp- Transit der Abteilung Bau prüft mittels Sonderprüfungen und Ergänzungsprüfungen die Einhaltung der Grundsätze der NCW, die Zuverlässigkeit und Aktualität der In- formationen auf allen Stufen der Projektorganisation sowie die Einhaltung der Ver-

einbarung mit den Erstellern. Materielle Prüfungen erfolgen bei der Kreditkontrolle, eine stichprobenweise Prüfung bei den Vergaben. Das Finanzinspektorat des BAV befasst sich mit den Schnittstellen der verschiedenen Buchhaltungen und den inter- nen Kontrollsystemen bei den Erstellern. Sie führt gezielte Sonderprüfungen durch. Die personellen Kapazitätsprobleme bei der Sektion AlpTransit, die sich nach der Annahme der FinöV-Vorlage durch das Schweizer Volk abzeichneten, konnten ver- waltungsintern in der Zwischenzeit durch die Zuweisung dreier Stellen (Stand No- vember 1999: 14,5 Stellen inkl. 4 Stellen für Verfahren) entschärft werden. Die Struktur der mitlaufenden und der nachträglichen finanziellen Kontrolle (Revi- sion) erweist sich als äusserst vielschichtig. Auf Behördenstufe nimmt die EFK die finanzielle Oberaufsicht über das Neat-Projekt wahr. Sie wacht darüber, dass das Kontrollkonzept stimmt, das BAV seine Aufgaben richtig erfüllt und keine prüf- freien Räume entstehen. Neben diesem Koordinationsauftrag prüft sie im Rahmen ihres Kontrollstellenmandats die Rechnung des Fonds für Eisenbahngrossprojekte und führt direkte Prüfungen bei den Erstellern durch, namentlich in formeller und materieller Hinsicht beim Submissions- und Vergabewesen sowie in der Auftrags- und Geschäftsabwicklung. Die entsprechenden Revisionsberichte der EFK bilden für die Neat-Aufsichtsdelegation eine wichtige Grundlage für ihre Tätigkeit (siehe Kapitel B Ziffer 4). Auf Stufe der Ersteller konzentriert sich die aktienrechtliche Revisionsstelle auf die Prüfung der Gesetzes- und Statutenmässigkeit der Finanzbuchhaltung. Umso mehr kommt der internen Revisionsstelle als Teil des internen Kontrollsystems eine wich- tige Rolle zu. Die Neat-Aufsichtsdelegation hat bei der ATG festgestellt, dass keine funktionsfähige interne Revisionsstelle bestand. Die interne Revision der SBB AG, die diese Aufgabe früher bei der ATG wahrgenommen hatte, war nach der aktien- rechtlichen Verselbstständigung und Ausgliederung der ATG als hundertprozen- tige Tochtergesellschaft der SBB AG nicht mehr zuständig. Die Neat-Aufsichtsdele- gation hat den Verantwortlichen der Erstellergesellschaften empfohlen, für eine raschestmögliche Einsetzung einer internen Revision besorgt zu sein. Seit Mitte

1999 nimmt die interne Revision der SBB AG diese Aufgabe bei der ATG rückwir-

kend auf das Jahr 1998 wieder wahr. Die EFK und das Finanzinspektorat haben in der Berichtsperiode zudem einen un- zureichenden Informations- und Dokumentenfluss von der aktienrechtlichen Revi- sionsstelle der ATG zu den Kontrollorganen im Bereich AlpTransit festgestellt. Auf Intervention der Neat-Aufsichtsdelegation hat die ATG die externe Revisionsstelle gegenüber dem BAV und der EFK generell von ihrer gesetzlichen Pflicht zur Wahr- nehmung des Geschäftsgeheimnisses gemäss Artikel 730 des Obligationenrechts (OR; SR 220) entbunden. Sie hat versichert, für die Schaffung grösstmöglicher Transparenz und damit auch für den direkten Zugriff der EFK und des BAV auf ihre Zahlen und Unterlagen besorgt zu sein.

3 Einhaltung von Gesetzen und

Gesamtarbeitsverträgen (GAV) betreffend ausländischer Arbeitnehmender – Abgrenzung und Kooperation sowie Synergien

3.1 Schacht Sedrun

Die Neat-Aufsichtsdelegation hatte sich in der Berichtsperiode vertieft mit Fragen nach der Einhaltung der Gesetze und der Gesamtarbeitsverträge (GAV) betreffend ausländischer Arbeitnehmender zu befassen. Ausgangspunkt waren Berichte in den Medien über arbeitsrechtliche Unregelmässigkeiten beim Bau des Schachts für den Zwischenangriff in Sedrun. Den Arbeitern des südafrikanischen Unternehmens Shaft Sinkers Ltd., das die schwierigen Schachtabteufungsarbeiten in Sedrun vornimmt, wurden unzulässige Abzüge auf den Löhnen erhoben. Zudem wurden in der Instal- lationsphase des Liftes Anfang 1999 die Vorschriften über die Arbeits- und Ruhe- zeiten nicht eingehalten, indem mit Zustimmung der Arbeiter Schichten zu

12 Stunden ohne Pausen gefahren wurden. Bei allem Verständnis für diese Mass-

nahme, die auf Grund des hohen Zeitdrucks bei der auf dem zeitkritischen Weg be- findlichen Baustelle Sedrun und der Umstände bei diesen Arbeitspausen erfolgte, musste den Regelungen in Gesetz und GAV der nötige Nachdruck verliehen werden. So erstattete das Arbeitsinspektorat des Kantons Graubünden am 31. März 1999 strafrechtlichen Anzeige vor allem wegen Verstosses gegen die Arbeitszeitgesetz- gebung. Die Neat-Aufsichtsdelegation verlangte von den mit der Aufsicht betrauten Bun- desstellen und der Paritätischen Berufskommission Untertagebau (PK-UT) genaue Auskünfte über Sachlage, Verantwortlichkeiten und getroffene Massnahmen, um in Zukunft eine reguläre Vertragserfüllung auf den Neat-Baustellen zu gewährleisten. Sie führte Aussprachen mit Vertretern des Bundesamtes für Wirtschaft und Arbeit (Aufsichtsorgan Arbeitsrecht), dem Bundesamt für Ausländerfragen (Aufsichtsorgan Ausländerrecht), der Alptansit Gotthard AG (Ersteller) und der Arbeitsgemeinschaft Schacht Sedrun (Unternehmerseite). Die Neat-Aufsichsdelegation konnte anlässlich ihrer Inspektionssitzung vom Sep- tember 1999 in Sedrun eine Verbesserung der arbeitsrechtlichen Situation feststel- len. Die ungerechtfertigten Lohnabzüge waren den südafrikanischen Arbeiterneh- mern zurückerstattet worden. Zudem wurden neue Arbeitsverträge nach schweizeri- schem Recht abgeschlossen. Bei Betriebskontrollen des Amtes für Industrie, Gewer- be und Arbeit des Kantons Graubünden wurde keine weiteren Verstösse gegen die Arbeits- und Ruhezeitvorschriften festgestellt. Die Arbeitsgemeinschaft Schacht Se- drun hat versichert, es liege in ihrem Bestreben, die Gesetze einzuhalten. Zudem hat der Vorsteher des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die beiden Erstellergesellschaften angewiesen, der Einhaltung der Arbeits- bedingungen in Zukunft höchste Beachtung zu schenken.

3.2 Anwendung ausländischen Rechts

Die Neat-Aufsichtsdelegation nahm zur Kenntnis, dass bei Tunnelbauten dieser Di- mension die Vorschriften der SUVA nicht ausreichen. Die Ersteller ziehen deshalb sinngemäss auch die Vorschriften der Deutschen Bergbauverordnung heran.

3.3 Lücken bei der Unfallversicherung

Offen hingegen blieben Fragen im Bereich der Unfallversicherung. Artikel 6 Ab- satz 2 der Verordnung über die Unfallversicherung vom 20. Dezember 1982 (UVV; SR 832.202) sieht eine Karenzfrist von einem Jahr für den Abschluss einer Unfall- versicherung bei ausländischen Arbeitnehmenden vor. Diese gilt auch für diejenigen aus Staaten, die mit der Schweiz kein Sozialversicherungsabkommen abgeschlossen haben, wie beispielsweise Südafrika. Auf Grund des hohen Risikos im Untertage- bau, einen Unfall zu erleiden oder sich eine Berufskrankheit zuzuziehen, sowie der kurzen Laufdauer einer Unfallversicherung bei ausländischen Spezialisten müsste ein Privatversicherer unverhältnismässig hohe Prämien erheben. Nach Auffassung der Neat-Aufsichtsdelegation beinhaltet Artikel 6 UVV eine Lücke, die angesichts der Konsequenzen eines allfälligen Grossunfalls auf einer Neat-Baustelle rasch geschlossen werden muss. Eine Arbeitsgruppe der Direktion für Arbeit des Staatssekretariates für Wirtschaft (seco), des Bundesamtes für Sozial- versicherung (BSV), der SUVA und des Schweizerischen Versicherungsverbandes hat sich auf ein dreistufiges Vorgehen zur Entschärfung der Situation geeinigt. Kurzfristig wird für die südafrikanischen Arbeitnehmer in Sedrun die Unterstellung der Arbeitsgemeinschaft Schacht Sedrun inklusive der Firma Shaft Sinkers unter die SUVA, mittelfristig die Änderung des Artikels 6 UVV und längerfristig die Ände- rung des Artikels 2 des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung vom 20. März

1981 (UVG; SR 832.20) geprüft. Mit diesen Massnahmen soll auch das Prinzip der

gleich langen Spiesse für alle am Bau beteiligten Unternehmen gewährleistet wer- den.

3.4 Behördenkoordination

Die Vorkommnisse in Sedrun veranlassten die Neat-Aufsichtsdelegation, sich ver- tieft mit Fragen der Zuständigkeiten, Aufsicht und Koordination im Bereich des Arbeits- und Ausländerrechts auseinander zu setzen. Die Neat-Aufsichtsdelegation stellte fest, dass Aufsicht und Vollzug reichlich komplex organisiert sind. Für die Projektierung und den Bau der Neat und damit auch die Einhaltung der Gesetze und des Landesmantelvertrags sind grundsätzlich die Bahnen bzw. ihre Tochtergesell- schaften (ATG und BLS AT) zuständig. Die Mindestanforderungen für die Verträge der Ersteller mit den Unternehmen bzw. Arbeitsgemeinschaften werden in Kapi- tel 13 NCW 3.00 explizit festgehalten. Gemäss lit. g sind die Unternehmen im Sinne von Artikel 8 des Gesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen vom 16. De- zember 1994 (BoeB, SR 172.056.1) und Artikel 6 der Verordnung über das öffentli- che Beschaffungswesen vom 11. Dezember 1995 (VoeB, SR 172.056.11) ver- pflichtet, die geltenden Vorschriften sowie diejenigen in allfälligen Gesamtarbeits- verträgen betreffend Arbeitsschutz, Arbeitsbedingungen und Gleichbehandlung von Mann und Frau einzuhalten. Von der Ausschreibung ausgeschlossen sind somit Be- werber, die deren Einhaltung nicht gewährleisten. Die berücksichtigten Unterneh- men haben die Einhaltung der Vorschriften in Vertragszusätzen zu bestätigen. Bei Nichteinhaltung wird eine Konventionalstrafe fällig. Auf Behördenstufe stellt das BWA in arbeitsrechtlichen Belangen die Regelungen auf und nimmt die Oberaufsicht wahr. Die kantonalen Arbeitsinspektorate sind mit dem Vollzug betraut. Im Bereich der Arbeitssicherheit liegt die Regelung und der Vollzug bei der SUVA. In ausländerrechtlichen Belangen sind das BFA und die

kantonalen Ämter für Industrie, Gewerbe und Arbeit zuständig. Die Paritätischen Kommissionen kontrollieren und setzen die Gesamtarbeitsverträge durch. Eine Arbeitsgruppe der Neat-Kantone, der SUVA und des BWA befasst sich mit der Ko- ordination des Vollzugs von Arbeitssicherheit, Gesundheitsschutz und Arbeitszeit. In Bezug auf den Bau der Neat vermisste die Neat-Aufsichtsdelegation eine weiter gehende, d. h. formalisierte und institutionalisierte Gesamtkoordination zwischen allen betroffenen Organen auf Bundes- und Kantonsebene. Das BFA hat auf Empfehlung der Neat-Aufsichtsdelegation Möglichkeiten für eine verbesserte Information und Koordination zwischen den beteiligten Behörden und Organisationen geprüft. In Zukunft werden für die neuen Neat-Baustellen anstelle der bisherigen bilateralen Besprechungen so genannte Koordinationssitzungen zwi- schen dem BFA, der SUVA, den betroffenen kantonalen Stellen, den Erstellern, der PK-UT und den Arbeitsgemeinschaften einberufen. Diese Koordinationssitzungen sollen für weitere Grossaufträge des Bundes (BAHN 2000 und Nationalstrassenbau) wegweisend sein.

4 Vergabewesen: Einhaltung der

Submissionsvorschriften (WTO, Gesetz und Verordnung über das Beschaffungswesen) und Teuerung

4.1 Gesetzliche Grundlagen

Für das Vergabe- und Vertragswesen bei der Verwirklichung der Neat sind die Ersteller grundsätzlich alleine verantwortlich (NCW 3.00, Kapitel 13). Vorbehalten bleibt die Aufsicht des Bundes. Mit der Wahl eines Bauherrenmodells, das diese Aufgabe den zwei privatrechtlich organisierten Tochtergesellschaften (ATG für die SBB und BLS AT) überträgt, hat sich der Bundesrat Anfang 1998 für eine Lösung mit klarer Trennung der Verantwortlichkeiten zwischen Bund und Erstellern ent- schieden. Das BAV nimmt nur in begründeten Ausnahmefällen Eingriffe in die Vertrags- und Vergabeunterlagen der Ersteller vor. Im Vergabewesen prüft das BAV im Rahmen seiner permanenten Aufsicht die Aus- schreibungsgrundlagen. Im Vertragswesen beschränkt sich der Bund auf die Festset- zung von Mindestanforderungen, die von den Erstellern in den Vertragswerken ne- ben den üblichen Vertragselementen eingehalten werden müssen. Darunter fallen insbesondere Fragen in Zusammenhang mit Sicherheitsleistungen, Versicherungs- schutz, solidarischer Haftung, Qualitätssicherungssystem, Einhaltung der Bundesge- setzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen und von Landesmantelverträgen betreffend Arbeitsschutz, Arbeitsbedingungen und Gleichbehandlung von Mann und Frau sowie der Ausschluss von Schadensersatzansprüchen der Unternehmen bei Sistierung bzw. Auflösung des Vertrags infolge von Entscheiden von Volk, Parla- ment und Bundesbehörden. Des Weiteren nimmt das BAV auf Grund eines Ausschreibungskalenders, welcher von den Erstellern vierteljährlich einzureichen ist, Stichproben im Vergabe- und Vertragswesen vor. Diese vertieften Prüfungen erfolgen auf Grund einer Risikobe- trachtung in den Bereichen Leistungen, Kosten und Terminen und können sämtliche Stadien des Vergabeverfahrens bzw. der Vertragsabwicklung betreffen.

4.2 Probleme der Vergabepraxis

Die Neat-Aufsichtsdelegation hat sich in der Berichtsperiode mit verschiedenen Re- visionsberichten der EFK zur Vergabepraxis bei Bau- und Dienstleistungsaufträgen der Erstellergesellschaften sowie mit Vergaben von Dienstleistungsaufträgen des BAV befasst. Diese betrafen hauptsächlich Prüfungen von Vergaben, die noch vor der Volksabstimmung zum FinöV-Verfassungsartikel im November 1998 erfolgten. Im Zusammenhang mit der Einführung des BoeB stellte die EFK auf Grund ver- schiedener Stichproben Mängel und Schwachstellen bei der Einhaltung bzw. eine zu wenig konsequente Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben fest. Im Falle eines exter- nen Auftrags zur Unterstützung der Projektleitung ATG führten über 40 freihändig vergebene Zusatz- und Nachaufträge zu einem gegenüber der ursprünglichen Offerte markant erhöhten Vertragsabschluss. Die Erstellergesellschaften haben auf Grund der Revisionsbemerkungen Massnahmen eingeleitet, mit welchen die erkannten Schwachstellen behoben werden können. Das BAV führt auf Grund dieser Feststel- lungen bei den Erstellern weitere vertiefte Abklärung durch. Mit den neu zur Verfü- gung stehenden personellen Ressourcen beabsichtigt es zudem ein vermehrt präven- tives Engagement im Submissionswesen der Neat. Die Neat-Aufsichtsdelegation wird die Entwicklung im Vertrags- und Vergabewesen auch im kommenden Jahr mit hoher Priorität weiterverfolgen. Sie legt grössten Wert auf die korrekte Anwendung und strikte Einhaltung der Submissionsvorschriften.

4.3 Kostenüberschreitungen bei jüngsten Vorhaben

Anlässlich einer Inspektion vor Ort wurde der Neat-Aufsichtsdelegation von Seiten der BLS AT mitgeteilt, dass die günstigsten Offerteingaben bei den zu vergebenden grossen Tunnellosen bei der BLS AT bis zu 8 Prozent über den Kostenvoranschlä- gen der Ersteller (Preisbasis 1991) liegen. Der vom Nationalrat in der Herbstsession 1999 gesprochene Kredit (Preisbasis 1998, ohne Reserven) liege damit für das Werk Basistunnel Lötschberg um mehr als 500 Millionen Franken zu tief. Die Neat-Aufsichtsdelegation hat sich in der Folge von den Verantwortlichen im Detail über die aktuelle Vergabesituation und die Gründe für die höheren Angebote orientieren lassen. Wie sich zeigte, sind die unterschiedlichen Positionen von Ver- waltung und Erstellern in der Frage des Kreditbedarfs und der Teuerung zum Teil auf unterschiedliche Sprachregelungen zurückzuführen. Darüber hinaus sind die Ur- sachen für die gegenüber den Kostenvoranschlägen 1991 höheren Vergaben nicht nur in der grauen Teuerung (zwischen Kostenvoranschlag und Vertragsabschluss) zu suchen, sondern gründen auch in früheren Unternehmerofferten, die nicht alle erfor- derlichen Gegebenheiten berücksichtigt haben. Die Neat-Aufsichtsdelegation gelangte deshalb zur Erkenntnis, dass sich die ab- zeichnenden höheren Kosten zu einem kleineren Teil auf Projektänderungen und Anpassungen sowie die vom Parlament postulierte beschleunigte Verwirklichung, zu einem grösseren Teil auf die veränderte Marktsituation, den Respekt der Unter- nehmen vor der Übernahme von grösseren Kostenrisiken bei Grossbauprojekten so- wie die Verkoppelung der Kredite mit dem Zürcher Index für Wohnbauten (ZIW) zurückführen lassen.

Zur Veränderung der Marktsituation trägt insbesondere die markante Zunahme des Marktvolumens im Tunnelbau auf Grund des gleichzeitigen Baus der Gotthard- und Lötschbergbasistunnels bei. Die Grössenordnung der daraus resultierenden konjunk- turell bedingten Preissteigerung ist zurzeit schwer abschätzbar. Die früheren Verga- ben für Vorbereitungsarbeiten wie die Sondierung bei der Pioramulde und im Kan- dertal, den Zwischenangriff Sedrun und den Sondierstollen Sigirino erfolgten zu ei- nem guten Teil unter den Voranschlägen, teils gar unter den Selbstkosten der Unter- nehmungen, die ein hohes Kostenrisiko trugen. Diese Entwicklung schlägt sich nur zum Teil im ZIW nieder. Er dient im Projekt AlpTransit mangels Alternative der Messung der Preisänderung zwischen der Kre- ditsprechung und dem Vertragsabschluss. Bis etwa 1995 verlief er tendenziell gleichgerichtet mit der Preisentwicklung im Tunnelbau bei Bahn und Strasse, in den letzten Jahren zeigte er einen abweichenden Verlauf. Eine Überprüfung der Zweck- mässigkeit des ZIW bzw. die Entwicklung eines angepassten Teuerungsmodells für den Tunnelbau wurde vom BAV in Auftrag gegeben. Die Studie kommt vorläufig zum Schluss, dass eine realistische Ermittlung eines Index für die Teuerung im Tun- nelbau nur durch Auswertung von repräsentativen, aktuellen Projekten unter Einbe- zug der ausgeschriebenen Neat-Tunnelbaulose möglich ist. Ein rascher, aber zuver- lässiger Ersatz des ZIW ist im Sinne der Transparenz unabdingbar. Der Erlass eines tauglichen Index wird jedoch noch einige Zeit in Anspruch nehmen. Bei der Beratung des neuen Neat-Gesamtkredits ist der Nationalrat als Erstrat näher auf die Frage der Ankoppelung der Neat-Kredite an den ZIW eingegangen (siehe Amtliches Bulletin des Nationalrates 1999, S. 1865 ff.). Er hat sich nach ausführ- licher Diskussion dem Antrag des Bundesrates angeschlossen, die Kredite auf Preis- basis 1998 inklusive Reserven, jedoch unter Ausschluss der von der Projektleitung nicht direkt beeinflussbaren und schwer voraussehbaren Grössen Teuerung, Bauzin- sen und Mehrwertsteuer zu sprechen. Die Neat-Aufsichtsdelegation legt Wert auf die Feststellung, dass die Reserven von 1,669 Milliarden Franken allein der Abdeckung der Unsicherheiten gegenüber den wahrscheinlichen Projektkosten (beispielsweise geologische Schwierigkeiten oder

Projektänderungen des Bundes) und der Stabilisierung des Finanzpakets dienen, nicht jedoch der Deckung der Bauteuerung und der konjunkturabhängigen Markt- preise (Indexteuerung), die vom Neat-Gesamtkredit ausgenommen sind. Diese sollen gemäss Artikel 3 des Entwurfs zum Alpentransit-Finanzierungsbeschluss durch den Bundesrat mittels Krediterweiterungen im Nachhinein und gemäss effektivem Aus- mass gedeckt werden können. Die Neat-Aufsichtsdelegation wird den verschiedenen Ursachen bei Kostenschwan- kungen regelmässig und systematisch nachgehen. Bei Kostenerhöhungen kontrol- liert sie, ob eine Deckung aus der im Neat-Gesamtkredit enthaltenen Reserve ent- sprechend den erwähnten Kriterien gerechtfertigt ist. Eine Freigabe der vom Bun- desrat zentral verwalteten Bundesreserve ist in diesem Fall jedoch erst als ultima ra- tio ins Auge zu fassen. Zuerst sind die Ersteller gehalten, über die wirtschaftlich günstigste Offerte den Kreditrahmen einzuhalten. Ist dies nicht möglich, müssen Anpassungen der vom Bund vorgegebenen Standards und Massnahmen bis hin zu einer Zurückstellung oder gar einer Verzichtplanung beim Ausbaustandard – ohne Abbau an den objektiven Sicherheitsanforderungen – geprüft werden. Dieses Ver- fahren wurde bereits beim Bau der Vereinalinie der Rhätischen Bahn erfolgreich an- gewandt.

5 Mögliche Privatfinanzierung

5.1 Gesetzliche Möglichkeiten

Gemäss Artikel 23 Absatz 2 Buchstabe f der Übergangsbestimmungen zur Bundes- verfassung (Art. 196 Ziff. 3 Abs. 2 Bst. f nBV; SR 101) kann der Bundesrat zur Fi- nanzierung der Eisenbahngrossprojekte eine ergänzende Finanzierung durch Private oder internationale Organisationen vorsehen. Die gewählte Lösung darf jedoch we- der zu einer Überschreitung der festgelegten Höchstverschuldung des Bundes noch zu einer Zunahme der finanziellen Risiken führen, die sich später zulasten des Bun- des auswirken können (Art. 5 Fondsreglement). Bereits Anfang 1998 hatte der Bundesrat eine Arbeitsgruppe mit dem Auftrag einge- setzt, Möglichkeiten des Beizugs von privatem Kapital abzuklären. Diese legte ihren Schlussbericht dem Vorsteher des UVEK im März 1999 vor. Darin kam sie insbesondere zum Schluss, dass der Bau der beiden Neat-Basistunnels für den Bei- zug privaten Kapitals kaum geeignet ist. Zu einem späteren Zeitpunkt und unter Voraussetzung reduzierter und besser abgegrenzter Risiken sowie geklärter Rah- menbedingungen könnte eine teilweise Privatfinanzierung für den Bund jedoch Vorteile bringen (Risikoteilung, Steigerung der Effizienz bei Bau und Betrieb, zeit- liche Optimierung von Finanzierungsbedarf und Investitionsprogramm). Vorausset- zung für die Gewinnung von privaten Investoren ist eine Anpassung der institutio- nellen Rahmenbedingungen und eine klar abgrenzbare Identifizierung von Teilpro- jekten.

5.2 Beispiel Zimmerbergtunnel

Nicht zuletzt im Zusammenhang mit der Frage einer vorzeitigen Realisierung des Zimmerbergtunnels, Teil Neat, mittels Privatfinanzierung führte die Neat-Aufsichts- delegation mit Vertretern der Eidgenössischen Finanzverwaltung, dem BAV und dem Verwaltungsrat der ATG Aussprachen über verschiedene Lösungsvorschläge. Sie kam zum Schluss, dass sich eine vorgezogene Realisierung des Zimmerbergtun- nels, Teil Neat, im Rahmen der Bevorschussungsgrenze von 4,2 Milliarden Franken halten müsste. Zudem darf sie die zeitgerechte Verwirklichung der über den Fonds für Eisenbahngrossprojekte finanzierten Projekte, insbesondere diejenigen der ersten Neat-Etappe, keinesfalls gefährden. Mit einem Abzug der Mittel – insbesondere beim Lötschberg-Basistunnel – und einer daraus resultierenden zeitlichen Verzöge- rung bei der Fertigstellung, entstünden dem Bund schnell markante Mindereinnah- men durch eine Verzögerung bei der vollen Erhebung der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA). In der Frage der Vorfinanzierung des Zimmerbergtunnels, Teil Neat, durch Private lag bis zum 22. November 1999 kein verbindliches Angebotskonzept für eine finan- zielle Mitberteiligung der interessierten Kreise (Kantone, Wirtschaft, Schweizeri- sche Bundesbahnen AG) vor. In Anbetracht der auf Ende November 1999 be- schränkten Option der Unternehmer, den Tunnel gemäss früherer Ausschreibung zu bauen, besteht auch in zeitlicher Hinsicht kaum ein Handlungsspielraum für eine solche Alternativlösung.

Bei der Prüfung von weiteren Privatfinanzierungsmöglichkeiten ist unbedingt darauf zu achten, dass der Eidgenossenschaft keine zusätzlichen Kosten und Risiken entstehen und die Verschuldungs- und die Bevorschussungslimiten eingehalten wer- den.

C. Schlussbemerkung Die Neat-Aufsichtsdelegation hat sich im ersten Jahr ihrer Tätigkeit vorab darauf konzentriert, den Grundstein für ein Klima der transparenten Aufgabenerfüllung auf allen Stufen zu legen. Ganz im Sinne des Grundsatzes «Kompetenz gegen Transpa- renz» muss diese auf der Basis gegenseitigen Vertrauens aller verantwortlichen Stel- len und Organe erfolgen. Allein so wird es möglich sein, ein solch komplexes Jahr- hundertvorhaben wie den Bau der Neat innerhalb der ambitiösen Zeit- und Kosten- vorgaben gemäss den Weisungen und Vorstellungen des Gesetzgebers zu verwirkli- chen.