zu 91.411 Parlamentarische Initiative Leistungen für die Familie (Fankhauser) Bericht vom 20. November 1998 der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates Stellungnahme des Bundesrates vom 28. Juni 2000

zu 91.411

Parlamentarische Initiative Leistungen für die Familie (Fankhauser) Bericht vom 20. November 1998 der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates

Stellungnahme des Bundesrates

vom 28. Juni 2000

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen, gestützt auf Artikel 21quater Absatz 4 des Geschäftsverkehrs- gesetzes (GVG), unsere Stellungnahme zu Bericht und Antrag vom 20. November

1998 der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates

(BBl 1999 3220 ff.) betreffend ein Bundesgesetz über die Familienzulagen (Parla- mentarische Initiative Fankhauser).

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

28. Juni 2000 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Adolf Ogi

11041 Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

4784 2000-1495

Stellungnahme

1 Ausgangslage

Am 13. März 1991 reichte Nationalrätin Angeline Fankhauser eine parlamentarische Initiative in der Form der allgemeinen Anregung mit folgendem Wortlaut ein: «Für jedes Kind besteht Anspruch auf eine Kinderzulage von mindestens 200 Fran- ken. Dieser Ansatz orientiert sich an den zurzeit höchsten Beträgen der kantonalen Kinderzulagen und sollte regelmässig an den Index angepasst werden. Die Durch- führung einer solchen Bundeslösung soll den bestehenden Ausgleichskassen der Kantone, der Verbände und des Bundes übertragen werden, wobei ein gesamt- schweizerischer Lastenausgleich zu verwirklichen ist. Für Familien mit Kindern im betreuungsbedürftigen Alter, insbesondere für alleiner- ziehende Eltern, besteht Anspruch auf Bedarfsleistungen, welche analog zur Ergän- zungsleistung ausgestaltet sind.» Am 2. März 1992 beschloss der Nationalrat (mit 97 gegen 89 Stimmen), der Initiati- ve Folge zu geben. In Anbetracht der vom Bundesrat geplanten Mutterschafts- versicherung beschränkte sich der daraufhin von der Kommission für soziale Si- cherheit und Gesundheit des Nationalrates ausgearbeitete Gesetzesentwurf auf den ersten Teil der parlamentarischen Initiative, bezog also die Bedarfsleistungen nicht mit ein. Die Vorlage des Bundesrates zur Mutterschaftsversicherung von 1997 sah dann aber keine Bedarfsleistungen, sondern eine einmalige Grundleistung vor 1. Über den Entwurf für ein umfassendes Gesetz über die Familienzulagen führte das Eidgenössische Departement des Innern 1995 im Auftrag der Kommission ein Ver- nehmlassungsverfahren durch. In dessen Rahmen begrüssten 44 Teilnehmerinnen und Teilnehmer (29 offizielle und 15 nichtoffizielle) eine bundesrechtliche Rege- lung; 53 Teilnehmerinnen und Teilnehmer (25 offizielle und 28 nichtoffizielle) lehn- ten die Vorlage ab. Von den Kantonen sprachen sich 11 für den vorgelegten Ent- wurf aus, darunter der Kanton Tessin und alle Kantone der Romandie ausser der Waadt. Zwei weitere Kantone befürworteten allenfalls ein Rahmengesetz. In der Folge wurden zwei Entwürfe ausgearbeitet: ein umfassendes Gesetz und ein Rahmengesetz. An der Sitzung vom 28. November 1997 entschied sich die Kom- mission mit 12 zu 11 Stimmen für ein Rahmengesetz. Am 20. November 1998 legte sie dem Nationalrat Bericht und Antrag für das Rahmengesetz vor und überwies die Vorlage gleichzeitig dem Bundesrat zur Stellungnahme.

2 Das geltende System

Seit 1945 enthielt die alte Bundesverfassung den so genannten Familienschutz-Arti- kel 34quinquies; in dessen Absatz 2 fand sich die verfassungsmässige Kompetenz zu einer bundesrechtlichen Regelung der Familienzulagen. In der neuen Bundesverfas-

1 Die Frage von Bedarfsleistungen (Ergänzungsleistungen) für Eltern stand auch im Rah- men der parlamentarischen Initiative Fehr Jacqueline vom 17. März 1999 zur Diskussion. Der Nationalrat beschloss am 22. Juni 2000 mit 84 zu 83 Stimmen, dieser Initiative keine Folge zu geben.

sung, die seit dem 1. Januar 2000 in Kraft ist, wurde der bisherige Artikel 34quinquies im Bereich der Familienzulagen durch Artikel 116 Absätze 2 und 4 ersetzt. Auch nach der neuen Bestimmung kann der Bund Vorschriften über die Familienzulagen erlassen. Er hat davon jedoch nur für den Bereich der Landwirtschaft Gebrauch ge- macht, nämlich durch Erlass des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1952 über die Fami- lienzulagen in der Landwirtschaft (FLG; SR 836.1). In der Schweiz existieren heute an die 50 Familienzulagensysteme nebeneinander. Es bestehen grosse Unterschiede in Bezug auf Art und Höhe der Zulagen, den Kreis der Anspruchsberechtigten sowie die Regelungen bei Anspruchskonkurrenz und bei Teilzeitarbeit. Für die nichtlandwirtschaftlichen Arbeitnehmerinnen und Arbeitneh- mer haben alle 26 Kantone die Familienzulagen in eigenen Gesetzen geregelt. Da- neben gibt es in zehn Kantonen Ordnungen, die Zulagen für nichtlandwirtschaftli- che Selbstständigerwerbende vorsehen. Fünf Kantone richten Familienzulagen auch an Nichterwerbstätige aus. Darüber hinaus kennen zehn Kantone Regelungen, wel- che die Zulagen des FLG ergänzen beziehungsweise – im Kanton Genf – ersetzen. Für die öffentlichen Verwaltungen bestehen besondere Regelungen. Sämtliche kantonalen Ordnungen werden von den Familienausgleichskassen (FAK) vollzogen. Die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber sind entweder einer der über 800 privaten oder der kantonalen FAK ihres Kantons angeschlossen. Auf der gesamten Lohnsumme entrichten sie Beiträge und bekommen die von ihnen ausgerichteten Zulagen vergütet. In gewissen Kantonen wird grösseren oder Gesamtarbeitsverträ- gen unterstehenden Betrieben unter bestimmten Voraussetzungen ermöglicht, sich von der Anschlusspflicht an eine FAK befreien zu lassen. Zahlenmässig handelt es sich dabei um einige Tausend Betriebe, welche die gesetzlichen Zulagen aus der ei- genen Tasche bezahlen. Die Finanzierung der kantonalen Familienzulagen für Ar- beitnehmerinnen und Arbeitnehmer erfolgt ausschliesslich durch Arbeitgeberbei- träge. Die Beitragssätze sind von Kasse zu Kasse sehr verschieden (von 0,2 bis 5,5 Prozent). Die Kinderzulagen variieren von Kanton zu Kanton sehr stark. Die Mindestansätze bewegen sich zwischen 140 und 294 Franken je Kind und Monat. Sämtliche Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sind bezugsberechtigt, wobei bei

Teilzeiterwerbstätigkeit vielfach nur Teilzulagen ausbezahlt werden. Die Selbstständigerwerbenden und die Nichterwerbstätigen gehören in den meisten Kantonen nicht zum Bezügerkreis; dort, wo diese beiden Kategorien bezugsberech- tigt sind, wird meistens eine Einkommensgrenze angewendet. Die bezugsberechtig- ten Selbstständigerwerbenden sind in allen Kantonen beitragspflichtig, was die Leis- tungen aber nur teilweise finanziert. Die Kosten für die Zulagen an Nichterwerbstä- tige tragen die öffentliche Hand und/oder die anerkannten Familienausgleichskas- sen.

3 Die Bedeutung der Kinderzulagen im Rahmen

der Familienpolitik Familienpolitik umfasst mehr als rein materielle Hilfe und Unterstützung für die Familien; sie geht von der Anerkennung der unersetzlichen Leistungen aus, die in den Familien und durch die Familien erbracht werden. Sie hat sich über Jahrzehnte pragmatisch entwickelt. Dies ist nicht zuletzt auf den Föderalismus und das Subsi- diaritätsprinzip zurückzuführen. Gerade in der Familienpolitik ist die Zersplitterung

der Aufgabenteilung zwischen Bund, Kantonen, Gemeinden und privaten Organi- sationen augenfällig. Die schweizerische Familienpolitik umfasst alle Massnahmen und Einrichtungen, welche die Familie unterstützen und fördern. Als interdisziplinäre Aufgabe – in fast allen Bereichen ist die Familie mitbetroffen – muss sie den Erwartungen und Be- dürfnissen der Familien in ihren verschiedenen Formen Rechnung tragen. Die Fa- milienpolitik befindet sich dabei in einem Spannungsfeld zwischen verschiedenen Konzepten von Sozialpolitik und unterschiedlichen Auffassungen über Bedeutung und Stellenwert der Familie und der Rollen ihrer einzelnen Mitglieder. Die Famili- enpolitik trägt den verschiedenen Familienformen in unserer heutigen Gesellschaft Rechnung, den Kernfamilien, den Familien von allein Erziehenden, den Stieffamili- en, den Familien nicht verheirateter Eltern und den Familien, in denen für betagte Mitglieder gesorgt wird. Die Familie gilt allgemein als affektive, erzieherische, kul- turelle, wirtschaftliche und soziale Gemeinschaft, als ein Ort der Begegnung, des Lernens, des Dialogs, des Teilens, der Weitergabe von Werten und als Ort der Soli- darität zwischen den Generationen. In der Startphase der Familie braucht es einen ausreichenden Schutz von Mutter und Kind. Dazu gehört einerseits die Deckung der Pflegekosten im Zusammenhang mit Schwangerschaft und Geburt, andererseits die Deckung des Erwerbsausfalls bei Mutterschaft. Dieser ist heute in verschiedenen Gesetzgebungen und uneinheitlich geregelt. Im Arbeitsgesetz findet sich ein Arbeitsverbot für Mütter während acht Wochen nach der Geburt ihres Kindes. Für die Lohnzahlung während dieser Zeit gibt es aber noch immer keine befriedigende und ausreichende Regelung. Im Obli- gationenrecht wird die Mutterschaft der Krankheit gleichgestellt. Die Lohnfortzah- lung beträgt im ersten Dienstjahr bloss drei Wochen, und je nach Gerichtspraxis dauert es zwei bis drei Jahre, bis wenigstens die Dauer des Arbeitsverbots voll abge- deckt ist. Das hat zur Folge, dass gerade junge Mütter, die noch nicht lange im glei- chen Betrieb beschäftigt sind, sich mit minimalen Ansprüchen abfinden müssen. Nach der Ablehnung der Mutterschaftsversicherung in der Volksabstimmung vom 13. Juni 1999 ist dieses Problem immer noch ungelöst. Die Eltern brauchen aber auch längerfristig Unterstützung. Die Gesellschaft beteiligt

sich deshalb an den Kosten, welche bei Kindern anfallen. Neben dem eigentlichen Familienlastenausgleich gibt es noch verschiedenste Einrichtungen und Angebote für Kinder, Jugendliche und Familien. Neben einem gut ausgebauten Schul- und Bildungssystem wird auch der steigenden Nachfrage nach familienergänzenden Be- treuungseinrichtungen mit entsprechenden Angeboten (Krippen, Horte, Tagesschu- len) Rechnung getragen. Diese Einrichtungen sind allerdings noch längst nicht über- all in genügender Zahl vorhanden. Für die gezielte Bekämpfung von Armut in Fa- milien stellen die Bedarfsleistungen, wie sie viele Kantone eingeführt haben, eine geeignete Massnahme dar. Die verschiedenen Formen des Familienlastenausgleichs stellen ohne Zweifel die ältesten und bekanntesten familienpolitischen Massnahmen dar: – direkte Geldleistungen wie Familienzulagen, Ausbildungszulagen, Stipen- dien und Bedarfsleistungen für Eltern; – indirekte Abgeltungen wie Steuerabzüge und Erziehungsgutschriften in der AHV; – Verbilligung der Krankenkassenprämien für Familien.

Der weitaus grösste Teil des gesamten Ausgleichsvolumens entfällt auf die Fami- lienzulagen. Sie bringen mit jährlich rund vier Milliarden Franken die grösste Ent- lastung bei den Kinderkosten.

4 Grundzüge des Kommissionsentwurfs

4.1 Allgemeines

Der von der Kommission vorgelegte Entwurf geht weniger weit als die par- lamentarische Initiative, die auf eine einheitliche Bundeslösung und einen gesamt- schweizerischen Lastenausgleich abzielt. Vor allem auf Grund der gegensätzlichen Auffassungen, die im Vernehmlassungsverfahren zu Tage traten, beschloss die Kommission, ein Rahmengesetz vorzulegen. Dieses setzt Mindeststandards und be- lässt den Kantonen ansonsten weitestgehend ihre Gesetzgebungskompetenz. Auch bleibt das Bundesgesetz über die Familienzulagen in der Landwirtschaft (FLG) be- stehen. Den Ausführungen der Kommission zur Verfassungsmässigkeit in Abschnitt 5 ist beizufügen, dass die Kompetenz des Bundes, im Bereich der Familienzulagen ge- setzgeberisch tätig zu sein, auch unter der neuen Bundesverfassung besteht (Art. 116 Abs. 2 und 4 BV). Die Einschränkung in Artikel 34quinquies Absatz 2 aBV, wonach die bestehenden Kassen zu berücksichtigen und die Bestrebungen, neue Kassen zu errichten, zu fördern sind, ist weggefallen.

4.2 Zulagen und Bezügerkreis

Alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer haben Anspruch auf volle Zulagen, auch bei Teilzeitbeschäftigung. Der Grundsatz «für jedes Kind eine Zulage» ist damit für diese Bezügerkategorie verwirklicht. Für die Kinder- und Ausbildungszulagen wird ein Mindestansatz von 200 bzw. 250 Franken festgelegt. Diese Zulagen sollen auch an nicht in der Landwirtschaft beschäftigte Selbstständige und an Nichterwerbstätige ausgerichtet werden. In beiden Fällen können die Kantone die Zulagen aber davon abhängig machen, dass das Einkommen der Betroffenen die Einkommensgrenze für Kleinbauern nach FLG (im Jahr 30 000 Franken plus 5000 Franken je Kind) nicht übersteigt. Der Anspruch für im Ausland lebende Kinder richtet sich nach den entsprechenden Sozialversicherungsabkommen. Fehlt ein Abkommen, so regelt der Bundesrat die Bezugsvoraussetzungen, wobei die Ansprüche den Lebenshaltungskosten im be- treffenden ausländischen Staat entsprechend abgestuft werden.

4.3 Finanzierung

Nach wie vor bleibt den Kantonen die Regelung der Finanzierung der Fami- lienzulagen überlassen. Hierfür gibt das Bundesgesetz jedoch einen Rahmen vor: – Die Zulagen für Unselbstständigerwerbende können entweder durch Ar- beitgeberbeiträge oder durch Beiträge sowohl der Arbeitgeberinnen und Ar-

beitgeber wie auch der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer finanziert wer- den. – Die Zulagen für Selbstständigerwerbende können auf verschiedene Art und Weise finanziert werden, sei es durch Beiträge der Selbstständigerwerben- den, durch Beiträge der Familienausgleichskassen für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer oder durch Zuschüsse der öffentlichen Hand. – Die Familienzulagen für Nichterwerbstätige sollen von den Kantonen fi- nanziert werden. Allerdings können die Kantone bestimmen, dass Nichter- werbstätige selbst einen Beitrag leisten müssen. Gegenüber den heutigen Ausgaben von schätzungweise 4 Milliarden Franken ent- stehen Mehrausgaben von 600–900 Millionen Franken, je nachdem, ob die Kantone für Selbstständigerwerbende und Nichterwerbstätige Einkommensgrenzen einführen oder nicht.

4.4 Organisation

Alle Familienzulagen sollen über Familienausgleichskassen abgewickelt werden. Die Kantone können keine Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber mehr von der Pflicht befreien, sich einer Familienausgleichskasse anzuschliessen. Die Kantone anerken- nen die Familienausgleichskassen, wobei das Bundesgesetz die Voraussetzungen in Artikel 13 einheitlich umschreibt.

5 Das Modell im Neuen Finanzausgleich (NFA)

Am 14. April 1999 wurde die Vernehmlassung über den Neuen Finanzausgleich er- öffnet, welcher unter anderem ein Bundesgesetz über die Familienzulagen vor- schlägt. Bei diesem Modell handelt es sich um eine umfassende Bundeslösung, wel- che für jedes Kind eine Zulage garantiert und einheitliche Beitragssätze verwirk- licht. Um eine kostenneutrale Lösung zu erhalten, werden die Zulagen bei

175 Franken pro Kind angesetzt. Der Entwurf sieht vor, dass die Durchführung der

Familienzulagen durch die Organe der AHV erfolgt und ein selbstständiger Aus- gleichsfonds gebildet wird. Die Vernehmlassung zum NFA zeigt, dass der skizzierte Vorschlag ebenso oft posi- tiv aufgenommen wird, wie er auf erhebliche Skepsis und Ablehnung stösst. Wider- stand erwächst ihm insbesondere von FDP, LPS, SVP, Vorort und Fédération Ro- mande des Syndicats Patronaux. Von den Kantonen unterstützen SO, BS, TG, TI und NE die Idee ausdrücklich, wogegen AI, ZG, ZH und VD die Zuständigkeit für Familienzulagen bei den Kantonen belassen möchten. Die CVP befürwortet eine Bundeslösung. SPS, CNG und SGB äussern sich grundsätzlich positiv, bemängeln jedoch, dass die Zulage mit 175 Franken zu tief angesetzt sei. Es hat sich gezeigt, dass der NFA als Ganzes zwar mehrheitlich Zustimmung findet, aber politisch wohl noch nicht tragfähig genug ist. Um der Vernehmlassung Rechnung zu tragen, wurde eine Delegation aus Vertretern des Bundes, der Kantone und des Städteverbandes eingesetzt, die zuhanden des Bundesrates eine politisch breit abgestützte Vorlage ausarbeiten wird. Der Bundesrat wird dann noch dieses Jahr die Botschaft zum NFA verabschieden.

6 Beurteilung des Entwurfs der Kommission

6.1 Grundsätzliches

Der Bundesrat begrüsst die Bestrebungen, die Familienzulagen gesamtschweizerisch zu regeln. So lassen sich noch bestehende Lücken schliessen und die Zulagensyste- me besser koordinieren. Mit dem Rahmengesetz wird ein Mindeststandard verwirklicht. Alle Arbeitneh- merinnen und Arbeitnehmer – auch solche, die nur teilzeitbeschäftigt sind – hätten Anspruch auf volle Zulagen. Für den Grossteil der Kinder würden höhere Zulagen als bisher ausgerichtet. Zumindest bis zu einem gewissen Einkommen wären Selbst- ständigerwerbende und Nichterwerbstätige ebenfalls anspruchsberechtigt. Die vorgesehene Pflicht für Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber, sich einer Familien- ausgleichskasse anzuschliessen, ist positiv zu beurteilen, bedeutet sie doch eine Ver- stärkung des Solidaritätsprinzips. Die heute nach verschiedenen kantonalen Geset- zen mögliche Befreiung von der Anschlusspflicht kann zu einer Benachteiligung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern mit mehreren Kindern führen, da die einzelnen Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber die Zulagen selber zu finanzieren ha- ben. Mit der statuierten Mindestgrösse einer Familienausgleichskasse (300 angeschlos- sene Arbeitgeberinnen oder Arbeitgeber, mindestens 2000 Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer) würde die Zahl der Kassen reduziert. Daraus ergäbe sich ein besserer Lastenausgleich innerhalb der einzelnen Kantone und damit eine grössere Solidarität bezüglich der Finanzierung. Nach der Verordnung des Bundesrates über die Aufgaben der Departemente, Grup- pen und Ämter vom 9. Mai 1979 (SR 172.010.15) ist dem Bundesamt für Sozial- versicherung die Vorbereitung und der Vollzug von Staatsverträgen im Aufgabenbe- reich des Amtes sowie über Familienzulagen der Kantone übertragen. Mit Rücksicht darauf, dass die Kantone bislang ihre Zulagen grundsätzlich, wenn auch mit Einschränkungen, ins Ausland auszahlten, wurde angesichts der grossen Unterschiede in ihren Systemen auf einen generellen Einbezug in die Abkommen verzichtet. Die Partnerstaaten waren im Allgemeinen trotzdem bereit, ihre Zulagen in die Abkommen einzubeziehen, wobei sie teilweise allerdings die Bestätigung verlangten, dass die kantonalen Systeme den jeweiligen Staatsangehörigen für deren Kinder im Ausland Zulagen gewähren. Nur zwei Abkommen über Soziale Sicherheit enthalten konkrete Regelungen über kantonale Zulagenordnungen, nämlich das Ab-

kommen mit Liechtenstein (SR 0.831.109.514.1) (Ordnungen der Kantone St. Gallen und Graubünden) sowie das Abkommen über die Soziale Sicherheit der Rheinschiffer (SR 0.831.107) (Gesetzgebungen der Kantone Basel-Stadt und Basel- Landschaft). Das Rahmengesetz schafft hier eine transparentere Situation und verbessert für den Bund die Möglichkeit, die Familienzulagen insgesamt zwischenstaatlich zu regeln und sie dabei mit dem jeweiligen Partnerstaat den Bedürfnissen beider Länder ent- sprechend abzustimmen. Die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit des Rekurses an das Eidgenössische Versi- cherungsgericht brächte eine einheitliche Rechtsprechung.

6.2 Anpassung ans Bundesgesetz über den Allgemeinen

Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) Die Beratungen zum Entwurf des ATSG im Rahmen der parlamentarischen Initia- tive von Josi Meier (Sozialversicherungsrecht, 85.227) sind in den eidgenössischen Räten noch im Gang. Der Bundesrat weist darauf hin, dass bei Annahme des ATSG der Entwurf des Bundesgesetzes über die Familienzulagen angepasst werden müsste. Es müssten die Bestimmungen des ATSG auf den im BG über die Familienzulagen geregelten Bereich anwendbar erklärt werden. Das hätte auch zur Folge, dass mehre- re Artikel geändert werden müssten, vor allem die Artikel 1, 8, 9, 16, 28 und 30 so- wie einzelne Bestimmungen, die das FLG anpassen.

6.3 Der Entwurf der Kommission im Vergleich

zur Lösung nach NFA Das Rahmengesetz sieht im Vergleich zur Lösung nach NFA nicht zwingend für je- des Kind eine Zulage vor. Der Zulagenanspruch für Selbstständigerwerbende und Nichterwerbstätige kann von einer Einkommensgrenze abhängig gemacht werden. Somit bliebe der Zulagenanspruch an die berufliche Stellung der Eltern gebunden. Im Unterschied zur umfassenden Lösung blieben verschiedenartige Regelungen ne- beneinander bestehen, nämlich solche für: – Erwerbstätige in der Landwirtschaft; – Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ausserhalb der Landwirtschaft; – Selbstständigerwerbende ausserhalb der Landwirtschaft; – Nichterwerbstätige. Treffen mehrere Anspruchsberechtigungen auf Grund dieser unterschiedlichen Re- gelungen zusammen, so ergeben sich Koordinationsprobleme. Sie können einerseits daraus resultieren, dass eine oder mehrere Personen auf Grund unterschiedlicher Zulagenordnungen anspruchsberechtigt sind; andererseits ergeben sie sich – u.U. kumulativ – daraus, dass die Zuständigkeiten mehrerer Kantone betroffen sein kön- nen. Ein zusätzliches Problem entsteht dann, wenn bei konkurrierenden kantonalen Regelungen ein Kanton Einkommensgrenzen für Selbstständigerwerbende und Nichterwerbstätige eingeführt hat, der andere Kanton aber nicht. Im Gegensatz zur Lösung nach NFA würde ein gesamtschweizerischer Lastenaus- gleich nicht verwirklicht. Auch würde sich an den grossen Unterschieden bei der lohnprozentualen Belastung einzelner Wirtschaftszweige nichts Wesentliches än- dern. Die Lösung im Rahmen des NFA wäre umfassend und an sich einheitlich. Ange- sichts des Zulagenbetrags von 175 Franken kann angenommen werden, dass jene Kantone, welche heute höhere Zulagen kennen, von der ihnen zustehenden Kompe- tenz Gebrauch machen und ergänzende kantonale Zulagen beschliessen, um die heutige Höhe der Zulagen beizubehalten.

Die nachfolgende Tabelle zeigt die wesentlichen Unterschiede zwischen der Lösung im Rahmengesetz und der Lösung gemäss NFA auf.

Entwurf der Kommission Neuer Finanzausgleich

Höhe der Ansätze 200/250 Franken 175 Franken Anspruchsberechtigte Arbeitnehmer/-innen, Selbst- alle Eltern ständigerwerbende (SE), Nichterwerbstätige (NE). Für SE und NE können die Kantone Einkommensgrenzen statuieren. Zulagen nach FLG FLG bleibt bestehen FLG wird aufgehoben Finanzierung Beiträge der Arbeitgeber/- Beiträge der Arbeitgeber/- innen und evtl. der Arbeitneh- innen, der Selbstständiger- mer/-innen; Beiträge der Selb- werbenden und der Nicht- stständigerwerbenden und evtl. erwerbstätigen; Beiträge des der Nichterwerbstäti-gen; Bei- Bundes; Zinsen des Aus- träge der öffentlichen Hand gleichsfonds Durchführung Kantonale, berufliche und Organe der AHV zwischenberufliche Familien- ausgleichskassen Gesamtschweizeri- nein ja scher Lastenausgleich Mehrausgaben für 600–900 Mio. kostenneutral Wirtschaft und öffentliche Hand

6.4 Schlussfolgerung

Der Bundesrat befürwortet grundsätzlich eine bundesrechtliche Regelung der Fami- lienzulagen, sei es als umfassende Lösung (wie im NFA), sei es in Form eines Rah- mengesetzes. Sie ermöglicht das Schliessen von Lücken und stellt eine Massnahme dar, um die wirtschaftliche Lage der Familien zu verbessern und das Armutsrisiko von Familien mit Kindern zu vermindern. Eine Bundeslösung für die Familienzula- gen entspricht auch dem Gesamtkonzept für die Regelung der sozialen Sicherheit nach den Grundsätzen des NFA. Die dort vorgeschlagene Regelung der Familien- zulagen geht weiter und ist umfassender als der Entwurf der Kommission, sieht je- doch einen niedrigeren Mindestansatz für die Zulagen vor, welcher die kostenneu- trale Einführung eines einheitlichen Mindeststandards erlaubt. Die Vereinheitli- chung des Systems soll nicht zu einer Kostensteigerung und damit einer zusätzlichen Belastung des Wirtschaftsstandortes Schweiz führen. Für die parlamentarische In- itiative Fankhauser wurde am «runden Tisch» vom 6. April 1998 (Stabili- sierungsprogramm 98) ein Moratorium vereinbart. Das Geschäft soll bis zum Aus- gleich des Bundeshaushaltes (Haushaltsziel 2001) nicht verabschiedet werden. Dies bedeutet, dass bei Wiederaufnahme der Arbeiten an der vorliegenden Initiative die

Botschaft zum Neuen Finanzausgleich vorliegt und sich die weitere Entwicklung im Bereich der Familienzulagen abschätzen lässt.

7 Zum Entwurf im Einzelnen

Der Bundesrat verzichtet darauf, materielle Änderungen zu beantragen. Er schlägt lediglich Modifikationen im Sinne der Verständlichkeit und der Koordination mit anderen Gesetzgebungen vor.

Ingress An Stelle von Artikel 34quinquies Absatz 2 BV ist als Verfassungsgrundlage der neue Artikel 116 Absätze 2 und 4 BV anzuführen.

Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b Der Ausdruck «des Studiums oder der Lehre» sollte durch «der Ausbildung» ersetzt werden, damit alle Arten von Lehrgängen, also auch Gymnasien und Berufsschulen, eingeschlossen sind.

Artikel 3 Absatz 1 umschreibt die Kinder, für die ein Anspruch auf Zulagen besteht. Seit der Revision des Kindesrechts sind die Adoptivkinder den leiblichen Kindern rechtlich völlig gleichgestellt. Die spezielle Erwähnung von Adoptivkindern ist deshalb dis- kriminierend. Wir schlagen vor, in Absatz 1 Buchstabe c den Ausdruck «Adoptivkinder» zu streichen und Buchstabe a wie folgt zu formulieren: «a. Kinder, zu denen ein Kindesverhältnis im Sinne des Zivilgesetzbuches be- steht;» Damit sind die Kinder verheirateter Eltern, die Kinder unverheirateter Eltern und die Adoptivkinder erfasst. Absatz 2 gibt dem Bund die Kompetenz, die Anspruchsvoraussetzungen und die Höhe der Zulagen für Kinder im Ausland zu regeln. Derzeit bezieht sich nur ein Teil der Abkommen über Soziale Sicherheit, welche die Schweiz mit anderen Staaten abgeschlossen hat, auf die Familienzulagen. Die Ab- kommen mit Kanada, Chile, Tschechien, Ungarn, Israel, Norwegen, Schweden, der Slowakei und den USA schliessen diesen Zweig bewusst nicht ein. Die vorliegende Formulierung überträgt dem Bundesrat die Zuständigkeit für die Regelung der Familienzulagen, wenn mit einem Land kein Abkommen über Soziale Sicherheit besteht. Nicht geregelt wird hingegen das Vorgehen gegenüber Staaten, mit denen zwar ein Abkommen über Soziale Sicherheit besteht, jedoch eines, das keine Regelungen über Familienzulagen enthält. Aus diesen Gründen sollte Absatz 2 wie folgt präzisiert werden: «... soweit mit dem betreffenden Staat keine zwischenstaatliche Vereinbarung über Familienzulagen besteht; ...»

Artikel 5 und 6 Es kommt häufig vor, dass für dasselbe Kind mehrere Personen Anspruch auf Fami- lienzulagen haben. Das ist z.B. der Fall, wenn Mutter und Vater beide unselbststän- dig erwerbstätig sind. Es kommt aber auch vor, dass dieselbe Person auf Grund ver- schiedener Regelungen zum Bezug von Familienzulagen berechtigt ist, z.B. ein Grenzgänger aus Frankreich, der dort auch ohne Erwerbstätigkeit Anspruch hat. Alle Familienzulagengesetze der Kantone und auch das FLG kennen ein Verbot des Doppelbezugs. So bestimmt Artikel 9 Absatz 3 FLG: «Für dasselbe Kind darf nur eine Kinderzulage ausgerichtet werden.» Dem entspricht auch Artikel 5 Absatz 1 des Entwurfs. Zuerst muss festgestellt werden, wer Familienzulagen beanspruchen kann. Steht fest, dass verschiedene Personen einen Anspruch haben, so liegt eine Anspruchskonkur- renz vor, und es muss bestimmt werden, welcher Anspruch vorgeht. Für die Regelung der Anspruchskonkurrenz sieht der Entwurf zwei Lösungen vor: – Artikel 5 Absatz 2 spricht von Ansprüchen «nach einer anderen Gesetzge- bung». Gemäss ihren Erläuterungen meint die Kommission damit Ansprüche aus Regelungen ausländischer Staaten oder internationaler Organisationen. In diesen Fällen soll immer der Anspruch im Ausland bzw. der Anspruch aus dem Arbeitsverhältnis bei einer internationalen Organisation dem An- spruch aus der schweizerischen Gesetzgebung vorgehen. – Artikel 6 gilt für die Konkurrenz zwischen Ansprüchen, die auf schweize- rischem Recht beruhen. Dem Bundesrat scheint diese Unterscheidung und insbesondere die Lösung von Ar- tikel 5 Absatz 2 nicht glücklich. Artikel 5 Absatz 2 schliesst die Gewährung schwei- zerischer Zulagen aus, wenn Anspruch auf Zulagen nach einer anderen Gesetzge- bung besteht. Diese Formulierung trägt der bestehenden Situation in grenzüber- schreitenden Fällen zu wenig Rechnung und sollte durch eine flexiblere Fassung er- setzt werden. Steht eine ausländische Leistung zu, so entfällt nach dem derzeitigen Entwurf, unge- achtet der Höhe dieser ausländischen Leistung und ungeachtet der familiären Situa- tion, jegliche schweizerische Leistung. Wenn der Vater des Kindes im Ausland ar- beitet und dort Anspruch auf eine im Vergleich zur Schweiz niedrigere ausländische Leistung hat, muss der geschiedenen Mutter jegliche schweizerische Leistung ver-

weigert werden, auch wenn sie mit dem Kind hier lebt und hier erwerbstätig ist. Die- se Regelung würde zu stossenden Härtefällen führen. Sie liesse auch die Frage un- gelöst, welches Land für die Leistung zuständig ist, wenn auch ein ausländischer Staat eine entsprechende Ausschlussregelung vorsieht. Die Regelung widerspricht im Übrigen dem Obhutsprinzip, das in der Schweiz und in den meisten europäischen Ländern gilt. Im Freizügigkeitsabkommen mit der Europäischen Union (s. unten Ziff. 9) hat sich die Schweiz verpflichtet, die gleiche Regelung anzuwenden, wie sie zwischen den Mitgliedstaaten der EU gilt. Dort erfolgt bei doppelter Erwerbstätigkeit die Abgren- zung wie folgt: Wenn ein Elternteil im Wohnland der Kinder erwerbstätig ist und der andere in einem anderen Land, ist zunächst einmal die Zulage des Wohnlandes geschuldet. Hätte der andere Elternteil nach der Gesetzgebung seines Beschäfti- gungslandes einen höheren Anspruch, so muss dieser Staat für das Kind eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages ausrichten. Diese Abgrenzung entspricht im Er-

gebnis der Regelung nach dem Obhutsprinzip. Ist nur ein Elternteil erwerbstätig, so ist immer die Zulage des Beschäftigungslandes geschuldet (Erwerbsortsprinzip). Wir schlagen deshalb vor, die Anspruchskonkurrenz einheitlich in Artikel 6 zu re- geln. Diese Konkurrenzbestimmungen sollten auch im Verhältnis zu ausländischen Regelungen gelten. Artikel 5 Absatz 2 kann deshalb gestrichen werden. In diesem Sinn schlagen wir auch vor, im Einleitungssatz von Artikel 6 Absatz 1 den Relativ- satz «die diesem Gesetz unterstehen» zu streichen. Die vielen Entscheide der kantonalen Rekursbehörden zur Anspruchskonkurrenz zeigen, dass diese Frage in der Praxis oft Anlass zu Rechtsunsicherheiten gibt und dass die von den Vollzugsorganen oder auch von den Rekursbehörden getroffenen Lösungen nicht immer befriedigen. Ziel und Zweck der gesetzlichen Regelung und der Praxis sollte sein, dass für möglichst jedes Kind eine Zulage ausgerichtet werden kann, dass also die Lücken möglichst geschlossen werden können, was auch der Stossrichtung der parlamentarischen Initiative am besten gerecht wird. Hat die in erster Linie anspruchsberechtigte Person keinen Anspruch, weil sie z.B. selbststän- dig erwerbstätig ist und die Einkommensgrenze überschreitet, so soll eine andere Person (geschiedener Elternteil, der nicht die Obhut hat, oder Stiefvater) die Zula- gen beziehen können. Artikel 6 Absatz 1 statuiert das Obhutsprinzip, das sich auch in den kantonalen Ge- setzen durchgesetzt hat. Mit Obhut ist die Obhut im rechtlichen Sinn gemeint, näm- lich die Befugnis, den Aufenthaltsort des Kindes zu bestimmen. Die Eltern haben die Obhut auch dann, wenn das Kind in einer Pflegefamilie oder in einem Heim un- tergebracht ist. Absatz 2 regelt den Fall, in dem das Kind unter der gemeinsamen Obhut seiner Eltern steht. Das trifft normalerweise zu, wenn die Eltern verheiratet sind. Seit Inkrafttreten der ZGB–Revision vom 26. Juni 1998 am 1. Januar 2000 kommt das auch bei geschiedenen und nicht verheirateten Eltern vor. Für diese El- tern sollen die gleichen Regeln gelten wie für verheiratete Eltern. Sind beide er- werbstätig, so können sie wählen, wer die Familienzulagen bezieht. Auch für die Anrechnung der Erziehungsgutschriften in der AHV soll den geschiedenen oder un- verheirateten Eltern bei gemeinsamer elterlicher Sorge ein Wahlrecht zukommen

(Art. 52f Abs. 2bis AHVV). Sowohl das Obhuts- wie das Erwerbsortsprinzip herr- schen auch in den ausländischen Familienzulagenregelungen vor. Infolge der Herabsetzung des Mündigkeitsalters und der eher steigenden Ausbil- dungsdauer hat die Zahl der Kinder zugenommen, die mündig, aber noch in Ausbil- dung sind. Diese Kinder stehen zwar nicht mehr unter elterlicher Obhut, geben aber weiterhin Anspruch auf Kinder- oder Ausbildungszulagen. Hier ist es nicht sinnvoll, die Bezugsberechtigung für den Rest der Bezugsdauer zu ändern. Nach Absatz 1 Buchstabe b müsste dann nämlich abgeklärt werden, wer überwiegend für den Un- terhalt aufkommt. Dieser Anspruch ginge vor. In diesen Fällen sollte auf den Sach- verhalt vor dem Erreichen der Mündigkeit abgestellt werden.

Wir schlagen folgende Fassung von Artikel 6 vor:

Artikel 6 Anspruchskonkurrenz

1 Haben zwei oder mehrere Personen für das gleiche Kind Anspruch auf eine Zulage

derselben Art, so steht dieser der Reihe nach zu: a. der Person, unter deren Obhut das Kind steht oder bei Erreichen der Mün- digkeit stand; b. der Person, die überwiegend für den Unterhalt des Kindes aufkommt. 2 Steht das Kind oder stand es bei Erreichen der Mündigkeit unter der gemeinsamen Obhut seiner Eltern, so werden die Zulagen der Reihe nach ausgerichtet: a. dem erwerbstätigen Elternteil; b. dem Elternteil, den beide gemeinsam bestimmen, wenn beide erwerbstätig sind.

Artikel 8 Absatz 2 Eine direkte Ausrichtung der Ausbildungszulage an das Kind sollte nur bei mündi- gen Kindern möglich sein, unabhängig von der Art ihrer Ausbildung. Aus dem deut- schen Wortlaut geht das nicht ganz klar hervor. Dass das Kind in Ausbildung ist, braucht überdies nicht erwähnt zu werden, weil ja nur in diesem Fall eine Ausbil- dungszulage ausbezahlt wird. Unter Vorbehalt einer Anpassung an das ATSG (s. oben Ziff. 6.2) schlagen wir des- halb die folgende Fassung vor: «2 Auf begründetes Gesuch hin kann die Ausbildungszulage direkt dem mündigen Kind ausgerichtet werden.»

2. Kapitel: Zulagenordnungen

1. Abschnitt: Unselbstständigerwerbende

In der Überschrift zum 1. Abschnitt sollte «nichtlandwirtschaftlicher Berufe» er- gänzt werden, analog zum 2. Abschnitt.

Artikel 10 Wir schlagen vor, für die Umschreibung der Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber, die diesem Gesetz unterstellt sind, auf die AHV abzustellen. Die Ausnahmen von der Unterstellung in Absatz 3 brauchen daher nicht genannt zu werden. Analog zu Arti- kel 2 Absatz 1 Buchstabe b AVIG schlagen wir für Absatz 1 folgende Formulierung vor: «1 Diesem Gesetz unterstehen alle Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber, die nach Arti- kel 12 AHVG beitragspflichtig sind.» Absatz 2 wird beibehalten, und Absatz 3 ist zu streichen.

Artikel 11 Nachdem in Artikel 10 an die AHV angeknüpft wurde, müssen hier die Kriterien genannt werden, nach denen entschieden werden kann, in welchem Kanton sich der Betrieb einer Familienausgleichskasse anschliessen muss. Damit wird auch be- stimmt, welche kantonalrechtlichen Ausführungsbestimmungen massgebend sind. Die Kantone sollten in der Mehrzahl genannt werden, weil sich eine Arbeitgeberin oder ein Arbeitgeber mit mehreren Betriebsstätten in allen betroffenen Kantonen ei- ner dort anerkannten Familienausgleichskasse anschliessen muss. Die Unterstellung erfolgt für alle von ihnen beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, also auch für diejenigen, die ihren Arbeitsplatz nicht in der Betriebsstätte selber haben, sondern unterwegs sind (z.B. auf Baustellen). Der entsprechende Passus fand sich Artikel 10 Absatz 1. Das ergibt die folgende Formulierung für Artikel 11 Absatz 1: «1 Die diesem Gesetz unterstellten Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber sind ver- pflichtet, sich in den Kantonen, in denen sie ihren Wohn- oder Geschäftssitz, eine Zweigniederlassung oder eine Betriebsstätte haben, für alle von ihnen beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer einer dort anerkannten Familienausgleichs- kasse anzuschliessen. Liegen Wohn- und Geschäftssitz in verschiedenen Kantonen, so ist der Kanton des Geschäftssitzes massgebend.» Absatz 2 schafft eine Ausnahme von der Pflicht, sich einer FAK anzuschliessen, nicht aber von der Pflicht, Familienzulagen nach den Artikeln 2 und 4 auszurichten. Der Begriff «Betriebe des Bundes» ist heute als Abgrenzungskriterium für die Un- terstellung kaum mehr tauglich, da unter diesen Betrieben wohl auch solche figurie- ren, die eigentumsrechtlich zwar dem Bund (als Aktionär) zuzuordnen sind, die aber als Betrieb vollumfänglich dem privaten Recht unterstellt sind (z.B. die Rüstungs- betriebe) und für die das Gesetz daher Geltung haben müsste. Wir schlagen deshalb vor, vom Geltungsbereich des Bundespersonalgesetzes auszugehen, wobei die ent- sprechenden Betriebe für ihr ganzes Personal von der Anschlusspflicht befreit wer- den sollen. Eine Ausnahme für bestimmte Personen, wie es Artikel 2 Absatz 2 des Bundespersonalgesetzes vorsieht, wäre weder sinnvoll noch praktikabel. In diesem Sinn schlagen wir die folgende Fassung von Artikel 11 Absatz 2 vor:

«2 Nicht dazu verpflichtet sind die Betriebe nach Artikel 2 Absatz 1 des Bundesper- sonalgesetzes vom ...» Um auch in Absatz 3 eine Anknüpfung an die AHV herzustellen, schlagen wir den folgenden Wortlaut vor: «3 Die als Arbeitnehmerinnen oder Arbeitnehmer in der AHV obligatorisch versi- cherten Personen, die von einer unterstellten Arbeitgeberin oder einem unterstellten Arbeitgeber beschäftigt werden, haben Anspruch auf die Familienzulagen. Der An- spruch entsteht und erlischt mit dem Lohnanspruch.»

Artikel 12 Es scheint uns sinnvoll, alle AHV-Ausgleichskassen auch zum Vollzug der Famili- enzulagen zuzulassen. Nach den relativ strengen Anerkennungsvoraussetzungen in Artikel 13 wären nämlich sonst auch AHV-Ausgleichskassen sehr grosser Betriebe oder Branchen ausgeschlossen, weil sie nicht 300 Arbeitgeberinnen und Arbeitge- ber, sondern im Extremfall nur eine einzige oder einen einzigen umfassen. Dabei wird von der Anzahl Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber in der ganzen Schweiz und nicht im jeweiligen Kanton ausgegangen.

Wir schlagen deshalb einen neuen Buchstaben c vor: «c. die AHV-Ausgleichskassen.»

Artikel 16 Aus dem französischen Wortlaut geht hervor, dass die Aufzählung der von den Kantonen zu regelnden Bereiche nicht abschliessend ist. Der Einleitungsssatz in der deutschen Fassung ist deshalb wie folgt zu ergänzen:

Unter Vorbehalt und in Ergänzung der Artikel 10–15 erlassen die Kantone die er- forderlichen Bestimmungen, insbesondere über: ...

Artikel 17 Absätze 1 und 2 Wir beantragen, bei der Umschreibung der berechtigten Personen ebenfalls auf die AHV Bezug zu nehmen. Liegen Wohn- und Geschäftssitz nicht im gleichen Kanton, so sollte der Geschäftssitz massgebend sein. Wir schlagen für Absatz 1 folgenden Wortlaut vor: «1 Personen, die als Selbstständigerwerbende obligatorisch in der AHV versichert sind, haben Anspruch auf die Familienzulagen nach den Artikeln 2 und 4. Liegen Wohn- und Geschäftssitz in verschiedenen Kantonen, so ist der Anspruch im Kan- ton des Geschäftssitzes geltend zu machen.» Der Zusatz «ausserhalb der Landwirtschaft» wird bewusst weggelassen. Er wird wie in den übrigen Abschnitten nur in der Überschrift angeführt. Würde er auch im Text erwähnt, so müsste er in allen Abschnitten und in jedem Artikel genannt werden, in dem von Arbeitgeberinnen und Arbeitgebern, Arbeitnehmerinnen und Arbeitneh- mern oder Selbstständigen die Rede ist. Das würde den Text unnötig länger und schwerfälliger machen. Absatz 2 gibt den Kantonen die Möglichkeit, den Anspruch der Selbstständigerwer- benden einkommensabhängig auszugestalten. Er nimmt Bezug auf die Einkom- mensgrenze für Kleinbauern nach dem FLG. Nach Artikel 5 Absatz 2 FLG haben Landwirte nur dann Anspruch auf Familienzulagen, wenn ihr reines Einkommen

30 000 Franken im Jahr nicht übersteigt. Die Einkommensgrenze erhöht sich um

5000 Franken je Kind. Wie aus dem Kommentar der Kommission in der deutschen

Fassung hervorgeht, können die Kantone auch eine höhere, jedoch keine niedrigere Einkommensgrenze als im FLG vorsehen. Der entsprechende französische Wortlaut erlaubt auch die Interpretation, dass die Kantone keine höhere Einkommensgrenze festsetzen dürfen. Absatz 2 selber sagt nichts darüber aus, ob die Kantone eine ande- re Einkommensgrenze als diejenige im FLG vorsehen können. Sieben Kantone ken- nen heute einkommensabhängige Familienzulagen für Selbstständigerwerbende; in sechs dieser Kantone sind die Einkommensgrenzen höher als im FLG, bloss in ei- nem ist die Einkommensgrenze tiefer. Die Kommission wollte mit dem Verweis auf das FLG einen Mindeststandard festlegen. Es dürfte nicht ihre Absicht gewesen sein, die Kantone mit höheren Einkommensgrenzen zu zwingen, diese Grenzen zu senken und damit einen Teil der Bezugsberechtigten auszuschliessen. Dies umso mehr, als ja eine Einkommensgrenze eingeführt werden kann und nicht muss. Wir gehen jedoch davon aus, dass die Kantone die Einkommensgrenze nach FLG nicht unterschreiten dürfen; sonst würde der Verweis auf das FLG keinen Sinn machen.

Deshalb nehmen wir an, dass der deutsche Kommentar der Absicht der Kommission entspricht und die französische Fassung irrtümlich so formuliert wurde. Der Verweis auf das FLG ist im Sinne einer Koordination zwischen den verschiedenen Zula- genordnungen sinnvoll. So wird auch gewährleistet, dass Gewerbetreibende, die sich wirtschaftlich in einer vergleichbaren Situation wie die Kleinbauern befinden, auf jeden Fall auch Familienzulagen erhalten. Der Bundesrat passt die Einkommens- grenze nach FLG in der Regel alle zwei Jahre der Entwicklung der Einkommen in der Landwirtschaft und in der übrigen Wirtschaft an. Die von der Kommission ge- wählte Lösung hat zur Folge, dass die Anpassungen auch für die Familienzulagen ausserhalb der Landwirtschaft wirksam sind, ohne dass das Gesetz über die Famili- enzulagen geändert werden muss. Um der Klarheit willen schlagen wir für Artikel 17 Absatz 2 folgenden Wortlaut vor: «2 Die Kantone können den Anspruch auf Familienzulagen an die Voraussetzung knüpfen, dass das reine Einkommen der betreffenden Personen eine gewisse Ein- kommensgrenze nicht übersteigt. Diese Einkommensgrenze darf nicht tiefer sein als diejenige für Kleinbauern nach dem Bundesgesetz vom 20. Juni 1952 über die Fa- milienzulagen in der Landwirtschaft (FLG).»

Artikel 20 Das am Ende jedes Buchstabens genannte «oder» muss entfallen, da die aufgezähl- ten Finanzierungsmöglichkeiten kumulativ gewählt werden können. Buchstabe b ermöglicht es, dass – in Abweichung von Buchstabe a – nicht alle Selbstständigerwerbenden, sondern nur die Bezügerinnen und Bezüger von Famili- enzulagen einen Beitrag zur Finanzierung leisten. Das widerspricht dem Grundsatz, der in allen übrigen Sozialversicherungszweigen verwirklicht ist, dass die Mittel entweder durch die ganze Versichertengemeinschaft und/oder durch die öffentliche Hand aufgebracht werden. Von der Beitragspflicht befreit wären gerade diejenigen Selbstständigerwerbenden, welche keine Kinder haben und eine allfällige Einkom- mensgrenze übersteigen. Wir schlagen deshalb vor, Buchstabe b zu streichen.

Artikel 23 Absatz 1 Auch hier schlagen wir vor, bei der Umschreibung der berechtigten Personen auf die AHV Bezug zu nehmen. «1 Nichterwerbstätige Personen, die obligatorisch in der AHV versichert sind, haben Anspruch auf die Familienzulagen nach den Artikeln 2 und 4. Zuständig ist der Wohnsitzkanton.»

Artikel 32 und 33 Materiell regeln beide Bestimmungen bundesrechtliche Modalitäten der kantonalen Ausführungsgesetzgebung. Bei den Regelungen unter Artikel 33 handelt es sich denn auch nicht um Übergangsbestimmungen im eigentlichen Sinne. Wir schlagen vor, die beiden Bestimmungen unter der Sachüberschrift von Artikel 32 («Vorschriften der Kantone») zusammenzufassen. Hinsichtlich Artikel 32 stellt sich die Frage, ob eine Genehmigung des gesamten kantonalen Ausführungsrechtes sinn-

voll ist. Die Genehmigung hat nach Artikel 61a des Regierungs- und Verwaltungs- organisationsgesetzes (RVOG; SR 172.010) konstitutiven Charakter, und es ist von diesem Institut eher zurückhaltend Gebrauch zu machen. Bei der Einführung der Regelung von Artikel 61a RVOG wurden die Genehmigungstatbestände so weit wie möglich reduziert. Der Bundesrat ist der Meinung, dass eine Mitteilungspflicht den Zwecken der bundesrechtlichen Aufsicht genügt. Er schlägt daher vor, Artikel 32 zu streichen, Artikel 33 unter die Sachüberschrift «Vorschriften der Kantone» zu stel- len und ihm einen Absatz 5 mit folgendem Wortlaut anzufügen: «5 Die kantonalen Ausführungsbestimmungen sind den Bundesbehörden zur Kennt- nisnahme zuzustellen.»

8 Auswirkungen auf andere Gesetze

Dieser Gesetzesentwurf erfordert eine Anpassung der Bestimmungen für das Bun- despersonal, des Bundesgesetzes über die Familienzulagen in der Landwirtschaft und des Bundesgesetzes über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung. Heute sollte nicht mehr vom Beamtengesetz, sondern vom neuen Bundespersonal- gesetz (BPG; SR ...) ausgegangen werden, dessen Inkraftsetzung auf den 1. Januar

2002 geplant ist.

Wir schlagen deshalb eine Änderung von Artikel 31 Absatz 1 BPG vor: «1 Der Arbeitgeber richtet den Angestellten Familienzulagen nach dem Bundesge- setz vom ... über die Familienzulagen aus.» Die übrigen Anpassungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass.

9 Verhältnis zum europäischen Recht

Wie die Kommission in Abschnitt 4 ihres Berichtes ausführlich darlegt, ist der vor- liegende Entwurf mit dem europäischen Recht vereinbar. Am 21. Juni 1999 ist das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossen- schaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft sowie ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (SR ...) abgeschlossen worden. Beim Inkraft- treten dieses Vertrages wird die Schweiz bei den sozialversicherungsrechtlichen Koordinierungsvorschriften der EU mitwirken. Für den Bereich der Familienzulagen bedeutet dies, dass für Staatsangehörige der Schweiz und der Mitgliedstaaten der EU sowie für Flüchtlinge und Staatenlose der Anspruch auf Familienzulagen analog

zu den Bestimmungen der Verordnungen (EWG) Nr. 1408/712 (materielles Recht) und Nr. 574/72 3 (Verfahrensvorschriften) geregelt würde. Die massgebenden Koordinationsvorschriften stellen für die Entstehung von An- sprüchen auf Familienzulagen grundsätzlich auf die innerstaatlichen Rechtsvor- schriften ab. Dies bedeutet, dass Personen, die eine Erwerbstätigkeit ausüben, wel- che nach vom Gesetzesentwurf vorgesehenen Regelungen Anspruch auf Familien- zulagen gibt, diese Leistungen auch für Kinder im Ausland erhalten müssen und zwar so, als wohnte das Kind in der Schweiz. Die Vorschriften über die zwischen- staatliche Abgrenzung von Leistungsansprüchen, wenn beide Elternteile in ver- schiedenen Staaten erwerbstätig sind, wurden im Rahmen der Ausführungen zu Ar- tikel 5 Absatz 2 (s. Ziff. 7) dargelegt. Der vorliegende Entwurf ist mit dem europäischen Recht und mit dem Freizügig- keitsabkommen vereinbar.

2 Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Sys- teme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (ABl. Nr. L 149 vom 5. Juli 1971, S. 2), kodifiziert durch die Verordnung (EG) Nr. 118/97 des Rates vom 2. Dez. 1996 (ABl. Nr. L 28 vom 30. Jan. 1997, S. 1); zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 307/1999 des Rates vom 8. Febr. 1999 (ABl. Nr. L 38 vom 12. Febr. 1999, S. 1). 3 Verordnung (EWG) Nr. 574/72 des Rates vom 21. März 1972 über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71, ABl. Nr. L 74 vom 27. März 1972, S. 1 (ebenfalls kodi- fiziert durch die Verordnung (EG) Nr. 118/97 des Rates vom 2. Dez. 1996 (ABl. Nr. L 28 vom 30. Jan. 1997, S. 1); zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 307/1999 des Rates vom 8. Febr. 1999 (ABl. Nr. L 38 vom 12. Febr. 1999, S. 1).