Parlamentarische Initiative - Parlamentsgesetz (PG) - Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates

01.401

Parlamentarische Initiative Parlamentsgesetz (PG)

Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates

vom 1. März 2001

Sehr geehrter Herr Präsident sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen gemäss Artikel 21ter Absatz 3 und Artikel 21quater Absatz 3 des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) den vorliegenden Bericht. Gleichzeitig erhält der Bundesrat Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Kommission beantragt, ihrem beiliegenden Gesetzesentwurf zuzustimmen.

Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, – folgende parlamentarische Initiativen als erfüllt abzuschreiben:

96.451 Pa. Iv. Kommission 95.067-NR. Einsatz von Sachverständigen und

Pflicht zur Verschwiegenheit in PUK-Verfahren

96.452 Pa. Iv. Kommission 95.067-NR. Parlamentarische Oberaufsicht:

Richtlinien der Bundesversammlung an den Bundesrat

96.453 Pa. Iv. Kommission 95.067-NR. Einblick der parlamentarischen Kon-

trollkommissionen in die Führungs- und Kontrolldaten der Departe- mente sowie in Akten noch nicht abgeschlossener Verfahren

96.454 Pa. Iv. Kommission 95.067-NR. Koordination unter den parlamentari-

schen Kontrollkommissionen

97.441 Pa. Iv. Schlüer. Interessenbindung

98.425 Pa. Iv. Zbinden Hans. Die Schweiz in internationalen Institutionen.

Demokratisierung der Strukturen und Verfahren – folgende Vorstösse abzuschreiben:

1996 P 96.3151 Zusammenführung, allenfalls intensivere Koordination der

Finanz- und Geschäftsprüfungskommission (N 21.6.96, Raggenbass)

1998 P 98.3052 Sachbereiche der ständigen Kommissionen. Änderung

(N 18.12.98, Finanzkommission NR)

2001-0663 3467

1998 P 98.3349 Wiederkandidierende Bundesräte. Wahlverfahren

(N 18.12.99, Weyeneth)

1999 P 99.3283 Vorstoss gegen die Vorstossflut (N 13.12.2000, Theiler)

1999 P 99.3380 Verstärkung der Instrumentarien Motion und Postulat

(N 8.10.99, Stamm Luzi)

1999 P 99.3526 Änderung des GVG (N 22.12.99, Bangerter)

1999 P 99.3565 Parlamentarische Initiativen. Vorprüfungsverfahren in bei-

den Räten (N 24.3.2000, Hess Peter)

1999 P 99.3568 Eides- und Gelübdeformel (N 22.12.99, SPK-NR)

1. März 2001 Im Namen der Kommission

11410 Die Präsidentin: Vreni Hubmann

Übersicht

Das Parlamentsgesetz (PG), das das Geschäftsverkehrsgesetz (GVG) ersetzen soll, regelt einen zentralen Bereich der demokratischen Entscheidungsprozesse im schweizerischen Bundesstaat. Mit der Totalrevision des GVG sollen im Wesentli- chen zwei Ziele erreicht werden:

1. Die neue Bundesverfassung (BV) vom 18. April 1999 hat die Aufgaben der

Bundesversammlung und die Kompetenzverteilung zwischen Bundesver- sammlung und Bundesrat präzisiert und damit einige unter der alten BV strittige Fragen entschieden. Nun müssen diese Verfassungsbestimmungen auf Gesetzesebene umgesetzt werden.

2. Das GVG von 1962 ist veraltet und nach über dreissig Partialrevisionen

völlig unübersichtlich geworden. Das neue PG soll das Parlamentsrecht in einer klaren Systematik und verständlichen Sprache gesamthaft darstellen. Dabei können zahlreiche grössere und kleinere Ungereimtheiten und Män- gel des heutigen Rechts behoben werden. Die neue BV statuiert, dass im demokratischen Rechtsstaat alle wichtigen Bestim- mungen in einem dem Referendum unterstellten Gesetz geregelt sein müssen. Weite Bereiche des Parlamentsrechtes genügen bisher dieser Anforderung nicht. Das PG regelt zum Beispiel das Verfahren der Wahl des Bundesrates neu auf Gesetzesstufe, ohne dabei inhaltliche Änderungen vorzunehmen. Das neue PG enthält ungefähr 155 inhaltliche Änderungen und Präzisierungen ge- genüber dem geltenden Recht. Dabei handelt es sich zu einem grossen Teil um klei- nere Verbesserungen, die aber im Einzelfall durchaus von erheblicher praktischer Bedeutung sein können (Beispiel: Für die Durchführung einer Session ausserhalb von Bern braucht es neu einen einfachen Bundesbeschluss, was gegenüber dem heute geltenden formlosen Verfahren eine bessere Prüfung des Vorhabens und einen übereinstimmenden Beschluss beider Räte garantiert).

Von grösserer Bedeutung sind insbesondere folgende Änderungen: a. Die neue BV garantiert den parlamentarischen Kommissionen die für die Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Informationsrechte gegenüber Bun- desrat und Verwaltung. Das PG setzt diesen Verfassungsanspruch um. Ins- besondere wird für die Oberaufsicht festgeschrieben, dass neu der Kontrol- leur und nicht wie bisher der Kontrollierte darüber entscheidet, welche In- formationen für eine wirksame Kontrolle benötigt werden. Auch die einzel- nen Ratsmitglieder erhalten neu gesetzliche Informationsansprüche. b. Die BV enthält neu einen expliziten Auftrag an das Parlament, für die Über- prüfung der Wirksamkeit der Massnahmen des Bundes zu sorgen. Das PG will diesen Grundsatz mit Leben erfüllen, indem alle Kommissionen beauf- tragt werden, für die Überprüfung der Wirksamkeit der von ihnen vorberate- nen Erlasse zu sorgen. Die Koordination mit der Oberaufsicht ist dabei si- cherzustellen.

c. Gemäss neuer BV steht der Bundesversammlung das Mitwirkungsrecht zu bei wichtigen Planungen und bei der Gestaltung der Aussenpolitik. Heute nimmt das Parlament bloss Kenntnis von entsprechenden Berichten des Bundesrates. Das PG konkretisiert das Recht zur Mitwirkung, indem das Parlament zu wichtigen Planungen (insb. der Legislaturplanung und der Fi- nanzplanung) und weiteren wichtigen Berichten des Bundesrates (insb. zu den Grundzügen der Aussenpolitik) in Form von einfachen Bundesbeschlüs- sen differenzierter und verbindlicher Stellung nimmt. d. Gemäss neuer BV kann die Bundesversammlung mit Aufträgen auf den Zu- ständigkeitsbereich des Bundesrates einwirken. Das PG definiert die Rechtswirkung der Motion in diesem Sinne neu, wobei eine Vermischung der Kompetenzen und Verantwortlichkeiten vermieden wird. Bestehende Zustän- digkeiten sind zu respektieren, können aber in einem ordentlichen Verfahren auch jederzeit abgeändert werden. e. Die Motion geniesst im heutigen Parlamentsbetrieb vor allem im National- rat nur noch einen geringen Stellenwert. Nur selten bewirkt eine Motion ein konkretes Ergebnis; dabei erfolgt die Auswahl erfolgreicher Motionen nicht nach politischen und sachlichen Kriterien, sondern willkürlich. Durch eine konsequente Privilegierung von Kommissionsmotionen bei der Traktandie- rung in den Räten soll dieses Instrument aufgewertet werden; ergebnisori- entierte Ratsmitglieder werden somit mit Vorteil den Weg über eine Kom- mission wählen. f. Weil Motionen heute wenig oder nichts mehr bewirken können, wird die parlamentarische Initiative immer mehr auch dort gewählt, wo eigentlich die Motion das geeignetere Instrument wäre. Weil immer mehr Initiativen in der Vorprüfung Folge gegeben wird, ist die für die Ausarbeitung von Erlass- entwürfen benötigte personelle Infrastruktur überlastet. Indem neu auch der andere Rat in die Vorprüfung von Initiativen einbezogen wird, kann vermie- den werden, dass grosser Aufwand betrieben wird, wenn von vornherein klar ist, dass der andere Rat nicht zustimmen wird. Das gegenüber heute an- spruchsvollere Vorprüfungsverfahren soll einen Anreiz bilden, wieder ver- mehrt den Weg über die Motion zu beschreiten. Die SPK hofft, dass das neue PG spätestens zu Beginn der nächsten Legislaturperi- ode in Kraft gesetzt werden kann. Zur «Staatsleitungsreform», die bis Ende 2001

dem Parlament unterbreitet werden soll und die sich nach den zur Zeit bekannten Vorstellungen des Bundesrates auf eine Reform des Regierungsorgans beschränken wird, besteht nur ein minimaler inhaltlicher Koordinationsbedarf. Die SPK beab- sichtigt, in Ergänzung zum PG in naher Zukunft auch Vorschläge für eine Revision der Regelung der Entschädigungen der Ratsmitglieder sowie eine Neuregelung der Altersvorsorge der Ratsmitglieder vorzulegen.

Bericht

1 Entstehungsgeschichte

1.1 Die Entwicklung des GVG

Das erste Geschäftsverkehrsgesetz (GVG) wurde am 22. Dezember 1849 erlassen. Damals ging es primär darum, Verfahrensregeln zwischen den Räten festzulegen. So wurde zum Beispiel deutlich, dass ein Verfahren zur Bestimmung des Prioritätsrates festgelegt werden musste, gab es doch am Anfang immer wieder Diskussionen da- rüber, ob man sich mit einem Geschäft überhaupt befassen dürfe, oder ob nicht schon der andere Rat damit beschäftigt sei. Das 150 Jahre alte Gesetz ist seither erst zweimal total revidiert worden: Die Totalrevision von 1902 brachte verschiedene Neuerungen des Verfahrens zwischen den beiden Kammern (Schlussabstimmung und Einigungskonferenz) sowie die Schaffung der Finanzdelegation. 1962 wurde das Gesetz erneut überarbeitet. Im Vordergrund stand die Neuregelung der Erlass- formen und der parlamentarischen Vorstösse. Seit Ende der 1960er Jahre zeigte sich immer mehr, dass im Verhältnis zwischen Bundesrat und Bundesversammlung noch grosser Regelungsbedarf bestand. Die Mi- rage-Affäre steht am Beginn eines zunehmenden Bewusstseins der Bundesver- sammlung für Fragen der Oberaufsicht. Die Rechte im Bereich der Oberaufsicht wurden seither durch verschiedene Partialrevisionen nach und nach ausgebaut. Ver- fahrensregeln zwischen Bundesversammlung und Bundesrat nahmen immer mehr Platz im GVG ein. Aus der «Magna Charta des Zweikammersystems» (so Hans Huber: Zum Entwurf eines neuen Geschäftsverkehrsgesetzes. In: NZZ vom 23. August 1960) wurde die «Magna Charta der Gewaltenteilung». Die zahlreichen Änderungen des GVG sind Ausdruck eines sich wandelnden Parla- mentsbetriebs. Neue Generationen von Parlamentarierinnen und Parlamentariern stellen andere Anforderungen an ihre eigene Tätigkeit und somit auch an die Institu- tion Parlament. In wissenschaftlichen Studien konnte zum Beispiel festgestellt wer- den, dass das Parlament in den letzten Jahren die Gesetzgebung vermehrt mitgestal- tete als etwa noch Anfang der 70er-Jahre (vgl. dazu Annina Jegher und Prisca Lan- franchi: Der Einfluss von National- und Ständerat auf den Gesetzgebungsprozess: Eine Analyse quantitativer und qualitativer Aspekte der parlamentarischen Gesetz- gebungstätigkeit in der 44. Legislaturperiode (1991–95). Institut für Politikwissen- schaft der Universität Bern/Parlamentsdienste. Bern 1996.). Ein aktiveres Parlament

braucht die entsprechenden rechtlichen Rahmenbedingungen, um gemäss seinen Be- dürfnissen handeln zu können. So wurde seit den 70er-Jahren das Parlamentsrecht in verschiedenen Reformen permanent weiterentwickelt. Bis 1991 wurden zahlreiche Reformen des Geschäftsverkehrsgesetzes und der Ratsreglemente vorgenommen. Als Abschluss dieser Phase kann die Vorlage für eine Parlamentsreform betrachtet werden, welche von den Räten am 4. Oktober 1991 verabschiedet worden war. Die Reform brachte insbesondere ein System von ständigen Parlamentskommissionen sowie eine Verbesserung der Mitsprachemöglichkeiten des Parlamentes in der Aus- senpolitik (vgl. den Bericht der Kommission des Nationalrates BBl 1991 III 617ff.). Die Vorschläge für eine verbesserte Infrastruktur und Entschädigung der Ratsmit- glieder fanden jedoch in der Volksabstimmung vom 27. September 1992 keine Zu- stimmung.

Das GVG deckte somit immer wieder neue Aspekte ab, und es wurde deshalb zu- nehmend schwieriger, die Neuerungen systematisch befriedigend in das Gesetz ein- zuordnen. Das zeigt sich schon rein äusserlich darin, dass zum Beispiel zwischen den Artikeln 47 und 48 nicht weniger als neun Artikel eingeschoben worden sind

1.2 Die Revision der Bundesverfassung

1.2.1 Die Vorarbeiten der SPK

im Bereich Parlamentsrecht im Hinblick auf die Verfassungsrevision Die am 18. April 1999 in der Volksabstimmung angenommene Reform der Bundes- verfassung brachte ... eine Modernisierung des Parlamentsrechts auf Verfassungs- ebene. Zum einen wurden die zum Teil veralteten Bestimmungen der alten Verfas- sung neu formuliert und den Bedürfnissen der Praxis angepasst, zum anderen wur- den verschiedene Klärungen im Verhältnis der Bundesversammlung zum Bundesrat vorgenommen (zu den Inhalten der neuen Bundesverfassung im Bereich des Parla- mentsrechts vgl. Ziff. 21 und 22). Diese wichtigen Präzisierungen im Bereich des Parlamentsrechts auf Verfassungsebene konnten nicht zuletzt darum vorgenommen werden, weil die SPK intensive Vorarbeiten geleistet hatten. Nach der Zäsur der Volksabstimmung vom September 1992 haben die SPK zuerst eine systematische «Auslegeordnung» aller denkbaren Reformen auf Verfassungsebene vorgenommen. Den besonders komplexen Bereich der Kompetenzverteilung zwischen Bundesversammlung und Bundesrat liessen sie durch eine Expertenkommission unter- suchen, die am 15. Dezember 1995 ihren Schlussbericht «Kompetenzverteilung zwi- schen Bundesversammlung und Bundesrat» abgeliefert hat (BBl 1996 II 428ff.). An ihren Sitzungen vom 2. und 13. Februar 1996 entschieden die SPK, wie diese umfangreichen Vorarbeiten in konkrete Vorlagen und Anträge umgesetzt werden sollten. Vorschläge für Verfassungsrevisionen wurden den Räten am 6. März 1997 im Rahmen des Zusatzberichtes beider SPK zur Verfassungsreform unterbreitet (BBl 1997 III 245ff.). Die Anträge der SPK fanden sowohl in den Verfassungs- kommissionen wie später auch in den Räten grösstenteils Zustimmung.

1.2.2 Anpassungen des GVG auf Grund

der Verfassungsreform Die neue Verfassung trat bereits am 1. Januar 2000 in Kraft. Verschiedene Bestim- mungen dieser Verfassung sind nur im Zusammenhang mit der Ausführungsgesetz- gebung direkt anwendbar. Fehlt diese, so entstehen Rechtslücken. Da sich aber bald zeigte, dass die Ausarbeitung des Vorentwurfs für das neue Gesetz längere Zeit in Anspruch nehmen würde, erwies es sich als notwendig, die zwingenden Anpassun- gen an die Verfassung im Bereich der Behördenorganisation in einer Partialrevision vorzuziehen. Die SPK des Nationalrates hat die entsprechende Vorlage ausgearbeitet (99.419, BBl 1999 IV 4809ff.). Bereits am 8. Oktober 1999 haben die Räte diese Partialrevi-

sion des GVG verabschiedet, sodass die Anpassungen gleichzeitig mit der neuen Bundesverfassung in Kraft treten konnten. Die vorgenommenen Änderungen stellen zwingende Anpassungen an die neue Bun- desverfassung dar, ohne die beim Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung Rechtslücken entstanden wären (Abgrenzung der Staatsvertragsabschlusskompeten- zen von Bundesversammlung und Bundesrat, Stellung der Parlamentsdienste, Öf- fentlichkeit der Sitzungen), oder beseitigen offensichtliche Widersprüche zwischen der neuen Verfassung und dem alten GVG (Teilungültigkeitserklärung von Volksi- nitiativen, Einberufung von ausserordentlichen Sessionen, Formen der Erlasse der Bundesversammlung). Durch diese Partialrevision war ein bedeutender Teil der Vorarbeiten für die Total- revision des Gesetzes bereits geleistet. Die neuen Bestimmungen konnten an den entsprechenden Orten des neuen Gesetzes integriert werden.

1.2.3 Warum eine Totalrevision?

Mit der erwähnten Partialrevision sind nur die notwendigsten Anpassungen des GVG an die Verfassung vorgenommen werden. Die Verfassung bietet jedoch durch- aus weitere Möglichkeiten, die einer gesetzlichen Konkretisierung harren. Im Rah- men der Vorarbeiten der Kommissionen in den Jahren 1993–1995 sind zudem auch eine Reihe von Reformvorschlägen entwickelt worden, die auch ohne Verfassungs- revision auf Gesetzesebene realisiert werden können. Nachdem das GVG von 1962 durch über 30 Partialrevisionen beträchtlich an systematischer Klarheit und Über- sichtlichkeit verloren hat, drängte es sich auf, nun keine neue grössere Partial- revision, sondern eine Totalrevision an die Hand zu nehmen. Mit der Totalrevision des Geschäftsverkehrgesetzes sollen somit drei Ziele verfolgt werden:

1. Konkretisierung der in der Verfassung neu vorgesehenen Möglichkeiten im

Bereich des Parlamentsrechts.

2. Umsetzung notwendiger Reformen des Parlamentsrechts.

3. Systematische Zusammenfassung und übersichtliche Darstellung des Parla-

mentsrechts sowie redaktionelle Überarbeitung der sprachlich veralteten Be- stimmungen.

1.3 Die Arbeiten der SPK an der Totalrevision des GVG

1.3.1 Grundsatzentscheid für eine Totalrevision des GVG

Bereits am 2. und 13. Februar 1996 haben die SPK den Grundsatzentscheid für eine Totalrevision des GVG gefällt. Zwei Jahre später, als die Verfassungsreform in den Räten in Beratung war und der Bereich Behördenorganisation immer konkretere Konturen annahm, war der Zeitpunkt gekommen, die konkreten Schritte in die Wege zu leiten. Mit Beschlüssen vom 12. und 14. Mai 1998 beauftragten die SPK ihr Sekretariat mit der Ausarbeitung eines Vorentwurfs samt erläuterndem Bericht. Sie setzten zudem Subkommissionen ein, welche gewisse Themenbereiche vorberaten

sollten. Im Beschluss wurde auch festgehalten, dass andere Dienststellen der Parla- mentsdienste und der Bundesverwaltung beizuziehen sind.

1.3.2 Vorberatung von Reformbereichen

in Subkommisssionen Die von den SPK am 12. bzw. 14. Mai 1998 eingesetzten Subkommissionen1 haben zwischen Herbst 1998 und Sommer 1999 insgesamt sechs gemeinsame Sitzungen abgehalten. Sie haben folgende Themenbereiche behandelt:

1. Wahlverfahren in der Bundesversammlung (insbesondere auch Prüfung des

Verfahrens bei der Gesamterneuerung des Bundesrates)

2. Oberaufsicht (insbesondere auch Prüfung der Frage der Koordination zwi-

schen den Geschäftsprüfungs- und Finanzkommissionen)

3. Informationsrechte der Ratsmitglieder und der Kommissionen

4. Persönliche Vorstösse und parlamentarische Initiative

Es ging in den Subkommissionen vor allem darum, einerseits aktuelle Reformbegeh- ren zu prüfen und andererseits nach Lösungen für offensichtliche Problembereiche zu suchen. Die Subkommissionen haben auf der Grundlage von Arbeitspapieren des Kommissionssekretariates und weiterer Stellen der Parlamentsdienste Grundsatzent- scheide gefällt, welche dem Kommissionssekretariat die Richtung für die Ausarbei- tung konkreter Normtextentwürfe vorgaben.

1.3.3 Ausarbeitung eines Entwurfs durch das Sekretariat

unter Beizug direkt betroffener Stellen Parallel zu den Arbeiten der Subkommissionen wurde im Sekretariat die Erarbeitung eines integralen Vorentwurfs für ein neues Gesetz vorgenommen. Dabei wurde be- reichsweise die enge Zusammenarbeit mit anderen Diensten gesucht, um auf den entsprechenden Sachverstand zurückgreifen zu können. Zum Teil wurden Norm- textentwürfe durch andere Dienststellen zuhanden des Sekretariates der SPK ausge- arbeitet.

1.3.4 Verwaltungsinterne Konsultation und Begutachtung

durch Experten Am 30. September 1999 konnte ein erster integraler Vorentwurf den interessierten Dienststellen zur Stellungnahme unterbreitet werden. In der Folge haben 16 Stellen dem Sekretariat ihre Stellungnahmen zukommen lassen. Gleichzeitig wurde der Entwurf auch verschiedenen Experten des Parlamentsrechts zur Begutachtung unterbreitet. Folgende Experten haben zu einzelnen Teilen des

1 Subkommission SPK-N: Dettling (Präsident), David, Ducrot, Fritschi, Gross Andreas, Hubmann, Schmid Samuel, Vollmer, Zwygart Subkommission SPK-S: Reimann (Präsident), Aeby, Rhinow, Spoerry, Wicki

Entwurfes oder zum ganzen Entwurf Stellung genommen: Prof. Jean-François Aubert, Prof. Bernhard Ehrenzeller, Prof. Philippe Mastronardi, Dr. Niklaus Ober- holzer und PD Hansjörg Seiler. Die Stellungnahmen sowohl seitens der verschiedenen Dienststellen wie auch sei- tens der Experten enthielten wichtige Hinweise für die Verbesserung des Vorent- wurfs. Das Sekretariat hat die einzelnen Stellungnahmen analysiert und den Vorent- wurf entsprechend überarbeitet.

1.3.5 Beratung des Vorentwurfs durch die SPK

des Nationalrates, Stellungnahmen anderer betroffener Kommissionen Der auf Grund der verschiedenen Stellungnahmen überarbeitete Vorentwurf lag am 31. Januar 2000 vor. Die beiden SPK hatten sich darauf geeinigt, dass der National- rat die Vorlage als Erstrat behandeln sollte, sodass die SPK des Nationalrates nun ih- re Arbeiten aufnehmen konnte. Die Kommission hat an insgesamt zehn Sitzungen zwischen Februar 2000 und März 2001 eine intensive Detailberatung des Vorent- wurfs vorgenommen. Gleichzeitig hat sie die Stellungnahmen anderer betroffener Kommissionen (Finanzkommissionen, Geschäftsprüfungskommissionen, Aussen- politische Kommissionen, Kommissionen für Rechtsfragen, Redaktionskommission, Verwaltungsdelegation, Spezialkommission Legislaturplanung) eingeholt und in ihre Beratungen einfliessen lassen. Sie hat Vertreter und Vertreterinnen der entsprechen- den Kommissionen an ihre Sitzungen eingeladen und ihre Stellungnahmen erläutern lassen. Auf diese Stellungnahmen wird bei der Erläuterung der entsprechenden Arti- kel im Bericht näher eingegangen.

1.4 Verhältnis der Totalrevision GVG

zu anderen Reformvorhaben

1.4.1 Gesamtschau der Reform der Institutionen

des Bundesstaates Parlament, Regierung, Justiz und Volksrechte stehen nicht isoliert nebeneinander, sondern wirken vielfältig aufeinander ein. Die Reform der einen Institution hat daher in der Regel kleinere oder grössere Auswirkungen auf die anderen Institutionen. Eine Gesamtschau ist notwendig. Die SPK beider Räte wie auch bereits ihre Vor- gängerkommissionen (vor 1992) haben sich denn auch kontinuierlich für die not- wendigen Reformen aller zentralen bundesstaatlichen Institutionen eingesetzt. Be- reits im Jahre 1990 wurden in beiden Räten parlamentarische Initiativen und Motio- nen eingereicht, die koordiniert grundlegende Reformen des Parlamentes und der Regierung forderten. Reformen des parlamentarischen Verfahrens und der Parla- mentsorganisation wie auch Reformen der Beziehungen zwischen Parlament und Regierung konnten in der Folge unter der Federführung parlamentarischer Kommis- sionen relativ rasch realisiert werden – zuerst mit der Parlamentsreform vom 14. Oktober 1991 auf Gesetzes- und Reglementsstufe und im Rahmen der Totalrevi- sion der BV vom 18. April 1999 auch auf Verfassungsebene. Demgegenüber haben sich die Arbeiten an der Regierungsreform verzögert, obwohl mit zahlreichen par-

lamentarischen Vorstössen wiederholt eine Beschleunigung gefordert worden ist (z.B. mit der Motion der SPK des Nationalrates vom 20. Juni 1997). Die auf der Grundlage der geltenden Verfassung möglichen Reformen konnten erst mit dem Re- gierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) vom 21. März 1997 reali- siert werden. Die Regierungsreform auf Verfassungsebene – das «Pendant» zu den im Bereich des Parlamentes im Rahmen der Totalrevision der BV realisierten Re- formen – steht noch bevor (siehe dazu unten Ziff. 1.4.2). Eine Gesamtschau ist zwar wichtig und notwendig, rechtfertigt aber keine Verzöge- rung eines entscheidungsreifen Projektes wie des Parlamentsgesetzes mit dem Ar- gument, es müssten zuerst die Resultate anderer, noch nicht ausgereifter Projekte abgewartet werden. Dies gilt jedenfalls, solange kein klares sachliches Junktim zwi- schen zwei Projekten besteht. Insbesondere rechtfertigt eine noch bevorstehende, voraussichtlich noch einige Jahre dauernde Reform des Regierungsorgans auf Ver- fassungsebene nicht eine Verzögerung der Umsetzung der Gesetzgebungsaufträge der neuen BV im Bereich des Parlamentsrechts. Die Reform der Institutionen des Bundesstaates ist insgesamt zu komplex, um ge- samthaft koordiniert und einheitlich realisiert zu werden. Schrittweises Vorgehen ist unumgänglich. Dabei ist klar, dass spätere Reformschritte wieder Rückwirkungen auf zu einem früheren Zeitpunkt realisierte Reformen haben können. Die noch aus- stehenden Reformen der Regierung und der Volksrechte auf Verfassungsebene wer- den dazu führen, dass einzelne Bestimmungen des Parlamentsgesetzes wieder revi- diert werden müssen. Jetzt geht es darum, die Bundesverfassung vom 18. April 1999 im Bereich des Parlamentsrechtes umzusetzen und ein modernes und übersichtliches Parlamentsgesetz zu schaffen. Dieses Gesetz wird eine gute Grundlage bilden für den Einbau späterer Neuerungen, falls diese einmal Mehrheiten finden sollten.

1.4.2 Regierungsreform

Am 17. Januar 2001 hat der Bundesrat Vorentscheide für die auszuarbeitende Staatsleitungsreform – welche sich inzwischen faktisch auf eine Regierungsreform beschränkt – gefällt. Danach ist als wichtigster Punkt vorgesehen, dass pro Depar- tement in der Regel ein Minister, der so genannte «Delegierte Minister», eingesetzt werden soll. Dieser Minister oder diese Ministerin ist für einen bestimmten Sachbe- reich zuständig. In Zukunft würde es zwei verschiedene Formen von Regierungssit- zungen geben, eine engere mit den Bundesratsmitgliedern und eine weitere mit Bundesräten und Bundesrätinnen und Ministern und Ministerinnen, wobei letztere kein Stimmrecht haben. Es ist vorgesehen, dass diese Minister und Ministerinnen vom Bundesrat gewählt und von der Bundesversammlung bestätigt werden. Die Vorlage soll bis Ende 2001 vorliegen. Die vom Bundesrat präsentierte Vorlage zur «Staatsleitungsreform» wird sich also mit aller Voraussicht auf Vorschläge zur Reform des Regierungsorgans beschrän- ken, welche wenig Auswirkungen auf das Parlamentsgesetz haben. Es besteht nur ein minimer inhaltlicher Koordinationsbedarf und keinesfalls ein Junktim zwischen Parlamentsgesetz (Gesetzesebene) und «Staatsleitungsreform» (Verfassungsebene). Wird die Regierungsreform gemäss den derzeitigen Vorstellungen des Bundesrates realisiert, so müssen gerade zwei Artikel des Parlamentsgesetzes betreffend die Vertretung des Bundesrates in den Räten und in den Kommissionen angepasst wer-

den. Denkbar ist auch, dass im Rahmen der parlamentarischen Beratung der Regie- rungsreform weitergehendere Reformen verwirklicht werden (z.B. eine Blockwahl des Bundesrates, ein wesentlicher Ausbau der Kompetenzen des Präsidiums des Bundesrates, usw.). In diesem Fall wäre dann eine weitergehende Partialrevision des Parlamentsgesetzes angesagt. Der Zeithorizont für die Regierungsreform würde sich diesfalls allerdings erheblich erstrecken. Vor diesem Hintergrund kann die Totalre- vision des GVG vorgenommen werden, ohne den bundesrätlichen Entwurf oder gar die parlamentarischen Ergebnisse der Staatsleitungsreform abzuwarten.

1.4.3 Reform der Volksrechte

Nachdem die beiden Räte am 9. Juni 1999 und am 30. August 1999 beschlossen ha- ben, auf die im Rahmen der Verfassungsreform präsentierte Vorlage zur Reform der Volksrechte (Vorlage B des Geschäfts 96.091) nicht einzutreten, hat der Ständerat einer parlamentarischen Initiative seiner Verfassungskommission mit 30:6 Stimmen Folge gegeben (S 1999 AB 611ff.). Die Initiative will, dass die mehrheitsfähigen Anliegen der gescheiterten Reform aufgenommen und so verschiedene Mängel an den bestehenden Volksrechten beseitigt werden. Die SPK des Ständerates wurde in der Folge vom Büro beauftragt, bis zur Herbstsession 2001 eine Vorlage auszuar- beiten. Auch dieses Projekt hat also einen längeren Zeithorizont als die vorliegende Totalrevision. Allfällige Anpassungen des Kapitels «Verfahren bei Volksinitiativen» werden später problemlos in einer Partialrevision vorgenommen werden können.

1.4.4 Entschädigung und Infrastruktur

der Parlamentsmitglieder Es wurde oben bereits erwähnt, dass die Bundesversammlung sich vermehrt am Ge- setzgebungsprozess beteiligt. Die Anforderungen an die Institution Parlament, aber auch an die einzelnen Mitglieder sind somit gestiegen. Das vorliegende Gesetz ver- sucht, die entsprechenden rechtlichen Rahmenbedingungen zu schaffen, damit diese Anforderungen erfüllt werden können. Allerdings müssen auch die finanziellen und infrastrukturmässigen Rahmenbedingungen stimmen. Diese sind jedoch nicht Be- standteil dieses Gesetzes. Die entsprechenden Bestimmungen finden sich vielmehr im Entschädigungsgesetz vom 18. März 1988 (SR 171.21). Die SPK des Nationalrates hat an ihrer Sitzung vom 31. August 2000 grundsätzlich beschlossen, eine Vorlage zum Ausbau der Altersvorsorge und zur Verbesserung der Infrastruktur auszuarbeiten. Die Kommission hat sich zum Ziel gesetzt, diese Vorla- ge im unmittelbaren Anschluss an das Parlamentsgesetz zu beraten und in der Folge ihrem Rat zu unterbreiten.

1.5 Erledigung hängiger Vorstösse und Initiativen

im Bereich des Parlamentsrechts Die Totalrevision des Geschäftsverkehrsgesetzes bietet Gelegenheit, eine ganze Rei- he von Vorstössen und parlamentarischen Initiativen im Bereich des Parlaments- rechts zu prüfen und zu erledigen.

1.5.1 Persönliche Vorstösse

Im Verlauf der Vorarbeiten für das neue Parlamentsgesetz sind den SPK verschiede- ne Vorstösse zur Prüfung überwiesen worden. Die Anliegen der Vorstösse wurden bei der Erarbeitung der jeweiligen Bestimmungen geprüft. In den Erläuterungen zu den konkreten Bestimmungen ist das Resultat dieser Prüfung dargelegt. Die folgen- den Vorstösse können deshalb als erledigt abgeschrieben werden:

1996 P 96.3151 Zusammenführung, allenfalls intensivere Koordination der

Finanz- und Geschäftsprüfungskommission (N 21.6.96, Raggenbass) (vgl. Erläuterungen zu den Art. 50–55)

1998 P 98.3052 Sachbereiche der ständigen Kommissionen. Änderung.

(N 18.12.98, Finanzkommission NR) (vgl. Erläuterungen zu den Art. 50–55)

1998 P 98.3349 Wiederkandidierende Bundesräte. Wahlverfahren

(N 18.12.99, Weyeneth) ) (vgl. Ziff. 2.4.5 sowie Erläuterun-

1999 P 99.3283 Vorstoss gegen die Vorstossflut (N 13.12.2000, Theiler)

(vgl. Ziff. 2.4.3.4)

1999 P 99.3380 Verstärkung der Instrumentarien Motion und Postulat

(N 8.10.99, Stamm Luzi) (vgl. Ziff. 2.4.3.4)

1999 P 99.3526 Änderung des GVG (N 22.12.99, Bangerter) (vgl. Ziff. 2.4.3

und 2.4.4)

1999 P 99.3565 Parlamentarische Initiativen. Vorprüfungsverfahren in bei-

den Räten (N 24.3.2000, Hess Peter) (vgl. Ziff. 2.4.4.2)

1999 P 99.3568 Eides- und Gelübdeformel (N 22.12.99, SPK-NR)

(vgl. Erläuterungen zu Art. 3) Sobald die Vorlage an den Ständerat gelangen wird, kann dort folgendes Postulat abgeschrieben werden:

1993 P 93.3260 Geschäftsbericht im Zweijahresrhythmus

(S 30.9.93, Bühler Robert) (vgl. Erläuterungen zu Art. 143)

1.5.2 Parlamentarische Initiativen

Verschiedene parlamentarische Initiativen, welchen der Nationalrat Folge gegeben hat, wurden der SPK zur Ausarbeitung einer Vorlage beziehungsweise zum Einbau

in die Totalrevision des Geschäftsverkehrsgesetzes zugeteilt. Die nachfolgend aufge- führten Initiativen können als erfüllt abgeschrieben werden:

96.451 Pa. Iv. Kommission 95.067-NR. Einsatz von Sachverständigen und

Pflicht zur Verschwiegenheit in PUK-Verfahren (vgl. Erläuterungen zum neunten Titel, Art. 162–170)

96.452 Pa. Iv. Kommission 95.067-NR. Parlamentarische Oberaufsicht:

Richtlinien der Bundesversammlung an den Bundesrat (vgl. Ziff. 2.4.3.2)

96.454 Pa. Iv. Kommission 95.067-NR. Koordination unter den parlamentari-

schen Kontrollkommissionen (vgl. Erläuterungen zu den Art. 50–55)

97.441 Pa. Iv. Schlüer. Interessenbindung (vgl. Erläuterungen zu Art. 12)

Zwei weitere parlamentarische Initiativen, die der GPK bzw. der APK zur Ausar- beitung einer Vorlage zugewiesen worden waren, werden durch das Parlamentsge- setz ebenfalls erfüllt und können mit Zustimmung der GPK bzw. der APK abge- schrieben werden:

96.453 Pa. Iv. Kommission 95.067-NR. Einblick der parlamentarischen Kon-

trollkommissionen in die Führungs- und Kontrolldaten der Departe- mente sowie in Akten noch nicht abgeschlossener Verfahren (vgl. Erläuterungen zu Art. 152 und 153)

98.425 Pa. Iv. Zbinden Hans. Die Schweiz in internationalen Institutionen.

Demokratisierung der Strukturen und Verfahren (vgl. Erläuterungen zu Art. 151) Sobald die Vorlage an den Ständerat gelangen wird, werden dort vier gleich lautende parlamentarische Initiativen abgeschrieben werden können:

96.446 Pa. Iv. Kommission 95.067-SR. Einsatz von Sachverständigen und

Pflicht zur Verschwiegenheit in PUK-Verfahren (vgl. Erläuterungen zum neunten Titel, Art. 162–170)

96.447 Pa. Iv. Kommission 95.067-SR. Parlamentarische Oberaufsicht:

Richtlinien der Bundesversammlung an den Bundesrat (vgl. Ziff. 2.4.3.2)

96.448 Pa. Iv. Kommission 95.067-SR. Einblick der parlamentarischen Kon-

trollkommission in die Führungs- und Kontrolldaten der Departe- mente sowie in Akten noch nicht abgeschlossener Verfahren (vgl. Erläuterungen zu Art. 152 und 153)

98.449 Pa. Iv. Kommission 95.067-SR. Koordination unter den parlamentari-

schen Kontrollkommissionen (vgl. Erläuterungen zu den Art. 50–55)

2 Grundzüge des neuen Parlamentsgesetzes

2.1 Überblick über Aufgaben, Organisation und

Verfahren der Bundesversammlung Am Anfang jeder Reform von staatlichen Organen sollte die Überlegung stehen, welche Aufgaben ein bestimmtes Organ und seine Mitglieder wahrzunehmen haben. Die Zuweisung der Aufgaben an die Bundesversammlung ist zur Hauptsache Ge- genstand der Bundesverfassung (BV). Der Prozess der Totalrevision der BV hat die Gelegenheit geboten, die Aufgaben der Bundesversammlung in der BV vom 18. April 1999 viel umfassender und präziser zu definieren als in ihrer Vorgängerin vom 29. Mai 1874. Es waren in erster Linie die Staatspolitischen Kommissionen, die mit ihrem Zusatzbericht zur Verfassungsreform vom 6. März 1997 diese gebotene Gelegenheit ergriffen haben (BBl 1997 III 245). Auf Gesetzesebene besteht nurmehr ein relativ geringer Bedarf nach weiteren Präzisierungen der Aufgaben der Bundes- versammlung und nur ein kleiner Spielraum für funktionale Reformen. Eine grundlegende funktionale Reform des Parlamentes müsste auf Verfassungsstufe ansetzen. Da die neue BV von 1999 die seit 1848 bestehenden umfassenden Aufga- ben der Bundesversammlung als «oberste Gewalt» und die weitgehenden Rechte ih- rer einzelnen Mitglieder präzisiert und damit gefestigt hat, könnte eine grundlegende funktionale Reform wohl nur in die entgegengesetzte Richtung gehen, das heisst diese Aufgaben und Rechte abbauen. Dazu besteht allerdings kein Anlass. Die gesetzlichen Regelungen über die Organisation und das Verfahren der Bundes- versammlung müssen im Lichte der grundlegenden verfassungsmässigen Aufgaben der Bundesversammlung und der Rechte ihrer einzelnen Mitglieder getroffen wer- den. Diesem Anspruch kann das geltende Geschäftsverkehrsgesetz (GVG), das von seiner Systematik her weitgehend als reines Verfahrensgesetz konzipiert ist, nicht gerecht werden. Diesem Anspruch wird aber auch eine Reformdiskussion nicht ge- recht, die allein unter dem Gesichtspunkt der Effizienzsteigerung auf Verfahrensre- formen abzielt. Namentlich darf die Repräsentationsfunktion der Bundesversamm- lung und ihrer einzelnen Mitglieder als eigentliche «raison d’être» eines Parlamentes nicht aus dem Auge verloren werden, auch wenn die Wahrnehmung dieser Reprä- sentationsaufgabe in einen gewissen Gegensatz zur Effizienz staatlichen Handelns geraten kann. Die Mitglieder der Bundesversammlung haben die zentrale Aufgabe,

ihre Wählerinnen und Wähler mit ihren vielfältigen und unterschiedlichen Interessen zu vertreten. Durch die öffentliche parlamentarische Auseinandersetzung und durch die demokratische Entscheidfindung stellt das Parlament die Legitimität staatlichen Handelns her. Diese Legitimität ist Voraussetzung für die Akzeptanz und damit für die Effektivität staatlichen Handelns. Wer sich vertreten fühlt im Parlament, wer sieht, dass dort seine Meinungen und Interessen artikuliert und öffentlich diskutiert werden (insbesondere bei der Gesetzgebung und der Wahl von Magistratspersonen), wer sieht, dass Verwaltung und Regierung kontrolliert werden und dass bei Miss- ständen eingegriffen wird, der kann den Staat als «seinen» Staat empfinden. Diese Legitimität staatlichen Handelns wird noch entscheidend verstärkt durch das Refe- rendumsrecht des Volkes, das wichtige Parlamentsentscheidungen sanktionieren kann. Dabei ist zu bedenken, dass das Referendumsrecht auf den Parlamentsrechten aufbaut: Was der Zuständigkeit des Parlamentes entzogen wird, darüber kann auch das Volk nicht mehr entscheiden.

Die neue BV akzentuiert das individualistische Repräsentationsverständnis des schweizerischen Parlamentarismus, indem sie neben dem Initiativrecht des einzelnen Ratsmitglieds auch sein Antragsrecht garantiert. Anders als in anderen Parlamenten kann ein einzelnes Ratsmitglied in der Bundesversammlung nicht nur im grösseren Kollektiv einer Fraktion Wirkung entfalten, sondern sollte sich auch als individueller Repräsentant seiner Wählerschaft im Rat einbringen können. Auf Gesetzesstufe muss sichergestellt werden, dass diese individuellen Initiativ- und Antragsrechte nicht nur pro forma bestehen, sondern auch tatsächlich wahrgenommen werden kön- nen. In diesen Kontext gehört die neu im Parlamentsgesetz vorzunehmende Defi- nition der Informationsrechte des einzelnen Ratsmitglieds. Reformbedarf besteht im Bereich der Initiativ- und Motionsrechte. Insbesondere das Instrument der Motion geniesst heute weder im Parlament selbst noch bei Bundesrat und Verwaltung den Respekt, der ihm auf Grund seiner gesetzlichen Definition gebühren würde. Die Herausforderung an das neue Gesetz besteht darin, geeignete Verfahren zu finden, die diese Rechte der einzelnen Ratsmitglieder wahren, ohne dass dadurch die Funk- tionsfähigkeit des gesamten Parlamentes beeinträchtigt wird. Die Rechte des Parla- mentes und seiner Mitglieder würden in Frage gestellt, wenn das Parlament als Fol- ge unbefriedigender Verfahren nicht mehr fähig wäre, zeit- und sachgerecht Ent- scheide zu fällen. Ein chaotischer Parlamentsbetrieb würde das Vertrauen der Bürge- rinnen und Bürger in die Institution Parlament schwächen. Wie historische Erfah- rungen (z.B. das Ende der 4. Französischen Republik) zeigen, fördert eine solche Situation antiparlamentarische, autoritär-exekutivstaatliche Tendenzen, die häufig auch scheindemokratische plebiszitäre Elemente enthalten. Die Forderung nach ei- ner Volkswahl des Bundesrates weist in eine ähnliche Richtung. Die Definitionen der einzelnen Zuständigkeiten der Bundesversammlung gemäss Artikel 164–173 BV bedürfen zwar nur kleinerer Präzisierungen auf Gesetzesebene. Voraussetzung für die tatsächliche Wahrnehmung dieser verfassungsmässigen Zu- ständigkeiten ist aber die Festlegung einer geeigneten Organisation des Parlamentes und zweckmässiger parlamentarischer Verfahren im Gesetz. Die Bedeutung des

neuen PG liegt wie beim bisherigen GVG vor allem in diesen Organisations- und Verfahrensregelungen. In diesem Bereich können mit dem neuen PG auch grundle- gende Reformen vorgenommen werden. Die Verfassung weist zwar der Bundesversammlung die Gesetzgebungsfunktion zu, indem sie sie zuständig erklärt für den Erlass aller «wichtigen rechtsetzenden Be- stimmungen» (Art. 164 BV). Die Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens in der Bundesversammlung ist aber Gegenstand des Gesetzes. Weil es sich hier seit 1848 um eine traditionelle Kernfunktion des Parlamentes handelt, ist das Verfahren be- reits im bestehenden GVG umfassend geregelt. Dieses Verfahren hat sich in den Grundzügen bewährt; notwendig sind nur geringfügige Präzisierungen. Auf Grund der umfassenden Zuständigkeit der BV für die Gesetzgebung statuiert das Parla- mentsgesetz neu den im heutigen Recht nicht sichergestellten Zugriff auf Informa- tionen über das vor- und nachparlamentarische Gesetzgebungsverfahren. Keine wesentlichen Änderungen sind notwendig im Bereich der traditionellen Re- gierungs- und Verwaltungsfunktionen des Parlaments, wie zum Beispiel bei der Festsetzung des Voranschlags (Art. 167 BV). Reformbedarf besteht aber bei der Ausübung der jetzt explizit in der BV verankerten Zuständigkeit der Bundesver- sammlung zur Mitwirkung bei wichtigen Planungen (Art. 173 Abs. 1 Bst. g) und zur Beteiligung an der Gestaltung der Aussenpolitik (Art. 166 BV). Das bis heute übli-

che Verfahren der blossen Kenntnisnahme von Berichten des Bundesrates genügt nicht mehr dem verfassungsmässigen Anspruch auf Mitwirkung; nötig ist eine diffe- renziertere und verbindlichere Mitwirkung in Form von Bundesbeschlüssen. Um die Funktion der Oberaufsicht (Art. 169) ausüben zu können, braucht das Par- lament neben einer zweckmässigen Organisation insbesondere auch Rechte, um sich über die Vorgänge in Regierung und Verwaltung informieren zu können. Gerade in diesem Bereich hat sich das GVG seit den 1960er-Jahren bereits beträchtlich weiter- entwickelt. Auf Grund der neuen BV müssen im Parlamentsgesetz drei grundsätzli- che Neuerungen näher ausgeführt werden: die Kommissionen erhalten Anspruch auf alle für ihre Aufgabenerfüllung notwendigen Informationen (Art. 153 Abs. 4 BV); im Konfliktfall entscheidet letztinstanzlich der «Kontrolleur» und nicht der Kontrol- lierte über den Umfang der Informationsrechte; den Delegationen der Aufsichts- kommissionen dürfen keine Informationen mehr vorenthalten werden (Art. 169 Abs. 2). Die neue BV überträgt der Bundesversammlung die Aufgabe, für die Überprüfung der Wirksamkeit der Massnahmen des Bundes zu sorgen (Art. 170 BV). Das neue Parlamentsgesetz muss den Vollzug dieser Verfassungsbestimmung sicherstellen, indem es geeignete organisatorische Vorkehrungen trifft und diese Aufgabe be- stimmten Organen der Bundesversammlung zuweist. Schliesslich kommt dem Parlament auch eine Wahlfunktion zu (Art. 168 BV), insbe- sondere hat es die Regierung zu wählen, aber z.B. auch Wahlen anderer Organe zu bestätigen. Das entsprechende Verfahren ist bisher entweder nur auf Verordnungs- ebene (Wahl des Bundesrates usw.) oder überhaupt nicht geregelt (Bestätigung von Wahlen). Der Gesetzesbegriff der neuen BV verlangt, dass derart wichtige Fragen im Gesetz geregelt werden, damit sich allenfalls auch die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger dazu aussprechen können. Das neue Parlamentsgesetz bietet die Gele- genheit zur Überprüfung, ob sich namentlich das bisherige Verfahren der Wahl des Bundesrates bewährt hat; eine Frage, welche die Kommission mehrheitlich bejaht. Eine weitere zentrale Voraussetzung dafür, dass die Bundesversammlung und ihre Mitglieder ihre verfassungsmässigen Aufgaben erfüllen können, besteht in einer hin- reichenden Infrastruktur. Einerseits stehen der Bundesversammlung und insbeson-

dere ihren Organen die Dienstleistungen der Parlamentsdienste und beigezogener Dienststellen der Bundesverwaltung zur Verfügung, was in den Grundzügen durch das Parlamentsgesetz geregelt wird. Andererseits brauchen die einzelnen Ratsmit- glieder hinreichende Entschädigungen und eine Infrastruktur, was aber nicht Gegen- stand dieses Gesetzes ist. Die Kommission sieht hier grundlegenden Reformbedarf und wird daher mit einer separaten Vorlage eine entsprechende Revision des Ent- schädigungsgesetzes vorschlagen.

2.2 Grundzüge der Gewaltenteilung

Wie werden die Aufgaben der Bundesversammlung abgegrenzt von den Aufgaben der beiden anderen obersten Bundesbehörden? Auch diese Frage wird weitgehend durch die neue BV beantwortet. Das Parlamentsgesetz muss die verfassungsmässi- gen Grundsätze der Gewaltenteilung umsetzen und in diesem Sinne einige Präzisie- rungen vornehmen.

Die neue BV geht zwar wie die BV von 1848 und 1874 von einer weitgehenden formellen Unabhängigkeit der Gewalten voneinander aus (strikte personelle Gewal- tentrennung, feste Amtsdauer der Regierung ohne Abberufungsrecht des Parlamen- tes und ohne Recht der Regierung zur Auflösung des Parlamentes). Anders als die früheren BV macht die neue BV aber deutlich, was in der Staatspraxis schon seit je- her gang und gäbe war: dass nämlich Bundesversammlung und Bundesrat zu enger Kooperation aufgerufen sind. Eine klare Zuweisung der Zuständigkeiten und Ver- antwortlichkeiten schliesst nicht aus, dass jede der beiden Gewalten auf den Zustän- digkeitsbereich der anderen Gewalt einwirkt. Formelle Entscheidungszuständigkei- ten einerseits und Einflussnahmen andererseits müssen klar auseinander gehalten werden. Seit jeher war und ist selbstverständlich, dass der Bundesrat auf den Zu- ständigkeitsbereich der Bundesversammlung einwirkt und Einfluss nimmt, indem er sein Initiativ- und Antragsrecht in der Bundesversammlung wahrnimmt und indem seine Mitglieder auch persönlich an den Verhandlungen der Ratsplena und Kommis- sionen teilnehmen. Umgekehrt hat der Bundesrat aber immer wieder Versuche der Einflussnahme des Parlamentes auf seinen Zuständigkeitsbereich mit dem Argument zurückgewiesen, damit würde der Grundsatz der Gewaltenteilung verletzt. Diese Argumentation wird durch die neue BV hinfällig. Artikel 171 stellt klar, dass der Bundesversammlung Instrumente zur Verfügung stehen müssen, mit welchen sie auf den Zuständigkeitsbereich des Bundesrates einwirken kann. Zudem geht die neue BV davon aus, dass der Bundesrat in den Bereichen der Aussenpolitik (Art. 166 und 184) und der wichtigen Planungen (Art. 173 Abs. 1 Bst. g und Art. 180 Abs. 1, 2. Satz) entgegen früher vertretenen Auffassungen nicht allein zuständig ist, sondern dass der Bundesversammlung hier Mitwirkungsrechte zustehen. Die Aufgabe des neuen Parlamentsgesetzes besteht darin, diese Verfassungsbestimmungen umzuset- zen, indem das Ausmass dieser Mitwirkungsrechte genauer definiert und die Verfah- ren der Mitwirkung näher geregelt werden. Die traditionelle Gewaltenteilungsdiskussion geht häufig von einem statischen Ver- ständnis der Zuständigkeitsordnung aus; es wird argumentiert, eine bestimmte par- lamentarische Forderung sei nicht zulässig, weil die Regierung zuständig sei. Diese

Argumentation verkennt, dass die Kompetenzordnung immer veränderbar ist. Die Forderung ist nicht unzulässig, nur bedarf ihre Umsetzung einer vorherigen Ände- rung der Zuständigkeitsordnung. Dafür hinwiederum ist in den allermeisten Fällen der Gesetzgeber zuständig; ist er es nicht, so ist es der Verfassungsgeber. So oder so hat die Bundesversammlung die Möglichkeit, unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen eine Zuständigkeit an sich zu ziehen, und zwar auch in traditionellen Domänen der so genannt «ausschliesslichen» Zuständigkeit des Bundesrates. Die Bundesversammlung wird sich allerdings im eigenen Interesse und im Interesse der Funktionsfähigkeit des Staates als Ganzes auf die Behandlung der wesentlichen Fragen beschränken müssen. Was wesentlich ist, lässt sich nicht nach abstrakten rechtlichen Kriterien beurteilen, sondern darüber entscheidet die Bundesversamm- lung nach politischen Kriterien; eine zentrale Funktion bei der Selektion des Wichti- gen kommt dabei den ständigen Kommissionen zu. Das neue Parlamentsgesetz weist den Kommissionen umfassende Informations- und Konsultationsrechte zu, welche die Befürchtung aufkommen lassen könnten, dass die Kommissionen Gefahr laufen, durch nicht mehr verarbeitbare Informationsfluten und durch Konsultationen zu technischen Detailfragen lahmgelegt zu werden und damit zugleich auch die Ver- waltung übermässig zu beanspruchen. Demgegenüber kann darauf vertraut werden, dass das politische Interesse der Kommissionsmitglieder in Verbindung mit ihren

beschränkten zeitlichen Ressourcen von selbst dafür sorgen wird, dass die Kommis- sionen von diesen Rechten nur dann im Sinne von «Zugrechten» Gebrauch machen, wenn es eben um politisch bedeutsame Fragen geht. Die Grundsätze der Gewaltenteilung spielen nicht nur im Verhältnis von Bundesver- sammlung und Bundesrat eine zentrale Rolle. Das Parlamentsgesetz wird neu auch der Stellung des Bundesgerichts als selbstständiger dritter Gewalt Rechnung tragen. Zu regeln sind die direkte Vertretung der Anliegen des Bundesgerichts in der Bun- desversammlung und das spezifische Ausmass der parlamentarischen Oberaufsicht über das Bundesgericht. Dabei ist die Unabhängigkeit der Rechtsprechung des Bun- desgerichtes zu wahren.

2.3 Die Systematik des neuen Gesetzes

Das GVG von 1962 ist als reines Verfahrensrecht konzipiert worden, das den Ver- kehr zwischen den Räten und zwischen der Bundesversammlung und dem Bundesrat regelt. Während seiner bald 40-jährigen Geltungsdauer wurde es durch über 30 Teil- revisionen mit weiteren parlamentarischen Regelungsinhalten angereichert, insbe- sondere den Bestimmungen über die Oberaufsicht. Heute kann das GVG deshalb kaum mehr als reines Verfahrensgesetz bezeichnet werden. Die Systematik war den vielen Teilrevisionen nicht gewachsen, so dass das GVG unübersichtlich und unles- bar geworden ist. Die Nummerierung musste teilweise umständlich angepasst wer- den (vgl. Art. 47bisb GVG) und gewisse Artikel umfassen bis neun Absätze (vgl. Art. 27 GVG). Auch wurden verschiedene Bestimmungen mehrmals revidiert, später wieder gestrichen oder in einem anderen Artikel integriert. Gewisse Inhalte des GVG können folglich nicht mehr ohne Auslegung und Analogieschlüsse verstanden werden. Die Totalrevision bietet nun Gelegenheit, die Systematik des Gesetzes neu zu überdenken und die Inhalte neu zu ordnen. Bedeutend für die Erarbeitung einer neuen Systematik ist die Bestimmung des Ge- genstandes des Gesetzes. Entsprechend der Entwicklung des GVG zielt das neue Parlamentsgesetz darauf ab, all diejenigen Inhalte zu regeln, die einen direkten Zu- sammenhang mit dem Parlament, seinen Mitgliedern und seinen Organen haben (vgl. Ziff. 1.1). Der Inhalt des geltenden GVG wurde dazu mit Bestimmungen aus anderen Gesetzen ergänzt, so beispielsweise den Bestimmungen über die Immunität und die Sessionsteilnahmegarantie oder über die Unvereinbarkeiten des parlamenta- rischen Mandats mit anderen Ämtern. Der neue Gesetzesbegriff auf Verfassungs- ebene führt zudem dazu, dass verschiedene Bestimmungen der Ratsreglemente auf Gesetzesstufe gehoben werden müssen: So beispielsweise das Abstimmungsverfah- ren in den Räten und das Wahlverfahren in den Bundesrat und das Bundesgericht, die zu den Grundlagen des Verfahrens der Bundesversammlung zählen (Art. 164 Abs. 1 Bst. g BV); oder aber das Verfahren über die Behandlung von Petitionen, weil dieses die Rechte und Pflichten der Bürgerinnen und Bürger tangiert (Art. 164 Abs. 1 Bst. c BV). Aufbauend auf diesem Inhalt des Parlamentsgesetzes liegt dem Entwurf eine syste- matische Ordnung zu Grunde, die von zwei Grundgedanken geprägt ist: Zum einen

soll die Systematik durch die Trennung von Aufgaben, Organisation und Arbeits- weise der Bundesversammlung die Beziehung zwischen den einzelnen Bestimmun- gen verständlicher machen. Zum anderen soll die Systematik genügend Raum bie-

ten, um spätere Teilrevisionen einordnen zu können. Es wurde ein grösserer syste- matischer Detaillierungsgrad angestrebt als beim geltenden GVG. Systematisch beginnt das Gesetz mit den allgemeinen Bestimmungen, welche die Voraussetzung dafür bilden, dass die Bundesversammlung ihre Arbeit aufnehmen kann (1. Titel). Darauf folgt der zweite Titel über die Mitglieder der Bundesver- sammlung, welche die Räte und damit die Bundesversammlung bilden. Damit wird der individualistische Geist des Verfahrens der Bundesversammlung unterstrichen, das auf den Rechten und Pflichten der Ratsmitglieder aufbaut. Der dritte Titel «Aufgaben der Bundesversammlung» konkretisiert die verfassungsmässigen Auf- gaben der Bundesversammlung und erlaubt die institutionellen Rechte des Parla- mentes aufzulisten. Im heutigen GVG sind diese Rechte mit Verfahrensbestimmun- gen verbunden und über das ganze GVG verteilt. Mit den ersten drei Titeln sind die Voraussetzungen gegeben, damit die innere Organisation der Bundesversammlung und die Arbeitsteilung im Parlament geregelt werden kann (4. Titel). Der fünfte und sechste Titel über das Verfahren und über die Wahlen zeigen darauffolgend die Ab- läufe und Entscheidungsstrukturen innerhalb der Bundesversammlung und zwischen den Organen der Bundesversammlung auf. Die Titel sieben und acht regeln den Verkehr mit Bundesrat und Bundesgericht. Der neunte und letzte Titel enthält das Verfahren der Parlamentarischen Untersuchungskommission, das als ultima ratio der Oberaufsicht Ausnahmecharakter besitzt und deshalb gesondert dargestellt wird. Neu gegenüber dem GVG sind insbesondere die Titel «Mitglieder der eidgenössi- schen Räte» und «Aufgaben der Bundesversammlung» sowie das Kapitel «Allge- meine Verfahrensbestimmungen» (1. Kap. des 5. Titels). Letzteres Kapitel erlaubt, die heute in den Geschäftsreglementen gleich lautend formulierten Verfahrensregeln übersichtlich im Parlamentsgesetz festzuhalten. Die Regelungen über das Verfahren in den Räten werden somit systematisch klarer von den Bestimmungen über das Verfahren zwischen den Räten getrennt.

2.4 Wichtige Themenbereiche

2.4.1 Informationsrechte

2.4.1.1 Ausgangslage

Ausgangspunkt für die Neugestaltung der Informationsrechte auf Gesetzesebene ist Artikel 153 Absatz 4 der Bundesverfassung von 1999: Danach stehen den Kommis- sionen «zur Erfüllung ihrer Aufgaben (...) Auskunftsrechte, Einsichtsrechte und Untersuchungsbefugnisse» zu. Dieser Grundsatz verlangt vom Gesetzgeber, dass die Informationsrechte der Aufgabenerfüllung der Kommissionen dienen und somit auf die Funktionen der Kommissionen zugeschnitten werden müssen. Die geltende Re- gelung im GVG kann diesen Voraussetzungen nur teilweise genügen. Sie ist be- stimmt von der Kompetenz des Bundesrates zu entscheiden, ob er Informationen, die unter das Amtsgeheimnis fallen, an die Kommissionen weitergeben will oder nicht; gegebenenfalls kann er die Informationen in einem Bericht zuhanden der Kommis- sionen zusammenfassen (Art. 47bis und 47quater Abs. 2 GVG). Die Staatspolitische Kommission (SPK) hat sich deshalb zum Ziel gesetzt, das System der Informations- rechte grundlegend zu überdenken und entsprechend der Verfassung neu zu konzi- pieren.

In diese Überlegungen wurde auch eine Reform des Verfahrens über die Durchset- zung der Informationsrechte mit eingeschlossen. Die SPK ist der Auffassung, dass die Informationsrechte ihre Wirkung nur dann richtig entfalten können, wenn das Parlament als dem Bundesrat übergeordnetes Organ selber bestimmen kann, welche Informationen es für die Erfüllung seiner Aufgaben benötigt und welche nicht. Ge- rade im Bereich der Oberaufsicht wird deutlich, welche Bedeutung diesem Grund- satz zukommt, denn es kann nicht angehen, dass der Bundesrat als beaufsichtigte Behörde darüber entscheidet, welche Informationen er der Kontrollstelle weitergibt und welche nicht. Der Entwurf sieht deshalb neue Verfahrensmechanismen für den Fall vor, dass zwischen dem Bundesrat und den Kommissionen oder einem Ratsmit- glied Uneinigkeit über die Ausübung der Informationsrechte besteht. Abgesehen von diesen grundlegenden Überlegungen, drängt sich eine Überarbeitung der Informationsrechte auch deshalb auf, weil die geltenden Bestimmungen unüber- sichtlich und lückenhaft sind sowie verschiedene ungelöste Rechtsfragen aufwerfen. So ist beispielsweise sowohl in der Praxis wie auch in der Lehre umstritten, in wel- chem Verhältnis die Informationsrechte der Legislativkommissionen zu denjenigen der Aufsichtskommissionen stehen, oder in welchem Umfang der Bundesrat zur Herausgabe von Unterlagen oder zur Erteilung von Auskünften überhaupt ver- pflichtet ist.2 Zudem ist die Regelungsdichte der Informationsrechte sehr unter- schiedlich. Während das GVG im Bereich der Oberaufsicht die Informationsrechte ausführlich aufzählt, sind die Bestimmungen in anderen Bereichen eher spärlich. Des Weiteren sind die Informationsrechte der Aufsichtskommissionen auf ihre heute zunehmend bedeutender werdende Aufgabe der Oberaufsicht über die ausgelagerten Verwaltungsbereiche und rechtlich verselbstständigten Betriebe auszurichten.

2.4.1.2 Kaskade der Informationsrechte

Die Informationsrechte der Kommissionen sind im Entwurf des Parlamentsgesetzes in Artikel 149 in Form einer allgemeinen Regelung aufgezählt. Die für die Aussen- politischen Kommissionen (APK), die Aufsichtskommissionen und -delegationen sowie für die parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) speziellen Infor- mationsrechte werden ergänzend in den besonderen Artikeln 151ff. und 165 aufge- zählt. Neu werden auch die Informationsrechte der Ratsmitglieder in Artikel 8 gere- gelt. Auch nach der bisherigen Rechtslage haben die Ratsmitglieder Akteneinsichts- und Auskunftsrechte. Diese sind jedoch gesetzlich nicht geregelt, sondern nur in ei- ner Weisung des Bundesrates an seine Departemente und ihre Ämter erwähnt.3 Die- se unbefriedigende Rechtssituation soll nun geändert werden. Im Sinne der aufga- ben- und funktionsgerechten Ausgestaltung der Informationsrechte der Kommissio- nen sollen die Ratsmitglieder die auf sie spezifisch zugeschnittenen Informations- rechte im Rahmen ihres parlamentarischen Mandats ausüben können.

2 Vgl. Regina Kiener, Informationsrechte der parlamentarischen Kommissionen, Bern 1994, S. 131ff. und 181; Philippe Mastronardi, Kriterien der demokratischen Verwaltungskontrolle, Basel 1991, S. 176ff.

3 Weisungen über Auskünfte, Akteneinsichtsgewährung und Aktenherausgabe an die

Mitglieder der eidgenössischen Räte, an die parlamentarischen Kommissionen und an die Parlamentsdienste vom 29. Oktober 1975; SR 172.010 (Handbuch der Bundesver- sammlung Ziff. 24, S. 163ff.).

Die Informationsrechte sind – wie im GVG – in einem Kaskadensystem aufgebaut, in dem von Stufe zu Stufe der Umfang der Informationsrechte aufsteigend grösser wird: Die unterste Stufe bilden die Informationsrechte der Ratsmitglieder, die zweite Stufe die Informationsrechte der Legislativkommissionen, die dritte Stufe die Infor- mationsrechte der Aufsichtskommissionen und die vierte Stufe die Informations- rechte der Aufsichtsdelegationen und der PUK. Massgebend für die Bildung dieser Kaskade ist – neben dem verfassungsmässigen Grundsatz der aufgaben- und funkti- onsgerechten Ausgestaltung der Informationsrechte – Artikel 169 Absatz 2 der Bun- desverfassung, wonach den Aufsichtsdelegationen bei der Ausübung der Informati- onsrechte keine Geheimhaltungspflichten entgegengehalten werden dürfen. Dieser Verfassungsartikel ist das Resultat langer Diskussionen in den Räten.4 Im Zentrum stand die Frage, ob die Aufsichtskommissionen Zugang zu allen Informationen des Bundesrates und der Verwaltung haben sollen und insbesondere, ob die Aufsichts- kommissionen Einsicht in die Mitberichte der Departemente zu den Vorlagen des Bundesrates nehmen dürfen. Die Räte entschieden am Schluss, dass nur die Auf- sichtsdelegationen Zugang zu den Entscheidungsgrundlagen des Bundesrates haben dürfen. Dieser verfassungsmässige Rahmen bringt zum Ausdruck, dass dem Informations- bedürfnis des Parlaments, seiner Organe und Mitglieder Interessen der Geheimhal- tung gegenüberstehen. Nicht jedes Ratsmitglied und jede Kommission darf zwin- gend Zugang zu allen Informationen des Bundesrates und der Bundesverwaltung haben. Dem Informationsbedürfnis des Parlaments stehen die Interessen der Behör- den, aber auch die Interessen Privater an einer Geheimhaltung gegenüber. Die In- formationsrechte dürfen weder den in den Grundrechten geregelten Persönlichkeits- schutz tangieren noch andere Verfassungsprinzipien unbeachtet lassen, wie bei- spielsweise das Kollegialprinzip und die freie Entscheidfindung des Bundesrates. Um einen Ausgleich dieser Interessen herzustellen, schliesst das Parlamentsgesetz den Anspruch auf Informationen auf jeder Stufe der Kaskade für einzelne Sachbe- reiche aus. Die Sachbereiche sind spezifisch so gewählt, dass durch die Einschrän- kung die Aufgabenerfüllung und Funktion der Ratsmitglieder und Kommissionen

nicht behindert wird. So ist beispielsweise mit Ausnahme der Aufsichtsdelegationen und der PUK den Ratsmitgliedern und den Kommissionen der Zugang zu Informa- tionen verwehrt, die entweder der unmittelbaren Entscheidfindung des Bundesrates dienen oder aus Staatssicherheitsgründen vertraulich bleiben müssen (Art. 8 Abs. 2 Bst. a und b und Art. 149 Abs.1 Bst. b). Auch dürfen die Informationsrechte der Ratsmitglieder nicht dazu dienen, dass die Ratsmitglieder Ombudsfunktion wahr- nehmen und für Private Informationen bei den Behörden einsehen. Deshalb dürfen die Ratsmitglieder Informationen, die aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes ver- traulich sein müssen, nicht erhalten (Art. 8 Abs. 2 Bst. c). Neu an diesem Kaskadensystem der Informationsrechte ist, dass allein aus Gründen des Amtsgeheimnisses der Zugang zu Informationen nicht beschränkt werden kann. Verweigert werden können Informationen nur, wenn sie nicht der Aufgabenerfül- lung der Kommissionen und der Ausübung des parlamentarischen Mandats der Ratsmitglieder dienen oder einen durch das Parlamentsgesetz ausgeschlossenen Sachbereich betreffen. Das bedeutet aber nicht, dass die Ratsmitglieder und Kom-

4 Amtliches Bulletin, Separatdruck Reform der Bundesverfassung, 1998 N 88, 361, 474, 489; S 124, 191, 220, 225.

missionen frei über die erhaltenen Informationen verfügen können. Erhalten die Ratsmitglieder Informationen, die unter das Amtsgeheimnis fallen, so sind sie an dieses gebunden und machen sich bei einer allfälligen Verletzung des Amtsgeheim- nisses nach Artikel 320 Absatz 1 StGB strafbar. Dies entspricht bereits der heute geltenden Rechtsordnung und wird in Artikel 9 des Parlamentsgesetzes durch die Formulierung des parlamentarischen Amtsgeheimnisses hervorgehoben. Artikel 9 schafft damit Transparenz und macht deutlich, dass das Erhalten von umfassenden und präzisen Informationen mit Pflichten auferlegt ist, deren Konsequenzen allen- falls zu tragen sind. Mit diesem neuen System der Informationsrechte kann nach Auffassung der Kommission ein bedeutender Mangel des bisherigen Systems aus- geräumt werden. Es ist nämlich nicht einzusehen, warum die Ratsmitglieder einer- seits bei Verletzung des Amtsgeheimnisses strafbar sind, anderseits aber vertrauliche Informationen gar nicht erhalten können.

2.4.1.3 Verfahren zur Durchsetzung der Informationsrechte

und Geheimnisschutz Allein diese gesetzlichen Vorkehrungen genügen aber nicht, um alle Geheimhal- tungsinteressen zu berücksichtigen. Es wird im Einzelfall zu entscheiden sein, wie die Informationsrechte zweckmässig durchgesetzt werden sollen. Dazu hat das Par- lamentsgesetz für jede Stufe der Kaskade Verfahrensstrukturen vorgesehen, die eine Abwägung zwischen Geheimhaltungsinteressen und Informationsbedürfnis des Par- laments ermöglichen, sofern zwischen dem Bundesrat und den Kommissionen oder den Ratsmitgliedern Uneinigkeit über die Ausübung der Informationsrechte besteht. Die endgültige Entscheidungskompetenz liegt dabei neu bei der Bundesversamm- lung respektive ihren Organen. Auf der Stufe der Informationsrechte der Ratsmit- glieder und der Kommissionen entscheiden die Ratspräsidien, ob ein Ratsmitglied oder eine Kommission Anspruch auf umstrittene Informationen hat oder nicht (Art. 8 Abs. 3 und Art. 149 Abs. 3). Die Aufsichtskommissionen und -delegationen entscheiden dagegen wie bisher selbstständig darüber, in welchem Umfang sie die Informationsrechte ausüben wollen (Art. 152 Abs. 4). Der Bundesrat muss vor dem Entscheid angehört werden, sodass durch die institutionalisierten Gespräche allen Interessen Rechnung getragen werden kann. Der Bundesrat hat also weiterhin die Möglichkeit, einer parlamentarischen Kommis- sion oder einem Ratsmitglied den Zugang zu Informationen zu verweigern. Die be- troffene Kommission oder das betroffene Ratsmitglied können dann an das Ratsprä- sidium gelangen, das die beiden Parteien anhört und entscheidet, ob die Verweige- rungsgründe gerechtfertigt sind oder nicht. Das Ratspräsidium muss dabei nicht nur das Informationsbegehren unterstützen oder ablehnen. Es kann beispielsweise auch entscheiden, dass einerseits eine Kommission oder ein Ratsmitglied Anspruch auf die umstrittenen Informationen hat, anderseits den entgegenstehenden wichtigen Geheimhaltungsinteressen aber insofern Rechnung getragen wird, indem besondere und geeignete Vorkehrungen für den Geheimnisschutz getroffen werden: So z.B., dass eine Subkommission zuhanden der Mutterkommission die umstrittenen Infor- mationen prüft (Art. 149 Abs. 2) oder dass nur ein bestimmter Teil der strittigen In- formationen dem Ratsmitglied zur Einsicht frei gegeben wird. Auch die Aufsichts- kommissionen müssen vor ihrem Entscheid den Bundesrat anhören und sind ver-

pflichtet, allenfalls Sicherheitsmassnahmen für den Geheimnisschutz zu treffen. Sie

verfügen dazu zusätzlich über das Mittel, ihre Delegationen mit der Prüfung der In- formationen zu beauftragen (Art. 152 Abs. 5). Die Kompetenz der Ratspräsidien ist neu. Unter den Begriff «Ratspräsidium» fällt nach Artikel 34 das Dreiergremium jedes Rates, das sich aus der Ratspräsidentin oder dem Ratspräsidenten sowie den beiden Vizepräsidentinnen oder -präsidenten zusammensetzt (vgl. auch Art. 152 BV). Das Ratspräsidium ist als Kollektivorgan das geeignete Gremium zur Schlichtung solcher Konfliktfälle. Es strahlt nicht nur gegenüber den Ratsmitgliedern, sondern auch gegenüber dem Bundesrat eine gewis- se Überparteilichkeit und Autorität aus. Um diese Kompetenz sinnvoll wahrnehmen zu können, muss es in die strittigen Unterlagen Einsicht nehmen können.

2.4.1.4 Stellungnahmen der Aufsichtskommissonen

zum Entwurf Die Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) und die Finanzkommissionen (FK) heissen in ihren Mitberichten den Entwurf und die Verbesserungen zum geltenden Recht, insbesondere die Aufwertung der Aufsichtsdelegationen, gut. Die GPK be- grüsst zudem, dass ihre Kompetenz, die eigenen Informationsrechte selbstständig durchsetzen zu können, konsequent ausgestaltet ist. Nur so könne Oberaufsicht wirksam wahrgenommen werden. Artikel 152 Absatz 5 gewährleiste dabei, dass Geheimhaltungsinteressen nicht leichthin übergangen werden können, und die GPK werde somit angehalten sein, ihre Informationsrechte auf geeignete Weise durchzu- setzen. Die Regelung lässt durch ihre offene Formulierung genügend Raum offen, sodass der Geheimnisschutz dem Einzelfall angepasst werden kann.

2.4.2 Grundsatz- und Planungsbeschlüsse (insb. für

die Legislasturplanung und in der Aussenpolitik)

2.4.2.1 Ausgangslage

Die Bundesversammlung spielt eine zentrale Rolle bei der Rechtsetzung, indem sie die Gesetze erlässt und Volk und Ständen Verfassungsänderungen unterbreitet. In ausgewählten Fällen obliegt ihr auch die Rechtsanwendung, indem Verfassung oder Gesetz ihr die Kompetenz zum Erlass wichtiger Einzelakte zuweisen können. Staats- leitende Politikgestaltung besteht aber nicht nur aus Rechtsetzung und Rechtsan- wendung. Rechtsetzung und Rechtsanwendung sind das Resultat eines Meinungs- bildungs- und Entscheidungsprozesses. Dieser Prozess wird gesteuert durch Wei- chenstellungen, Grundsatzbeschlüsse und Vorentscheidungen, die zwar keine Rechtssätze darstellen, aber dennoch von erheblicher politischer Bedeutung sind, in- dem sie das spätere Resultat des Prozesses massgeblich vorbestimmen. In gewissen Politikbereichen, insbesondere in der Aussenpolitik, spielt Rechtsetzung ohnehin nur eine untergeordnete Rolle. Die Politikgestaltung erfolgt hier weitgehend durch (mehr oder minder explizite) Konzepte und Grundsatzbeschlüsse ohne Rechtssatz- charakter. Die verfassungsrechtliche Stellung der Bundesversammlung als oberstes Repräsen- tationsorgan von Volk und Ständen verlangt, dass sie an dieser staatsleitenden Poli-

tikgestaltung beteiligt ist. Die neue Bundesverfassung trägt dieser Forderung an ver- schiedenen Stellen Rechnung: Artikel 166 Absatz 1 Die Bundesversammlung beteiligt sich an der Gestaltung der Aussenpolitik (...). Artikel 171 1. Satz Die Bundesversammlung kann dem Bundesrat Aufträge erteilen. Artikel 173 Absatz 1 Buchstabe g Sie (die Bundesversammlung) wirkt bei den wichtigen Planungen der Staatstätigkeit mit. Die alte Bundesverfassung enthielt keine analogen Bestimmungen. Die drei neuen Bestimmungen bringen aber keine materielle Neuerung, sondern haben nur die seit

1848 bestehende Verfassungswirklichkeit transparent gemacht. Welches Instru-

mentarium steht der Bundesversammlung nach geltendem Recht zur Verfügung, um diese Aufgaben wahrzunehmen? a. Parlamentarische Vorstösse In Ausführung von Artikel 171 BV kann die Bundesversammlung mit par- lamentarischen Vorstössen die Erreichung bestimmter Ziele verlangen und damit Vorentscheidungen und Grundsatzbeschlüsse herbeiführen. Es handelt sich dabei um Initiativinstrumente der Bundesversammlung bzw. ihrer Or- gane und Mitglieder, die vorwiegend dazu dienen, Verfahren zu einzelnen Themen auszulösen (vgl. dazu im weiteren Ziff. 2.4.3). b. Konsultationen parlamentarischer Kommissionen Die Beteiligung der Bundesversammlung «an der Gestaltung der Aussenpo- litik» zeigt sich insbesondere darin, dass der Bundesrat durch Artikel 47bisa GVG verpflichtet ist, die für die Aussenpolitik zuständigen Kommissionen zu den «Richt- und Leitlinien» für Verhandlungsmandate zu konsultieren (vgl. dazu im Weiteren Ziff. 3, Erläuterungen zu Art. 151). c. Kenntnisnahme von Berichten des Bundesrates Die Mitwirkung der Bundesversammlung «bei den wichtigen Planungen der Staatstätigkeit» und teilweise auch die Beteiligung «an der Gestaltung der Aussenpolitik» zeigt sich darin, dass der Bundesrat der Bundesversammlung Berichte über Gesamtplanungen der Bundespolitik oder Konzepte und Pla- nungen zu einzelnen Themenbereichen (z.B. zur Aussenpolitik) zur Kenntnis- nahme unterbreitet. Einzelne Berichte sind durch das Gesetz vorgesehen, so die Berichte über die Legislaturplanung (Art. 45bis GVG), über den Finanz- plan der Legislaturperiode sowie über den jährlichen Finanzplan (Art. 23 Fi- nanzhaushaltgesetz). Gemäss Artikel 10 des Bundesgesetzes über aussen- wirtschaftliche Massnahmen berichtet der Bundesrat der Bundesversamm- lung «einmal jährlich über wichtige Fragen der Aussenwirtschaftspolitik». Weitere Berichte unterbreitet der Bundesrat der Bundesversammlung aus freiem Ermessen oder auf Grund eines überwiesenen Postulates, siehe z.B. den Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz in den 90er-Jahren vom 29. November 1993 (BBl 1994 I 153), den Bericht über die Sicherheitspoli- tik der Schweiz vom 7. Juni 1999 (BBl 1999 7657) und den Aussenpoliti- schen Bericht 2000 vom 15. November 2000 (BBl 2001 261). «Kenntnis-

nahme» bedeutet lediglich, dass sich der Rat mit dem Bericht befasst hat. In der Praxis heisst dies in der Regel, dass eine Aussprache im Rat stattgefun- den hat. Das Parlament kann den Bericht zum Anlass nehmen, parlamentari- sche Vorstösse zu überweisen, oder es kann den Bericht oder Teile dessel- ben zurückweisen und Änderungen verlangen. d. Einfache Bundesbeschlüsse Auch die Form des einfachen Bundesbeschlusses steht der Bundesver- sammlung für Grundsatzbeschlüsse zur Verfügung. Mit Bundesbeschluss vom 3. Juni 1987 über die Totalrevision der Bundesverfassung hat sie den Bundesrat beauftragt, ihr einen Verfassungsentwurf zu unterbreiten und ihm dafür inhaltliche Richtlinien vorgegeben (BBl 1987 II 963). Mit seiner Bot- schaft vom 27. Januar 1999 zur Volksinitiative «Ja zu Europa» hat der Bun- desrat der Bundesversammlung den Entwurf zu einem indirekten Gegenent- wurf zu dieser Volksinitiative in der Form eines einfachen Bundesbeschlus- ses unterbreitet (BBl 1999 3830). Dieser Entwurf sah vor, dass das Ziel und die Grundsätze des Verfahrens der schweizerischen Integrationspolitik fest- gehalten werden. Die Rechtswirkung dieser einfachen Bundesbeschlüsse unterscheidet sich nicht von der Rechtswirkung einer Motion. In seinem Be- richt über die Totalrevision der Bundesverfassung vom 6. November 1985 hielt der Bundesrat fest: «Ob die Bundesversammlung auch den neuen Auf- trag in die Form der Motion kleidet oder ob sie dafür den einfachen Bundes- beschluss wählt, ist rechtlich belanglos» (BBl 1985 III 113). Dasselbe gilt für den Entwurf des «Bundesbeschlusses über Beitrittsverhandlungen der Schweiz mit der europäischen Union». In seiner Begründung behielt sich der Bundesrat ausdrücklich die «Wahrung seiner verfassungsrechtlichen Regie- rungsverantwortung» vor (BBl 1999 3838). Dieser einfache Bundesbe- schluss hätte nicht eine rechtliche zwingende, sondern letztlich nur eine po- litische Verpflichtung mit sich gebracht5: «Dem Bundesrat liegt daran, da- rauf hinzuweisen, dass das Ergebnis der parlamentarischen Beratung über den einfachen Bundesbeschluss ein zentrales Beurteilungselement darstellt für die Frage, ob die innenpolitischen Voraussetzungen für die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen gegeben sind. Er ist der festen Ansicht, dass er dann über Reaktivierung des schweizerischen Beitrittsgesuchs entscheiden

und anschliessend mit der EU Erfolg versprechend verhandeln kann, wenn eine Mehrheit der eidgenössischen Räte die bundesrätliche Integrationspoli- tik mitträgt» (BBl 1999 3837). Der Unterschied zwischen Motion und einfa- chem Bundesbeschluss liegt nicht in der Rechtswirkung, sondern im Verfah- ren. Das Parlament kann im normalen Verfahren der Beratung von Erlass- entwürfen Änderungen vornehmen. Das qualifiziertere Verfahren der Bera- tung des Entwurfes für einen einfachen Bundesbeschluss verschafft dem Re- sultat eine höhere politische Verbindlichkeit. Zudem erlaubt dieses Verfah- ren im Gegensatz zum Verfahren der Motion, dass der Bundesrat von sich

5 Dieser einfache Bundesbeschluss hat allerdings in anderer Beziehung eine unmittelbare Rechtsfolge: als indirekter Gegenentwurf zur Volksinitiative bewirkt er eine Verlängerung der Behandlungsfrist der Volksinitiative gemäss Art. 27 Abs. 5bis GVG.

aus einen Entwurf vorlegen und sich auf diese Weise eine erhöhte demokra- tische Legitimation seiner Politik verschaffen kann6. Die Mängel und der Reformbedarf im Bereich der parlamentarischen Vorstösse und der Konsultationen durch parlamentarische Kommissionen werden weiter unten dar- gelegt (Ziff. 2.4.3 und 3). Folgende Mängel des Verfahrens der Kenntnisnahme wichtiger Planungen und Kon- zepte des Bundesrates können festgestellt werden: – Die blosse Kenntnisnahme verbleibt in jeder Hinsicht – rechtlich und poli- tisch – unverbindlich. Die entsprechenden Beratungen dienen allein der Ar- tikulation einzelner Ratsmitglieder und damit dem Meinungsaustausch. Es ist daher schwierig, aus diesen Beratungen einigermassen zuverlässige Rückschlüsse zu ziehen, ob durch den Bundesrat vorgelegte Ziele und Kon- zepte tatsächlich von einer Mehrheit getragen werden oder nicht. Der Stel- lenwert dieser Ziele und Konzepte wird daher durch die Beratung nicht ver- bessert. Häufig werden denn auch derartige Beratungen als unnötiger Zeit- verlust empfunden. – Eine differenzierte parlamentarische Stellungnahme zu einzelnen vorge- schlagenen Zielen im Rahmen umfassenderer Planungen und Konzepte ist zwar möglich, das Verfahren ist aber unbefriedigend. Im Verfahren der Be- handlung der Legislaturplanung ist zwar vorgesehen, dass die Bundesver- sammlung mit Richtlinienmotionen (Art. 45ter Abs. 2 GVG) andere Akzente setzen kann. Die Auswahl dieser Motionen erfolgt aber weniger auf Grund einer gesamthaften Prüfung der Planung als auf Grund recht zufälliger Präfe- renzen, die in den vorberatenden Kommissionen geäussert werden. Zu ande- ren Berichten können Rückweisungsanträge gestellt werden, verbunden mit dem Auftrag, den Bericht in diesem oder jenem Sinn zu überarbeiten. Bei der Beratung des aussenpolitischen Berichtes im Nationalrat am 7. März

1994 wurden z.B. vier sich thematisch überschneidende Rückweisungsan-

träge gestellt (Amtl. Bull. N 1994 174). Eine einigermassen übersichtliche Beratung und Beschlussfassung über die einzelnen Anliegen war da nicht möglich. – Als Folge des zunehmenden Unbehagens über die Form der Kenntnisnahme wurde mit der Änderung des GVG vom 23. Juni 1995 ein neuer Artikel 44bis eingeführt. Danach kann jeder Rat «ausdrücklich beschliessen, von einem Bericht in zustimmendem oder ablehnendem Sinne Kenntnis zu nehmen». Eine differenzierte Stellungnahme ist damit nach wie vor nicht möglich. Zu-

6 Ein weiteres Beispiel stellt der Entwurf des Bundesrates für einen Bundesbeschluss über die Kenntnisnahme des Konzeptes BAHN 2000 dar. In der Botschaft führte der Bundesrat aus: «Angesichts der Bedeutung des Konzeptes BAHN 2000 für die Gestaltung des öffentlichen Verkehrs und der Verkehrspolitik überhaupt, erachten wir es als angezeigt, dass das Parlament sich nicht damit begnügt, den Bericht zu diskutieren und einen bloss formlosen Beschluss fasst. Seine Stellungnahme sollte in einem formellen Erlass zum Ausdruck kommen. Dazu kommt einzig die Form des einfachen Bundesbeschlusses in Frage» (BBl 1986 I 262). Die Bundesversammlung hat dann den Inhalt dieses einfachen Bundesbeschlusses in den allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss eingebaut, mit dem sie über den Bau der neuen Linien Beschluss fasste (BBl 1987 I 46). Dieser dem Referendum unterstellte Bundesbeschluss ist also einerseits in seinem Art. 1 ein Grund- satzbeschluss (siehe dazu Ziff. 2.4.2.3), andererseits in seinem Art. 2 ein Einzelakt, wie ihn die neue BV in Art. 173 Abs. 1 Bst. h nun ausdrücklich vorsieht.

dem stellt sich nun die Frage, welches die Wirkung der «Kenntnisnahme im zustimmenden Sinn» ist. Eine zwingende rechtliche Verbindlichkeit entsteht nicht – so wenig wie bei allen anderen Formen der Beschlussfassung im Be- reich der staatsleitenden Politikgestaltung. Hingegen entsteht anders als bei der blossen Kenntnisnahme eine politische Verbindlichkeit7. Problematisch dabei ist, dass das Parlament eine globale Sanktionierung der im Bericht dargelegten Vorhaben des Bundesrates vornimmt, obwohl es sich zu den einzelnen Vorhaben gar nicht ausgesprochen hat. Es bleibt unklar, ob bloss eine positive politische Gesamtwürdigung vorgenommen wurde oder ob wirklich die Gesamtheit der einzelnen Vorhaben positiv beurteilt wird. Bun- desrat und Verwaltung werden bei der späteren Realisierung eher von der letzteren Annahme ausgehen und sich darauf berufen, das Parlament habe ja den Bericht «genehmigt».

2.4.2.2 Die Form des einfachen Bundesbeschlusses

für die Beschlussfassung zur Legislaturplanung, zum Aussenpolitischen Bericht und zu weiteren wichtigen Berichten des Bundesrates Die festgestellten Mängel des Verfahrens der Kenntnisnahme wichtiger Planungen und Konzepte des Bundesrates können behoben werden, indem sich die Bundesver- sammlung dazu vermehrt in der Form des einfachen Bundesbeschlusses ausspricht. Insbesondere ist diese Form für die Legislaturplanung (Art. 145/146), für die Fi- nanzplanung (Art. 142) und für den Aussenpolitischen Bericht (Art. 147 Abs. 3) vorzusehen; ferner soll sich die Bundesversammlung auch zu weiteren wichtigen Berichten in dieser Form äussern. In der Praxis kann der Bericht über die Legislaturplanung so ausgestaltet werden, dass z.B. die Ziele der 26 im Bericht über die Legislaturplanung 1999–2003 dargestellten Richtliniengeschäfte in der Form von 26 Artikeln eines einfachen Bundesbeschlusses definiert werden. Die Wahl des richtigen Konkretisierungsgrades ist von grosser Be- deutung: Wenn die Ziele zu allgemein und zu vage formuliert sind, dann wird die Be- schlussfassung darüber nichtssagend; zu detaillierte Zielsetzungen sind hingegen auch nicht zweckmässig, weil im Verlaufe der Realisierung der Ziele ohnehin noch einiger politischer Spielraum besteht und weil sich daher der mit der intensiveren Detailbera- tung verbundene Aufwand nicht lohnt. Da der Bundesrat den Entwurf vorlegt, kann er einen aus seiner Sicht geeigneten Konkretisierungsgrad wählen; das Parlament hat die Möglichkeit, Präzisierungen und Änderungen anzubringen. Ähnlich soll anderen wichtigen Berichten des Bundesrates ein Entwurf eines einfa- chen Bundesbeschlusses beigegeben werden. Die Rolle des Bundesrates gleicht da- bei der Rolle einer methodisch versierten Referentin, die ihrem Referat ein Blatt mit

10 Thesen beifügt, damit die nachfolgende Diskussion besser strukturiert und die

mehrheitliche Meinung der Diskussionsteilnehmer besser festgestellt werden kann. Der den aussenpolitischen Bericht von 1993 begleitende Bundesbeschluss über die Ziele der schweizerischen Aussenpolitik hätte z.B. einen Artikel enthalten können,

7 Allerdings wird auch bei der blossen Kenntnisnahme in der Öffentlichkeit häufig der unzutreffende Eindruck vermittelt, das Parlament habe den Bericht «angenommen» oder «genehmigt».

wonach die Unterstützung osteuropäischer Staaten an die Bedingung geknüpft wird, dass im Empfängerland Rechtsstaatlichkeit, der Schutz der Menschenrechte und der politische Pluralismus gewahrt sind oder wenigstens ernsthafte und glaubhafte Schritte in diese Richtung unternommen werden (BBl 1994 I 181). Dieses neue Verfahren hat folgende Vorteile: – In erster Linie ist von einer praktischen Überlegung auszugehen: Das nor- male Verfahren der Beratung eines Erlassentwurfes, insbesondere die De- tailberatung der einzelnen vorgeschlagenen Bestimmungen, ist Vorausset- zung dafür, dass sich die Bundesversammlung bzw. ihre Organe und einzel- nen Mitglieder in einem transparenten und demokratischen Entscheidungs- prozess zu den einzelnen Elementen einer wichtigen Planung oder der Ge- samtkonzeption z.B. der Aussenpolitik äussern können. – Dieses qualifiziertere Verfahren schafft eine erhöhte politische Verbindlich- keit wichtiger Planungen oder Gesamtkonzeptionen. Der Stellenwert der Le- gislaturplanung und der Finanzplanung wird erhöht, indem der Bundesrat politisch verbindlichere Hinweise erhält, welche Ziele von einer Mehrheit der Bundesversammlung unterstützt werden und wie diese Ziele näher defi- niert werden. Der erhöhte Stellenwert der Planungen könnte auch ihre Funk- tion als Führungsinstrument des Gesamtbundesrates gegenüber den Depar- tementen und der Verwaltung stärken. – Die erhöhte politische Verbindlichkeit wichtiger politischer Planungen und Gesamtkonzepte ist Voraussetzung dafür, dass die Bundesversammlung ihre verfassungsmässige Aufgabe der Mitwirkung an der staatsleitenden Politik- gestaltung besser wahrnehmen kann. In den Bereichen der Gesetzgebung und der Finanzhoheit sind zum Zeitpunkt, wenn der Bundesrat der Bundes- versammlung einen Gesetzesentwurf oder den Entwurf des Voranschlages unterbreitet, häufig bereits wesentliche Vorentscheide gefällt worden, die nicht oder nur schwer rückgängig zu machen sind. Die Gesetzgebungs- kompetenz und die Finanzhoheit der Bundesversammlung werden dadurch de facto eingeschränkt. Die Bundesversammlung kann diese ihre wichtigsten Kompetenzen wieder umfassender wahrnehmen, wenn sie bei der Legisla- tur- oder Finanzplanung oder allenfalls auch in Form von Grundsatzbe- schlüssen zu einzelnen besonders wichtigen Gesetzgebungsvorhaben8 poli- tisch verbindlichere Vorentscheide treffen kann.

8 Diese Anwendung des «Grundsatzbeschlusses» hat die von den SPK eingesetzte

Expertenkommission «Kompetenzverteilung zwischen Bundesversammlung und Bundesrat» in ihrem Schlussbericht vom 15.12.1995 angeregt (BBl 1996 II 459–464). Nach diesem Vorschlag sollte der «Grundsatzbeschluss» systematisch angewendet werden, um Vorentscheide für die spätere Ausgestaltung von einzelnen wichtigen Verfassungsänderungen und Bundesgesetzen zu treffen. Hingegen wurde der «Grundsatzbeschluss» für die flächendeckende Legislaturplanung als weniger geeignet betrachtet. In der Beratung dieses Vorschlages in den SPK haben die in dem Bericht auch bereits dargelegten Bedenken wegen einer Verlängerung des Gesetzgebungsverfahrens und einer Überinstrumentierung überwogen. Diesen Bedenken wird hier Rechnung getragen, indem der einfache Bundesbeschluss in erster Linie bei der ohnehin bereits gesetzlich vorgesehenen Legislaturplanung eingeführt wird. Das schliesst nicht aus, dass in einzelnen Fällen in der Anfangsphase eines länger dauernden, wichtigen Gesetz- gebungsverfahrens Berichte mit einem Entwurf eines einfachen Bundesbeschlusses über die Grundsätze des künftigen Gesetzes sinnvoll sein könnten. Ein solches Vorgehen könnte auch im Interesse des Bundesrates liegen.

– Weil die Aussenpolitik nicht über die Gesetzgebung gesteuert werden kann, ist der einfache Bundesbeschluss das geeignete Instrument, damit die Bun- desversammlung ihre verfassungsmässige Aufgabe der Beteiligung an der mittel- und längerfristigen9 Gestaltung der Aussenpolitik effektiv und in po- litisch verbindlicher Weise wahrnehmen kann. Im Rahmen der parlamentsinternen Konsultation zum Vorentwurf des Parlaments- gesetzes haben die Finanzkommissionen beider Räte sowie die nationalrätliche Spe- zialkommission zur Vorberatung der Legislaturplanung 1999–2003 dieser Anwen- dung des einfachen Bundesbeschlusses im Grundsatz zugestimmt. Auch die Aussen- politischen Kommissionen sind der Auffassung, zur Aussenpolitik sollten Grund- satzbeschlüsse gefasst werden können. Dies, wenn der parlamentarischen Willens- äusserung ein besonderes Gewicht und verbindliche Wirkung gegeben werden soll. Welche Einwände können gegen dieses Verfahren vorgebracht werden und wie können diese entkräftet werden? In der vor allem in den 70er- und 80er-Jahren des 20. Jahrhunderts geführten Dis- kussion10 über die Formen der Mitwirkung des Parlamentes an der politischen Pla- nung ist man davon ausgegangen, eine Genehmigung der Planung durch das Parla- ment oder ein eigener Planungsbeschluss des Parlamentes schaffe ein Ausmass an rechtlicher Verbindlichkeit der Planung, das dem Wesen von Planung nicht gerecht werde. Nicht nur der notwendige Handlungsraum der Regierung für die spätere Realisierung der Planung werde dadurch eingeengt, sondern es werde auch eine un- erwünschte Selbstbindung des Parlamentes geschaffen. In seinem Bericht vom 10. März 1986 über die Mitwirkung des Parlamentes an der politischen Planung führte der Bundesrat aus, ein parlamentarischer Entscheid über die Planung ver- schaffe dieser «eine formell-rechtliche Verbindlichkeit, welche der Verbindlichkeit von Gesetzen nahe kommt»11. Die Bindung an den Plan hätte zur Folge, dass bei der späteren Realisierung durch die Gesetzgebung von der Planung erst nach vorgängi- ger Planänderung abgewichen werden dürfte – ein offensichtlich unzweckmässiges, schwerfälliges Vorgehen. Ähnliche Einwände werden auch gegen die Verwendung des einfachen Bundesbe- schlusses als Instrument der Bundesversammlung zur Beteiligung an der Gestaltung der Aussenpolitik erhoben. Als die SPK im Rahmen der Beratung der neuen BV den

Antrag stellte, die Bundesversammlung solle die grundlegenden Ziele der Aussen- politik festlegen, machte der Bundesrat geltend, damit würde der «Gesetzesvorbehalt in der Aussenpolitik» eingeführt; dem Bundesrat blieben «reine Vollzugsaufgaben». Dadurch würde die Handlungsfähigkeit der Schweiz gegen aussen entscheidend ge- schwächt12.

9 Mehr der kurzfristigen Orientierung dienen demgegenüber die Instrumente der

parlamentarischen Vorstösse und der Konsultation der Aussenpolitischen Kommissionen zu einzelnen aussenpolitischen Vorhaben des Bundesrates.

10 Siehe insb. den Bericht der Kommission des Nationalrates vom 16.5.1978 zur

parlamentarischen Initiative Weber-Arbon (BBl 1978 II 95) und den Bericht des Bundesrates vom 10.3.1986 über die Mitwirkung des Parlamentes bei der politischen Planung (BBl 1986 II 1).

11 BBl 1986 II 26. Ähnlich bereits BBl 1978 II 108.

12 Zusatzbericht der SPK vom 6.3.1997 zur Verfassungsreform, BBl 1997 III 280;

Stellungnahme des Bundesrates vom 9.6.1997, BBl 1997 III 1495.

Ähnlich argumentierte der Bundesrat in seiner Antwort vom 27. September 1999 auf eine Motion Zbinden (99.3089 Aussenpolitische Konzeption der Schweiz) vom 17. März 1999. Er warf dem Motionär vor, mit seinem Vorschlag eines Konzeptes der schweizerischen Aussenpolitik in der Form eines einfachen Bundesbeschlusses würden «die Parameter der schweizerischen Aussenpolitik auf Jahre hinaus festge- froren». Widersprüchlich wird die Argumentation, wenn der Bundesrat in demselben Zusammenhang auf seinen eigenen Entwurf eines einfachen Bundesbeschlusses als Gegenentwurf zur Volksinitiative «Ja zu Europa» hinweist, womit «sich die Eck- werte in einem klar definierten Teilbereich der Aussenpolitik genauer bestimmen lassen». Die beiden zur Diskussion stehenden einfachen Bundesbeschlüsse haben of- fensichtlich dieselbe Rechtsnatur; es ist schwer verständlich, warum der Bundesrat den einen als schlicht verfassungswidrig betrachtet, während er den anderen selbst dem Parlament zur Beschlussfassung unterbreitet. Diese Einwände gegen die Verwendung des einfachen Bundesbeschlusses beruhen auf einem zu wenig differenzierten Verständnis der rechtlichen Verbindlichkeit der- artiger Bundesbeschlüsse. Es wird von einer einfachen Antinomie zwischen rechtli- cher Verbindlichkeit einerseits und Unverbindlichkeit andererseits ausgegangen, wobei die Vorstellung von rechtlicher Verbindlichkeit offensichtlich geprägt ist von der imperativen Verbindlichkeit des Gesetzes. Dem ist entgegenzuhalten, dass das Ausmass der rechtlichen Verbindlichkeit irgendwelcher Beschlüsse sehr verschieden sein kann. Dieser Umstand ist auch von der Lehre nicht unbemerkt geblieben. Thomas Cottier z.B. differenziert zwischen unverbindlicher informativer Planung, indikativer Planung, rechtlich relevanter influenzierender Planung und verbindlicher imperati- ver Planung, wobei eine klare Abgrenzung dieser Kategorien nicht möglich ist. Par- lamentarische Grundsatz- und Planungsbeschlüsse wären bei dieser Kategorienbil- dung wohl der «rechtlich relevanten influenzierenden Planung» zuzurechnen. Rechtliche Verbindlichkeit ist also nicht in jedem Fall absolut zu setzen, sondern je nach Umständen von relativer Natur. Das heisst nun aber auch, dass eine «relative rechtliche Verbindlichkeit» letztlich «nur» eine politische Verbindlichkeit ist. Thomas

Cottier drückt dies wie folgt aus: «Die Vorstellung rechtlicher Verbindlichkeit ver- läuft [...] als Behördenverbindlichkeit gleichsam mit der politischen Verbindlichkeit und hängt mangels gerichtlicher Durchsetzungsmöglichkeiten letztlich auch von die- ser ab»13. Sehr schön hält dies auch Martin Lendi fest: «Letztlich ist die politische Kraft bestimmend, die sich mit dem Gesamtplan und den Sachplänen verbindet. Sie kann nicht formaliter den Plänen beigefügt werden, sondern ist das Ergebnis des in die Pläne hineingelegten und mit ihnen verbundenen politischen Willens.»14 Wäre die Bindungswirkung eines einfachen Bundesbeschlusses tatsächlich ähnlich derjenigen eines Bundesgesetzes, so wäre der Einwand gerechtfertigt, dass dieser Bundesbeschluss nicht mit den Verfassungsbestimmungen in Einklang wäre, wo- nach das Parlament zwar bei den wichtigen Planungen mitwirkt und sich an der Ge- staltung der Aussenpolitik beteiligt, nicht aber diese Planungen und die Aussenpoli- tik einseitig festlegt. Die verfassungsmässige Zuständigkeitsordnung wäre verletzt. Das Verständnis der rechtlichen Verbindlichkeit eines derartigen einfachen Bundes-

13 Thomas Cottier, Die Rechtsnatur «unverbindlicher» Entwicklungspläne, ZSR 1984, S. 394 und 412.

14 Martin Lendi, Gesamtplanung und Sachplanungen, in: Staatsorganisation und

Staatsfunktion im Wandel, Festschrift für Kurt Eichenberger, Basel/Frankfurt a/M 1982, S. 545

beschlusses als relative rechtliche Verbindlichkeit ist also Voraussetzung dafür, dass dieses Instrument in einem Bereich verwendet wird, für welchen Bundesversamm- lung und Bundesrat gemeinsam zuständig sind. Seine Verbindlichkeit im Verhältnis zwischen Bundesversammlung und Bundesrat ist letztlich «bloss» politischer Natur. Das Ausmass dieser Verbindlichkeit bzw. der Spielraum bei der späteren Realisie- rung richtet sich nach verschiedenen Faktoren, insbesondere nach der Qualität des Verfahrens der Beschlussfassung und nach dem Konkretisierungsgrad. Ändern sich die Umstände im Zeitraum zwischen der Beschlussfassung über Planungen und Grundsätze und deren Realisierung, so vermindert sich die politische Verbindlich- keit der Beschlüsse oder kommt gänzlich abhanden15 Der Bundesrat und natürlich auch die Bundesversammlung selbst können in diesem Fall von früheren Planungs- und Grundsatzbeschlüssen abweichen. Eine solche Abweichung muss begründet werden16. Die Expertenkommission «Kompetenzverteilung zwischen Bundesversammlung und Bundesrat» hat eine Definition der Rechtsnatur von Grundsatz- und Planungsbe- schlüssen vorgeschlagen, die den Einwänden gegen die Verwendung des einfachen Bundesbeschlusses für derartige Beschlüsse Rechnung trägt: «Es sind Vorentschei- dungen, die festlegen, dass bestimmte Ziele anzustreben, Grundsätze und Kriterien zu beachten oder Massnahmen zu planen sind» (BBl 1996 II 461). Vorentscheide sind nicht definitive Entscheide; wesensgemäss besteht zwischen Vorentscheid und Endentscheid ein Handlungsspielraum. Die SPK hat, unterstützt von den APK und FK beider Räte sowie der nationalrätlichen Spezialkommission für die Legislatur- planung 1999–2003, diesen Formulierungsvorschlag der Expertenkommission in Artikel 28 des Parlamentsgesetzes aufgenommen. Auf Anregung der APK hat die SPK ausserdem beigefügt, dass der Bundesrat von Planungs- und Grundsatzbe- schlüssen begründet abweichen darf.

2.4.2.3 Die Form des dem Referendum unterstellten

Bundesbeschlusses für Grundsatzbeschlüsse von grosser Tragweite Mit der letzten Totalrevision des GVG von 1962 wurde der allgemein verbindliche Bundesbeschluss als Erlassform definiert, der ausschliesslich für Rechtssätze zu verwenden ist (Art. 6 GVG, aufgehoben durch die Teilrevision vom 8. Oktober 1999). Die Folge davon war, dass grundsätzlich nur Rechtssätze dem Referendum unterstellt waren. Die Lehre hat seither überzeugend dargelegt, dass diese Ein- schränkung des Referendumsrechts nicht dem Willen des Verfassungsgebers von 1874 entsprach17. Das Demokratieprinzip des schweizerischen Staatsrechts verlangt, dass materielle Kriterien (wie insbesondere die Wichtigkeit einer Regelung) darüber

15 Thomas Cottier (vgl. Fn. 13, S. 408): «Bei alldem ist klar, dass diese Faktoren keine strikte Verbindlichkeit hervorrufen können, da der Plan von Anfang an der Möglichkeit rollender Anpassung unterliegt. (...) Der Plan ist insofern und insoweit verbindlich, als nicht veränderte Umstände und Rahmenbedingungen zu einer sachlichen und zeitlichen Plananpassung Anlass geben». 16 Im Falle der Legislaturplanung besteht schon heute eine gesetzliche Begründungspflicht für Abweichungen (Art. 45 Abs. 5 GVG). 17 Siehe dazu bereits den Zusatzbericht der SPK vom 6.3.97 zur Verfassungsreform, mit Literaturhinweisen, BBl 1997 III 289f.

entscheiden, ob das Parlament oder gegebenenfalls das Volk für eine Regelung zu- ständig ist. Nicht nur Rechtssätze, sondern auch andere Beschlüsse können von der- artiger Tragweite sein, dass sie durch die Bundesversammlung und gegebenenfalls durch das Volk gefällt werden sollen, damit ihre notwendige demokratische Legiti- mation hergestellt werden kann. Das gilt einerseits für Einzelakte (vgl. Art. 173 Abs. 1 Bst. h BV, siehe Art. 29 dieses Gesetzesentwurfes), andererseits aber auch für Grundsatzbeschlüsse. Die Praxis hat sich in einigen Fällen über die 1962 vorgenommene Beschränkung des allgemein verbindlichen Bundesbeschlusses auf Rechtssätze hinweggesetzt und wichtige Einzelakte und Grundsatzbeschlüsse dennoch in diese Form gekleidet, um sie dem Referendum unterstellen zu können. Beispiele sind der «Bundesbeschluss betreffend das Konzept Bahn 2000» vom 19. Dezember 198618 und der «Bundesbe- schluss über den Bau der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale (Alpentran- sit-Beschluss)» vom 4. Oktober 1991 (SR 742.104). Beide Beschlüsse enthalten so- wohl Grundsatzbeschlüsse als auch Einzelakte sowie – allerdings nur am Rande – auch rechtsetzende Bestimmungen. Ein Grundsatzbeschluss ist z.B. Artikel 3bis 2. Satz des Alpentransit-Beschlusses: «Im Güterverkehr ist namentlich die optimale Einbindung in die europäischen Bahnkorridore für den Unbegleiteten Kombinierten Verkehr (UVK) zu verwirklichen.» Diese Bestimmung hat offensichtlich dieselbe Rechtsnatur, wie sie oben in Ziffer 2.4.2.2 ausführlich dargelegt worden ist: Es han- delt sich um staatsleitende Politikgestaltung ohne unmittelbar verpflichtende recht- liche Verbindlichkeit, aber mit einer politischen Verbindlichkeit, die durch das in besonderem Ausmass qualifizierte Verfahren – die Sanktionierung durch das Volk – gegenüber einem blossen einfachen Bundesbeschluss noch erheblich verstärkt wird. Aber auch hier gilt, dass diese politische Verbindlichkeit bei veränderten Umständen hinfällig werden könnte. Niemand würde in diesem Fall verlangen, dass dieser Satz des Alpentransit-Beschlusses zuerst geändert werden müsste, bevor eine andere Po- litik realisiert werden kann – was zeigt, dass diese Bestimmung keine unmittelbar verpflichtende rechtliche Verbindlichkeit entfaltet. Die neue BV hat die Erlassform des allgemein verbindlichen Bundesbeschlusses

aufgehoben und sieht die Form des Bundesgesetzes nur für rechtsetzende Bestim- mungen vor. Wenn transparent gemacht werden soll, dass Grundsatzbeschlüsse von grosser Tragweite gemäss der bisherigen gelegentlichen Praxis und gemäss der For- derung der Lehre dem Referendum unterstellt werden können, so muss im neuen Parlamentsgesetz eine entsprechende Bestimmung aufgenommen werden. Es han- delt sich dabei um eine Gesetzesbestimmung gemäss Artikel 141 Absatz 1 Buch- stabe c nBV, wonach das Gesetz vorsehen kann, dass ein Bundesbeschluss dem fakultativen Referendum unterstellt wird.

18 SR 742.100. Siehe dazu oben Fussnote 6.

2.4.3 Rechtswirkung und Verfahren der Motion

2.4.3.1 Rechtswirkungen der bestehenden

Auftragsinstrumente

Artikel 171 BV lautet: Die Bundesversammlung kann dem Bundesrat Aufträge erteilen. Das Gesetz regelt die Einzelheiten, insbesondere die Instrumente, mit welchen die Bundesversammlung auf den Zuständigkeitsbereich des Bundesrates einwirken kann.

Damit wurde in der Bundesverfassung festgeschrieben, was von einem Teil der Leh- re und vom Bundesrat bestritten worden war, was aber in der Praxis im Grunde eine Selbstverständlichkeit darstellt: dass nämlich im politischen Prozess die Bundesver- sammlung auf den Zuständigkeitsbereich des Bundesrates einwirkt, genauso wie umgekehrt der Bundesrat auf den Zuständigkeitsbereich der Bundesversammlung einwirkt (indem er z.B. an den parlamentarischen Beratungen über Gesetzesentwürfe teilnimmt). Die Form der Einwirkung wird in Artikel 171 BV offen gelassen und muss durch das Gesetz näher bestimmt werden. Das heutige Recht kennt vier Instrumente, mit welchen die Bundesversammlung dem Bundesrat Aufträge erteilen kann: a. Mit einer Motion wird der Bundesrat beauftragt, «den Entwurf zu einem Bundesgesetz oder Bundesbeschluss vorzulegen oder eine Massnahme zu treffen» (Art. 22 GVG). Diese mit Änderung des GVG vom 22. Juni 1990 erstmals auf Gesetzesstufe vorgenommene Definition der Rechtswirkung der Motion lässt offen, welche «Massnahmen» gemeint sind. Diese Frage wurde offen gelassen, weil sich der Nationalrat einerseits und der vom Bundesrat unterstützte Ständerat andererseits bei dieser Gesetzesrevision bis in die Ei- nigungskonferenz über die Antwort nicht einig werden konnten. Das Ge- schäftsreglement des Nationalrates betrachtet eine Motion nur dann als un- zulässig, wenn «sie auf eine in gesetzlich geordnetem Verfahren zu treffende Verwaltungsverfügung oder einen Beschwerdeentscheid einwirken will oder dessen nachträgliche Änderung verlangt» (Art. 32 Abs. 1 GRN). Also kann der Bundesrat zu allen anderen Massnahmen beauftragt werden, z.B. zu Massnahmen in dem an ihn delegierten Bereich der Rechtsetzung (z.B. zur Änderung einer Verordnung). Im Gegensatz dazu betrachtet der Stände- rat seit einer am 24. September 1986 beschlossenen Änderung seines Reglementes eine Motion als unzulässig, die eine Massnahme verlangt, die sich auf den «ausschliesslichen Zuständigkeitsbereich des Bundesrates» oder «auf den an den Bundesrat delegierten Rechtsetzungsbereich» bezieht (Art. 25 Abs. 1 GRS). b. Der Ständerat hat mit der erwähnten Reglementsrevision das Instrument der Empfehlung geschaffen, mit welcher der Bundesrat eingeladen werden kann, Massnahmen in seinem Zuständigkeitsbereich zu treffen (Art. 25 Abs. 2

GRS). Im Gegensatz zur Motion hat die Empfehlung keinen verpflichtenden Charakter, wirkt aber durchaus im Sinne von Artikel 171 BV auf den Zu- ständigkeitsbereich des Bundesrates ein. c. Mit dem Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) vom 21. März 1997 erhielt der Bundesrat die Kompetenz, bestimmten Ämtern Leistungsaufträge zu erteilen (Art. 44). Auf Antrag der SPK wurde gleich-

zeitig der Auftrag als parlamentarisches Instrument eingeführt, mit welchem der Bundesrat angewiesen werden kann, einen Leistungsauftrag zu erlassen oder zu ändern. Weil damit in den Zuständigkeitsbereich des Bundesrates eingewirkt wird, hat ein Auftrag nicht die verpflichtende Wirkung einer Weisung, sondern «wirkt als Richtlinie, von der nur in begründeten Fällen abgewichen werden darf» (Art. 22quater GVG, Art. 32 Abs. 1bis GRN, Art. 25 d. «Ein Postulat beauftragt den Bundesrat zu prüfen und Bericht zu erstatten, ob der Entwurf zu einem Bundesgesetz oder Bundesbeschluss vorzulegen oder eine Massnahme zu treffen sei. Es kann auch ein Bericht über einen anderen Gegenstand verlangt werden» (Art. 22bis GVG). Ein überwiesenes Postulat stellt also einen genauso verbindlichen Auftrag dar wie eine über- wiesene Motion, nur der Inhalt des Auftrages ist ein anderer. Die verbreitete Praxis der Umwandlung von Motionen in Postulate auf Antrag des Bundes- rates führt aber dazu, dass Postulate als weniger verbindliche Motionen emp- funden werden. Diese Situation ist in verschiedener Hinsicht unbefriedigend: – Die Motion als wichtigstes Auftragsinstrument wird von den beiden Räten in einem zentralen Punkt verschieden definiert; der Ständerat verwendet mit der Empfehlung ein Instrument, das dem Nationalrat unbekannt ist. Diese Divergenz zwischen den Räten schwächt die Stellung der Bundesversamm- lung gegenüber dem Bundesrat. – Die Unterscheidung zwischen Motion und Empfehlung geht nicht von den praktischen Bedürfnissen des politischen Lebens aus, weil sie rechtsdog- matischer und statischer Natur ist. Sie trägt damit dem Umstand nicht Rech- nung, dass Zuständigkeiten auch geändert werden können, wenn ein politi- sches Ziel erreicht werden soll. – Die Unterscheidung zwischen Motion und Empfehlung setzt voraus, dass der Urheberin oder dem Urheber eines Vorstosses von vornherein bekannt ist, in wessen Zuständigkeit die Realisierung seines Anliegens fällt. Diese Frage lässt sich aber häufig nicht ohne weiteres klar beantworten. – An Stelle einer politischen Auseinandersetzung über das Anliegen eines Vorstosses findet häufig eine unfruchtbare formale Auseinandersetzung über seine Zulässigkeit oder Unzulässigkeit statt. Formale Argumente können auch als Vorwand dienen, um nicht inhaltlich Stellung nehmen zu müssen.

– Die Schaffung eines zusätzlichen Instrumentes «Auftrag» neben der Motion war als (angesichts des sehr beschränkten Anwendungsbereichs allerdings mehr theoretischer) «Testlauf» sinnvoll; auf die Dauer ist aber die Existenz zweier unterschiedlicher Instrumente für derart ähnliche Zwecke nicht ge- rechtfertigt und führt zu einer unnötigen Komplizierung des Verfahrens.

2.4.3.2 Neudefinition der Rechtswirkung der Motion

(Art. 119) Die SPK haben in ihrem Zusatzbericht vom 6. März 1997 zur Verfassungsreform (BBl 1997 III 245) gestützt auf den Bericht der von ihr eingesetzten Expertenkom- mission «Kompetenzverteilung zwischen Bundesversammlung und Bundesrat» vom 15. Dezember 1995 (BBl 1996 II 428) folgenden Antrag für eine Definition der Rechtswirkung des «Auftrags» eingereicht: Sie (die Bundesversammlung) kann dem Bundesrat Aufträge erteilen; diese wirken im Zuständigkeitsbereich des Bundesrates als Richtlinie, von der nur in begründeten Fäl- len abgewichen werden darf. Dieser Antrag der SPK war es, der schliesslich in der dritten Beratung des Verfas- sungsentwurfs zur offeneren Formulierung von Artikel 171 BV führte. Die Parla- mentarischen Untersuchungskommissionen betreffend die Organisations- und Füh- rungsprobleme bei der Pensionskasse des Bundes (PUK PKB) hatten mit parlamen- tarischen Initiativen in beiden Räten denselben Vorschlag eingebracht (BBl 1996 V 464); die Räte haben diesen Initiativen in der Wintersession 1996 Folge gegeben. Bereits im Gesetz festgeschrieben wurde diese Richtlinienwirkung eines Auftrags im Zuständigkeitsbereich des Bundesrates im eng beschränkten Bereich der Leis- tungsaufträge des Bundesrates an Bundesämter (Artikel 22quater GVG, vgl. oben

Ziff. 2.4.3.1).

Die oben (Ziff. 2.4.3.1.) beschriebenen Mängel des heutigen Auftragsinstrumen- tariums sollen durch eine Neudefinition der Rechtswirkungen der Motion im Sinne des Vorschlages der Expertenkommission von 1995 behoben werden. Diese neue Motion fasst die bisherigen drei Instrumente Motion, Empfehlung und Auftrag zu- sammen. Das Instrumentarium wird so entscheidend vereinfacht und seine Hand- habung erleichtert. Damit entfallen die unfruchtbaren formalen Auseinandersetzun- gen über die Abgrenzung der verschiedenen Instrumente. Die klare Zuweisung der Zuständigkeiten an die verschiedenen Staatsorgane als Grundsatz der Gewaltentei- lung soll dennoch gewahrt bleiben. Die Neudefinition der Rechtswirkung der Motion geht von der pragmatischen Überlegung aus, dass mit der Motion in erster Linie bestimmte politische Ziele an- gestrebt werden. Erst in zweiter Linie stellt sich die Frage, durch welche Massnah- men und auf welchen Wegen diese Ziele erreicht werden. In erster Linie soll zwi- schen Parlament und Bundesrat diskutiert und im Parlament beraten und beschlossen werden, ob das durch die Motion angestrebte Ziel unterstützt wird oder nicht. Wird das Ziel unterstützt und die Motion beschlossen, so muss durchaus in zweiter Linie auch die Frage geklärt werden, wer für die Erreichung des Zieles zuständig ist. So- lange eine gesetzliche Regelung von Zuständigkeiten gilt, muss diese angewendet werden. Es genügt nun aber entgegen der bisherigen Rechtslage und Praxis nicht, wenn der Bundesrat erklärt, er sei allein zuständig und die Motion könne ihn daher nicht betreffen. Die Kompetenzordnung ist veränderbar. Die Zuständigkeiten des Bundesrates stehen nach schweizerischem Staatsrecht weitgehend zur Disposition des Gesetzgebers. Die meisten seiner verfassungsmässigen Zuständigkeiten übt der Bundesrat entweder zuhanden des Gesetzgebers aus (siehe z.B. Art. 180, 181 und

183 BV) oder ihr Umfang wird durch den Gesetzgeber bestimmt (siehe z.B. Art. 182

BV) oder aber er nimmt sie unter dem Vorbehalt wahr, dass die Bundesversamm-

lung nicht selbst aktiv wird (siehe z.B. Art. 184 Abs. 3, Art. 185, verschiedene Über- gangsbestimmungen)19. Die Neudefinition der Rechtswirkung der Motion trägt der jeweils geltenden Zu- ständigkeitsordnung Rechnung, indem sie unterscheidet zwischen dem Weisungs- und dem Richtliniencharakter der Motion. Eine angenommene Motion hat je nach der im Einzelfall bestehenden Zuständigkeitsordnung folgende Auswirkungen: a. Die Erreichung des Zieles einer Motion liegt in der Zuständigkeit der Bun- desversammlung Wie bisher wird durch die Annahme der Motion der Bundesrat verpflichtet, einen Entwurf eines Erlasses der Bundesversammlung (Bundesgesetz, Ver- ordnung der Bundesversammlung, Bundesbeschluss, einfacher Bundesbe- schluss) zu unterbreiten. b. Die Erreichung des Zieles einer Motion liegt in der durch das Gesetz dele- gierten Zuständigkeit des Bundesrates oder in der gemeinsamen Zuständig- keit von Bundesversammlung und Bundesrat Im Zuständigkeitsbereich des Bundesrates gilt die angenommene Motion als Richtlinie; d.h. die Bundesversammlung legt Grundsätze und Kriterien fest, gemäss denen der Bundesrat bestimmte Regelungen zu treffen oder Anwen- dungsakte (ohne Justizakte) vorzunehmen hat. Die angenommene Motion gibt die Richtung an, bindet jedoch den konkreten Entscheid des Bundesra- tes nicht. Das bedeutet, dass der Bundesrat begründet von der Richtlinie ab- weichen kann. In diesem Fall hat er aber darüber der Bundesversammlung Rechenschaft abzulegen. Ist die Bundesversammlung mit der Abweichung nicht einverstanden, so hat sie die Möglichkeit, auf dem Wege der parla- mentarischen Initiative die Zuständigkeitsordnung zu ändern. Die Kommissionsminderheit befürchtet, dass die Möglichkeit zur Abwei- chung von der Richtlinie dem Bundesrat zu viel Spielraum offen lässt. Sie schlägt daher vor, dass der Bundesrat durch eine angenommene Motion in seinem Zuständigkeitsbereich verpflichtet wird, entweder die verlangte Massnahme selbst zu treffen oder aber der Bundesversammlung den Entwurf

19 Demgegenüber kann die Bundesversammlung nicht in allen Bereichen der aussenpoliti- schen Zuständigkeiten des Bundesrates nach Art. 184 Abs. 1 und 2 durch Bundesgesetze oder Bundesbeschlüsse die Zuständigkeit an sich ziehen; hier liegen also in beschränktem Ausmass auch ausschliessliche verfassungsmässige Zuständigkeiten des Bundesrates vor. Auch die verfassungsmässige Zuständigkeitsordnung könnte natürlich durch Volk und Stände geändert werden, was allerdings in manchen theoretisch denkbaren Anwendungs- fällen zu absurd wirkenden Resultaten führen würde. Das heisst allerdings auch, dass in der Praxis nicht damit zu rechnen ist, dass derartige Motionen eingereicht, geschweige denn dass sie von Mehrheiten beider Räte angenommen werden. Z.B. ist eine Motion, die die Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrages verlangt, dann nicht praktikabel, wenn eine derartige Ratifikation ausnahmsweise nicht als blosser Vollzug der Genehmigung des Vertrages durch die Bundesversammlung betrachtet werden kann. Keine Probleme wirft hingegen eine Motion auf, die verlangt, dass die Schweiz einen völkerrechtlichen Vertrag abschliesst: Eine angenommene derartige Moton verpflichtet den Bundesrat, einen Vertrag zu unterzeichnen und ihn der Bundesversammlung zur Genehmigung zu unterbreiten (siehe dazu, mit Beispielen aus der Praxis, VPB 40/IV, 1976, S. 13). Im Bereich von Art. 184 Abs. 1 (Besorgung der auswärtigen Angelegenheiten, Vertretung der Schweiz nach aussen) ist eine Grenzziehung schwierig und muss im konkreten Anwendungsfall vorgenommen werden; auch hier ist es aber durchaus denkbar, dass gegebenenfalls Bundesgesetze oder Bundesbeschlüsse den Bundesrat verpflichten, in bestimmter Weise aussenpolitisch tätig zu werden.

eines Erlasses zu unterbreiten, mit dem die Motion umgesetzt werden kann. Falls z.B. eine Motion eine Änderung einer Verordnung des Bundesrates verlangt, so hätte der Bundesrat zwei Möglichkeiten. Entweder ändert er di- rekt die Verordnung. Er ist dazu aber nicht verpflichtet, weil diese Mass- nahme in seiner Zuständigkeit liegt. Will er von seiner Zuständigkeit keinen Gebrauch machen, so wäre er aber zur Ersatzhandlung verpflichtet, der Bundesversammlung einen Gesetzesentwurf zu unterbreiten, womit die De- legationsbestimmung, auf der seine Verordnung beruht, in dem Sinne geän- dert wird, dass die Forderung erfüllt werden kann. Das schweizerische Staatsrecht kennt keine materiellen Schranken der Verfassungs- revision (mit Ausnahme des zwingenden Völkerrechts). Das gilt für die Initia- tivrechte des Parlamentes nicht weniger als für die Volksinitiative. Grundsätzlich kann mit einer Motion (wie auch mit einer parlamentarischen Initiative) also alles verlangt werden, nur muss bei der Realisierung einer angenommenen Motion die jeweils geltende Rechts- und Zuständigkeitsordnung respektiert und gegebenenfalls zuerst geändert werden. Auf Grund dieser (im Grunde selbstverständlichen) Ein- schränkung darf erwartet werden, dass mit dieser neuen Definition der Rechtswir- kung von Motionen nicht die Schleuse geöffnet wird für alle möglichen, theoretisch denkbaren Motionen. In der Praxis werden Motionen nur dann erfolgreich sein kön- nen, wenn sie ohne zu grosse Umwege realisierbar sind, und selbstredend auch nur dann, wenn sie eine Mehrheit in beiden Räten finden. Zwar wird mit der neuen De- finition der Rechtswirkung eine Tür geöffnet für Motionen, die mehrheitsfähige Ziele im Zuständigkeitsbereich des Bundesrates anstreben. Die Bundesversammlung und ihre Kommissionen werden sich aber in diesem Bereich schon nur auf Grund ih- rer beschränkten Kapazitäten auf wenige, politisch gewichtige Ziele beschränken müssen. Die vom Bundesrat in seiner Vernehmlassungsvorlage vom 11. November 1998 zur «Staatsleitungreform» vorgeschlagene «Resolution» widerspricht dem neuen Kon- zept der Motion. Gemäss diesem Vorschlag kann die Bundesversammlung «dem Bundesrat für seinen Aufgabenbereich mittels einer Resolution Leitlinien vorgeben, soweit sich der Weg der Gesetzgebung nicht eignet». Für die damit nötige Unter-

scheidung zwischen Motion und «Resolution» gilt dasselbe, was oben (Ziff. 2.4.3.1) für die Unterscheidung zwischen den heutigen Instrumenten der Motion und Emp- fehlung festgestellt wurde. Fraglich bleibt im Weiteren, wie das Kriterium der «Eig- nung für den Weg der Gesetzgebung» hinreichend klar bestimmt werden kann. Eig- net sich z.B. der Weg der Gesetzgebung, wenn die Bundesversammlung eine Ver- ordnung des Bundesrates geändert sehen möchte? Aus der Sicht der Bundes- versammlung könnte diese Frage verneint werden: der Umweg über die Änderung der gesetzlichen Delegationsbestimmung ist umständlich und ungeeignet; also wer- den dem Bundesrat mit einer «Resolution» Leitlinien vorgegeben. Aus den Erläute- rungen des Bundesrates zu seinem Vorschlag der «Resolution» geht allerdings her- vor, dass er sich gerade diese Anwendung der «Resolution» nicht vorstellt.

2.4.3.3 Probleme des geltenden Verfahrens bei Motionen

Die Grundzüge des geltenden Verfahrens bei Motionen können wie folgt definiert werden: a. Jedes Ratsmitglied hat das unbeschränkte Recht, Motionen einzureichen. b. Eine Motion geht ohne Vorberatung durch eine Kommission, aber mit einer Stellungnahme des Bundesrates in den Erstrat. c. Eine Motion kann vom Rat angenommen, abgelehnt oder mit Zustimmung der Urheberin oder des Urhebers in ein Postulat umgewandelt, nicht aber verändert werden. d. Eine Motion ist an den Bundesrat überwiesen, wenn sie von beiden Räten angenommen wird. e. Eine Motion wird abgeschrieben, wenn sie vom Rat nicht innert zwei Jahren behandelt wird. Die Anzahl der eingereichten Motionen (ohne Kommissionsmotionen) hat sich seit

1963 wie folgt entwickelt:

Legislatur Nationalrat Ständerat

1963–1967 87 23 1967–1971 157 33 1971–1975 252 31 1975–1979 299 34 1979–1983 346 56 1983–1987 460 47 1987–1991 556 82 1991–1995 606 118 1995–1999 701 89

Im Laufe von neun Legislaturperioden hat die Anzahl eingereichter Motionen im Nationalrat um 800% und im Ständerat um 400% zugenommen. Im selben Zeitraum hat sich die von den Ratsplena pro Jahr beanspruchte Beratungszeit im Nationalrat aber «nur» um ca. 50% (1963: 206 Std., 1995: 310 Std.) und im Ständerat um 100% (1963: 93 Std., 1995: 186 Std.) verlängert. Im gleichen Zeitraum wurde das Verfah- ren der Behandlung von Motionen in seinen Grundzügen nicht verändert. Diese drei Faktoren (Vervielfachung der Anzahl eingereichter Motionen, im Verhältnis dazu massiv geringere Zunahme der Beratungszeit, gleich bleibendes Verfahren) mussten ihre Auswirkungen haben auf Art und Weise der Erledigung von Motionen.

In den vier Jahren 1994–1997 hatten die von der Bundesversammlung erledigten Motionen folgende Behandlungsresultate20:

An den Bundesrat überwiesen 96 (12,1%) Als Postulat überwiesen 317 (40,0%) Abgelehnt 119 (14,9%) Abgeschrieben, weil seit 2 Jahren hängig 145 (18,2%) Abgeschrieben aus verschiedenen Gründen oder zurückgezogen 118 (14,8%)

Total 795 (100%)

Das Verfahren wird im Nationalrat im Wesentlichen durch das in der Herbstsession 1981 eingeführte «Schnellverfahren» am letzten Tag jeder ordentlichen Session be- stimmt. In diesem Verfahren werden diejenigen Motionen ohne Diskussion behan- delt, bei welchen weder der Urheber noch ein anderes Ratsmitglied den Antrag des Bundesrates bestreiten. In der grossen Mehrzahl handelt es sich dabei um Anträge auf Überweisung als Postulat (wobei in vielen Fällen ein derartiges «Postulat» gar nicht der gesetzlichen Definition dieses Vorstosstyps entspricht; vgl. dazu oben Ziff. 2.4.3.1). Das erklärt den hohen Anteil der als Postulat überwiesenen Motionen. Die Motionärin oder der Motionär steht vor der meistens wenig befriedigenden Al- ternative, entweder der Abschwächung seiner Motion zuzustimmen oder aber mit seiner Opposition dagegen die Behandlung der Motion aufzuschieben. Die Ver- schiebung führt mit grosser Wahrscheinlichkeit dazu, dass die Motion nach zwei Jahren unter die sog. «Guillotine» der Abschreibung fällt. Die Auswahl der ganz wenigen umstrittenen Motionen, die im Rat tatsächlich materiell behandelt werden, hängt vom Zufall ab, ob an einem Sitzungstag nach der Behandlung von Vorlagen aus einem bestimmten Departement ausnahmsweise noch Zeit zur Verfügung steht zur Behandlung der dieses Departement betreffenden Motionen. Die bereits auf Grund ihrer Anzahl geringe Bedeutung der überwiesenen Motionen wird durch weitere Umstände noch mehr verringert. 70% dieser Motionen wurden auf Antrag des Bundesrates überwiesen, haben also «offene Türen eingerannt». Nur bei ca. der Hälfte der überwiesenen Motionen handelt es sich übrigens um Motionen einzelner Ratsmitglieder. Zum absoluten Ausnahmefall ist also die «klassische Lehrbuch-Motion» geworden: die politisch umstrittene Motion eines Ratsmitglieds, die nach einer Diskussion mit dem Bundesrat und anderen Ratsmitgliedern ange- nommen wird und schlussendlich zu einem Gesetz führt. Als Bilanz können folgende Mängel festgehalten werden:

1. Die massive Zunahme der eingereichten Motionen in Verbindung mit dem

geltenden Verfahren ihrer Behandlung hat dazu geführt, dass umstrittene Motionen vom Nationalrat fast nie materiell geprüft, diskutiert und be- schlossen werden.

2. Die Selektion der wenigen umstrittenen Motionen, die im Nationalrat zur

materiellen Behandlung gelangen, ist weitgehend dem Zufall überlassen. Ei-

20 Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle (PVK) z. Hd. der GPK vom 25.2.99: Parlamentarische Vorstösse. Verfahren, Statistiken, Kosten, das Vorstosswesen betreffende Änderungsvorschläge sowie Überblick zum Vorstosswesen in anderen europäischen Parlamenten. S. 29. – Dieser Bericht enthält zahlreiche weitere Untersuchungen und Analysen, die hier in der Folge kurz zusammengefasst werden.

ne Prioritätensetzung nach politischen oder sachlichen Kriterien findet nicht statt.

3. Als Folge der Abwertung der Motion im Nationalrat versteht der Bundesrat

überwiesene Motionen (auch solche des Ständerates) offensichtlich immer weniger als verbindliche Aufträge, die zeit- und sachgerecht zu erledigen Die Analyse der Mängel des geltenden Verfahrens geht bis dahin von der Voraus- setzung aus, dass die Motion ein Instrument zur Ausübung der Gesetzgebungsfunk- tion des Parlamentes ist; d.h., dass eine Motion eingereicht wird, damit ein konkretes Ziel erreicht wird. Im Hinblick auf die Ausarbeitung von Reformvorschlägen darf aber nicht übersehen werden, dass die Motionen in der Praxis auch andere, nicht minder legitime Funk- tionen haben. Sie dienen der Interessenrepräsentation und Kommunikation des Parlamentes bzw. der einzelnen Ratsmitglieder; d.h. eine Motion wird eingereicht, um in Dialog zu treten, einerseits mit Bundesrat und Verwaltung sowie andererseits mit der Öffentlichkeit (insbesondere mit der eigenen Wählerschaft). Die Rechtswir- kung und das Verfahren spielen für die Wahrnehmung dieser Funktionen eine unter- geordnete Rolle. Es braucht nicht unbedingt eine Motion zu sein; ein Postulat, eine Interpellation oder Einfache Anfrage tun es auch. Der eigentliche Zweck des Vor- stosses ist bereits mit seiner Einreichung und seiner Beantwortung durch den Bun- desrat erfüllt. Die festgehaltenen Mängel des geltenden Verfahrens betreffen diese Repräsenta- tions- und Kommunikationsfunktionen der persönlichen Vorstösse also wenig, was wohl auch erklärt, warum bisher kein ernsthafter Versuch unternommen wurde, die bereits seit mindestens 20 Jahren zu Tage getretenen Verfahrensmängel zu beheben.

2.4.3.4 Reformen des Verfahrens bei Motionen (Art. 120)

Das Reformziel muss sein, dass die Motion ihre Funktion als wirksames Instrument des Parlamentes bzw. der parlamentarischen Organe und der einzelnen Ratsmitglie- der zur Ingangsetzung eines Gesetzgebungsprozesses wieder erfüllen kann. Die SPK hat verschiedene Reformvorschläge eingehend geprüft. Dabei blieb unbe- stritten, dass das Recht des einzelnen Ratsmitglieds, nach freiem Ermessen Motio-

21 Beispiele aus dem Zuständigkeitsbereich der SPK (mit Angabe des Jahres, in welchem eine Motion überwiesen wurde): Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (1982), Ombuds- stelle (1989), Bundesbeiträge an die Kosten der Parteien bei Nationalratswahlen (1991), Regierungsreform (1991), Totalrevision Beamtengesetz (1991). Die Berichterstattung des Bundesrates über die Erfüllung der parlamentarischen Gesetzgebungsaufträge muss als rudimentär bezeichnet werden. Teils wird im Geschäftsbericht mit minimaler Begründung die Abschreibung überwiesener Motionen beantragt, teils wird erklärt, die weitere Bear- beitung sei «sistiert» worden. Neuerdings ist der Bundesrat auch wiederholt dazu überge- gangen, Motionen zwar entgegenzunehmen, die Annahme der Motion aber mit interpre- tierenden Erklärungen zu verbinden, welche die Stossrichtung der Motion abändern. Trotz Beschwerden hält der Bundesrat an dieser Praxis fest. Da das parlamentarische Verfahren keine Detailberatung von Motionen vorsieht, ist in diesen Fällen keine klare Beschlussfassung mehr möglich, was die Wirkung der Motion weiter abschwächt. – Im Übrigen hält der Bundesrat immer häufiger auch die Frist von einem Quartal für die Abgabe seiner Stellungnahme zu einem eingereichten Vorstoss nicht mehr ein.

nen einzureichen, nicht eingeschränkt werden darf. Nur so kann die neben der Ge- setzgebungsfunktion der Motion ebenso legitime und bedeutsame Interessenreprä- sentations- und Kommunikationsfunktion der Motion gewahrt bleiben. Insbesondere wurde aus diesem Grund auch der immer wieder gehörte Vorschlag einer Kontin- gentierung der persönlichen Vorstösse (Motionen und andere Vorstösse) nicht wei- ter verfolgt. Auch wenn eine Reduktion der Anzahl Vorstösse als wünschenswert er- achtet würde, käme man diesem Ziel mit dieser Massnahme vermutlich nicht we- sentlich näher. Das zeigt eine einfache Rechnung. In der Legislaturperiode 1995–

1999 wurden ca. 3000 Vorstösse eingereicht (ohne Kommissionsvorstösse). Das

macht pro Ratsmitglied und Jahr nur ca. drei Vorstösse. Eine Reduktion wäre also nur bei einem Jahreskontingent von weniger als drei Vorstössen pro Ratsmitglied garantiert. In der Praxis ist es so, dass nur ca. 20% der Ratsmitglieder mehr als vier Vorstösse pro Jahr einreichen. Eine Kontingentierung würde zwar also nur diese Minderheit treffen, aber vermutlich würde die grosse Mehrheit der Ratsmitglieder durch die Kontingentierung angeregt, ihr Kontingent auszuschöpfen. Es könnte auch ein eigentlicher Kontingentshandel entstehen. Das Reduktionsziel könnte also nicht erreicht werden, ausser man sehe eine drakonische Einschränkung vor wie ein Kontingent von nur zwei Vorstössen oder gar nur einem Vorstoss pro Ratsmitglied und Jahr. Denkbar wäre auch, dass eine Motion nur noch eingereicht werden dürfte, wenn sie von einer bestimmten Mindestzahl von Ratsmitgliedern unterschrieben wäre. Doch auch diese Massnahme dürfte kaum einen Fortschritt bringen. Mitglieder grosser Fraktionen hätten keine Mühe, diese Unterschriften beizubringen; Mitglieder kleiner Fraktionen oder Fraktionslose wären demgegenüber benachteiligt, was dem Grund- satz der Gleichberechtigung aller Ratsmitglieder zuwiderläuft. Die Subkommissionen beider SPK haben eine Vorberatung der Motionen durch die Kommissionen vorgeschlagen. Durch diese Massnahme sollte erreicht werden, dass die «Spreu vom Weizen» getrennt werden kann. Die Vorberatung in den Kommis- sionen würde eine Prioritätensetzung nach politischen und sachlichen Kriterien er- möglichen. Weil wohl nur eine relativ geringe Zahl von Motionen die Unterstützung einer Kommissionsmehrheit finden könnte, wäre es wieder möglich, diese Motionen im Ratsplenum auch dann zu behandeln, wenn sie umstritten sind und daher eine gewisse Behandlungszeit benötigen. Zudem würde die Vorberatung der Motionen durch die Kommissionen erlauben, einen Motionstext abzuändern und gegebenen- falls griffiger zu formulieren. Gemäss dem Vorschlag der Subkommissionen beider SPK würde das Recht jedes Ratsmitglieds, mit seiner Motion an den Rat zu gelan- gen, beibehalten. Eine durch die Kommission nicht unterstützte Motion würde aller- dings im Rat nicht prioritär behandelt, was im Nationalrat bedeutet, dass sie gemäss der heutigen Praxis nur selten zur Behandlung gelangen kann. Die Kommission hat diesen Vorschlag ihrer Subkommission abgelehnt. Die SPK be-

fürchtet, dass die Kommissionen durch diese Vorberatung aller Motionen zu stark belastet würden (jede der zehn nationalrätlichen Legislativkommissionen müsste durchschnittlich ca. fünf Motionen pro Quartal vorberaten). Die Kommissionen würden von ihrer Hauptaufgabe der Vorberatung von Gesetzesvorlagen zu sehr ab- gelenkt. Zu bedenken ist, dass sich eine Motion in erster Linie an den Bundesrat richtet. Der von der Subkommission vorgeschlagene Verzicht auf die Stellungnahme des Bundesrates erscheint daher nicht zweckmässig; eine doppelte Stellungnahme

sowohl des Bundesrates wie auch einer Kommission würde aber zu einem sehr auf- wendigen Verfahren führen. Die Kommission hat aber Elemente des Vorschlages ihrer Subkommission in verän- derter Form aufgenommen. Die konsequente Privilegierung von Kommissionsmotio- nen ist der richtige Weg. Ein Vorschlag der Mehrheit einer repräsentativ zusammen- gesetzten Abordnung des Rates muss im Ratsbetrieb einen höheren Stellenwert ha- ben als der Vorschlag eines einzelnen Ratsmitglieds, handle es sich um einen per- sönlichen Vorstoss oder um eine von der vorberatenden Kommission abgelehnte parlamentarische Initiative. Jedem Ratsmitglied, dem es mit seinem Vorschlag we- niger um die persönliche Profilierung als um die tatsächliche Erreichung seines Zie- les geht, steht dieser Weg offen: Es kann in der Kommission (auch wenn es nicht Kommissionsmitglied ist; vgl. Art. 76 Abs. 1) die Einreichung einer Kommissions- motion beantragen. Wenn Kommissionsmotionen gemäss dieser neuen Vorschrift im Ratsplenum tatsächlich konsequent prioritär behandelt werden und damit einen hö- heren Stellenwert erhalten, kann erwartet werden, dass dieser Weg vermehrt be- schritten wird. Die Kommission hat zwar den Vorschlag ihrer Subkommission abgelehnt, wonach eine Motion auch im Erstrat auf Antrag einer Kommission oder des Bundesrates ab- geändert werden kann. Wenn es keine Vorberatung durch Kommissionen gibt, wäre dies in erster Linie ein Instrument des Bundesrates, das ihm eine privilegierte Stel- lung im Verfahren geben würde. Die Abänderbarkeit einer Motion im Zweitrat auf Antrag der vorberatenden Kommission ist aber sinnvoll. Wenn heute eine Kom- mission des Zweitrates einer Motion des anderen Rates nur teilweise zustimmt, so ist sie gezwungen, diese abzulehnen und eine neue eigene Motion einzureichen; die di- rekte Abänderung ist effizienter. Schliesslich kann das Instrument der Motion erheblich gestärkt werden, indem die gemäss geltendem Recht intensiv praktizierte Umwandlung einer Motion in ein Pos- tulat nicht mehr möglich sein soll. Wie oben gezeigt (Ziff. 2.4.3.3), ist diese Um- wandlung das heute häufigste Schicksal einer Motion. Indem der Bundesrat heute in der Regel diese Umwandlung beantragt, wird die Motionärin oder der Motionär vor die Alternative gestellt, entweder dieser Abschwächung zuzustimmen oder aber die

Behandlung auf unbestimmte Zeit zu verschieben, weil der Nationalrat kaum Zeit zur Behandlung umstrittener Vorstösse findet. Die Rechtswirkung einer in ein Pos- tulat umgewandelten Motion ist diffus; häufig kann darin kein verbindlicher Prü- fungsauftrag im Sinne von Artikel 22bis GVG gesehen werden. In der Praxis ist der Eindruck weit verbreitet, durch diese Umwandlung würden Motionen «schubladi- siert». Wenn die Motion nicht mehr in ein Postulat umgewandelt werden kann, wer- den sowohl die einzelnen Ratsmitglieder als auch der Bundesrat veranlasst, mit die- sem Instrument bewusster umzugehen. Das Ratsmitglied muss bereits bei der Ein- reichung besser prüfen, ob die Motion oder das Postulat das geeignete Instrument ist; der Bundesrat wird gezwungen, bei seiner Stellungnahme zu einer Motion ein- deutig Farbe zu bekennen.

2.4.4 Verfahren der parlamentarischen Initiative

2.4.4.1 Ausgangslage

Gemäss alter und neuer Bundesverfassung hat jedes Ratsmitglied das Recht, seinem Rat eine Initiative zu unterbreiten (Art. 91 Abs. 1 aBV, Art. 160 Abs. 1 BV). Dieses auf die Bundesverfassung von 1848 zurückgehende Recht stellt eine der wichtigsten Errungenschaften des modernen Parlamentarismus dar: Das Parlament wird damit in die Lage versetzt, seine Zuständigkeiten insbesondere im Bereich der Gesetzgebung wahrzunehmen, ohne dass die Regierung einen entscheidenden Einfluss ausüben kann. Allerdings muss dem Parlament für die Vorbereitung der Gesetzgebung in der Regel eine Verwaltung zur Verfügung stehen. Im Gegensatz z.B. zum US-Kongress hat die Bundesversammlung darauf verzichtet, eine ihr bzw. ihren Kommissionen unmittelbar unterstellte grössere Verwaltung aufzubauen, welche die gesamten ge- setzgeberischen Vorarbeiten übernehmen kann. In der Praxis spielt daher das parla- mentarische Initiativrecht seit der Gründung des Bundesstaates nur eine unterge- ordnete Rolle. Die meisten Erlassentwürfe waren und sind in formaler Hinsicht Ini- tiativen des Bundesrates (gemäss Art. 102 Ziff. 4 aBV, Art. 181 BV), wobei das Parlament mit der Motion über ein Instrument verfügt, mit dem es den Bundesrat verpflichten kann, das bundesrätliche Initiativrecht im Auftrag des Parlamentes aus- zuüben. Bis in die 60er-Jahre des 20. Jahrhunderts wurde fast ausschliesslich dieses Verfahren der Gesetzgebung angewendet (in einigen Ausnahmefällen haben aller- dings auch bereits früher parlamentarische Kommissionen selbstständig Erlassent- würfe ausgearbeitet, ohne dass diese explizit als parlamentarische Initiativen be- zeichnet worden wären). Erst mit der Änderung des GVG vom 24. Juni 1970 wurde der Begriff der parlamentarischen Initiative eingeführt und das entsprechende Ver- fahren geregelt. Eine grundlegende Reform erfuhr dieses Verfahren durch die Ein- führung einer Vorprüfung der von einzelnen Ratsmitgliedern eingereichten Initiati- ven (Änderung des GVG vom 23. März 1984). Dieses Vorprüfungsverfahren hat sich bewährt. Einerseits ermöglicht dieses Verfah- ren eine hinreichend gründliche Prüfung des Anliegens einer Initiative durch die vorberatende Kommission; andererseits wird die Effizienz des Ratsbetriebes ge- wahrt. Mehrheitsfähige Initiativen können relativ rasch selektioniert werden; die kostbare Zeit des vor allem im Nationalrat stark belasteten Ratsplenums wird durch

diese Vorprüfungen dank der Vorarbeit durch die Kommissionen nur wenig bean- sprucht. Probleme verursacht hingegen die starke Zunahme der Anzahl von Initiati- ven, welchen ein Rat bereits Folge gegeben hat. Die Zahl der parlamentarischen Initiativen hat stetig zugenommen: Legislaturperiode eingereichte erledigte am Ende der Periode hängige angenommene pa. Iv. pa. Iv. pa. Iv. pa. Iv. in der «2. Phase»

1971–1975 29 26 (keine Vorprüfung) 13 1987–1991 144 115 25 19 1991–1995 190 200 33 24 1995–1999 261 201 65 30

Der Vergleich der Anzahl der erledigten und angenommenen Initiativen ergibt den Anschein einer geringen Erfolgsquote. Dieser Schein trügt: Eine relativ grosse An- zahl von Initiativen führt nicht direkt zu einem angenommenen Erlass der Bundes-

versammlung, ist aber erfolgreich, indem eine Kommission oder der Bundesrat zu einer Initiative veranlasst wird (Beispiel: mit der vorliegenden parlamentarischen Initiative zum Parlamentsgesetz können zehn andere parlamentarische Initiativen als erfüllt abgeschrieben werden). Eine nähere Untersuchung der angenommenen Ini- tiativen zeigt, dass sich darunter einerseits viele kleine Erlasse (insb. im Bereich des Parlamentsrechts), aber andererseits auch gewichtige und komplexe Gesetze (z.B. das Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer vom 2. September 1999) sowie sieben Verfassungsänderungen finden. Die parlamentarische Initiative erfüllt heute vor allem drei Funktionen: a. Sie ist unentbehrliches Instrument für die Rechtsetzung im Bereich des Par- lamentsrechts. b. Einfache Rechtsetzungsvorhaben (z.B. die Änderung eines einzelnen Arti- kels eines Erlasses) können dank ihr ausgesprochen effizient erledigt werden. c. Sie dient als Ersatzinstrument des Parlamentes für diejenigen Fälle, in denen das «normale» Verfahren über die Motion nicht zum gewünschten Erfolg führt. Von staatspolitischer Bedeutung ist vor allem diese dritte Funktion: Die Bundesver- sammlung soll in ihrem zentralen Zuständigkeitsbereich, bei der Gesetzgebung, ih- ren Willen gegebenenfalls auch durchsetzen können, wenn der Bundesrat überwie- sene Motionen nicht zeit- und sachgerecht umsetzt. Das für die Gesetzgebung zu- ständige Staatsorgan muss auch die Regie des Rechtsetzungsprozesses in letzter In- stanz in den eigenen Händen behalten können. Diese Funktion der parlamentarischen Initiative als Ersatzinstrument an Stelle der Motion hat nun allerdings in den letzten 20 Jahren über die ursprüngliche Konzep- tion hinaus eine viel weitere Bedeutung gewonnen. Die Ratsmitglieder wählen zu- nehmend das Instrument der Initiative nicht nur deswegen, weil der Bundesrat eine überwiesene Motion nicht ausführt, sondern vielmehr auch, weil das geltende Ver- fahren bei Motionen sehr ernsthafte Mängel aufweist. Das Verfahren über die Motion kann nur noch in seltenen und zudem zufälligen Ausnahmesituationen zum Erfolg führen (siehe Ziff. 2.4.3). Dies hat dazu geführt, dass die parlamentarische Initiative zunehmend auch dort eingesetzt wird, wo die Motion eigentlich das geeignetere Instrument darstellen würde. Dies ist in der Regel bei komplexeren Rechtsetzungs-

vorhaben der Fall, bei welchen zur Ausarbeitung einer Vorlage in grösserem Aus- masse auf die Verwaltung des Bundesrates zurückgegriffen werden muss. Die mit der Ausarbeitung einer Vorlage beauftragten Kommissionen können zwar im Ver- fahren der parlamentarischen Initiative diese Verwaltung zur Erteilung von Rechts- und Sachauskünften beiziehen; das Management der Gesetzesvorbereitung und die politische Bewertung obliegen aber der Kommission bzw. in ihrem Auftrag dem Kommissionssekretariat. Die starke Zunahme der Anzahl der in der sog. «2. Phase» hängigen Initiativen überfordert diese parlamentseigene Infrastruktur. Wenn diese Entwicklung weiter fortschreitet, so läuft das Parlament Gefahr, das Instrument der parlamentarischen Initiative ähnlich abzuwerten wie das Instrument der Motion.

2.4.4.2 Einbezug beider Räte in die Vorprüfung

parlamentarischer Initiativen (Art. 109) Die Ausarbeitung eines Erlassentwurfs als Folge einer parlamentarischen Initiative löst einen sehr erheblichen Aufwand aus. Neben dem Erlassentwurf selbst muss ein ausführlicher erläuternder Bericht verfasst werden, an welchen dieselben Anforde- rungen gestellt werden wie an eine Botschaft des Bundesrates (vgl. Art. 111 Abs. 4). In vielen Fällen muss ein Vernehmlassungsverfahren durchgeführt werden. Der Bundesrat verfasst seinerseits eine Stellungnahme zur Vorlage der Kommission. Nach dem heutigen Recht genügt der Beschluss eines Rates bzw. im Falle einer Kommissionsinitiative der Beschluss einer Kommission, um diesen Aufwand aus- zulösen. Der andere Rat befasst sich mit der Initiative erst, wenn der Erstrat den Er- lassentwurf in der Gesamtabstimmung angenommen hat. Dieses Verfahren steht im Gegensatz zum Verfahren der Motion: Hier müssen beide Räte zustimmen, um den Bundesrat zur Ausarbeitung einer Vorlage zu verpflichten. In der Praxis der letzten Jahre musste nun relativ häufig beobachtet werden, dass der Zweitrat auf den Erlass- entwurf des Erstrates nicht eingetreten ist (während der beiden Legislaturperioden 1991–1999 ist der Ständerat sechsmal auf Vorlagen des Nationalrates und der Na- tionalrat zweimal auf Vorlagen des Ständerates nicht eingetreten). Die Koordination zwischen den Räten bei der Behandlung parlamentarischer Initia- tiven wird verbessert, wenn neu beide Räte einer parlamentarischen Initiative eines einzelnen Ratsmitgliedes Folge geben müssen, damit die Ausarbeitung einer Vorlage an die Hand genommen werden kann. Damit wird das Risiko erheblich vermindert, dass ein Rat grösseren Aufwand betreibt und der andere, währenddessen völlig ab- seits gebliebene Rat nachher Nichteintreten auf die Vorlage beschliesst. Die Minderheit II der Kommission beantragt, dass es für einen positiven Vorprü- fungsentscheid nicht der Zustimmung beider Räte, sondern nur der Kommissionen beider Räte bedarf. Mit diesem Verfahren würde also die Kompetenz zum positiven Vorprüfungsentscheid von den Räten an die Kommissionen übertragen. Damit wer- de das Verfahren effizienter und der Ratsbetrieb entlastet. Die Kompetenz zum ne- gativen Vorprüfungsentscheid müsse hingegen bei den Räten verbleiben, da es sich hier im Gegensatz zum positiven Entscheid nicht nur um einen Zwischenentscheid

mit vorläufigem Charakter, sondern um einen definitiven materiellen Beschluss handelt. Die Minderheit II macht geltend, dass ihre Lösung dasselbe Ziel erreiche wie die Lösung der Mehrheit: Es solle nicht mit grossem Aufwand eine konkrete Vorlage ausgearbeitet werden, wenn von vornherein klar ist, dass der Zweitrat dieser Vorlage später nicht zustimmen wird. Dieses Ziel werde durch den Einbezug bloss der Kommission des anderen Rates in der Regel genauso erreicht werden können. Das Verfahren werde dadurch aber erheblich weniger schwerfällig; möglich werde damit vor allem auch eine kohärente Regelung für Kommissionsinitiativen. Gemäss Vor- schlag dieser Minderheit würde der Beschluss einer Kommission zur Ergreifung ei- ner Kommissionsinitiative neu der Zustimmung der Kommission des anderen Rates bedürfen (was übrigens die beiden SPK bei der Ausarbeitung der vorliegenden Ini- tiative für das Parlamentsgesetz auf freiwilliger Basis praktiziert haben). Demge- genüber kann gemäss Vorschlag der Mehrheit eine Kommission nach wie vor ihrem Rat ohne Vorprüfung einen Erlassentwurf unterbreiten. Die Minderheit gibt nun zu bedenken, dass diese Regelung inkohärent sei und zu Umgehungsmanövern einlade:

Stehe eine Kommission dem Anliegen einer parlamentarischen Initiative eines ein- zelnen Ratsmitglieds positiv gegenüber, so beschliesse sie mit Vorteil, eine Kom- missionsinitiative zu starten, worauf der Initiant seine Initiative zurückziehen kann, weil er sein Ziel erreicht hat. Damit könne das schwerfällige Verfahren der Vorprü- fung durch beide Räte umgangen werden. Die Kommissionsmehrheit hält diesem Vorschlag der Minderheit II entgegen, dass dadurch die Kommissionen bei der Behandlung von parlamentarischen Einzelinitia- tiven ein zu grosses Gewicht erhalten. Nicht selten ist es bereits der Erstrat, der dem Antrag seiner Kommission nicht zustimmt und einer Initiative keine Folge gibt. Das relativ schwerfällige Vorprüfungsverfahren für parlamentarische Einzelinitiativen ist gewollt; damit soll das Instrument der parlamentarischen Initiative weniger attraktiv gemacht und das Verfahren demjenigen bei der Behandlung von Motionen angegli- chen werden. Die Minderheit I lehnt jeden Einbezug des anderen Rates in die Vorprüfung von parlamentarischen Initiativen ab und sieht darin eine schwerwiegende Einschrän- kung des parlamentarischen Initiativrechts. Der Handlungsspielraum eines Rates werde dadurch zu sehr eingeschränkt. Der andere Rat werde quasi als Vorzensur eingesetzt. Eine Initiative könnte frühzeitig abgeblockt werden, bevor deren Forde- rungen im Rahmen der Ausarbeitung eines Erlassentwurfs näher geprüft werden könnten. Es muss noch die Frage geklärt werden, ob durch die Vorprüfung einer parlamenta- rischen Initiative durch beide Räte die Initiative nach dem Folge-Geben in beiden Räten hängig bleibt. Diese Frage stellt sich sowohl bei der Fassung der Mehrheit als auch bei der Fassung der Minderheit II; bei letzterer Fassung allerdings nur in den eher seltenen Fällen, wenn sich die Kommissionen nicht einig sind und deswegen die Ratsplena einbezogen werden. Die Antwort lautet, dass eine parlamentarische Initiative sich wie bisher nur an den eigenen Rat richtet. Der andere Rat erhält ledig- lich ein Zustimmungs- bzw. Vetorecht betreffend die Ausarbeitung einer Vorlage; die Initiative bleibt aber dadurch nach dem Folge-Geben bei ihm nicht hängig. An- dernfalls würde sich das weitere Verfahren erheblich komplizieren. In Artikel 113 und 114 müssten spezielle Regelungen über den Einbezug des anderen Rates bei der

Abschreibung und bei der Behandlung des Erlassentwurfs aufgenommen werden.

2.4.4.3 Vorschriften über die Form

einer parlamentarischen Initiative (Art. 107) Gemäss heutigem Recht (Art. 21bis Abs. 1 GVG) kann eine parlamentarische Initia- tive «in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs oder der allgemeinen Anregung» eingereicht werden. Diese aus der Regelung der Volksinitiative entlehnte Termino- logie kann insofern zu Missverständnissen Anlass geben, als sich das Verfahren bei parlamentarischen Initiativen grundlegend vom Verfahren bei Volksinitiativen un- terscheidet. Anders als eine Volksinitiative in der Form des ausgearbeiteten Ent- wurfs ist eine parlamentarische Initiative «in der Form des ausgearbeiteten Ent- wurfs» abänderbar. Genau gleich wie über eine parlamentarische Initiative in der Form der allgemeinen Anregung wird auch über einen ausgearbeiteten Vorentwurf eines Erlasses im Rahmen der Vorprüfung zuerst der Grundsatzentscheid gefällt, ob der Initiative Folge gegeben wird oder nicht. Wird der Initiative Folge gegeben, so

bildet der Vorentwurf nicht eine verbindliche und formelle Beratungsgrundlage; er liefert lediglich informelle Hinweise für die Kommission, die im Übrigen bei der Ausarbeitung der Vorlage frei ist. In der Praxis werden die parlamentarischen Initiativen mehrheitlich in der Form der allgemeinen Anregung eingereicht. Häufig ist die Anregung in derart allgemeiner Form gehalten, dass deren mögliche Umsetzung weitgehend offen bleibt. Es gibt Ini- tiativen, die im Grunde nur einen Prüfungsauftrag und keine konkreten Elemente ei- ner möglichen neuen Regelung enthalten22. Eine derartige Initiative findet bei der Vorprüfung unter Umständen leichter die Zustimmung einer Mehrheit; bei der Um- setzung zeigt sich dann, dass entweder gar keine konkreten Vorschläge vorliegen oder dass die Vorstellungen über die Umsetzung derart auseinander gehen, dass kei- ne mehrheitsfähige Lösung gefunden werden kann. Die parlamentarische Initiative ist für derartige Anregungen nicht das geeignete In- strument. Für Anliegen, die weniger ergebnisorientiert sind und mehr politischen Repräsentationszwecken dienen, stehen andere Vorstossformen zur Verfügung. Das Instrument der parlamentarischen Initiative sollte deutlicher von den persönlichen Vorstössen abgegrenzt werden. Sind blosse Anregungen nicht mehr zugelassen, so wird der Aufwand für das einzelne Ratsmitglied für die Einreichung einer parla- mentarischen Initiative zwar unter Umständen grösser. Dieser Aufwand darf aber erwartet werden, wenn man bedenkt, welch grossen Aufwand eine Initiative auslöst, wenn ihr Folge gegeben wird. Wenn bei komplexeren Vorlagen ohnehin die ganze Arbeit von der Kommission geleistet werden muss, so ist nicht einzusehen, warum das Produkt als Ergebnis einer parlamentarischen Initiative eines einzelnen Ratsmit- glieds dasteht, das seinerzeit mit einem Satz die Ausarbeitung dieser Vorlage ver- langt hat. Solche Anliegen sind daher von vornherein auf die Wege der Motion, des Postulates oder der Kommissionsinitiative zu verweisen. Einzelne Ratsmitglieder können nämlich derartige Anliegen nach wie vor einbringen, indem sie in einer Kommission den Antrag stellen, die Kommission solle eine Kommissionsinitiative ausarbeiten (vgl. Art. 76 Abs. 1). Die Subkommissionen beider SPK hatten vorgeschlagen, dass eine parlamentarische Initiative nur noch in der Form eines Entwurfes zu einem Erlass der Bundesver-

sammlung eingereicht werden darf. Die Kommission möchte nun nicht ganz so weit gehen, weil viele Ratsmitglieder durch diesen Anspruch an die Form doch überfor- dert sein dürften. Die Bundesversammlung bleibt ein Milizparlament mit einer rela- tiv schwach ausgebildeten Infrastruktur. Solange nicht juristisch ausgebildete Rats- mitglieder keinen Anspruch auf die Unterstützung durch persönliche wissenschaft-

22 Beispiele:

– 93.454 Pa.Iv. Hubacher. Drogenpolitik. «... Das Bundesgesetz über die Betäubungs- mittel ist so abzuändern, dass die heute zulässige und praktizierte Drogenpolitik überprüft und im Sinne der möglichsten Eliminierung des Drogenschwarzmarktes, der damit zusammenhängenden Beschaffungskriminalität und der bekannten Folgen für die Gesellschaft und Betroffenen verbessert werden kann.» – 97.409 Pa.Iv. Rhinow. Staatsleitungsreform. «Gestützt auf (...) schlage ich (...) vor, im Rahmen der gegenwärtigen Totalrevision der Bundesverfassung auch die Staatsleitung zu reformieren. Diese Reform soll nicht nur den Bundesrat als Regierungsorgan betreffen, sondern auch das Verhältnis von Bundesversammlung und Bundesrat mit einschliessen, insbesondere in den Bereichen der politischen Steuerung, Gesetzgebung, Wahlen, Aussenpolitik, Finanzbefugnisse und Oberaufsicht. (...).»

liche Mitarbeitende haben, die sie für die Ausarbeitung eines ausgearbeiteten Initia- tivtextes benötigen, dürfen sie in ihren Initiativrechten nicht geschmälert werden. Die Kommission schlägt vor, dass eine parlamentarische Initiative zumindest die «wesentlichen Grundzüge» eines Erlasses der Bundesversammlung vorschlagen muss. Nicht mehr zulässig sind gemäss dieser Formulierung blosse Prüfungsvor- schläge (vgl. die Beispiele in der Fn. 22). Nicht zulässig ist auch eine parlamentari- sche Initiative, die bloss den Erlass oder die Änderung eines Gesetzes fordert, ohne die wesentlichen Grundzüge der gewünschten Gesetzesrevision anzugeben23. Der Kommissionsminderheit geht auch dieser Reformvorschlag zu weit und schränkt ihrer Ansicht nach das verfassungsmässige Initiativrecht des einzelnen Ratsmitglieds zu sehr ein; sie beantragt daher, beim Status quo zu bleiben. Das Kri- terium der «wesentlichen Grundzüge» sei zudem viel zu unbestimmt, um über die Zulässigkeit einer Initiative zu entscheiden; entweder werde das Kriterium nicht an- gewendet oder aber es führe zu Willkür.

2.4.5 Gesamterneuerung des Bundesrates

2.4.5.1 Ausgangslage

Die Mitglieder des Bundesrates werden gemäss alter und neuer Verfassung von der Bundesversammlung nach jeder Gesamterneuerung des Nationalrates gewählt (Art. 96aBV und Art. 175 BV). Der Wortlaut der Bestimmung (nicht «der Bundesrat» wird gewählt, sondern «die Mitglieder» werden gewählt) und die unbestrittene Pra- xis seit 1848 sprechen dafür, die Mitglieder des Bundesrates in Einzelwahlen zu be- stellen (vgl. Eichenberger, Kurt: Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizeri- schen Eidgenossenschaft, Art. 96, Rz. 13). Dem Wahlverfahren für die Mitglieder des Bundesrates sind somit enge verfassungsmässige Grenzen gesetzt. Der nachfol- gend zur Diskussion gestellte Reformvorschlag betreffend die Gesamterneuerungs- wahlen basiert denn auch auf dem geltenden System, wonach sieben einzeln ge- wählte Mitglieder eine Kollegialregierung bilden. Es ist hier nicht der Rahmen, grundlegende Reformen des Regierungs- und des Wahlsystems, wie zum Beispiel die Wahl aller Mitglieder des Bundesrates auf unveränderbaren Listen, zu diskutie- ren. Die vom Bundesrat angekündigte Staatsleitungsreform wird Gelegenheit bieten, auf Verfassungsebene allenfalls auch solche Vorschläge einzubringen. Vorerst geht es darum, eine gesetzliche Regelung der Wahlkompetenzen der Bundesversamm- lung auf der heutigen Verfassungsgrundlage zu finden, wobei verfassungskonforme Reformvorschläge, welche im Parlament hängig sind, selbstverständlich einzu- beziehen sind. Bezüglich der Gesamterneuerungswahlen des Bundesrates wurden deshalb in der SPK zwei Varianten diskutiert. Die Variante 1 gibt das geltende Recht wieder und nimmt einige sprachliche Präzisierungen vor. Danach werden die Mitglieder des Bundesrates einzeln und nacheinander gewählt. Die Variante 2 bedeutet eine Um- setzung der Motion Weyeneth 98.3349, welche der Nationalrat der SPK am

23 Beispiel: 93.461 Pa. Iv. Dettling. Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer: «Im Vollzug von Artikel 41ter Absatz 6 habe der ordentliche Gesetzgeber baldmöglichst den verfassungsmässigen Gesetzgebungsauftrag zu erfüllen und ein Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer zu erlassen.»

18. Dezember 1998 als Postulat zur Prüfung überwiesen hat (N 1998 AB 2843f.). Gemäss dieser Variante sind die Mitglieder des Bundesrates bei der Gesamterneue- rung gleichzeitig auf einem Wahlzettel zu wählen. Bereits am 22. März 1996 hatte der Nationalrat die Motion Weyeneth 95.3140, welche einen ähnlichen Inhalt hatte, mit 82:67 Stimmen gutgeheissen (N 1996 AB 573ff.). Die Motion wurde jedoch am 4. Oktober 1996 vom Ständerat mit 19:15 Stimmen abgelehnt, nachdem die vorbe- ratende SPK mit 10:1 Stimmen Annahme empfohlen hatte (S 1996 AB 846ff.). Die SPK hat die Vor- und Nachteile der beiden Varianten intensiv geprüft. Es ist al- lerdings grundsätzlich festzuhalten, dass die Konsequenzen einer Reform des Wahl- systems nur sehr schwer abgeschätzt werden können. Institutionelle Regeln haben zwar Auswirkungen auf das Verhalten der politischen Akteure, können dieses je- doch nicht definitiv bestimmen. Welche Taktik die Akteure mit welcher Wirkung anwenden, kann kaum vorausgesagt werden. So sind das schweizerische Konkor- danzsystem und die dazugehörige Zauberformel Resultat eines politischen Prozes- ses, der zu einem grossen Teil von institutionellen Regeln wie dem Referendums- recht geprägt ist, jedoch weniger von den institutionellen Regeln des Verfahrens für die Wahl der Mitglieder des Bundesrates. Die Konkordanz kann unter verschiedenen Wahlsystemen verwirklicht werden. Im Folgenden sollen zuerst die Argumente auf- gelistet werden, wie sie bisher in der Bundesversammlung zum Vorschlag Weyeneth genannt worden sind; weiter soll die in der Literatur zum Thema geführte Diskus- sion zusammengefasst werden.

2.4.5.2 Argumente für und gegen die beiden Wahlverfahren

Argumente für aufeinander folgende Einzelwahlen (geltendes System) Für das heute geltende System spricht vor allem das Argument der Übersichtlich- keit. Die Wählenden haben einen Namen auf den Wahlzettel zu schreiben; die Aus- zählung ist rasch vorgenommen. So meint denn auch Jean-François Aubert: «Dies ist wohl die einzige Möglichkeit, dem Parlament die Übersicht über das Wahlverfah- ren zu gestatten» (Aubert, Jean-François: Bundesstaatsrecht der Schweiz, Bd. II., Basel und Frankfurt am Main 1995, Ziff. 1484). Der dem System bisweilen gemachte Vorwurf der Benachteiligung des amtsjüngsten Regierungsmitglieds stellt sich bei näherer empirischer Betrachtung der Wahlresul- tate als nicht stichhaltig heraus: In den 14 seit 1943 stattgefundenen Gesamterneue- rungswahlen erhielt nur gerade in drei Fällen der zuletzt Kandidierende die wenigs- ten Stimmen: 1971 der Sozialdemokrat Graber, 1979 der Sozialdemokrat Aubert und 1991 der Freisinnige Villiger. Zu Graber und Aubert ist anzumerken, dass sie auch in den nachfolgenden Gesamterneuerungswahlen in besserer Ausgangsposition das jeweils schlechteste Resultat machten, sodass hier wohl weniger die Wahlreihenfol- ge, sondern politische Kriterien ausschlaggebend waren. Hingegen wurde in fünf Fällen entweder der Erstkandidierende mit dem schlechtesten oder der zuletzt Kan- didierende mit dem besten Resultat gewählt, oder beides fiel gar zusammen. In der Debatte des Ständerates zur Motion 95.3140 wurde denn auch betont, dass allfällige schlechte Resultate der amtsjüngeren Mitglieder nicht nur im Zusammenhang mit deren Position im Wahlverfahren zu sehen sind (Amtl. Bull. S 1996 846ff.).

Argumente gegen aufeinander folgende Einzelwahlen Jean-François Aubert hält allerdings auch fest, dass sich aus dem System der auf- einander folgenden Einzelwahlen auch Nachteile ergeben. So fänden die Wahlgänge nicht ganz unabhängig voneinander statt. Ist zum Beispiel eine Partei über das Ab- schneiden ihres Kandidaten oder ihrer Kandidatin enttäuscht, so könne dies Auswir- kungen auf den nachfolgenden Wahlgang für die nächste Person haben. Die Befür- worter und Befürworterinnen der Motion Weyeneth kritisieren insbesondere, dass die Bundesversammlung mit diesem System eigentlich ihre Wahlfreiheit selbst ein- schränke und die Wiederwahlen zu einem Ritual verkommen lasse. So würden auch kritisierte Mitglieder des Bundesrates immer wieder gewählt, um nicht die Wahl der Mitglieder des Bundesrates aus der eigenen Partei zu gefährden. Argumente für gleichzeitige Wahlen (Vorschlag Weyeneth) Offenbar besteht unter den Befürwortern des Vorschlags Weyeneth das Bedürfnis, etwas mehr Bewegung ins Wahlprozedere zu bringen und Abwahlen eher möglich zu machen. Das geltende Wahlsystem verhindere, dass eine wirkliche Selektion der Besten vorgenommen werden könne: «Sicher ist aber, dass durch dieses Verfahren das überlagert wird, was eine Wahl ausmacht, nämlich das selektierende und qualifi- zierende Element» (aus der Begründung zur Motion 95.3140). Die echte Leistungs- bewertung solle gegenüber parteitaktischen Manövern in den Vordergrund treten, wurde am 4. Oktober 1996 im Ständerat argumentiert. Sicher würde die Abwahl ei- nes Regierungsmitgliedes leichter und die Stabilität würde somit geringer. Es könne jedoch nicht das alleinige Ziel eines Wahlverfahrens sein, dass alle wieder gewählt werden. Der Motionär erhofft sich vom System der gleichzeitigen Einzelwahl auch, dass der Bundesrat wieder vermehrt angehalten werde, als Kollegium zu führen, «wenn an- sonsten bei der nächsten Gesamterneuerungswahl die Gefahr besteht, dass einem Mitglied der Landesregierung das Vertrauen nicht mehr ausgesprochen wird. Der Wille zur Konkordanz wird dadurch erhöht» (aus der Begründung zur Motion 98.3349). In seinen Ausführungen zu Artikel 96 der Bundesverfassung von 1874 vertritt übrigens auch Kurt Eichenberger die Auffassung, «dass es der Idee der Kol- legialregierung eher entspräche, bei Gesamterneuerungen auch Gesamtwahlen

durchzuführen» (aus: Eichenberger, Kurt: Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Artikel 96, Rz. 13). Die Befürworter der Motion Weyeneth betonen denn auch, dass die Motion weder gegen das Kollegialprinzip noch gegen das Konkordanzsystem gerichtet sei. Zu Letzterem halten sie fest, dass auch das neue System den «freiwilligen Proporz» in keiner Weise ausschliesse. Sie verweisen auf das Wahlsystem für die Regierung in verschiedenen Kantonen, wo die Mitglieder auch alle gleichzeitig auf einem Wahlzettel gewählt werden und sich die Parteien häufig an einen «freiwilligen Proporz» halten. Argumente gegen gleichzeitige Wahlen Die Gegner der Motion gestanden zwar ein, dass das geltende Wahlverfahren eine gewisse Stabilität der Regierungszusammensetzung garantiere, was jedoch durchaus erwünscht sei. Die volle Wahlfreiheit hätten die Mitglieder der Bundesversammlung auch mit dem geltenden System. Besteht das Bedürfnis, ein Mitglied des Bundesra- tes abzuwählen, so kann dies die Bundesversammlung ohne weiteres tun, falls sich mehrere Fraktionen zuvor auf eine andere Person einigen, die an Stelle der wieder kandidierenden auf den Wahlzettel geschrieben wird. Die Ursachen für die Unzu-

friedenheit mit dem aktuellen Zustand seien denn auch nicht auf das Wahlverfahren zurückzuführen, sondern auf das Wahlverhalten der Mitglieder der Bundesver- sammlung.

2.4.5.3 Beurteilung der Auswirkungen verschiedener

Wahlverfahren Die konkreten Auswirkungen neuer Wahlverfahren abzuschätzen ist, wie oben schon dargelegt, äusserst schwierig. Grundsätzlich können jedoch folgende Überle- gungen festgehalten werden:

1. Bei der aktuellen Zusammensetzung der Bundesversammlung braucht es ei-

ne Mehrheit von mindestens drei der vier grossen Fraktionen, um ein Mit- glied des Bundesrates zu wählen.

2. Damit ein amtierendes Mitglied des Bundesrates abgewählt werden kann,

braucht es eine breit abgestützte Alternative, unabhängig davon, nach wel- chem Wahlsystem verfahren wird. Verständigen sich mindestens drei der vier grossen Fraktionen auf eine Gegenkandidatur, welche bei der Wieder- wahl gegen ein bestimmtes Mitglied antreten kann bzw. im Hinblick auf die Ergänzungswahl lanciert werden kann, sind die Chancen gross, dass das amtierende Mitglied abgewählt wird. Wird das abgewählte Mitglied nach wie vor von seiner Fraktion getragen, so ist die Abwahl mit einer Diskussion über die Regierungszusammensetzung verbunden.

3. Ist die Opposition gegen ein Regierungsmitglied nur diffus vorhanden

und kann nicht zu einer Alternativkandidatur gebündelt werden, so ist die Abwahl eines Regierungsmitglieds schwierig. Wird nach dem Verfahren Weyeneth vorgegangen, so ist zwar denkbar, dass ein Mitglied gezwungen werden kann, in der Ergänzungswahl anzutreten. Steht jedoch nicht eine mehrheitsfähige Alternativkandidatur zur Verfügung, dann wird das Mit- glied in der Ergänzungswahl die Hürde nehmen, weil zu viele andere Perso- nen zu wenig Stimmen auf sich vereinigen und nach und nach ausscheiden werden. Beim herkömmlichen Verfahren sind die Wählenden mit Gegen- stimmen vielleicht etwas zurückhaltender wegen der möglichen negativen Auswirkungen auf die nachfolgenden Kandidaten und Kandidatinnen. Es ist jedoch durchaus möglich, dass auch beim geltenden Wahlverfahren der Kandidat im ersten Wahlgang das absolute Mehr verfehlt.

4. Das Verfahren gemäss Vorschlag Weyeneth hat also eher dann Auswirkun-

gen, wenn eine ungebündelte diffuse Opposition vorhanden ist. Wenn eine Alternativkandidatur offiziell lanciert wird, wird die Diskussion vor den Wahlen öffentlich geführt und das Wahlprozedere hat hier wenig Wirkung. Die Wirkung der Motion Weyeneth kann also darin gesehen werden, dass im Falle diffuser, ungebündelter Opposition gegen ein Mitglied des Bundesrates dieses eher Gefahr läuft, im ersten Wahlgang nicht gewählt zu werden, als wenn nach dem herkömmlichen System verfahren wird. Die SPK kam in ihrer Beurteilung zum Schluss, dass Meinungsverschiedenheiten über die Regierungszusammensetzung oder über die Beurteilung eines Regierungs- mitglieds in einer transparent geführten Diskussion politisch ausgetragen werden

sollen. Kommt die Mehrheit der Bundesversammlung zum Schluss, dass aus be- stimmten Gründen ein Mitglied der Regierung abzuwählen sei, dann kann sie dies gemäss heutigem Wahlverfahren tun. Ein Verfahren gemäss Vorschlag Weyeneth würde es Akteuren, welche im Hintergrund in irgendwelchen Hinterzimmern agie- ren, erleichtern, ohne vorherige öffentliche Auseinandersetzung ein Bundesratsmit- glied in den zweiten Wahlgang bzw. in die Ergänzungswahl zu schicken. Das Ver- fahren würde für die Öffentlichkeit intransparent, während das geltende Verfahren sich gerade durch seine Übersichtlichkeit auszeichnet. Eine Änderung des Verfah- rens drängt sich insbesondere auch deshalb nicht auf, weil die empirische Analyse der Wahlresultate gezeigt hat, dass der gegenüber dem geltenden Verfahren am häu- figsten gemachte Vorwurf der Benachteiligung der amtsjüngsten Mitglieder nicht gerechtfertigt ist. Eine Minderheit der SPK erachtet jedoch den Status quo als unbefriedigend und will die Wiederwahl der Mitglieder des Bundesrates auf einer gemeinsamen Liste. Die Mitglieder der Bundesversammlung sollen ihren Willen völlig ungehindert von par- teipolitischen Rücksichtnahmen, die sich im geltenden System auf Grund der Rei- henfolge ergeben, zum Ausdruck bringen können.

3 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

1. Titel: Allgemeine Bestimmungen

Der erste Titel des Parlamentsgesetzes enthält Bestimmungen, welche die Voraus- setzung dafür bilden, dass die Bundesversammlung ihre Arbeit aufnehmen kann, und denen auf Grund der Geschichte des Parlaments als demokratische Institution eine besondere Bedeutung zukommen. So z.B. die Öffentlichkeit der Ratsverhand- lungen, welche die Grundvoraussetzung für ein demokratisches Parlament bildet, aber auch die zeitliche Festlegung der Versammlungen, welche die Unabhängigkeit des Parlaments gegenüber den anderen Organen unterstreicht. Die Bestimmung über die Ablegung des Eides oder Gelübdes hat einen ähnlichen Charakter.

Art. 1 Gegenstand Artikel 1 gibt einen Überblick über den Inhalt des Parlamentsgesetzes. Die einzelnen Buchstaben zählen die Schwerpunkte der Regelungsinhalte auf.

Art. 2 Zusammentreten Absatz 1 wiederholt Artikel 151 Absatz 1 BV, der festhält, dass sich die Räte regel- mässig versammeln. Die durch das Gesetz festgelegte Regelmässigkeit des Zusam- mentretens des Parlamentes ist in historischer Hinsicht eines der entscheidenden Kennzeichen eines Parlamentes im heutigen Sinne und gehört daher an diese promi- nente Stelle des Gesetzes. Die Kommission verzichtet auf eine starre gesetzliche Festlegung der vier ordentlichen Sessionen, wie sie heute im GVG enthalten ist (Art. 1 Abs. 1 GVG). In Zukunft kann sich allenfalls die Frage stellen, ob nicht ein anderer Sessionsrhythmus zweckmässiger sein könnte24. Die offene Formulierung in

24 Diese Frage wurde nach einer eingehenden Prüfung im Jahre 1991 noch negativ

beantwortet, vgl. BBl 1991 III 678–682.

Artikel 2 Absatz 1 würde einen derartigen Wechsel erlauben. Der Verzicht auf die gesetzliche Festlegung der vier ordentlichen Sessionen bedeutet aber nicht etwa, dass damit ein mehr oder weniger permanent tagendes Berufsparlament ermöglicht wird. Ein derartiger Entscheid müsste anderswo, nämlich im Rahmen einer grund- legenden Neuregelung der Entschädigung der Ratsmitglieder erfolgen. Im Übrigen würde die Festlegung der vier ordentlichen Sessionen im Gesetz für sich allein keine Garantie gegen eine solche Entwicklung bieten. Die Räte könnten die Dauer der ordentlichen Sessionen beliebig verlängern oder beliebige Sondersessionen be- schliessen. Absätze 2 und 3 definieren die Sondersessionen und ausserordentlichen Sessionen. Die Sondersession wird neu durch ein sachliches Kriterium umschrieben und kann so deutlicher von der ausserordentlichen Session abgegrenzt werden. Dies drängt sich deshalb auf, weil in der Praxis die beiden Formen oftmals zu Verwechslungen Anlass gegeben haben. Die Sondersession ist in Absatz 2 geregelt und entspricht Artikel 1 Absatz 2bis GVG. Sie ermöglicht einem Rat, zum Abbau der Geschäftslast eine zusätzliche Session abzuhalten (BBl 1991 III 617ff.). Diese Funktion wird neu im Gesetz explizit genannt. In Absatz 3 wird die ausserordentliche Session geregelt. Die Mehrheit der Kommission will dieses wichtige Minderheitsrecht durch keine sachlichen Kriterien umschreiben, weil ansonsten Artikel 151 Absatz 2 der BV ver- letzt wird, der keinen Raum für Einschränkungen bietet. Vor allem die von der Min- derheit geforderten sachlichen Kriterien, dass eine ausserordentliche Session nur zur dringlichen Beschlussfassung einberufen werden darf, entspricht nicht dem Sinn und Zweck dieser Versammlungsform. Diese hat allein zur Funktion, den Minderheiten die Mitbestimmung der politischen Agenda zu ermöglichen. Ausserordentliche Ses- sionen können deshalb auch einberufen werden, wenn keine Beschlussfassung oder keine Dringlichkeit angestrebt wird. Auch solche Sessionen sind von besonderer po- litischer Bedeutung. Absatz 3 wiederholt deshalb nur zur Übersichtlichkeit den Wortlaut der BV auf Gesetzesebene. Eine Minderheit sieht dagegen keinen Verfas- sungsbruch, wenn die Funktion der ausserordentlichen Session mit der dringlichen Beschlussfassung konkretisiert wird. Einerseits könne dabei die ausserordentlichen

Session von der Sondersession deutlicher abgegrenzt werden; anderseits entspreche dies der geltenden Praxis der Bundesversammlung. Die Minderheiten würden wei- terhin mit ausserordentlichen Sessionen die politische Agenda mitbestimmen kön- nen, denn diese besondere Sessionsart diene ja gerade dazu, darüber zu beraten, ob eine dringliche Beschlussfassung notwendig sei oder nicht; so z.B. die ausserordent- liche Session über das Waldsterben. Das Minderheitsrecht beschränke sich wie im geltenden Recht auf die Einberufung der Bundesversammlung. Der Zeitpunkt der Einberufung und die Festlegung der Traktanden liege aber in der Kompetenz der Büros.

Art. 3 Eid und Gelübde Die Pflicht der designierten Ratsmitglieder, den Eid oder das Gelübde abzulegen (Abs. 1) ist im geltenden Recht in Artikel 4 GRN und Artikel 1 GRS geregelt. Da- nach hat die Nichtleistung des Eides oder des Gelübdes zur Folge, dass die betref- fende Person nicht an den Verhandlungen teilnehmen kann (Art. 4 Abs. 1 GRN; Art. 4 Abs. 2 GRS). Sie kann ihre Rechte nicht wahrnehmen und ist nicht an ihre Pflichten gebunden. Die Leistung des Eides oder des Gelübdes hat damit eine Wir- kung auf die Rechtsstellung der designierten Ratsmitglieder und bedarf nach dem

neuen materiellen Gesetzesbegriff in Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe c BV einer ge- setzlichen Grundlage. Absatz 1 hält die Pflicht der designierten Ratsmitglieder fest, den Eid oder das Gelübde abzulegen. Der von Absatz 1 betroffene Personenkreis wird in Absatz 2 insofern erweitert, als die Personen, die von der Vereinigten Bun- desversammlung gewählt werden, vor ihr den Eid oder das Gelübde ablegen müssen. Damit kann das Dekret der Bundesversammlung betreffend den von den obersten Bundesbehörden zu leistenden Amtseid vom 15. November 1848 (SR 170.31) und damit der älteste geltende Erlass des Bundes, aufgehoben werden. Der Verweis auf andere Gesetze ermöglicht Sonderbestimmungen, wie z.B. Artikel 9 des Gesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, der festhält, dass die Mitglieder des Bundesgerichts ihren Amtseid vor dem Bundesgericht ablegen müssen. Absatz 3 regelt die Rechtsfolge für den Fall, dass ein gewähltes Ratsmitglied den Eid oder das Gelübde nicht leisten will: Der Entwurf setzt dabei den Verzicht auf den Eid oder das Gelübde mit einem Verzicht auf das Amt gleich. Absatz 3 findet auch auf die Personen Anwendung, die von der Vereinigten Bundesversammlung gewählt werden (Abs. 2). Die Kommission ist der Auffassung, dass der Verzicht zur Able- gung des Eides oder Gelübdes eine Sanktion nach sich ziehen muss, ansonsten die Einhaltung der Pflicht freiwillig ist und damit umgangen werden kann. Absatz 3 schafft diesbezüglich gegenüber den geltenden Bestimmungen eine klarere Rechts- lage. Bis anhin kann das designierte Ratsmitglied sein parlamentarisches Mandat behalten, es ist ihm aber verboten, dieses auszuüben. Dieser Rechtszustand ist unbe- friedigend und es ist nicht einzusehen, warum auf Grund der Nichtleistung des Eides oder des Gelübdes ein Teil der Wählerschaft über längere Zeit hinweg im Parlament nicht aktiv repräsentiert sein soll. Vielmehr muss, von einem demokratischen Stand- punkt aus betrachtet, der Parlamentssitz wieder frei werden und eine gewählte Ersatz- person oder eine durch Neuwahlen bestimmte Person im Parlament Einsitz nehmen. Die Minderheit I verlangt dagegen die Streichung von Absatz 3. Sie sei damit nicht gegen die Pflicht, den Eid oder das Gelübde abzulegen, sie sehe aber darin ein So- lennitätsritual – einen festlichen Brauch – und nicht eine konstitutive Voraussetzung

für das Amt. Es können nicht alle Teile der Bevölkerung ohne Gewissenskonflikt, sei er moralischer, politischer oder philosophischer Natur, den Eid oder das Gelübde ablegen. Stelle man den Verzicht auf Leistung des Eides oder Gelübdes mit dem Verzicht auf das Amt gleich, so schliesse man diese Bevölkerungsteile indirekt von der Wahl in die Bundesversammlung aus, denn es lohne sich nicht, sich für ein Amt wählen zu lassen, auf das man noch vor Antritt aus Gewissensgründen verzichten müsse. Absatz 3 nehme insofern Einfluss auf die Wahlen in die Bundesversamm- lung und schränke das aktive Wahlrecht ein; das demokratische Prinzip sei verletzt. Absätze 4 und 5 enthalten eine neue Eides- und Gelübdeformel. Dieser Vorschlag ist auf die parlamentarische Initiative Teuscher (98.452) zurückzuführen, welche ver- langte, eine zeitgemässe Eides- beziehungsweise Gelübdeformel auszuarbeiten. Die Initiative wurde zur Vorprüfung der SPK zugewiesen. In ihrer Sitzung vom 22. Ok- tober 1999 beschloss die SPK, eine an das Büro gerichtete Motion einzureichen, welche das Begehren der Initiative aufnahm. Die parlamentarische Initiative wurde daraufhin zurückgezogen. Auf Antrag des Büros wandelte der Nationalrat am 22. Dezember 1999 die Motion (99.3568) in ein Postulat um und beauftragte die SPK, Bericht zu erstatten. Das Postulat kann mit diesem Bericht als erfüllt abge- schrieben werden.

Die SPK unterstützt das Begehren und ist der Meinung, dass es der heutigen Zeit angepasst erscheint, die Formeln möglichst kurz zu halten. Die Formulierung be- schränkt sich auf die zwei wesentlichen Aspekte der bisherigen Formeln. Sie stellt ein Bekenntnis zur Verfassung und zur Rechtsordnung dar, welche die Grundord- nung und die Werte der Schweizerischen Eidgenossenschaft normieren. Eine solche Lösung kennt auch der Kanton Basel-Landschaft (Art. 3 Landratsgesetz vom 21. November 1994). Eine ausführlichere Formel, welche die Ziele des Staates und einzelne Aspekte der Präambel enthalten würde, wäre von vornherein unvollständig, weil es nicht möglich ist, alle wesentlichen Grundsätze der Verfassung oder die gan- ze Präambel in die Formel aufzunehmen. Der Verweis auf die Verfassung ist klarer und umfassender. Die Minderheit II unterstützt das Begehren nach einer neuen Eides- und Gelübde- formel, will diese aber ausführlicher gestalten. Damit könne an die alte Eides- und Gelübdeformel angelehnt und deutlicher die Verbindung zur Tradition aufgezeigt werden. Die Aufnahme verschiedener Aspekte aus der Präambel der BV in die For- mel mache deutlich, auf welchem Fundament unser Staat aufgebaut sei. Zudem wer- de auch diese Form einer Eides- und Gelübdeformel in den Kantonen verwendet, so für Mitglieder des Grossen Rates des Kantons Bern (Art. 3 Grossratsgesetz vom 8. November 1988) und des Kantons Aargau (Art. 5 Gesetz über den Verkehr zwi- schen dem Grossen Rat, dem Regierungsrat und dem Obergericht vom 19. Juni 1990).

Art. 4 Öffentlichkeit Das Öffentlichkeitsprinzip ist in Art. 158 BV festgehalten. Auf Gesetzesebene soll dazu konkretisiert werden, wie diese Öffentlichkeit hergestellt wird und in welchen Fällen die Räte geheim beraten können. In Absatz 1 wird als Mittel der Herstellung von Öffentlichkeit der Ratsverhandlungen das Amtliche Bulletin genannt. Dieser Grundsatz entspricht der geltenden Praxis. Zwar wird Öffentlichkeit auch durch den freien Zugang zu den Zuhörertribünen hergestellt, jedoch ist dieser Zugang bei gros- sem Publikumsandrang beschränkt. Weit bedeutender für die Öffentlichkeit ist des- halb die umfassende Publikation der Ratsverhandlungen im Amtlichen Bulletin, das heute durch die leistungsfähigen und schnellen Produktions- und Publikationsweisen (z.B. im Internet) auch qualitativen und quantitativen Ansprüchen uneingeschränkt gerecht werden kann. Es ist nicht nur ein Informations- und Dokumentationsmittel, sondern auch ein Teil der juristischen Materialien, welche die Interpretation und die Intention des Gesetzgebers sichtbar machen. Nicht zuletzt spiegelt das Amtliche Bulletin als historisches Dokument die parlamentarische Tradition des Bundesstaa- tes wieder. Absatz 2 regelt die geheime Beratung und entspricht der heute geltenden Regelung im GVG (Art. 3 Abs. 2 GVG). Für weitere Ausführungen wird auf den Bericht der SPK vom 7. Mai 1999 verwiesen (BBl 1999 4809ff.). In Buchstabe b wird von der Kommission eine Präzisierung zum geltenden Recht vorgeschlagen. Mit der Formu- lierung «Mehrheit der Kommission» soll deutlich gemacht werden, dass nur die Kommission, nicht aber die Kommissionsminderheit antragsberechtigt ist. Die de- mokratische Legitimation des Parlaments und das Öffentlichkeitsprinzip sind eng miteinander verknüpft. Nur durch Öffentlichkeit der Ratsverhandlungen haben die Wählerinnen und Wähler die Möglichkeit, die Tätigkeit des Parlaments zu überprü- fen. Der Ausschluss der Öffentlichkeit stellt deshalb einen bedeutenden Eingriff in die demokratische Grundordnung dar, sodass das Antragsrecht zur geheimen Bera-

tung qualifiziert sein muss. Zudem wäre es mit dem Grundsatz der Gleichberechti- gung der Ratsmitglieder nicht vereinbar, dass einerseits für den Antrag auf geheime Beratung im Rat das Quorum von einem Sechstel der Mitglieder verlangt wird, an- derseits nur ein Ratsmitglied denselbigen Antrag als Kommissionsminderheit ein- bringen kann. Die Minderheit will dagegen auch Kommissionsminderheiten ein An- tragsrecht geben. Gerade bei einem solch heiklen Thema müssten sich die in den Kommissionen vertretenen Meinungen der Minderheiten im Rat artikulieren können.

Art. 5 Lobbyistinnen und Lobbyisten Während der Sessionen können im Parlamentsgebäude – insbesondere in der Wan- delhalle und in den Vorzimmern der Räte – Personen beobachtet werden, die mehr oder weniger regelmässig für die Anliegen der von ihnen vertretenen Interessenver- bände werben. Diese Personen erhalten heute Zutritt zum Parlamentsgebäude ent- weder auf Grund einer Akkreditierung als Medienschaffende oder aber mit Auswei- sen, die auf Grund der Empfehlung von einzelnen Ratsmitgliedern ausgestellt wer- den. Jedes Ratsmitglied hat das Recht, für zwei Personen nach freier Wahl derartige Zutrittskarten ausstellen zu lassen. Die Liste der akkreditierten Medienschaffenden ist öffentlich; die Liste der persönlichen Bekannten der Ratsmitglieder hingegen ist nicht zugänglich. Diese Situation ist weder für die Ratsmitglieder noch für die weitere Öffentlichkeit transparent. Angesichts der Bedeutung, welche die Lobbyistinnen und Lobbyisten im politischen Entscheidungsprozess spielen können, fragt es sich, ob sie nicht auf analoge Weise akkreditiert werden sollten, wie dies heute bereits für die Medien- schaffenden der Fall ist. Falls diese Frage bejaht wird, muss diese Akkreditierung in einer Verordnung der Bundesversammlung geregelt werden – analog der beste- henden «Verordnung über die Akkreditierung von Journalisten» vom 21. Dezember 1990 (SR 170.61; vgl. dazu auch die Erläuterungen zu Art. 6). Mit Artikel 5 wird die notwendige gesetzliche Grundlage für eine derartige Verordnung geschaffen. Die Kommission möchte im Gesetz nur die Möglichkeit schaffen, eine solche Ver- ordnung zu erlassen. Die «Kann»-Formulierung erlaubt, zu gegebener Zeit noch nä- her zu prüfen, ob der Regelungsbedarf tatsächlich besteht. Die Kommissionsminder- heit II betrachtet demgegenüber den Regelungsbedarf in jedem Fall als ausgewiesen und möchte durch das PG die Bundesversammlung verpflichten, betreffend das Wirken der Lobbyistinnen und Lobbyisten Transparenz zu schaffen. Die Minder- heit I hingegen bestreitet grundsätzlich jeden Regelungsbedarf in dieser Frage. Die Bedeutung der Lobbyistinnen und Lobbyisten dürfe nicht überschätzt werden, wozu gerade eine solche Regelung Anlass geben könnte.

Art. 6 Information Die freie Meinungsbildung in einer demokratischen Gesellschaft setzt eine gewisse Informationspflicht der Behörden voraus. Absatz 1 hält diesen Grundsatz für die Bundesversammlung fest, wobei mit dem letzten Satz deutlich gemacht wird, dass die Informationspflicht nicht die Verletzung von Geheimhaltungsinteressen recht- fertigen kann. Absatz 1 ist vor allem auch für die Kommissionen von Bedeutung, die auf Grund ihrer vertraulichen Beratungen schon nach den geltenden Ratsreglemen- ten die Pflicht zur ausführlichen Information haben (Art. 25 GRN; Art. 17 GRS). Der Grundsatz wird durch Artikel 48 konkretisiert. In Absatz 2 wird eine gesetzliche

Grundlage für eine Verordnung geschaffen, die das Verhältnis zwischen Parlament und Medienschaffenden regelt. Für diese Aufgabe war lange Zeit die Bundeskanzlei zuständig, welche die nötigen Ausführungsbestimmungen erlassen hat. Seit der Trennung der Parlamentsdienste von der Bundeskanzlei finden diese Bestimmungen auf Grund der generellen Verweisnorm in Artikel 8novies Absatz 7 GVG (übernom- men in Art. 70 PG) weiterhin Anwendung. Da keine Gründe dagegen stehen, diese Praxis zu ändern, schafft Absatz 3 eine Gesetzesgrundlage, die es auf Verordnungs- stufe weiterhin erlaubt, auf die Ausführungsbestimmungen der Bundeskanzlei zu verwiesen und allenfalls die für die Bedürfnisse des Parlamentsbetriebs notwendigen Abweichungen vorzunehmen (BBl 1999 4809ff.).

2. Titel: Mitglieder der Bundesversammlung

1. Kapitel: Rechte und Pflichten

Die Rechte und Pflichten der Mitglieder der Bundesversammlung sind heute über verschiedene Gesetze und Reglemente verstreut und bilden ein Konglomerat, dessen Übersicht kaum noch gewährleistet ist. Für die Transparenz und Anwendbarkeit des Gesetzes ist es sinnvoll, diese Bestimmungen, welche die Mitglieder beider Räte gleichermassen betreffen, in einem Kapitel zusammenzufassen. Damit kann u.a. auch eine Abgrenzung der Rechte der Ratsmitglieder gegenüber denjenigen der Kommissionen systematisch deutlicher vorgenommen werden. Die systematische Einordnung als ersten Titel nach den «Allgemeinen Bestimmungen» lässt sich damit rechtfertigen, dass die Bundesversammlung durch ihre Räte respektive durch ihre Ratsmitglieder handelt und sie verfahrenstechnisch nur dann selbstständig handeln kann, wenn ihre Mitglieder handeln können. Das geltende Recht gewährt den Rats- mitgliedern umfassende individuelle Verfahrensrechte, was durch die Experten- kommission der SPK auch als individuelles Repräsentationsverständnis bezeichnet wurde (BBl 1996 II 531). An diesem individuellen Charakter des Verfahrens wurde im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung festgehalten (BBl 1997 III 272), was durch das Voranstellen des Kapitels «Mitglieder der Bundesversammlung» sei- nen Ausdruck findet.

Art. 7 Verfahrensrechte Absätze 1 und 2 zählen die individuellen Initiativ-, Vorstoss- und Antragsrechte so- wie das Recht zur Einreichung von Wahlvorschlägen. Absatz 3 hält das Rederecht der einzelnen Ratsmitglieder fest. Da dieses auf Grund der Grösse der Räte in den Ratsreglementen auf unterschiedliche Weise ausgestaltet ist, wurde eine Grundlage für die entsprechenden Einschränkungen ermöglicht (vgl. Art. 68ff. GRN). Die Be- stimmung entspricht geltendem Recht.

Art. 8 Informationsrechte Die Bedeutung und der Umfang der Informationsrechte der Ratsmitglieder wurden bereits in den allgemeinen Erläuterungen dieses Berichts besprochen, sodass die Ausführungen sich hier auf eine ergänzende Kommentierung beschränken können (vgl. vorne Ziff. 2.4.1).

Absatz 1 bezeichnet die Mittel und den Umfang der Informationsrechte der Ratsmit- glieder. Neben den Vorstossrechten – Anfrage und Interpellation – können die Ratsmitglieder Unterlagen der Bundesverwaltung einsehen oder vom Bundesrat und von der Bundesverwaltung Rechtsauskünfte erhalten. Der Umfang der Informations- rechte ist eingegrenzt durch das Kriterium «im Rahmen ihres parlamentarischen Mandats». Damit kommt zum Ausdruck, dass die Ratsmitglieder Zugang zu den In- formationen erhalten sollen, die sie zur Ausübung ihres Mandats benötigen, so u.a. zur Ausarbeitung ihrer Anträge und Voten in den Kommissionen und Räten, aber auch, dass die Ratsmitglieder die Informationen erhalten müssen, mit denen sie sich die nötige Fachkompetenz für die Ausübung ihrer parlamentarischen Arbeit aneig- nen können. Da die Ratsmitglieder selber an das Amtsgeheimnis gebunden sind, ha- ben der Bundesrat und die Bundesverwaltung den Ratsmitgliedern auch Informatio- nen zur Verfügung zu stellen, die unter das Amtsgeheimnis fallen (vgl. Art. 9 und in diesem Bericht Ziff. 2.4.1.2). Der Begriff des parlamentarischen Mandats ist sehr of- fen. In Absatz 2 werden deshalb explizit die Informationen aufgezählt, zu denen die Ratsmitglieder keinen Zugang haben dürfen. Die aufgezählten Sachbereiche bilden drei Hauptgruppen an Informationen. Zum Schutze des Kollegialprinzips können nach Buchstabe a keine Unterlagen eingesehen werden, die der unmittelbaren Ent- scheidfindung des Gesamtbundesrates dienen. Darunter fallen insbesondere die Mit- berichte der Departemente. In Buchstabe b werden die Informationen betreffend Nachrichtendienst und Staatssicherheit von den Informationsrechten der Ratsmit- glieder ausgeschlossen. Die Einsicht dieser äusserst heiklen und sensiblen Informa- tionen liegt in der Kompetenz der Geschäftsprüfungsdelegation (vgl. Art. 53 Abs. 2). Da in diesem Sachbereich dem Informationsbedürfnis der Ratsmitglieder zentrale Sicherheitsinteressen des Staates, aber auch der Schutz der Informantinnen und In- formanten gegenüberstehen, soll der Zugang zu diesen Informationen ausschliesslich der Geschäftsprüfungsdelegation vorbehalten sein. Begrifflich muss deshalb Buch- stabe b dem Kompetenzbereich der Geschäftsprüfungsdelegation in Artikel 53 Ab- satz 2 entsprechen. Eine Minderheit verlangt dagegen, dass Buchstabe b dahinge-

hend umformuliert wird, dass die Ratsmitglieder nur zu Informationen, die «aus Staatssicherheitsgründen vertraulich sein müssen», keinen Zugang haben dürfen. Nicht alle Informationen und Unterlagen, welche von den für den Staatsschutz zu- ständigen Dienststellen bearbeitet würden, stünden im Zusammenhang mit dem Staatsschutz. Vor allem Unterlagen, welche die Dienststellen selber betreffen, wür- den sich nicht von denjenigen anderer Amtsstellen unterscheiden; so beispielsweise Unterlagen zur Umstrukturierung oder zum Personalbestand. Diesbezüglich stelle die Formulierung der Minderheit eine Präzisierung dar, indem der Zugang der Ratsmitglieder zu Informationen ausgeschlossen sei, die konkret mit dem Staats- schutz zusammenhängen. In Buchstabe c werden sodann die Informationen erwähnt, welche auf Grund des Persönlichkeitsschutzes vertraulich zu behandeln sind. Dieser Schutz ist insofern nötig, weil ein einzelnes Ratsmitglied durch die Einsicht gegen- über Dritten private Vorteile erlangen könnte, so z.B. wenn es Einsicht in Unter- lagen hat, die ein Geschäftsgeheimnis offenbaren oder ein ärztliches Zeugnis ent- halten. Trotz dieser Eingrenzung der Informationsrechte kann kein endgültig definierter Umfang der Informationsrechte der Ratsmitglieder im Parlamentsgesetz festge- schrieben werden. Genügen diese zusätzlichen Kriterien nicht, um ein Informations- begehren eines Ratsmitgliedes zu beurteilen, so erlangt der Begriff des «parlamenta- rischen Mandats» einerseits und dessen Auslegung im Verfahren zur Durchsetzung

der Informationsrechte andererseits besondere Bedeutung. Absatz 3 regelt das Ver- fahren im Konfliktfall, wenn der Bundesrat respektive eine Verwaltungsstelle eine Auskunft oder die Einsicht in die Unterlagen verweigert. Das betroffene Ratsmit- glied kann das Ratspräsidium seines Rates anrufen. Dieses hat zu entscheiden, ob die Auskunft zu erteilen ist oder die Unterlagen eingesehen werden können. Sein Ermessensspielraum wird durch Absatz 1 und 2 eingeschränkt: Handelt es sich um Informationen, die unter ein Kriterium gemäss Absatz 2 fallen, so muss das Ratsprä- sidium der Verweigerung des Bundesrates stattgeben; fallen die Informationen hin- gegen nicht unter Absatz 2, so hat es gemäss Absatz 1 zu prüfen, ob die Informatio- nen zur Ausübung des parlamentarischen Mandats erforderlich sind. Es liegt dann an den Ratspräsidien zu entscheiden, wie weit das Informationsbegehren mit der Aus- übung des parlamentarischen Mandats im Einklang steht und wie die Verweige- rungsgründe des Bundesrates zu werten sind. Der Begriff des parlamentarischen Mandats kann dabei nicht dahingehend ausgelegt werden, dass Ratsmitglieder aus wirtschaftlichen und privaten Interessen Einsicht in die Unterlagen der Bundesver- waltung nehmen können. Den entgegenstehenden Gründen des Bundesrates wird deshalb besonderes Gewicht zukommen. Damit das Ratspräsidium die Entscheidung sachgerecht treffen kann, hat es nach Absatz 4 vollumfänglich Einsicht in die stritti- gen Unterlagen.

Art. 9 Amtsgeheimnis Bis anhin wurde das Amtsgeheimnis der Ratsmitglieder im GVG nicht definiert, obwohl auch die Ratsmitglieder nach Artikel 320 Absatz 1 des Strafgesetzbuches sich bei einer Amtsgeheimnisverletzung strafbar machen. Eine Definition des par- lamentarischen Amtsgeheimnisses fehlt sowohl im Strafgesetzbuch als auch in ande- ren Gesetzen, sodass diese nach Artikel 47bis Absatz 6 GVG in Verbindung mit der Definition des Amtsgeheimnisses für Staatsangestellte hergeleitet werden musste. Artikel 9 schliesst diese Lücke und macht deutlich, dass die Ratsmitglieder an das Amtsgeheimnis gebunden sind, sofern ihnen Tatsachen zur Kenntnis gebracht wer- den, die unter das Amtsgeheimnis fallen. Sie dürfen diese Informationen nicht der Öffentlichkeit preisgeben. Demgegenüber dürfen den Ratsmitgliedern von Seiten des Bundesrates und der Bundesverwaltung aus Gründen der Amtsverschwiegenheit keine Informationen vorenthalten werden, es sei denn im Rahmen von Artikel 8. Mit dem Passus «auf Grund ihrer Tätigkeit» soll sichergestellt werden, dass die Ratsmit- glieder nur an das Amtsgeheimnis gebunden sind, wenn sie während ihrer parla- mentarischen Arbeit von Tatsachen erfahren, die unter das Amtsgeheimnis fallen. Was sie ausserhalb dieser Tätigkeit zur Kenntnis nehmen, ist von Artikel 9 ausge- nommen. Der Begriff der «amtlichen Tätigkeit» wird auch in der Immunitätsregel von Artikel 14 des Verantwortlichkeitsgesetzes (vgl. Art. 18 PG) verwendet und ist durch die Praxis genügend bestimmt. Eine Minderheit will diesen Passus streichen. Sie befürchtet, dass diese Terminologie Abgrenzungsschwierigkeiten zu Artikel 320 Absatz 1 des Strafgesetzbuches schafft, wonach jemand «in seiner Eigenschaft als Mitglied einer Behörde» an das Amtsgeheimnis gebunden sei. Seien aber Abgren- zungsschwierigkeiten vorprogrammiert, so würde dies die neue Bestimmung über das Amtsgeheimnis schwächen, die eigentlich zum Zweck habe, die parlamentari- sche Tätigkeit zu stärken. Wie die Immunitätsfälle in der Bundesversammlung zei- gen würden, sei der Begriff der «amtlichen Tätigkeit» sehr weit gefasst und führe immer wieder zu schwierigen Auslegungsfragen. Insofern sei es unpraktikabel, die- sen auch für Artikel 9 zu verwenden.

Der Umfang des Amtsgeheimnisses wird durch die Kriterien «überwiegende öffent- liche und private Interessen» umschrieben. Unter überwiegenden öffentlichen Inte- ressen an einer Geheimhaltung können Tatsachen bezeichnet werden, deren Be- kanntgabe – die freie Meinungs- und Willensbildung des Bundesrates, der Bundesver- waltung oder des Bundesgerichts gefährdet oder die Wirksamkeit von wich- tigen behördlichen Massnahmen vereitelt; – die innere Sicherheit sowie die Verfolgung und Verhütung von Straftaten, Steuer- und Zollvergehen oder eine disziplinarische Untersuchung gefährdet; – wichtige Wirtschaftsinteressen des Bundes beeinträchtigt; – die Verhandlung mit ausländischen Staaten oder Organisationen gefährdet; – wichtige Interessen im Rahmen der Landes- und Gesamtverteidigung verei- telt. Betreffend der privaten Interessen und Persönlichkeitsrechte können kaum verall- gemeinerungsfähige Grundsätze formuliert werden. Die vorgeschlagene Formulie- rung konkretisiert die privaten Interessen mit dem Passus «zum Schutze der Persön- lichkeit oder aus Rücksicht auf ein hängiges Verfahren». Als Träger der öffentlichen Gewalt sind die Ratsmitglieder bei der Wahrnehmung der Informationsrechte oder ihrer sonstigen Aufgaben an die Rechtsstaatlichkeit gebunden und haben die Grund- rechte der Bürgerinnen und Bürger zu respektieren. Die Persönlichkeitsrechte von Bürgerinnen und Bürgern können v.a. dann tangiert werden, wenn die Ratsmitglie- der Einsicht in Akten haben, die persönlichkeitsrelevante Daten beinhalten, wie z.B. sozialversicherungsrechtliche Daten, Daten aus der Überwachung von Personen, aber auch Personaldossiers, medizinische Gutachten, Prüfungsunterlagen oder Ge- schäftsgeheimnisse und Herstellungsprozesse von Firmen. All diese Daten fallen auf Grund des verfassungsmässigen Persönlichkeitsschutzes und des Datenschutzgeset- zes unter das Amtsgeheimnis. Eine abschliessende Aufzählung ist nicht möglich, da auch betreffend der privaten Interessen an einer Geheimhaltung von Fall zu Fall ent- schieden werden muss.

Art. 10 Entschädigung Mit Artikel 10 soll zum Ausdruck gebracht werden, dass die Ratsmitglieder für ihre Tätigkeit entschädigt werden. Diese zur Vollständigkeit der gesetzlichen Rechte und Pflichten der Ratsmitglieder eingefügte Norm verweist auf das Entschädigungsge- setz vom 19. März 1988. Dieses soll beibehalten werden, weil seine Integration ins GVG zur Folge hätte, dass dessen Umfang durch verschiedene Detailvorschriften unnötig vergrössert würde. An ihrer Sitzung vom 31. August 2000 beschloss die Staatspolitische Kommission, eine Vorlage zum Ausbau der Altersvorsorge und zur Verbesserung der Infrastruktur der Ratsmitglieder auszuarbeiten. Dieses Projekt wird eine Revision des Entschädi- gungsgesetzes zur Folge haben.

Art. 11 Pflicht zur Sitzungsteilnahme Diese Bestimmung entspricht den geltenden Bestimmungen in den Ratsreglementen (Art. 48 GRN; Art. 39 GRS). Die Aufnahme dieser Bestimmungen im GVG ent-

spricht Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe c BV, wonach die Rechte und Pflichten von Personen eine Grundlage in einem Bundesgesetz haben müssen.

Art. 12 Offenlegungspflichten Absätze 1, 3 und 4 entsprechen der geltenden Regelung von Artikel 3bis Arti- kel 3quinquies GVG und wurden redaktionell umgestaltet. Dabei wurden auch kleinere materielle Änderungen vorgenommen: Artikel 3bis Absatz 1 Buchstabe b GVG ver- langt heute, dass die Ratsmitglieder die Büros über die Tätigkeit «in Führungs- und Aufsichtsgremien bedeutender schweizerischer und ausländischer Körperschaften» unterrichten müssen. In Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe b wird neu auf das Adjektiv «bedeutender» verzichtet, weil dieser Begriff zu Anwendungsproblemen in der Pra- xis führte. Es fehlen vor allem griffige Kriterien, welche eine Unterscheidung zwi- schen einer bedeutenden und weniger bedeutenden Körperschaft erlauben; insbe- sondere lässt sich die Wichtigkeit einer Körperschaft für die Öffentlichkeit nicht – wie in der Praxis massgebend – anhand deren Kapitalsumme bemessen. Die Rats- mitglieder haben deshalb neu die Führungs- und Aufsichtstätigkeit in allen inländi- schen und ausländischen Körperschaften anzugeben. In analoger Weise müssen die Ratsmitglieder in Zukunft die dauernden Leitungs- und Beratermandate für alle In- teressengruppen angeben, denn in Buchstabe d wurde das bisherige einschränkende Wort «wichtig» gestrichen. Eine weitere materielle Änderung wurde auf Grund der parlamentarischen Initiative Schlüer (97.441) vorgenommen, welcher der Nationalrat am 8. Dezember 1998 Fol- ge gegeben und an die SPK gewiesen hat. Das Anliegen der Initiative, dass die Ratsmitglieder auch ihre Tätigkeiten als Beraterinnen und Berater sowie Expertin- nen und Experten für Bundesstellen deklarieren müssen, wurde in Buchstabe c von Absatz 1 aufgenommen. Damit wird das Register ergänzt durch eine weitere Bera- tungsfunktion und es wird zusätzlich Transparenz hergestellt. Das zweite Anliegen der Initiative hingegen, dass die Ratsmitglieder über ihre vom Bund mitfinanzierten Auslandreisen informieren müssen, wurde nicht miteinbezogen. Die SPK hat bereits in ihrem Bericht vom 9. Oktober 1998 Vorbehalte dagegen vorgebracht (Amtl. Bull. N 1998 2780). Die Erfassung derartiger Reisen im Register entspräche kaum seiner Funktion, da diese Auslandreisen nicht zu Interessenbindungen führen, wie sie im Absatz 1 aufgezählt sind. Als Beispiele können Reisen der Mitglieder der schweize- rischen Delegation beim Europarat oder Wahlbeobachtungen erwähnt werden. Die

Initiative kann damit als erfüllt abgeschrieben werden. Die Ratsmitglieder werden wie bisher vom Büro aufgefordert, sich im Register ein- zutragen (Art. 3quater GVG). Diese Kompetenz wird im neuen Parlamentsgesetz nicht mehr erwähnt, weil sie eine Selbstverständlichkeit darstellt. Verletzt ein Ratsmit- glied die Offenlegungspflicht nach Artikel 12 Absatz 1, so kann das Büro gemäss Artikel 14 Absatz 2 Disziplinarmassnahmen ergreifen. Zudem wurde in Artikel 12 die am 23. Juni 2000 eingefügte Pflicht zur Registrie- rung von Titeln und Orden ausländischer Behörden weggelassen (siehe Art. 13). Absatz 2 wurde gegenüber der geltenden Regelung (Art. 3bis Abs. 3 GVG) präzisiert, indem mit dem generellen Verweis auf das Strafgesetzbuch auf die in Artikel 321f. des Strafgesetzbuches aufgezählten Berufsgeheimnisse verwiesen wird.

Art. 13 Verbot von Zuwendungen und Auszeichnungen ausländischer Regierungen Mit Beschluss vom 23. Juni 2000 hat die Bundesversammlung das Ordensverbot in das GVG eingefügt (Art. 3sexies GVG; AS 2001 114). Die Bestimmung wurde ins PG übernommen. Entgegen der Vorlage vom 23. Juni 2000 wurde im Parlamentsgesetz die Pflicht der Ratsmitglieder, die Annahme von Titel und Orden ausländischer Be- hörden im Register gemäss Artikel 12 anzugeben, weggelassen. Die Änderung hat nur formellen Charakter und bedeutet keine Rechtsänderung. Man kann im Gesetz nicht ein Verbot einer Tätigkeit festhalten, gleichzeitig aber die betroffenen Perso- nen dazu verpflichten, die trotz Verbot vorgenommenen Handlungen in einem Re- gister festzuhalten.

Art. 14 Disziplinarmassnahmen Die Verhängung von Disziplinarmassnahmen ist nach der Verwaltungslehre zuläs- sig, wenn eine gesetzliche Grundlage besteht, sie verhältnismässig ist, das rechtliche Gehör gewährt wurde und eine Beschwerdebefugnis vorgesehen ist (Art. 5 BV). Seit der Revision des Verantwortlichkeitsgesetzes im Jahre 1958 fehlt eine formelle ge- setzliche Grundlage für die Sanktionen in den Ratsreglementen. Die Regelung auf Stufe Reglement wurde als genügend erachtet. Mit der neuen Bundesverfassung kann diese Praxis nicht mehr weitergeführt werden (Art. 164 Abs. 1 Bst. c BV) und die gesetzliche Lücke muss durch eine Bestimmung im PG geschlossen werden. In Artikel 14 werden die bisher in den Ratsreglementen vorgesehenen Sanktionen auf- gezählt, wobei eine Abstufung von nicht schwerwiegenden (Abs. 1) und schwerwie- genden (Abs. 2) Verstössen vorgenommen wird. Die Verletzung des Amtsge- heimnisses wird neben dem schwerwiegenden Verstoss explizit in Absatz 2 erwähnt. Die Sanktionen in Absatz 1 entsprechen den Sanktionen des Nationalrates (Art. 52 GRN). Sie wären für den Ständerat ein Novum, weil das ständerätliche Geschäfts- reglement heute nur den Ordnungsruf kennt (Art. 56 GRS). Diese Sanktionen be- zwecken vor allem die Aufrechterhaltung des geregelten Ratsbetriebes. Auf die spe- zielle Erwähnung des Ordnungsrufes oder der Mahnung wurde verzichtet, weil sie in dem Sinne keine eigentliche Sanktion, sondern vielmehr ein Hinweis auf die mögli- che Verletzung der Ordnung und der damit verbundenen Sanktion ist. Die Kompe- tenz zur Verhängung der Sanktion liegt bei den Vorsitzenden der Räte; das betroffe- ne Ratsmitglied kann gegen den Entscheid seinen Rat anrufen (Abs. 3). In Absatz 2 werden die Sanktionen für schwerwiegende Verstösse und die Verletzung des Amtsgeheimnisses aufgezählt. Der Verweis ist bereits im Geschäftsreglement des Nationalrats geregelt (Art. 9 Abs. 6 GRN), der Ausschluss aus den Kommissionen ist eine neue Sanktion. Sie wurde im Zusammenhang mit Verletzungen der Vertrau- lichkeit von Kommissionssitzungen bereits diskutiert, jedoch erlaubte die fehlende gesetzliche Grundlage nur die Androhung der Nichtwiederwahl in die Kommissio- nen.

2. Kapitel: Unvereinbarkeiten

Die neue Bundesverfassung fasst in Artikel 144 alle Unvereinbarkeitsregelungen für die verschiedenen Bundesbehörden zusammen. Nicht mehr aufgenommen wurde die Bestimmung in Artikel 77 der alten Verfassung, wonach vom Bundesrat gewählte

Beamte nicht im Nationalrat sitzen dürfen. Auf Grund eines Antrags der SPK beider Räte (BBl 1997 III 305) wurde die entsprechende Bestimmung, welche im Verfas- sungsentwurf des Bundesrates noch enthalten war, gestrichen. Statt dessen wurde eine Delegation an den Gesetzgeber vorgenommen, welcher die verschiedenen Un- vereinbarkeiten zu regeln habe. In der Verfassung werden nur noch die grundlegen- den Unvereinbarkeiten zwischen Ämtern in den obersten Bundesbehörden fest- gehalten. Dabei geht es nicht um eine Herabstufung der bisherigen Bestimmung in Artikel 77 aBV auf Gesetzesebene, sondern Absicht der SPK war, die Unvereinbar- keitsregelungen für Bedienstete des Bundes neu zu regeln. Die geltende Regelung gibt in zweierlei Hinsicht zu Kritik Anlass (vgl. ausführlicher – Zum Ersten ist die Ungleichbehandlung der beiden Räte nicht angebracht. Es wurde festgehalten, dass es sich beim Ständerat genauso um eine Bundesbe- hörde handelt wie beim Nationalrat. So kann ein Chefbeamter oder eine Chefbeamtin sowohl als Mitglied des National- wie des Ständerates in einen Konflikt zwischen freier Mandatsausübung und Loyalität gegenüber dem vorgesetzten Bundesratsmitglied geraten. – Zum Zweiten wird als störend empfunden, dass einerseits zum Beispiel ETH-Professoren oder Postangestellte nicht Mitglieder des Nationalrates werden können, Mitglieder von Verwaltungsräten der Post oder der SBB hingegen schon. Was die materielle Ausgestaltung der Unvereinbarkeits- regelungen zwischen einer Anstellung beim Bund und einem Mandat in der Bundesversammlung betrifft, haben sich die SPK bereits konkrete Überle- gungen gemacht. Dabei erachteten sie zwei Grundsätze als massgebend: «Zum einen soll die Unvereinbarkeit mit einem Mandat in der Bundesver- sammlung auf Chefbeamte beschränkt werden, die in bedeutendem Ausmass am Entscheidungsprozess der Exekutive beteiligt sind. Zum anderen soll die Unvereinbarkeit gelten für Verwaltungsräte öffentlicher Betriebe sowie Per- sonen, die im Dienst des Bundes wichtige Funktionen mit weittragenden Entscheidungsbefugnissen ausüben» (BBl 1997 III 260f.). Somit geht es also darum, eine gesetzliche Regelung der Unvereinbarkeiten mit einem Mandat in der Bundesversammlung zu finden, welche beide Räte gleich be- handelt und eine differenzierte Lösung für Personen im Dienste des Bundes vor- sieht.

Art. 15 Unvereinbarkeiten Absatz 1 sieht vor, dass Personen, welche von der Bundesversammlung gewählt oder bestätigt werden, dieser nicht angehören dürfen. Von der Bundesversammlung auf Grund der Verfassung (Art. 168 BV) gewählt werden die Mitglieder des Bundesra- tes, die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanzler, die Richterinnen und Richter des Bundesgerichts sowie der General. Als Richterinnen und Richter des Bundesgerichts gelten sowohl die voll- wie auch die nebenamtlichen Richter. Artikel 168 Absatz 2 BV ermöglicht der Bundesversammlung, weitere Wahlen vorzunehmen oder Wah- len zu bestätigen, falls ein Gesetz dies vorsieht. So sieht Artikel 14 Absatz 1 des Militärstrafprozessrechts (MStP, SR 322.1) vor, dass die Bundesversammlung den Präsidenten, die Richter und die Ersatzrichter des Militärkassationsgerichts zu wäh- len hat. Gemäss Artikel 14 Absatz 6 des Verantwortlichkeitsgesetzes (SR 170.32)

wählt sie einen ausserordentlichen Bundesanwalt, falls ein Mitglied des Parlamentes dem Bundesgericht überwiesen wird. Die beiden Anwendungsfälle für die Bestäti- gung einer Wahl sind zur Zeit gemäss Artikel 2 Absatz 2 des Finanzkontrollgesetzes (SR 614.0) die Wahl des Direktors oder der Direktorin der Eidgenössischen Finanz- kontrolle sowie gemäss Artikel 8ter Absatz 4bis GVG die Wahl des Generalsekretärs oder der Generalsekretärin der Bundesversammlung. Absatz 2 ist Ausdruck der strikten personellen Gewaltenteilung zwischen dem Par- lament und der Justiz. Alle einem eidgenössischen Gericht angehörenden Personen sollen von einem Parlamentsmandat ausgeschlossen werden, unabhängig davon, ob sie von der Bundesversammlung gewählt werden, wie die unter Absatz 1 erfassten Mitglieder des Bundesgerichts, oder ob eine andere Behörde Wahlinstanz ist, wie zum Beispiel bei den Mitgliedern von unabhängigen Rekurskommissionen. Der Grundsatz der personellen Gewaltenteilung auch bezüglich der dritten Gewalt verlangt zudem, dass diejenigen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen der eidgenössi- schen Gerichte, welche an der Erarbeitung von Urteilen beteiligt sind, nicht der Bundesversammlung angehören dürfen. Gemeint sind konkret die Gerichtsschreiber und Gerichtsschreiberinnen wie auch die persönlichen Mitarbeiter und Mitarbeite- rinnen der Richterinnen und Richter. Der Begriff der eidgenössischen Gerichte lehnt sich an die Begriffsverwendung in Artikel 169 Absatz1 BV an und ist entsprechend weit zu verstehen. Er erfasst: – das Bundesgericht (inklusive Sozialversicherungsabteilung in Luzern), – die im Rahmen der Justizreform noch zu schaffenden Spezialgerichte auf Bundesebene (Bundesstrafgericht, evtl. Verwaltungsgericht), – unabhängige Rekurskommissionen im Sinne von Artikel 71a ff. des Bundes- gesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), – die militärischen Gerichte (Divisionsgerichte, Art. 5ff. MStP, SR 322.1; Militärappellationsgerichte, Art. 9f. MStP). Absatz 3 hält im ersten Satz den Grundsatz fest, gemäss dem zu beurteilen ist, ob ei- ne bestimmte Person im Dienste des Bundes der Bundesversammlung angehören darf oder nicht. Dabei geht es darum, gemäss dem Vorschlag der SPK eine differen- zierte Regelung zu finden. Im Bericht zur Initiative 94.428 wurde vorgeschlagen, nur Chefbeamte, «die in bedeutendem Ausmass am Entscheidungsprozess der Exe-

kutive beteiligt sind», der Unvereinbarkeit zu unterstellen (BBl 1995 I 1147ff.). Es ist allerdings die Frage zu stellen, ob es sinnvoll ist, nur Personen in leitenden Posi- tionen von einem Mandat in der Bundesversammlung auszuschliessen. So können zum Beispiel bestimmte Sachbearbeiter oder Sachbearbeiterinnen massgebend an der Erarbeitung einer bundesrätlichen Vorlage beteiligt sein und genauso in Loyali- tätskonflikte geraten wie eine Amtsdirektorin, wenn sie sich als Parlamentsmitglied gezwungen sähen, allenfalls gegen den von ihnen im Auftrag des Bundesrates erar- beiteten Entwurf Stellung zu nehmen. Im Weiteren ist zu fragen, ob wirklich die Teilnahme am bundesrätlichen Entscheidungsprozess relevant ist für den Aus- schluss aus der Bundesversammlung. So kann jemand am bundesrätlichen Entschei- dungsprozess teilnehmen, indem er den Bundesrat in Vollzugsaufgaben berät, wel- che wenig Bezug zur Tätigkeit der Bundesversammlung haben. Als sinnvollere Ab- grenzung wird hier deshalb vorgeschlagen, diejenigen Bundesangestellten von ei- nem Mandat in der Bundesversammlung auszuschliessen, welche in bedeutendem

Ausmass an der Erarbeitung von Entscheidungsgrundlagen für die Bundesver- sammlung beteiligt sind. So ist es zum Beispiel kaum wünschenswert, wenn die gleiche Person, welche massgeblich bei der Formulierung eines Gesetzesentwurfs beteiligt war, als Parlamentsmitglied Änderungsanträge zu diesem Gesetzesentwurf stellen kann. Welche Personen in bedeutendem Ausmass an der Erarbeitung solcher Entschei- dungsgrundlagen beteiligt sind, kann nicht generell, sondern nur im Einzelfall be- stimmt werden. Satz 2 von Absatz 2 erfasst im Sinne einer Interpretationshilfe die wichtigsten Fälle. Er ist nicht abschliessend, was durch die Verwendung des Wört- chens «insbesondere» klargestellt wird. Im Einzelnen geht es um die folgenden Per- sonenkategorien: Buchstabe a erfasst alle Mitarbeitenden der Parlamentsdienste, also nicht nur solche in leitenden Funktionen. Diese Personen arbeiten derart nahe an den parlamentari- schen Entscheidungsprozessen, dass ein genereller Ausschluss von einem Mandat in der Bundesversammlung gerechtfertigt ist. Während die Unvereinbarkeitsregel für alle Angestellten der Parlamentsdienste gilt, so soll sie gemäss Buchstabe b in den Stabsstellen der Regierung und der Gerichte nur für Personen in leitenden Funktionen gelten. Es wäre unverhältnismässig, das Personal in den administrativen Sekretariaten der Bundeskanzlei oder des Bundesge- richts von einem Parlamentsmandat auszuschliessen. Der Begriff der «leitenden Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter» meint solche in Kaderfunktionen, welche im Sin- ne von Satz 1 in irgend einer Weise an der Erarbeitung von Entscheidungsgrundla- gen beteiligt sind. Dazu gehören zum Beispiel: – die Generalsekretäre und Generalsekretärinnen der Generalsekretariate der Departemente und ihre Stellvertreter und Stellvertreterinnen, – in der Bundeskanzlei alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in Führungspo- sitionen (Sektionschef, Abteilungschef, Dienstchef, Vizekanzler), – leitende Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Justizverwaltung (z.B. Gene- ralsekretär des Bundesgerichts). In Buchstabe c geht es um Personen in weiteren Dienststellen, welche das Kriterium gemäss erstem Satz von Absatz 3 erfüllen. In der Regel geht es um Direktions- mitglieder. Selbstverständlich bleibt es den Arbeitgebern offen, ihrerseits weiter- gehendere Unvereinbarkeiten festzulegen. Artikel 23 des Bundespersonalgesetzes

(BBl 2000 2208) ermöglicht Ausführungsbestimmungen, welche die Ausübung öf- fentlicher Ämter von einer Bewilligung abhängig machen. Bei den dezentralen Ver- waltungseinheiten besteht das Problem darin, dass die Funktionen zum Teil nicht gleich bezeichnet sind wie in der zentralen Bundesverwaltung, deshalb wird hier von «vergleichbarer Stellung» gesprochen. Die «dezentralen Verwaltungseinheiten» werden in der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV; SR 172.010.1) abschliessend aufgezählt. Bei den Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung wird auf die beherrschende Stellung des Bundes abgestellt. Diese kann sich in einer Kapitalgesellschaft beispielsweise an einer Mehrheitsbeteiligung zeigen. Im Sinne einer Interpretationshilfe sollen hier für die einzelnen unter Buchstabe c genannten Kategorien ein paar Beispiele aufgelistet werden. Es ist allerding noch-

mals festzuhalten, dass es sich nicht um eine abschliessende Aufzählung handelt. Je- der konkrete Fall müsste geprüft werden. Beispiele für Direktionsmitglieder von Ämtern: Direktor, stv. Direktor, Vizedirektor. Der Preisüberwacher ist auf Grund seiner administrativen Stellung wie ein Direktor eines Bundesamtes zu behandeln. Beispiele für Direktionsmitglieder von Gruppen: Gruppe für Wissenschaft und For- schung (EDI); Direktor/Staatssekretär, Vizedirektor. Beispiele für Personen in vergleichbarer Stellung in dezentralen Verwaltungsein- heiten im Sinne von Artikel 6 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverord- nung (RVOV): – Eidgenössischer Datenschutzbeauftragter, – Mitglieder des ETH-Rats, – Mitglieder der Schulleitung der ETH, – Mitglieder der Direktion des Instituts für Geistiges Eigentum (IGE) und des Schweizerischen Instituts für Rechtsvergleichung, – Mitglieder der Direktion der eidgenössischen Alkoholverwaltung, – Mitglieder von Behördenkommissionen (Eidgenössische Bankenkommission, Wettbewerbskommission, Eidgenössische Kommunikationskommission), nicht aber von Verwaltungskommissionen. Beispiele von Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung, in denen der Bund eine beherrschende Stellung innehat: – Mitglieder der Direktion der SUVA (Anstalt des Bundes). – Mitglieder der Geschäftsleitung der Post (Anstalt des Bundes). – Mitglieder des Direktoriums der Nationalbank (AG des Bundes). – Mitglieder der Geschäftsleitung der Swisscom (AG mit Mehrheitsbeteili- gung des Bundes). – Mitglieder der Generaldirektion der SBB (AG des Bundes). Mit Buchstabe d ist die Armeeleitung gemäss Artikel 116 und 117 des Militärgeset- zes (SR 510.10) erfasst. Die einzelnen Funktionen sind in Artikel 1 Absatz 1 der Rechtsstellungsverordnung genannt (SR 510.22). Die dort genannten militärischen Personen gehören weder zur zentralen noch zur dezentralen Bundesverwaltung, werden aber vom Bundesrat gewählt, was ihren Einbezug in die Unverein- barkeitsregelung nahelegt. Mit der Bestimmung in Absatz 4 werden Personen erfasst, welche vom Bundesrat gewählt sind, um den Bund in Körperschaften, Anstalten oder weiteren Organisatio- nen zu vertreten, in denen der Bund eine beherrschende Stellung innehat. Nament- lich geht es hier vor allem um die Mitglieder der entsprechenden Verwaltungsräte. Bei den Begriffen der Körperschaft und Anstalt wird auf die Begriffsverwendung

des Gesellschaftsrechts zurückgegriffen. Körperschaften sind: AG, KommanditAG, GmbH, Genossenschaft, Verein. Zu den Anstalten gehören die öffentlich-rechtlichen (z.B. Post) und namentlich auch die Stiftungen. Mit den übrigen Organisationen sind die Rechtsgemeinschaften gemeint (einfache Gesellschaft, Kollektivgesellschaft,

Kommanditgesellschaft). Es werden sowohl die Körperschaften und Anstalten des öffentlichen als auch des privaten Rechts erfasst. Beispiele für unter Absatz 4 erfasste Personenkreise: – VR-Mitglieder der SUVA, – VR-Mitglieder der Post, – Mitglieder des Bankrates und des Bankausschusses der Nationalbank, – VR-Mitglieder der Swisscom, – VR-Mitglieder der SBB, – Mitglieder des Stiftungsrates der Stiftung «Pro Helvetia». Ob der in Absatz 4 genannte Personenkreis der Unvereinbarkeit unterzogen werden soll, ist politisch umstritten. Der Ständerat hat sich gegen eine solche Bestimmung gewehrt, sodass der Nationalrat sie nur in sein Reglement und nur in Bezug auf die Einsitznahme in Kontrollkommissionen aufgenommen hat. Der Berichterstatter ar- gumentierte im Ständerat, dass die Bundesversammlung von ausserparlamenta- rischen Tätigkeiten ihrer Mitglieder nur profitieren könne und wehrte sich deshalb erfolgreich gegen eine entsprechende Unvereinbarkeitsbestimmung im GVG (Amtl. Bull. S 1983 484). Dem ist entgegenzuhalten, dass es vor dem Hintergrund der Ge- waltenteilung doch äusserst fragwürdig ist, wenn ein vom Bundesrat gewähltes Mit- glied des Verwaltungsrates der Post oder der SBB sich im Rahmen der Post- oder Eisenbahnverkehrsgesetzgebung selber die Rahmenbedingungen setzt oder in ent- sprechenden parlamentarischen Kontrollorganen sich selber beaufsichtigt.

Art. 16 Vorgehen bei Bestehen einer Unvereinbarkeit Artikel 16 legt das Prozedere bei Bestehen einer Unvereinbarkeit fest. Die Betroffe- nen haben selbst zu entscheiden, welches Amt sie im Konfliktfall aufgeben wollen. Bei den Ämtern nach Absatz 1 muss dies direkt nach der Wahl (entweder in die Bundesversammlung oder in das unvereinbare Amt) geschehen, weil von Verfas- sungs oder Gesetzes wegen klar ist, welche Ämter betroffen sind. Wo zuerst die Wahlprüfung stattfinden muss (Absätze 2 bis 4), muss mehr Zeit eingeräumt werden, insbesondere soll den Betroffenen Zeit zum Künden gegeben werden. Künden sie nicht bzw. legen ihre Funktion nicht nieder, so scheiden sie nach Ablauf der gesetz- lichen Frist aus der Bundesversammlung aus. Die Formulierung ist so gewählt, dass auch Mitglieder aus der Bundesversammlung ausscheiden, wenn sie während der Amtsdauer eine mit ihrem Ratsmandat unverein- bare Stelle antreten. Auch in diesem Fall obliegt die Feststellung der Unvereinbar- keit der Wahlprüfungsbehörde, das heisst, bei einem Mitglied des Nationalrates ge- mäss Artikel 3 des Geschäftsreglementes der Rat, bei einem Mitglied des Stände- rates die zuständige kantonale Behörde. Im Nationalrat wird der freigewordene Sitz gemäss Artikel 55 und 56 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (SR 161.1) durch Nachrücken oder durch Ergänzungswahl besetzt. Wird ein Sitz im Ständerat frei, so hat der Kanton gemäss kantonalem Recht das Nötige zu veranlassen.

3. Kapitel: Immunität und Sessionsteilnahmegarantie

Die Ratsmitglieder geniessen mit dem Schutz der parlamentarischen Immunität und der Sessionsteilnahmegarantie eine bevorzugte Rechtsstellung, welche durch das Verantwortlichkeitsgesetz und das Garantiegesetz geregelt wird. Diese wesentlichen Rechte der Ratsmitglieder sollen neu im Parlamentsgesetz aufgenommen werden (vgl. auch Art. 172 Ziff. 2). Die Artikel 17–22 wurden gegenüber Artikel 14–14ter Verantwortlichkeitsgesetz und Artikel 1–3 Garantiegesetz inhaltlich nicht verändert, sondern nur redaktionell modifiziert. Die Kommission für Rechtsfragen hat in ihrem Mitbericht zu den Immunitätsregeln die redaktionelle Überarbeitung gutgeheissen. Sie ist der Meinung, dass sich eine grundsätzliche Revision nicht aufdrängt, weil der Nationalrat auf die Initiative des Ständerates (99.435), die Immunitätsregeln enger zu fassen, zweimal nicht ein- getreten ist (Amtl. Bull. N 2000 1171). Sie machte zudem geltend, dass die Be- stimmung über die Telefonüberwachung von Ratsmitgliedern (übernommen in Art. 19/20 PG; Art. 14bisf. Verantwortlichkeitsgesetz) an das neue Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF) angepasst werden soll (98.037; BBl 2000 5128). Diesbezüglich dürfen die Untersuchungsbehörden neu nur noch zu ermittlungstechnischen Massnahmen er- mächtigt werden, die zur Verfolgung, nicht aber zur Verhinderung von strafbaren Handlungen dienen. Für einen besseren Rechtsschutz der betroffenen Ratsmitglieder ist das Ermächtigungsverfahren im PG mit dem Bewilligungsverfahren des BÜPF zu koppeln (Art. 20 Abs. 2): Zuerst entscheidet die im BÜPF bestimmte zuständige Be- hörde darüber, ob die strafrechtlichen Voraussetzungen für eine Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs eines Ratsmitgliedes gegeben sind. Danach beschlies- sen die Ratspräsidien über die eher politische Frage, ob die Aufhebung der Immuni- tät des Ratsmitgliedes gerechtfertigt ist. Die SPK folgte diesen Vorschlägen der Kommission für Rechtsfragen. Die SPK hat grundsätzlich darüber diskutiert, ob Artikel 21 betreffend die Sessions- teilnahmegarantie aufgehoben werden könnte. In der Praxis kam es betreffend der Sessionsteilnahmegarantie zu keinen nennenswerten Fällen. Zudem hat der Erlass des Garantiegesetzes einen ganz bestimmten historischen Hintergrund, der auf den konservativen Umschwung im Kanton Bern im Jahre 1850 zurückzuführen ist. Die

mehrheitlich freisinnige Bundesversammlung liess (unberechtigterweise) die Be- fürchtung aufkommen, dass der Kanton Bern gegen die fragilen Bundesbehörden vorgehen könnte. Auf Grund der geringen und antiquierten Bedeutung der Bestim- mung könnte eine Aufhebung in Betracht gezogen werden. Sowohl die SPK als auch die Kommission für Rechtsfragen in ihrem Mitbericht sprechen sich für die Beibe- haltung der Sessionsteilnahmegarantie aus. Die Sessionsteilnahmegarantie ist ein wichtiger Bestandteil der parlamentarischen Immunität. Sie sichert den freien Zu- gang zum Parlament und eine Aussetzung von Strafverfahren gegen ein Ratsmit- glied während der Session wegen Verbrechen und Vergehen, die nicht im Zusam- menhang mit seiner amtlichen Stellung oder Tätigkeit stehen. Es kann auch heute nicht ausgeschlossen werden, dass aus politischen Gründen ein Strafverfahren gegen Ratsmitglieder angestrebt wird und so der demokratische Entscheidungsprozess un- gerechtfertigterweise beeinflusst wird.

3. Titel: Aufgaben der Bundesversammlung

Das GVG enthält vorwiegend Verfahrens- und Organisationsbestimmungen. Aufga- ben und Zuständigkeiten können nur unvollständig aus diesen Bestimmungen er- schlossen werden. Beispielsweise sind Umfang und Schranken der Oberaufsicht nir- gends, ihre Kriterien nur an unerwarteter Stelle (Aufgaben der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle in Art. 47sexies Abs. 2) definiert. Unter dem Titel «Aus- übung der Oberaufsicht über die Verwaltung und die Rechtspflege» finden sich weitgehend nur Verfahrens- und Organisationsbestimmungen über die einzelnen mit der Oberaufsicht beauftragten parlamentarischen Kommissionen. Eine Normierung von Umfang, Schranken und Kriterien der Oberaufsicht kann in diesem Rahmen nicht befriedigen, sondern muss in einem allgemeinen Titel «Aufgaben der Bundes- versammlung» erfolgen, der für alle mit der Oberaufsicht beauftragten Kommissio- nen und die Bundesversammlung als Ganzes gilt. Bei einer gesetzlichen Normierung ist allerdings zu beachten, dass die Aufgaben und Zuständigkeiten der Bundesversammlung bereits auf Verfassungsebene durch Artikel 163–173 BV umfassend geregelt werden. Auf Gesetzesstufe notwendig bleiben Ergänzungen von zweierlei Art: a. Präzisierungen und Konkretisierungen der Aufgaben der Bundesversamm- lung, soweit die Verfassung nicht hinlänglich klar bestimmt ist; und b. die Bestimmung der Form der Erlasse, in welcher die Bundesversammlung ihre Kompetenzen wahrnimmt, soweit Artikel 163 BV diese Form nicht be- reits festlegt. Unumgänglich sind gewisse Wiederholungen der BV dann, wenn die ergänzende Präzisierung für sich allein sonst schwer verständlich wäre und die Gesetzesbestim- mung so zum Torso würde. Eine blosse Wiederholung zeigt sich in der möglichst wörtlichen Wiedergabe des Verfassungstextes; dadurch wird deutlich gemacht, dass kein Auslegungsspielraum besteht. Wo keine Präzisierung der Verfassungsnorm oder der zu verwendenden Erlassform notwendig ist, wird auf eine Wiederholung der BV verzichtet. Artikel 30 macht deutlich, dass die Aufzählung der Aufgaben der Bundesversammlung im Parla- mentsgesetz nicht abschliessend ist. Im 3. Titel nicht aufgeführte Aufgaben werden dadurch nicht etwa zweitrangig. Beispiele sind die Wahlen (Art. 168 BV), die Ge- währleistung der Kantonsverfassungen (Art. 172 Abs. 2 BV) oder die Überprüfung der Wirksamkeit der Massnahmen des Bundes (Art. 170 BV). Das letztere Beispiel

zeigt, dass auf eine über den Wortlaut der BV hinausgehende allgemeine Definition dieser Aufgabe verzichtet werden kann. Notwendig sind hingegen organisatorische und verfahrensmässige Vorkehren zur Erfüllung dieser Aufgabe. Diese sind aber an anderer Stelle des Gesetzes oder in dessen Ausführungsbestimmungen vorgesehen (z.B. in Art. 44 Abs. 1 Bst. e oder in der auf Art. 70 Abs. 1 gestützten Verordnung über die Parlamentsdienste, welche die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle regelt usw.).

Art. 23 Gesetzgebung Absatz 1 wiederholt Artikel 164 Absatz 1 1. Satz BV. Zur Erläuterung sei auf die Materialien zur Verfassungsreform und die bereits zahlreichen Beiträge der Lehre verwiesen.

Absatz 2 enthält keinen neuen Normgehalt gegenüber der BV ausser der Festlegung, dass Parlamentsverordnungen zur Unterscheidung von bundesrätlichen Verordnun- gen als «Verordnungen der Bundesversammlung» zu bezeichnen sind. Indem weiter festgehalten wird, dass die Bundesversammlung nicht nur wichtige, sondern auch weitere rechtsetzende Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes erlassen kann, wird deutlich gemacht, was aus der BV nur implizit hervorgeht. Der zweite Teil von Absatz 2 nennt die Voraussetzungen zum Erlass von Verordnungen der Bundes- versammlung und bringt damit Artikel 163 Absatz 1 und Artikel 164 Absatz 2 BV in den klaren Zusammenhang, der in der BV nicht auf den ersten Blick ersichtlich ist. Absatz 3 zeigt auf, dass die Bundesversammlung bei der Wahrnehmung ihrer Stammfunktion der Gesetzgebung auch dann mitwirken kann, wenn sie die Recht- setzung an den Bundesrat delegiert hat. Die Form der Mitwirkung ist die Konsul- tation zum Entwurf der bundesrätlichen Verordnung. Die Zuständigkeit des Bundes- rates bleibt also gewahrt. Das konsultierte Organ wird aber in die Lage versetzt, ge- gebenenfalls die notwendigen Massnahmen in die Wege zu leiten, damit die Bun- desversammlung die delegierte Kompetenz wieder an sich ziehen kann. Das entspre- chende Verfahren ist bereits näher geregelt in Artikel 47a GVG, der in diesem Ge- setz in Artikel 150 aufgenommen wurde (siehe dort). Nach Artikel 163 Absatz 1 BV erlässt die Bundesversammlung rechtsetzende Be- stimmungen in der Form des Bundesgesetzes oder der Verordnung, und nach Arti- kel 164 Absatz 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Was unter wichtigen Bestimmungen zu verstehen ist, wird in Artikel 164 Absatz 1 BV in einer nicht abschliessenden Aufzählung ver- deutlicht. Damit wird die bis Ende 1999 in Artikel 5 Absatz 2 GVG enthaltene Defi- nition der rechtsetzenden Normen konstitutionalisiert, d.h. auf die Verfassungsstufe gehoben, und teilweise präzisiert. Die Präzisierung ist jedoch eine partielle, weil ein Element der traditionellen Definition des Rechtssatzes, nämlich der Umstand, dass damit generell-abstrakte Normen gemeint sind, nicht näher ausgeführt wird. Im Rahmen der auf den 1. Januar 2000 in Kraft gesetzten Partialrevision des GVG (AS 2000 273) ist dieser Artikel 5 Absatz 2 GVG aufgehoben worden. Die Staats-

politische Kommission des Nationalrates hat in ihrem Bericht vom 7. Mai 1999 dazu erklärt, dass auf dieses Element der Definition des Rechtssatzes verzichtet werden könne, zumal die Abgrenzung zwischen generell-abstrakten Normen und indivi- duell-konkreten Akten ohnehin unklar sei und weil sonst konsequenterweise auch eine Definition der individuell-konkreten Akte vorzusehen wäre (BBl 1999 V 4818). Diese Begründung ist nur teilweise überzeugend: Es trifft zwar zu, dass die Abgren- zung zwischen generell-abstrakten Normen und individuell-konkreten Akten in ein- zelnen Fällen schwierig ist, im Normalfall sind die ihr zu Grunde liegenden Kriteri- en jedoch durchaus tauglich. Zudem definiert der Gesetzgeber im Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (Art. 5) den Begriff der Verfügung. Die Definition des Rechtssatzes hat zentrale Bedeutung für die praktische Anwendung der in Arti- kel 163 BV vorgesehenen Formen der Erlasse der Bundesversammlung. Es ist des- halb sinnvoll, das auf der Verfassungsstufe nicht näher ausgeführte Element der De- finition auf Gesetzesstufe zu konkretisieren. In diesem Zusammenhang sei erwähnt, dass das Problem der Einschränkung des Referendumsrechts, die sich aus der im GVG von 1962 eingeführten Definition des Rechtssatzes ergab, sich heute nicht mehr in gleicher Weise stellt, weil Bundesbeschlüsse, die keine rechtsetzenden Be- stimmungen enthalten, gemäss Artikel 163 Absatz 2 BV in Verbindung mit Arti-

kel 141 Absatz 1 Buchstabe c BV ebenfalls dem fakultativen Referendum unterstellt werden können, wenn Verfassung oder Gesetz dies vorsehen (siehe dazu auch die Ausführungen zu Art. 29). Die Präzisierung, dass es sich um Bestimmungen handeln muss, die in unmittelbar verbindlicher Weise Pflichten auferlegen, Ansprüche verleihen oder Zuständigkeiten festlegen, bringt zum Ausdruck, dass verwaltungsinternen Anordnungen, Weisungen oder Richtlinien (sog. Verwaltungsverordnungen) kein rechtsetzender Charakter zu- kommt. Die Definition des Rechtsatzes ermöglicht damit auch eine Abgrenzung, der im Hinblick auf die Publikation der Erlasse grosse praktische Bedeutung zukommt. Artikel 1 des Publikationsgesetzes (SR 170.512) legt nämlich fest, dass alle rechtset- zenden Erlasse in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts veröffentlicht werden müssen, und nimmt dadurch implizit Verwaltungsverordnungen von der Publikati- onspflicht aus.

Art. 24 Änderungen der Bundesverfassung Änderungen der Bundesverfassung sollen gemäss der bisherigen Praxis in die Form des Bundesbeschlusses gefasst werden. Man könnte sich fragen, ob Verfassungsbe- stimmungen nicht gemäss Artikel 164 BV als wichtige rechtsetzende Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen wären. Die Wahl der Form des Bundes- beschlusses gemäss Artikel 163 Absatz 2 gibt demgegenüber zum Ausdruck, dass es nicht die Bundesversammlung ist, die hier Recht setzt. Rechtsetzung auf Ver- fassungsebene ist Sache des Verfassungsgebers (Volk und Stände), dem die Bun- desversammlung mit einem Bundesbeschluss eine Verfassungsänderung zur Be- schlussfassung unterbreitet.

Art. 25 Mitwirkung in der Aussenpolitik Absatz 1 konkretisiert Artikel 166 Absatz 1 BV: «Die Bundesversammlung beteiligt sich an der Gestaltung der Aussenpolitik», indem sie in Zusammenarbeit mit dem Bundesrat an der Willensbildung über wichtige aussenpolitische Grundsatzfragen und Entscheide mitwirkt. Die verschiedenen Formen dieser Mitwirkung werden an verschiedenen Stellen dieses Gesetzes näher ausgeführt. Die Motion gemäss Artikel 119 findet auch im Bereich der Aussenpolitik Anwendung. Artikel 151 regelt die Information und Konsultation zu aussenpolitischen Fragen im Verkehr der Kommissionen mit dem Bundesrat. Artikel 145 und 147 sehen vor, dass der Bundes- rat der Bundesversammlung Berichte über die Legislaturplanung (inklusive Aussen- politik) sowie Berichte zu einzelnen Sachbereichen (wozu insbesondere auch die Aussenpolitik gehört) unterbreitet. Indem er die Schlussfolgerungen dieser Berichte in die Form des Entwurfes eines einfachen Bundesbeschlusses kleidet, erhält die Bundesversammlung Gelegenheit, dazu differenziert Stellung zu nehmen (vgl.

Ziff. 2.4.2 dieses Berichtes zur Mitwirkung der Bundesversammlung an der staats-

leitenden Politikgestaltung im Allgemeinen und im besonderen Bereich der Aussen- politik). Absatz 2 präzisiert Artikel 166 Absatz 2 BV in dem Sinne, dass die Bundesver- sammlung für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig ist, «soweit nicht der Bundesrat durch Bundesgesetz oder von der Bundesversammlung geneh- migten völkerrechtlichen Vertrag zum selbstständigen Vertragsabschluss ermächtigt ist» (vgl. dazu Art. 172 Ziff. 3, Änderung des RVOG).

Absatz 3 legt die Formen der Erlasse für die Genehmigungsbeschlüsse der Bundes- versammlung zu völkerrechtlichen Verträgen gemäss der bisherigen Praxis fest. Die Formen des Bundesbeschlusses bzw. des einfachen Bundesbeschlusses sind zu wählen, weil der Genehmigungsakt (im Unterschied zur späteren Ratifikation) nicht rechtsetzender Natur ist. Absatz 4 schafft die gesetzliche Grundlage für die von der Bundesversammlung wahrgenommene Pflege der Aussenbeziehungen der Bundesversammlung zu inter- nationalen parlamentarischen Versammlungen und ausländischen Parlamenten. Der Begriff «internationale parlamentarische Versammlungen» schliesst sowohl interna- tionale parlamentarische Organisationen (wie z.B. die Interparlamentarische Union) als auch die parlamentarischen Versammlungen internationaler Organisationen (wie z.B. jene des Europarates) ein. Die Aussenpolitischen Kommissionen beider Räte haben der hier unterbreiteten Fas- sung von Artikel 25 in ihrer Stellungnahme vom 15. Juni 2000 zugestimmt.

Art. 26 Finanzen Artikel 26 führt Artikel 167 BV aus und gibt dabei die bisherige Praxis wieder. Die Bundesversammlung fasst ihre Ausgabenbeschlüsse mit dem Voranschlag, mit sei- nen Nachträgen und mit Verpflichtungskrediten sowie Zahlungsrahmen, die entwe- der im Voranschlag und seinen Nachträgen enthalten sind oder aber mit besonderen Beschlüssen festgelegt werden. Alle diese Beschlüsse wie auch die Abnahme der Rechnung des Bundes erfolgen in der Form des einfachen Bundesbeschlusses.

Art. 27 Oberaufsicht Die Absätze 1 und 2 geben Artikel 169 Absatz 1 BV wieder und differenzieren die Oberaufsicht aus nach der Oberaufsicht über die Geschäftsführung (Absatz 1) und der Oberaufsicht über den Finanzhaushalt (Absatz 2). Absatz 3 zählt die Kriterien auf, mit denen die oberaufsichtsrechtlichen Kontrollen durchgeführt werden und Ab- satz 4 umschreibt den Wirkungskreis der Oberaufsicht gegenüber der Rechtspre- chung. Die FK und GPK begrüssten in ihren Mitberichten die Formulierung von Artikel 27. Sie sehen darin keine materielle Neuerung; Artikel 27 gibt die heutige Praxis der Aufsichtskommissionen wieder. Der Geltungsbereich der Oberaufsicht über die Geschäftsführung (Absatz 1) wird wörtlich aus der BV übernommen. Dieser Oberaufsicht sind nicht nur Bundesrat und Bundesverwaltung sowie die eidgenössischen Gerichte und Rekurskommissionen, sondern auch alle übrigen Träger von Bundesaufgaben unterstellt. Das so genannte «4-Kreise-Modell» schlüsselt die Träger von Bundesaufgaben nach ihrem Autono- miegrad auf. Der innerste Kreis (Zentralverwaltung) und der zweite Kreis (FLAG- Ämter = «Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget») unterstehen der umfas- senden Aufsicht des Bundesrates und damit auch einer uneingeschränkten Oberauf- sicht des Parlamentes. Im dritten Kreis (Betriebe und Anstalten, die zu 100% in Bundesbesitz sind, aber in der Regel eine eigene Rechtspersönlichkeit besitzen) und im vierten Kreis (gemischtwirtschaftliche Unternehmungen, an deren Aktienkapital der Bund beteiligt ist) beschränkt sich die Aufgabe des Bundesrates vor allem da- rauf, die Eignerinteressen des Bundes wahrzunehmen; dementsprechend ist es Auf- gabe der parlamentarischen Oberaufsicht, die Art und Weise der Wahrnehmung die-

ser Eignerinteressen zu überwachen (vgl. dazu detailliert der Bericht der Finanzde- legation vom 27. Februar 1998, BBl 1998 3106–3111). Der Geltungsbereich der Oberaufsicht über den Finanzhaushalt (Absatz 2) wird prä- zise bestimmt durch Artikel 8 des Finanzkontrollgesetzes (FKG), der den Bereich der Finanzaufsicht durch die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) definiert. Wo die Finanzaufsicht durch die EFK besteht, übt die Bundesversammlung die Oberauf- sicht aus. Neben den Verwaltungseinheiten der zentralen und dezentralen Bundes- verwaltung (Art. 8 Abs. 1 Bst. a FKG) und den eidgenössischen Gerichten (Art. 8 Abs. 2 FKG) sind der parlamentarischen Oberaufsicht also auch unterstellt: – die Empfänger von Abgeltungen und Finanzhilfen (Art. 8 Abs. 1 Bst. c.); – Körperschaften, Anstalten und Organisationen jeglicher Rechtsform, denen durch den Bund die Erfüllung öffentlicher Aufgaben übertragen wurde (Bst. d). – Unternehmungen, an deren Stamm-, Grund- oder Aktienkapital der Bund mit mehr als 50% beteiligt ist (Bst. e). Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe b FKG unterstellt zwar die Parlamentsdienste der Finanzaufsicht der EFK. Weil die Bundesversammlung mittelst ihrer Verwaltungs- delegation über die Parlamentsdienste die unmittelbare Aufsicht ausübt (Art. 65 Abs. 1), entfällt hier logischerweise die parlamentarische Oberaufsicht, was sich von selbst versteht, sodass auf eine explizite Erwähnung dieser Ausnahme in Artikel 27 Absatz 2 verzichtet werden kann. Absatz 3 hält die Kriterien der Oberaufsicht über die Geschäftsführung und den Finanzhaushalt fest. Bei der Rechtmässigkeitsprüfung (Bst. a) wird untersucht, ob sich die Objekte der Oberaufsicht an die Verfassung, Gesetze oder anderen Erlasse der Bundesversammlung halten. Die Prüfung der Ordnungsmässigkeit (Bst. b) stellt die rechnerische Richtigkeit einer Finanzrechnung fest. Die Zweckmässigkeit des Verwaltungshandelns (Bst. c) wird geprüft, indem abgeklärt wird, ob die gewählten Massnahmen den gesetzten Zielen entsprechen. Die Wirksamkeit beurteilt sich an- hand der Wirkungen, welche bestimmte Massnahmen in Gesellschaft und Wirtschaft erzielen (Bst. d). Mit der Wirtschaftlichkeitsprüfung (Bst. e) wird untersucht, ob der Einsatz der Mittel im richtigen Verhältnis zum Ergebnis steht. Die Wirksamkeitsprüfung in Buchstabe d bezieht sich lediglich auf die Objekte der

Oberaufsicht und erfüllt damit den von Artikel 170 BV gestellten Verfassungsauf- trag der Überprüfung der Wirksamkeit der Massnahmen des Bundes nur teilweise. Artikel 170 BV geht weiter, indem die Bundesversammlung damit beauftragt wird, auch für die Überprüfung der Wirksamkeit ihrer eigenen Massnahmen (beziehungs- weise der Massnahmen des Verfassungs- und Gesetzgebers) zu sorgen (vgl. dazu Art. 44 Abs. 1 Bst. e). Die Überprüfung der Wirksamkeit nach Artikel 170 BV steht somit in enger Verbindung mit der Gesetzgebungsaufgabe der Bundesversammlung. Die Wirtschaftlichkeitsprüfung in Buchstabe e wird in Artikel 5 FKG konkretisiert. Dabei wird untersucht, ob die Mittel sparsam eingesetzt werden, die Kosten und Nutzen in einem günstigen Verhältnis stehen und die finanziellen Aufwendungen die erwartete Wirkung haben. Das Kriterium wurde auf Anregung der FK in ihrem Mitbericht in den Katalog aufgenommen und ersetzt das Kriterium «Effizienz», das für sich allein zu wenig aussagekräftig ist und die finanzielle Komponente des Mit- teleinsatzes zu wenig gewichtet.

Es wird darauf verzichtet, die Oberaufsicht ausdrücklich als mitschreitende Oberauf- sicht zu charakterisieren. Es ist selbstverständlich, dass die Oberaufsicht überall mit- schreitende Elemente haben kann, wie dies anlässlich der Verfassungsreform von den Berichterstattern zu Artikel 169 nachdrücklich und unter Hinweis auf die Praxis festgehalten worden ist (Amtl. Bull. N 1998 Separatdruck 80, S 1998 Separatdruck 127). Die Beschränkung auf eine bloss nachträgliche Oberaufsicht entspringt einem verengten dogmatischen Verständnis der Gewaltenteilung und widerspricht der kon- stanten Praxis der Oberaufsicht. «Die Oberaufsicht ist ein wesentliches Element der Gewaltenteilung. Sie ist politi- sche Kontrolle durch das Parlament, nicht Aufsicht im Sinne der Aufsicht des Bun- desrates nach Artikel 102 BV. Das Parlament äussert Genugtuung und Kritik und gibt Empfehlungen für künftiges Handeln ab. Es kann jedoch nicht an Stelle der be- aufsichtigten Organe handeln oder deren Entscheide aufheben» (Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 396). Absatz 4 bringt diesen Sachverhalt zum Ausdruck. In Bezug auf die Oberaufsicht über die Rechtsprechungsorgane (sowohl der eidgenössischen Gerichte und Rekurskommis- sionen als auch des Bundesrates und der Bundesverwaltung, soweit diese Rechts- pflegefunktionen wahrnehmen) hat dieser Grundsatz elementare Bedeutung. Es gilt, den grundrechtlichen Anspruch auf Unabhängigkeit der Justiz zu schützen. Dem steht die langjährige Praxis der GPK nicht entgegen, im Rahmen der Oberaufsicht nicht nur die administrative Geschäftsführung der Rechtsprechungsorgane zu über- prüfen, sondern auch Funktionskontrollen durchzuführen. Dabei untersuchen die GPK, ob die Rechtsprechungsorgane die elementaren Verfahrensgrundsätze (Verbot der Rechtsverweigerung und der Rechtsverzögerung, rechtsgleicher Zugang zum Gericht usw.) einhalten. In diesem Rahmen üben die GPK im Sinne einer Tendenz- kontrolle Kritik an der Rechtsprechung, nehmen aber keinen Einfluss auf die Ent- scheide der Justizorgane. Dies wird auf Anregung der GPK in Absatz 4, 2. Satz da- hingehend präzisiert, dass richterliche Entscheidungen von einer inhaltlichen Kon- trolle ausgeschlossen sind.

Art. 28 Grundsatzentscheide und Planungen Siehe dazu ausführlich Ziffer 2.4.2 dieses Berichtes.

Art. 29 Einzelakte Erlasse, die keine rechtsetzenden Bestimmungen enthalten, sind nach Artikel 163 Absatz 2 BV in die Form des Bundesbeschlusses oder, wenn sie dem Referendum nicht unterstehen, des einfachen Bundesbeschlusses zu kleiden. Absatz 1 bringt le- diglich die sich bereits aus dieser Bestimmung ergebende Regelung zum Ausdruck. Er ist als Anknüpfungspunkt für den folgenden Absatz notwendig. Die Formulierung von Absatz 1 – gleich wie diejenige von Artikel 163 Absatz 2 BV – lässt offen, in welchen Fällen ein Erlass dem Referendum untersteht und in welchen nicht. Wenn die Form des Gesetzes gemäss Artikel 163 Absatz 1 und Artikel 164 Absatz 1 BV nur noch für Erlasse verwendet werden kann, die rechtsetzende Be- stimmungen im Sinne der in Artikel 23 Absatz 4 enthaltenden Definition (generell- abstrakte Normen) enthalten, könnte dies in Verbindung mit Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe c BV dazu führen, dass für Entscheide, die nach bisheriger Praxis als sog. «Einzelfall-Gesetze» (siehe z.B. Bundesbeschluss über die Ausrichtung einer

Finanzhilfe an das Verkehrshaus der Schweiz, vom 18. Dezember 1998: SR 432.51) dem Referendum unterstellt worden sind, das Referendum nur noch dann Anwendung finden könnte, wenn der Verfassungsgeber oder der Gesetzgeber dies vorgängig vorgesehen haben. Eine solche indirekte Einschränkung des Refe- rendumsrechts entspräche jedoch nicht dem Willen des Verfassungsgebers. Aus die- sem Grund sieht Absatz 2 vor, dass Einzelakte der Bundesversammlung, die nach den Anforderungen des Legalitätsprinzips einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, bei Fehlen einer solchen Grundlage in die Form des Bundesbeschlusses zu kleiden sind und damit dem fakultativen Referendum unterstehen. Diese Regelung überlässt es der Bundesversammlung, im Einzelfall zu entscheiden, ob eine gesetzliche Grundlage im Sinne eines referendumsfähigen Erlasses notwendig ist oder nicht. Sie ermöglicht der Bundesversammlung, die heutige Praxis, die den in Rechtsprechung und Lehre entwickelten Anforderungen des Legalitätsprinzips entspricht (siehe dazu auch J.-F. Aubert, Considérations sur la réforme des droits populaires fédéraux, in: Zeitschrift für Schweizerisches Recht 1994 I, S. 299f. und S. 310f.), weiterzuführen.

Art. 30 Weitere Aufgaben Siehe dazu die einleitenden Ausführungen zum 3. Titel «Aufgaben der Bundesver- sammlung».

4. Titel: Organisation der Bundesversammlung

1. Kapitel: Allgemeines

In diesem Titel werden nur jene Sachverhalte geregelt, die Gesetzescharakter haben und für beide Räte gleichermassen Geltung haben müssen, damit das Zweikammer- system funktionieren kann. Im Übrigen bleibt es Sache des jeweiligen Rates, seine Organisationsstruktur und das Verfahren festzulegen.

Art. 31 Organe Eine Aufzählung der Organe der Bundesversammlung fehlt im geltenden Recht. In Artikel 31 werden alle Organe der Bundesversammlung abschliessend aufgezählt. Damit erfährt dieser in der neuen Bundesverfassung aufgenommene Begriff eine Konkretisierung. Gemäss Artikel 162 Absatz 1 BV gilt beispielsweise die absolute Immunität für Äusserungen in den Räten und in deren Organen. Mit der abschlies- senden Aufzählung der Organe wird klargestellt, in welchen Organen ein Ratsmit- glied durch die absolute Immunität geschützt ist und in welchen nicht. In Absatz 2 wird der Grundsatz verankert, dass die Büros beider Räte die gleichen Rechte und Pflichten haben wie die Kommissionen, sofern das Gesetz nichts anderes bestimmt. Diese Gleichstellung von Kommission und Büro entspricht auch der gel- tenden Praxis.

Art. 32 Sitz der Bundesversammlung Das geltende Geschäftsverkehrsgesetz enthält keine Regelung über den Sitz der Bundesversammlung. Ein Beschluss vom 27. Wintermonat (November) 1848 (AS I 48, nicht in der SR) bestimmt die Stadt Bern als Sitz der Bundesversammlung.

Weiter ist in Artikel 13 und 13a des Garantiegesetzes vom 26. März 1934 (SR 170.21) geregelt, dass sich die Räte in Ausnahmesituationen in einem beliebi- gen Kanton versammeln können. Die Räte haben bisher zweimal beschlossen, an einem anderen Ort zu tagen (Herbst- session 1993 in Genf und Frühjahrssession 2001 in Lugano). Initiiert wurde die Verlegung des Tagungsortes durch Ordnungsanträge (AB 1993 N 1338, S 1993 577, AB 1999 N 1272) bzw. durch eine Empfehlung des Ständerates (AB 1999 S 484). Diese relativ formlose Art und Weise der Beschlussfassung wirft Fragen auf: Darf die Bundesversammlung überhaupt an einem anderen Ort tagen? Liegen hinreichen- de Entscheidungsgrundlagen vor? Was geschieht, wenn sich die Räte nicht einigen können? Müsste nicht der Bundesrat Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten? Mit der vorgeschlagenen Regelung wird festgehalten, dass Bern der Sitz der Bun- desversammlung ist, dass die Bundesversammlung ausnahmsweise an einem ande- ren Ort tagen kann und die Beschlussfassung über eine Verlegung des Tagungsortes in der Form eines einfachen Bundesbeschlusses erfolgen muss. Dies hat zwei Vor- teile: Zum einen wird ein übereinstimmender Beschluss beider Räte notwendig. Es gilt das übliche Verfahren zwischen den Räten wie bei jeder anderen Vorlage. Da es sich um eine parlamentarische Initiative handelt, braucht es einen erläuternden Be- richt, der insbesondere Aufschluss geben kann über die finanziellen Konsequenzen und die staatspolitische Bedeutung. Der Bundesrat erhält wie bei jeder parlamentari- schen Initiative Gelegenheit zur Stellungnahme.

Art. 33 Einberufung Das geltende Recht legt nirgends fest, wer den Nationalrat, den Ständerat und die Vereinigte Bundesversammlung zu ihren Sitzungen einberuft. In Absatz 1 und 2 wird die bisherige Praxis verankert, wonach der Nationalrat und der Ständerat je von ihrem Büro und die Vereinigte Bundesversammlung von der Koordinationskonfe- renz einberufen werden. Für die Einberufung der Bundesversammlung in Notstandszeiten wird im Ge- schäftsverkehrsgesetz auf die Artikel 13 und 13a des geltenden Garantiegesetzes vom 26. März 1934 verwiesen. In Absatz 3 werden diese Artikel des Garantiegeset- zes sinngemäss übernommen, damit alle Sachverhalte über die Einberufung der Bundesversammlung in einem Artikel geregelt werden. In diesem Zusammenhang ist auch auf Artikel 2 Absatz 3 hinzuweisen, wonach der Bundesrat zwingend die Einberufung einer ausserordentlichen Session verlangen kann (vgl. Art. 12 des Ga- rantiegesetzes).

2. Kapitel: Nationalrat und Ständerat

Art. 34 Präsidien In diesem Artikel wird die Zusammensetzung des Präsidiums jedes Rates festgelegt. Das Präsidium entspricht jenem Gremium, dass gemäss Artikel 152 BV den Vorsitz des Rates innehat. Es besteht aus der Präsidentin oder dem Präsidenten, der ersten Vizepräsidentin oder dem ersten Vizepräsidenten und der zweiten Vizepräsidentin oder dem zweiten Vizepräsidenten. Den Präsidien werden in diesem Gesetz einige

Aufgaben übertragen (Art. 8 Abs. 3, Art. 19, Art. 149 Abs. 3). Die Aufgaben der Präsidentin oder des Präsidenten und der beiden Vizepräsidien werden wie bis anhin in den Geschäftsreglementen festgelegt.

Art. 35 Ratsbüros Angesichts der Bedeutung der Büros wird mit dieser Bestimmung für sie eine ge- setzliche Grundlage geschaffen. Es wird festgelegt, dass das Präsidium Teil des Bü- ros ist. Die weiteren Mitglieder des Büros werden durch das Ratsreglement be- stimmt. Jeder Rat bestellt sein Büro für die Leitung des Rates und für weitere rats- eigene Angelegenheiten. Die detaillierte Auflistung der Aufgaben erfolgt wie bis anhin auf Reglementsstufe.

Art. 36 Geschäftsreglemente Artikel 36 bildet die gesetzliche Grundlage für das Geschäftsreglement jedes Rates. Darin sind die Ausführungsbestimmungen über die Organisation und das Verfahren enthalten, die nur einen Rat betreffen. Die Geschäftsreglemente sind von ihrer Rechtsnatur her Verordnungen, allerdings mit der Besonderheit, dass der Erlass die- ser Verordnung einem Rat allein obliegt und nicht der Zustimmung des anderen Rates bedarf. Es handelt sich um eine Verordnung des Nationalrates bzw. um eine Verordnung des Ständerates. Jede Verordnungsbestimmung bedarf einer gesetzli- chen Grundlage.

Art. 37 Koordinationskonferenz Dieser Artikel entspricht weitgehend dem geltenden Artikel 8ter GVG. Wie bisher bilden die beiden Büros die Koordinationskonferenz. Absatz 2: Grundsätzlich fallen der Koordinationskonferenz Aufgaben zu, die beide Räte be- treffen und einheitlich geregelt werden müssen. Buchstabe a: Die Koordinationskonferenz plant die Tätigkeiten der Bundesversammlung. Weiter stimmt sie die Sessions- und Jahresplanung beider Räte aufeinander ab. Nicht mehr aufgenommen wurde die Aufgabe der Koordinationskonferenz, eine Legislaturpla- nung zu erstellen, da es in der Praxis noch nie eine solche Planung gab. Buchstabe b: Buchstabe b entspricht dem geltenden Recht (Art. 8ter Abs. 3 GVG). Buchstabe c: Buchstabe c beinhaltet die notwendige gesetzliche Grundlage für Weisungen über die Zuteilung der personellen und finanziellen Mittel an Organe der Bundesver- sammlung. Damit wird beispielsweise die gesetzliche Grundlage geschaffen für die bestehenden Weisungen über den Beizug von Experten und Expertinnen durch Kommissionen und Delegationen oder die Weisungen über die Reisen von Kommis- sionen, Delegationen und Ratsmitgliedern ins Ausland.

Buchstabe d: Die Bestimmung über die Wahl der Generalsekretärin oder des Generalsekretärs wurde erst vor kurzem revidiert und daher ohne Änderung übernommen (Bundesge- setz vom 8. Oktober 1999, in Kraft seit 1. Januar 2000). Buchstabe e: Da sich die Fraktionen aus den Mitgliedern beider Räte zusammensetzen, ist es Sa- che der Koordinationskonferenz zu prüfen, ob die Bedingungen für die Bildung ei- ner Fraktion gemäss Artikel 61 erfüllt sind oder nicht. Absatz 3: Artikel 8ter Absatz 7 GVG gewährt der Bundespräsident oder der Bundespräsidentin und dem Bundeskanzler oder der Bundeskanzlerin das Recht, an den Sitzungen mit beratender Stimme teilzunehmen. Neu wird vorgeschlagen, dass der Bundesrat an den Sitzungen teilnehmen kann. Das heisst, es ist Sache des Bundesrates festzule- gen, welches Mitglied ihn an den Sitzungen vertritt. Zum Beispiel soll bei der Pla- nung und Koordination der parlamentarischen Aussenbeziehungen durch die Koor- dinationskonferenz gemäss Absatz 5 die Vorsteherin oder der Vorsteher des Eidge- nössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten teilnehmen können. Es gelten die allgemeinen Bestimmungen betreffend die Teilnahme des Bundesrates an den Kommissionssitzungen (vgl. Art. 159). Der Bundesrat hat das Recht, Anträge zu stellen, darf aber an den Abstimmungen nicht teilnehmen. Absatz 4: Bei der Koordinationskonferenz handelt es sich um eine gemeinsame Kommission gemäss Artikel 153 Absatz 2 BV. In Artikel 46 Absatz 2 ist vorgesehen, dass Be- schlüsse von gemeinsamen Kommissionen der Zustimmung der Mehrheit der stim- menden Mitglieder jedes Rates bedürfen. Absatz 4 wiederholt diesen Grundsatz der getrennten Beschlussfassung in gemeinsamen Kommissionen und legt fest, dass Be- schlüsse der Koordinationskonferenz der Zustimmung des Büros des Nationalrates und des Ständerates bedürfen. Diese Art der Beschlussfassung in der Koordinations- konferenz entspricht auch dem geltenden Recht. Vom Grundsatz der getrennten Be- schlussfassung wird bei der Wahl der Generalsekretärin oder des Generalsekretärs gemäss Absatz 2 Buchstabe d abgewichen. Diese Wahl erfolgt mit der absoluten Mehrheit der stimmenden Mitglieder, wie dies auch bei der Bestätigung der Wahl durch die Vereinigte Bundesversammlung der Fall ist. Absatz 5: Gemäss geltendem Recht ist die Koordinationskonferenz zuständig für die Bezie-

hungen der Bundesversammlung zu auswärtigen Parlamenten und zu internationalen Organisationen. Um Doppelspurigkeiten zwischen den für die Aussenpolitik zustän- digen Kommissionen und der Koordinationskonferenz zu vermeiden und eine ver- besserte Koordination der Arbeiten zu erreichen, wird vorgeschlagen, dass die Ko- ordinationskonferenz in diesen Fragen durch die Präsidentinnen oder die Präsidenten dieser Kommissionen erweitert wird und die Präsidentinnen oder die Präsidenten anderer betroffener Organe der Bundesversammlung mit beratender Stimme beige- zogen werden können.

Die Aussenpolitischen Kommissionen (APK) beider Räte hatten in ihrem Mitbericht vom 15. Juni 2000 zuhanden der SPK vorgeschlagen, mit einem eigenen Gesetzes- artikel ein separates Organ zur Koordination der Aussenbeziehungen der Bundesver- sammlung zu schaffen. Als Zusammensetzung dieses Organs schlugen die APK vor: die Präsidien beider Räte, die Präsidentinnen und Präsidenten der für die Aussenpo- litik zuständigen Kommissionen sowie der ständigen Delegationen, welche die Bun- desversammlung in internationalen parlamentarischen Versammlungen vertreten. Die SPK lehnt diesen Vorschlag ab, weil sie nicht für blosse Koordinationszwecke ein zusätzliches parlamentarisches Organ mit zusätzlichen Sitzungen schaffen möchte. Zudem erscheint es der SPK unverhältnismässig, den Präsidentinnen und Präsidenten der zur Zeit sechs Delegationen Sitz und Stimme in diesem Koor- dinationsorgan zu geben. Das von den APK erstrebte Ziel wird ebenfalls erreicht, wenn diese Delegationen und gegebenenfalls auch andere betroffene Kommissionen mit beratender Stimme beigezogen werden, wenn sie tatsächlich betroffen sind.

Art. 38 Verwaltungsdelegation Die oberste Leitung der Parlamentsverwaltung (vgl. Art. 64–70) obliegt der Ver- waltungsdelegation, die von der Koordinationskonferenz gewählt wird (vgl. Art. 8ter Abs. 4 GVG). Die Verwaltungsdelegation ist eine gemeinsame Kommission beider Räte und setzt sich aus je drei Mitgliedern des nationalrätlichen und des ständerätli- chen Büros zusammen. Wie bisher konstituiert sich die Verwaltungsdelegation sel- ber und bezeichnet eines ihrer Mitglieder zum Delegierten (vgl. Art. 8 des Bundes- beschlusses über die Parlamentsdienste). Sie beschliesst gemäss Absatz 3 mit der Mehrheit der stimmenden Mitglieder.

3. Kapitel: Vereinigte Bundesversammlung

Die neue Bundesverfassung bestimmt in Artikel 164, dass alle wichtigen rechtset- zenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Aus die- sem Grund werden in diesem Kapitel viele Bestimmungen des Reglementes der Vereinigten Bundesversammlung (RBVers, SR 171.12) aufgenommen.

Art. 39 Büro der Vereinigten Bundesversammlung Neu besteht das Büro der Vereinigten Bundesversammlung aus den Präsidien beider Räte. Nicht mehr vertreten sind die Stimmenzählenden (vgl. Art. 1 RBVers). Die Stimmenzählenden und die Ersatzstimmenzählenden beider Räte ermitteln die Wahl- und Abstimmungsresultate (vgl. Art. 41 Abs. 2). In Absatz 4 wird festgehal- ten, dass das Büro der Vereinigten Bundesversammlung die Kommissionen der Ver- einigten Bundesversammlung einsetzt. Die Mitglieder und das Präsidium werden von den jeweiligen Ratsbüros gewählt. Dies gilt auch für die Kommission für Be- gnadigungen und Zuständigkeitskonflikte. Die Mehrheit der Kommission beantragt, dass die Kommissionen der Vereinigten Bundesversammlung aus zwölf Mitgliedern des Nationalrates und aus fünf Mitgliedern des Ständerates bestehen. Die Minderheit der Kommission wendet sich gegen diese Vergrösserung und beantragt, dass die Kommissionen der Vereinigten Bundesversammlung wie bisher aus neun Mitglie- dern des Nationalrates und aus vier Mitgliedern des Ständerates bestehen.

Abgelehnt wurde die Schaffung einer ständigen Kommission für die Vorbereitung der Wahlen an die eidgenössischen Gerichte. Die SPK geht davon aus, dass diese Wahlvorbereitung die Aufgabe der Fraktionen bleiben soll. Die bestehende «Inter- fraktionelle Arbeitsgruppe für die Vorbereitung der Richterwahlen», in der zur Zeit alle Fraktionen vertreten sind, hat sich bewährt. Für eine gesetzliche Institutionali- sierung dieses Gremiums wurde in der Kommission geltend gemacht, es würde da- durch die Transparenz des Vorbereitungsprozesses verbessert. Gegen die Schaffung eines solchen Organs mit gesetzlichen Rechten und Pflichten spricht aber, dass die Existenz eines solchen Organs nichts daran ändern könnte, dass die Fraktionen ihr Wahlvorschlagsrecht unmittelbar in der Vereinigten Bundesversammlung ausüben wollen. Die notwendige Vorbereitung der Richterwahlen besteht darin, dass die Fraktionen die naturgemäss höchst vertraulichen Informationen über die Kandidatu- ren austauschen und gegenseitig prüfen. Falls ein gesetzliches Organ identisch zu- sammengesetzt wäre wie die bestehende informelle «Arbeitsgruppe», so kann es diese Aufgabe zumindest nicht besser erfüllen. Wäre das Organ grösser als die «Ar- beitsgruppe», so würde angesichts der geringeren Vertraulichkeit der Beratungen die zweckmässige Aufgabenerfüllung behindert; vermutlich würden die Absprachen zwischen den Fraktionen ausserhalb des Organs getroffen, was seinen Zweck zu- nichte machen würde.

Art. 40 Kommission für Begnadigungen und Zuständigkeitskonflikte Diese Bestimmung entspricht weitgehend dem geltenden Recht (Art. 38, 39 GVG und Art. 11 RBVers). Gemäss geltendem Recht werden die Mitglieder dieser Kom- mission für sechs Jahre gewählt. Die Amtsdauer der Mitglieder aller anderen ständi- gen Kommissionen beträgt vier Jahre und ist auf Reglementsstufe geregelt. Es wird nun vorgeschlagen, dass diese vierjährige Amtsdauer auch für die Kommission für Begnadigungen und Zuständigkeitskonflikte gilt. Aus diesem Grund kann hier auf eine Regelung verzichtet werden, denn die Bestimmungen des Geschäftsreglementes des Nationalrates gelten sinngemäss (vgl. Art. 41). Das geltende Recht sieht vor, dass über ein Begnadigungsgesuch geheim beraten werden kann. Diese explizite Nennung ist nicht nötig, denn gemäss Artikel 4 Ab- satz 2 kann ein Sechstel der Mitglieder der Vereinigten Bundesversammlung oder eine Kommission (z.B. Begnadigungskommission) unter anderem aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes eine geheime Beratung beantragen.

Art. 41 Verfahren in der Vereinigten Bundesversammlung Diese Bestimmung wird aus dem geltenden Recht übernommen (Art. 13 RBVers) und legt fest, dass für das Verfahren in der Vereinigten Bundesversammlung das Geschäftsreglement des Nationalrates sinngemäss angewendet wird. Gleichzeitig wird auch die gesetzliche Grundlage für ein allfälliges Reglement der Vereinigten Bundesversammlung geschaffen, sofern dafür dereinst Bedarf entstehen sollte. Zur Zeit darf angenommen werden, dass das bestehende Reglement ersatzlos aufgeho- ben werden kann (was nicht im Rahmen dieser Vorlage beantragt werden kann, weil dafür nicht die Bundesversammlung in der Form der getrennt verhandelnden Räte, sondern die Vereinigte Bundesversammlung zuständig ist).

4. Kapitel: Kommissionen

Am 4. Oktober 1991 verabschiedeten die eidgenössischen Räte eine Parlamentsre- form, welche unter anderem eine Neuregelung des Kommissionensystems beinhal- tete. Angeregt worden ist diese Reform durch zwei parlamentarische Initiativen von Gilles Petitpierre und René Rhinow (90.228 und 90.229: vgl. die entsprechenden Kommissionsberichte in BBl 1991 III 617ff. und BBl 1991 IV 358ff.). Die Reform brachte den Übergang von einem Mischsystem aus ständigen und ad hoc eingesetz- ten Kommissionen zu einem System von zwölf ständigen Kommissionen in jedem Rat. Die Regelungen betreffend das neue System wurden vor allem in den Ge- schäftsreglementen verankert. In Artikel 15 GRN und Artikel 10 GRS werden die Kommissionen sowie ihre Aufgaben aufgezählt. Artikel 15a bzw. 11 der Regle- mente halten fest, dass Spezialkommissionen nur in Ausnahmefällen einzusetzen sind. Die Bestimmungen im GVG betreffend die Kommissionen hingegen sind nach wie vor zum Teil rudimentär, zum Teil zu ausführlich und vor allem unübersichtlich. Die Totalrevision bietet nun Gelegenheit, die Bestimmungen betreffend die Kom- missionen übersichtlich zu gestalten und allenfalls identische Bestimmungen in bei- den Ratsreglementen zu übernehmen. Schliesslich gilt es, für die Behördenorganisa- tion grundlegende Bestimmungen gemäss dem in Artikel 164 BV festgehaltenen materiellen Gesetzesbegriff stufengerecht von der Reglements- auf die Gesetzesebe- ne zu heben.

1. Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen

In diesem ersten Abschnitt sollen diejenigen Bestimmungen festgehalten werden, welche für alle Kommissionen, das heisst sowohl für die Legislativkommissionen wie auch für die Aufsichts- und Finanzkommissionen Geltung haben. Spezielle Be- stimmungen betreffend Aufgaben und Rechte der Aufsichts- und Finanzkommissio- nen und deren Delegationen sowie auch der Redaktionskommission und der Dele- gationen in internationalen Organisationen werden in den nachfolgenden Abschnit- ten geregelt.

Art. 42 Ständige Kommissionen und Spezialkommissionen Artikel 42 nennt die beiden Kommissionstypen. Es werden analog zu den Regle- mentsbestimmungen in Artikel 15 und 15a GRN sowie Artikel 10 und 11 GRS die Begriffe «ständige Kommissionen» und «Spezialkommissionen» gebraucht, was aussagekräftiger ist als die Unterscheidung zwischen «ständig» und «nichtständig». Spezialkommissionen werden nur dann eingesetzt, wenn es ausserordentliche Um- stände rechtfertigen. Die einzelnen Kommissionen werden hier nicht aufgezählt. Die Auflistung in den Geschäftsreglementen bietet mehr Flexibilität, allenfalls einmal neue Kommissionen zu schaffen oder bestehende umzubenennen oder aufzuheben. Kommt hinzu, dass nicht beide Räte zwingend die gleichen Kommissionen einsetzen müssen. Immerhin soll festgehalten werden, dass ständige Kommissionen entweder im Gesetz oder in den Reglementen zu nennen sind.

Art. 43 Bestellung der Kommissionen In Absatz 1 werden neu die Büros explizit als Wahlorgane der Kommissionsmitglie- der und der Kommissionspräsidien genannt. Es handelt sich hier um eine relativ wichtige Kompetenz der Büros, die bisher nur aus den Ratsreglementen hervorging (Art. 9 GRN und Art. 6 GRS), jedoch durchaus Gesetzescharakter hat. Absatz 2 regelt das Verfahren zur Bestellung der Präsidien von gemeinsamen Kom- missionen, wie sie in der neuen Verfassung in Artikel 153 Absatz 2 nun explizit vorgesehen sind. Als Wahlorgan ist die Koordinationskonferenz vorgesehen, es sei denn, das Gesetz sehe etwas anderes vor. Die Vorgehensweise zur Bildung von ge- meinsamen Kommissionen wird hier jedoch nicht geregelt, sondern ist bei der ent- sprechenden gesetzlichen Grundlage für die gemeinsame Kommission festzuhalten. Absatz 3 hält wie bisher Artikel 8quinquies Absatz 2 GVG fest, welche Kriterien bei der Bestellung der Kommissionen zu beachten sind. Diese Kriterien gelten für die Zusammensetzung aller Kommissionen, auch der Subkommissionen. Die Formulie- rung begründet einen Anspruch der Fraktionen. Sie lässt jedoch insofern einen ge- wissen Spielraum zu, als es durchaus denkbar ist, dass insbesondere bei der Bestel- lung einer Subkommission eine Fraktion zu Gunsten einer anderen auf einen Sitz verzichtet. Was den zweiten Satz von Absatz 3 betrifft, so ist die Kommissionsmin- derheit der Ansicht, dass zusätzlich das Kriterium «Geschlecht» eingefügt werden müsse und auf den Passus «soweit möglich» zu verzichten sei. Wenn dieser Passus in der Formulierung enthalten sei, würde es dem Parlament zu bequem gemacht, die Bestimmung nicht zu befolgen. Bereits mit der Formulierung «angemessen berück- sichtigt» bestehe genügend Spielraum. Verschiedene Fraktionen achten heute schon auf eine angemessene Vertretung der Geschlechter. Dies sollte für alle Fraktionen verbindlich werden. Die Mehrheit ist der Ansicht, dass in erster Linie die geeignets- ten Personen in eine Kommission gewählt werden sollten, was immer schwieriger wird, wenn allzu viele Kriterien aufgestellt werden. Wechselt ein Kommissionsmitglied während seiner Amtsdauer die Fraktion, so bleibt es gemäss Absatz 4, welcher den Grundsatz der festen Amtsdauer festhält, Mitglied der Kommission. Gemäss geltender Praxis kommen die in Absatz 3 ge-

nannten Kriterien wieder zur Anwendung, wenn die Kommissionen neu zu bestellen sind oder wenn auf Grund von Vakanzen einzelne Sitze frei werden. Diese Praxis kann in den Ratsreglementen festgehalten werden.

Art. 44 Aufgaben Im Rahmen der ihnen auf Grund des Gesetzes oder der Ratsreglemente zugewiese- nen Zuständigkeiten obliegen allen Kommissionen dieselben Aufgaben, welche neu im Gesetz aufgezählt werden. Bisher fand sich ein solcher Aufgabenkatalog nur in den Reglementen (Art. 15 GRN und Art. 10 GRS). Die Definition der Aufgaben bil- dete einen zentralen Bestandteil der Parlamentsreform von 1991. Es wurde zum Bei- spiel festgehalten, dass die Kommissionen die gesellschaftliche Entwicklung zu ver- folgen und allenfalls auch selbstständig Lösungen zu erarbeiten haben. Somit kommt ihnen ein Selbstbefassungsrecht zu. Die Buchstaben a, c und d von Absatz 1 entsprechen den Buchstaben a, b und c des Aufgabenkatalogs in den Reglementen. Der in Buchstabe d des Aufgabenkatalogs in den Reglementen enthaltene Auftrag zur Koordination wird in einem speziellen Ar- tikel aufgenommen (vgl. Art. 49).

Absatz 1 Buchstabe b nimmt Artikel 153 Absatz 3 der neuen BV auf, wonach das Gesetz einzelne Befugnisse nicht rechtsetzender Natur an Kommissionen übertragen kann. Es ist hier nicht der Ort, die Beratungsgegenstände zu benennen, welche von Kommissionen abschliessend beraten werden können. Diese ergeben sich aus den entsprechenden Kompetenzbestimmungen dieses Gesetzes oder aus der Spezialge- setzgebung. So zum Beispiel aus Artikel 44 Absatz 2 des RVOG, wonach der Bun- desrat die zuständigen Kommissionen zu Leistungsaufträgen für Ämter und Gruppen zu konsultieren hat. Absatz 1 Buchstabe e basiert auf Artikel 170 BV, wonach die Bundesversammlung dafür zu sorgen hat, dass die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit über- prüft werden. Durch die Auflistung in Artikel 44 gehört Evaluation zum Aufgaben- bereich aller Kommissionen der Bundesversammlung. Damit wird man dem Auftrag des Verfassungsgebers gerecht. Dieser sah für die Evaluation eine eigene Bestim- mung vor und integrierte sie bewusst nicht in den Aufgabenbereich der parlamenta- rischen Oberaufsicht gemäss Artikel 169 BV. Aus den Materialien zur Verfassungs- reform geht klar hervor, dass mit der Schaffung eines Evaluationsartikels ein umfas- sendes Evaluationsverständnis verbunden war, welches auch eine Selbstevaluation des Gesetzgebers beinhaltet. Entsprechend äusserte sich zum Beispiel der Berichter- statter im Ständerat: «Die Evaluation hat eine selbstständige Bedeutung. Sie geht über die Oberaufsicht hinaus, weil nämlich nicht nur Massnahmen des Bundesrates und der Bundesverwaltung auf die Wirksamkeit überprüft werden, sondern das Par- lament auch eine Überprüfung der eigenen Massnahmen oder der Gesetzgebung an sich veranlassen kann.» (AB 1998 S, Separatdruck Reform der Bundesverfassung, 134). Die Kommissionsminderheit hingegen ist zusammen mit den Finanzkommissionen beider Räte (vgl. Stellungnahme vom 6. Juni 2000) der Ansicht, dass Evaluationen nur durch die Aufsichtskommissionen durchzuführen seien. Wenn alle Kommissio- nen den Auftrag haben, Wirksamkeitsprüfungen vorzunehmen, entstehe eine unnöti- ge Betriebsamkeit und die Ausgaben für Dienstleistungen Dritter würden stark er- höht. Es bestünde die Gefahr, dass Evaluationen für die Selbstrechtfertigung einge- setzt würden. Sie müssten deshalb von unabhängigen Kontrollorganen durchgeführt

werden. Der in Absatz 1 Buchstabe e enthaltene Evaluationsauftrag an alle Kommis- sionen solle deshalb gestrichen werden. In einem neuen Absatz 1bis wäre vorzuse- hen, dass die Fachkommissionen an die Aufsichtskommissionen gelangen können, wenn sie einen bestimmten Erlass evaluiert haben möchten. Die SPK ist jedoch der Ansicht, dass man durch eine solche Beschränkung der Evaluationstätigkeit dem Verfassungsgeber nicht gerecht wird. Wenn der Auftrag zur Selbstevaluation des Gesetzgebers ernst genommen werden soll, so müssen sich die mit der Ausarbeitung von Gesetzen betrauten Organe im Hinblick auf die zu- künftige Gesetzgebung immer wieder die Frage stellen, ob die von ihnen erarbeite- ten Gesetze die beabsichtigte Wirkung erzielen. Die in Artikel 170 BV der Bundes- versammlung zugewiesene Aufgabe ist somit sowohl bei der Oberaufsicht als auch bei der Gesetzgebung zu erfüllen. Während im Rahmen der Oberaufsicht zu prüfen ist, ob Bundesrat und Verwaltung die erlassenen Gesetze richtig ausführen, hat sich die Bundesversammlung im Rahmen ihrer Gesetzgebungstätigkeit die Frage zu stellen, was die von ihr erlassenen Gesetze bewirken. Selbstverständlich können sich auch die GPK und FK mit dieser weiter verstandenen Evaluation im Sinne einer Selbstevaluation des Gesetzgebers befassen, zumal eine klare Abgrenzung zwischen

der Evaluation des Verwaltungshandelns und der Gesetzgebung nicht möglich ist. Allerdings werden die GPK und die FK die Selbstevaluation des Gesetzgebers auf Grund ihrer Kapazitäten nur punktuell wahrnehmen können. Aus diesem Grund ist es notwendig, dass die Legislativkommissionen dazu angehalten werden, sich sy- stematisch die Frage zu stellen, was die von ihnen vorberatenen Erlasse bewirken. In der Praxis wird dies am sinnvollsten so gehandhabt werden, dass jeweils nach Abschluss der Vorberatung eines Erlassentwurfs in der Legislativkommission ent- schieden wird, ob und wie eine Evaluation zur geplanten Gesetzgebung vorzusehen sei. Im Normalfall wird die Kommission das zuständige Departement beauftragen, in zwei bis drei Jahren einen Evaluationsbericht vorzulegen. Je nachdem kann es sinnvoller sein, die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle (PVK) oder die Eid- genössische Finanzkontrolle (EFK) mit einer vertieften Analyse zu beauftragen. Will eine Legislativkommission eine umfassende Studie durch die PVK oder EFK ausführen lassen, dann ist es angezeigt, dass dies durch ein Organ der Aufsichts- kommissionen koordiniert wird (vgl. Art. 54 Abs. 4). Es geht nicht an, dass diese Dienststellen von verschiedenen parlamentarischen Organen unkoordiniert mit Auf- trägen überschwemmt werden. Hier kommt den Aufsichtskommissionen eine wich- tige Führungsfunktion zu. Die Geschäftsprüfungskommissionen beider Räte haben in ihrer Stellungnahme vom 11. Mai 2000 dem Evaluationsauftrag an alle Kommissionen gemäss Artikel 44 Ab- satz 1 Buchstabe e zugestimmt. Sie weisen aber ausdrücklich auf den Koordinati- onsbedarf in diesem Bereich hin. Die SPK trägt diesem sehr berechtigten Wunsch Rechnung. Neben der erwähnten Koordination wissenschaftlicher Evaluationen durch die Konferenz der Präsidien der Aufsichtskommissionen und -delegationen (Art. 54 Abs. 4) verpflichtet Artikel 49 die Kommissionen generell zur Koordination.

Art. 45 Allgemeine Rechte Artikel 45 regelt die allgemeinen Rechte der Kommissionen als Organe der Räte. Die spezifischen Informationsrechte gegenüber Bundesrat und Verwaltung werden im Kapitel «Verkehr der Kommissionen mit dem Bundesrat» geregelt. Die Buch- staben a und b von Absatz 1 nehmen Artikel 8quinquies Absatz 5 und Artikel 47bis Absatz 1 GVG auf. Buchstabe c hält das bisher ungeschriebene Recht der Kommissionen fest, interes- sierte Kreise anzuhören. In der Praxis werden häufig Vollzugsträger – insbesondere auch Vertretungen der Kantone – eingeladen, um Vollzugsprobleme zu erörtern. An sich könnten die Kantone unter «interessierte Kreise» subsumiert werden. Ihre spe- zielle Stellung als wichtigste Vollzugsträger legt aber ihre explizite Erwähnung na- he. Kommt hinzu, dass die Räte am 22. Dezember 1999 auf Grund der parlamen- tarischen Initiative 96.456 (Rhinow) beschlossen haben, Artikel 47bis GVG durch Absatz 1bis zu ergänzen, welcher vorsieht, dass die Kommissionen insbesondere die Kantone im Hinblick auf die Prüfung der Vollzugstauglichkeit zur Stellungnahme einladen können (AB 1999 S 305ff., AB 1999 N 2601ff.). Die Vollzugsproblematik braucht hier hingegen nicht speziell erwähnt zu werden, steht sie doch auf Grund der spezifischen Interessen der Eingeladenen sowieso meistens im Zentrum. Absatz 1 Buchstabe d stipuliert das an sich selbstverständliche und in der Praxis auch wahrgenommene, bisher ungeschriebene Recht der Kommissionen, Besichti- gungen vorzunehmen.

Absatz 2 figurierte bisher nicht im GVG. Das Recht, Subkommissionen einzusetzen, stellt jedoch ein zentrales Verfahrensrecht der Kommissionen dar. Es soll zudem bei Gelegenheit Klarheit geschaffen werden, dass Subkommissionen nicht direkt an den Rat gelangen können. Schliesslich ist auch festzuhalten, dass mehrere Kommissio- nen gemeinsame Subkommissionen bilden können. In der Praxis kann dies sowohl für zwei Kommissionen eines Rates wie auch für die beiden Schwesterkommissio- nen beider Räte von Bedeutung sein. Als Subkommissionen gelten im Übrigen auch die Delegationen der Finanz- und der Geschäftsprüfungskommissionen. Die Details der Subkommissionenbildung bleiben in den Ratsreglementen geregelt. Dort ist zum Beispiel auch festzuhalten, dass Subkommissionen nicht selbstständig die Öffentlich- keit informieren. Subkommissionen sind immer im Auftrag von Kommissionen tätig.

Art. 46 Verfahren in den Kommissionen Absatz 1 hält fest, dass das Verfahren in den Kommissionen aus den Verfahrensre- geln des entsprechenden Rates abgeleitet wird. So wird zum Beispiel bei der Reihen- folge der Abstimmungen das gleiche Verfahren angewendet wie im Ratsplenum. Hingegen können das Gesetz oder die Ratsreglemente durchaus spezifische Verfah- rensbestimmungen für die Kommissionen vorsehen. So sehen zum Beispiel Arti- kel 21 GRN und Artikel 14 GRS vor, dass der Kommissionspräsident oder die Kommissionspräsidentin mitstimmt, während der Ratspräsident oder die Ratspräsi- dentin gemäss Artikel 83 GRN und Artikel 71 GRS – bzw. neu Artikel 80 dieses Gesetzes – nur den Stichentscheid gibt. Artikel 153 Absatz 2 BV sieht die Einsetzung gemeinsamer Kommissionen vor. Solche bestehen in Form der Delegationen heute schon. Mit der neuen Verfassungs- bestimmung wurde diesbezüglich eine explizite verfassungsmässige Grundlage ge- schaffen. Regelungsbedürftig in Bezug auf solche gemeinsame Kommissionen ist die Frage des Abstimmungsverfahrens. Gemäss dem Grundsatz des Zweikammer- systems wird in Absatz 2 festgehalten, dass im Falle einer formellen Beschlussfas- sung getrennt nach Räten abzustimmen ist. Eine Ausnahme stellt zum Beispiel die Einigungskonferenz dar (Art. 92).

Art. 47 Vertraulichkeit Die Vertraulichkeit der Kommissionssitzungen stellt ein wesentliches Element der Kommissionstätigkeit dar. Sie ist bisher nur in den Ratsreglementen festgehalten und zwar in Artikel 24 GRN und Artikel 16 GRS in identischem Wortlaut. Diese wichtigsten Grundsätze der Vertraulichkeit werden auf Gesetzesstufe gehoben. Weitere Details können in Artikel 25 GRN und Artikel 17 GRS geregelt bleiben. Der in Artikel 24 GRN und Artikel 16 GRS gemachte Hinweis auf das Amtsge- heimnis ist hier nicht notwendig, da die Ratsmitglieder gemäss Artikel 9 dieses Ge- setzes ohnehin an das Amtsgeheimnis gebunden sind. In Absatz 2 ist vorgesehen, dass die Kommissionen gemäss bisherigem Recht be- schliessen können, Anhörungen öffentlich durchzuführen. Danach kann zum Beispiel die Presse zu einer Anhörung von Experten und Expertinnen eingeladen werden, wenn dies von breiterem Interesse ist. Nimmt die Kommission jedoch die Beratung auf, wird die Öffentlichkeit wieder ausgeschlossen. Der Meinungsbildungsprozess in Kommis- sionen soll möglichst frei und unbeeinträchtigt von Medieneinflüssen stattfinden. Die Minderheit will einen Schritt weiter gehen und den Kommissionen erlauben, ganze

Sitzungen öffentlich durchzuführen. Dadurch könnten zum Beispiel auch die Beratun- gen inklusive Abstimmungen zu einem Erlassentwurf Vertretern und Vertreterinnen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Der Entscheid über die Zulassung der Öffentlichkeit liegt jedoch bei der Kommission. Somit würde nur eine Möglichkeit ge- schaffen, die in gewissen Fällen sinnvollerweise genutzt werden kann, ohne dass die Kommissionen dazu verpflichtet sind.

Art. 48 Information der Öffentlichkeit Es wird nur der Grundsatz festgehalten, dass die Kommissionen zu informieren ha- ben. Wie sie dies machen wollen, kann entweder in den Ratsreglementen festgehal- ten werden (Art. 25 GRN und Art. 17 GRS) oder aber auch der Organisationsauto- nomie der Kommissionen überlassen werden.

Art. 49 Koordination zwischen den Kommissionen Der Koordinationsbedarf zwischen den Kommissionen nimmt ständig zu. Vor allem bei bereichsübergreifenden Geschäften befassen sich verschiedene Kommissionen mit demselben Thema. Wenn sich verschiedene Kommissionen unter verschiedenem Blickwinkel zu denselben Fragen äussern, ist dies an sich kein Problem, sondern al- lenfalls durchaus wünschenswert. Problematisch wird es hingegen dann, wenn in verschiedenen Kommissionen die gleichen Abklärungen vorgenommen werden und die gleichen Personen inner- oder ausserhalb der Verwaltung zu denselben Fragen hinzugezogen werden. Artikel 8quinquies Absatz 6 GVG muss deshalb verdeutlicht werden. Insbesondere geht es nicht nur um die Koordination zwischen denselben Kommissionen beider Räte, sondern auch um die Koordination zwischen den ver- schiedenen Legislativkommissionen sowie zwischen Legislativ- und Aufsichts- kommissionen. Absatz 1 stellt klar, dass alle Kommissionen, die ähnliche Fragen bearbeiten, ihre Tätigkeit koordinieren müssen. Absatz 2 zielt auf die effiziente Informationsbeschaffung ab. Entweder sollen dies die verschiedenen Kommissionen in gemeinsamen Sitzungen tun, oder eine Kom- mission wird beauftragt, gewisse Fragen abzuklären und die Ergebnisse den anderen Kommissionen mitzuteilen. Absatz 3 sieht vor, dass die Geschäftsprüfungskommissionen und die Finanzkom- missionen den Geschäftsbericht und die Rechnung gemeinsam vorberaten können. Auch in der Bundesverwaltung arbeiten gewisse Ämter nach den Grundsätzen der neuen Verwaltungsführung. Wichtiger Bestandteil des «Führens mit Leistungsauf- trag und Globalbudget» (FLAG) ist die Verknüpfung von Aufgaben- und Finanzpla- nung. Es ist deshalb naheliegend, gerade bei solchen Ämtern den Geschäftsbericht gemeinsam mit der Rechnung zu begutachten. Die Bestimmung ermöglicht sowohl gemeinsame Sitzungen der Finanz- und Geschäftsprüfungskommissionen eines Ra- tes als auch gemeinsame Sitzungen der Kommissionen beider Räte. Artikel 153 Ab- satz 2 BV ermöglicht diese Ausnahme vom Grundsatz des Zweikammersystems. Absatz 4 betrifft den sogenannten Mitbericht. Die Bestimmung sieht vor, dass solche Berichte an die vorberatende Kommission gerichtet werden, damit nicht mehrere Kommissionen im Rat Bericht erstatten. Die Möglichkeit der Kommissionen, direkt

an den Rat zu gelangen, wird dadurch nicht ausgeschlossen, sondern ist durch das

Antragsrecht gemäss Artikel 45 Absatz 1 Buchstabe a gewährleistet. Weiter stellt die Bestimmung klar, dass Kommissionen von sich aus einen Mitbericht erstatten können.

2. Abschnitt: Finanzkommissionen

Die Organisation der Organe der parlamentarischen Oberaufsicht gab in den letzten Jahren wiederholt zu Diskussionen Anlass. Es wurde insbesondere die Frage aufge- worfen, ob die Wahrnehmung der Oberaufsicht über die Finanzen und die Ge- schäftsführung durch zwei verschiedene Kommissionen noch zweckmässig sei. Am 21. Juni 1996 hat der Nationalrat die Motion 96.3151 Raggenbass der SPK als Pos- tulat zur Prüfung überwiesen (AB 1996 N 1198f.). Danach ist zu prüfen, ob die Fi- nanzkommissionen (FK) und die Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) zusam- mengelegt werden sollen, oder ob zumindest die Koordination zwischen den beste- henden Organen intensiviert werden könne. Noch im gleichen Jahr, am 10. Dezember 1996 hat der Nationalrat der parlamentarischen Initiative 96.454 der Kommission 95.067 (PUK–PKB) Folge gegeben (AB 1996 N 2270). Darin wird ge- fordert, das GVG dahingehend zu ergänzen, dass die Koordination unter den Kon- trollkommissionen, beispielsweise durch eine Präsidentenkonferenz, besser ge- währleistet werden kann. Am 22. April 1999 wurde die Frist zur Ausarbeitung einer Vorlage im Hinblick auf die Totalrevision des GVG verlängert (AB 1999 N 769). Im Zusammenhang mit der Motion 96.3151 ist auch die Motion Raggenbass

96.3152 zu sehen, welche vom Nationalrat am 21. Juni 1996 ebenfalls als Postulat

überwiesen worden ist (Amtl. Bull. N 1996 1190f.). Diese Motion fordert die Zu- sammenführung der verschiedenen Kontrollorgane bzw. eine intensivere Koordina- tion zwischen diesen sowie die Verselbstständigung der Eidgenössischen Finanz- kontrolle. Der Bundesrat betrachtete das Postulat mit der Revision des Finanz- kontrollgesetzes als erfüllt und beantragte dem Nationalrat dessen Abschreibung (BBl 1998 4703). Der Nationalrat folgte diesem Antrag am 14. Dezember 1998 (AB 1998 N 2618). Die Diskussionen sind vor dem Hintergrund der gewandelten Kontrollaufgaben zu verstehen. Gerade auch in Zusammenhang mit der Entwicklung neuerer Führungs- modelle wie «New Public Management» (NPM) reicht es nicht mehr aus, die Frage nach der Recht- und Ordnungsmässigkeit des Verwaltungshandelns zu stellen. In Artikel 27 wird der Katalog der Überprüfungskriterien der Oberaufsicht gemäss der heutigen Praxis denn auch beträchtlich erweitert. Neben der Rechtmässigkeit und der Ordungsmässigkeit stellen auch die Zweckmässigkeit, die Wirksamkeit und die Effizienz Kriterien der Oberaufsicht dar. Insbesondere die beiden letztgenannten Kriterien machen deutlich, dass kein eindeutiger Trennstrich zwischen Finanz- und Geschäftsaufsicht gezogen werden kann. Aus diesen Gründen haben die Geschäftsprüfungs- und die Finanzkommissionen ih- re Zusammenarbeit und Koordination im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten intensiviert. So finden regelmässige Koordinationssitzungen sowohl auf Stufe der Kommissionspräsidien wie auch auf Stufe der Sekretariate statt. Da es sich jedoch bei der «Präsidentenkonferenz» um ein informelles Gremium ohne rechtliche Grundlage handelt, sind ihre Beschlüsse für die Kommissionen nicht verbindlich. Die Mitglieder beider Kommissionen arbeiten auch in gemeinsam tagenden Sub-

kommissionen zusammen. So befassen sich zum Beispiel die zuständigen Subkom- missionen und Sektionen von FK und GPK in gemeinsamen Sitzungen mit dem Be- richt des Bundesrates über die Geschäftsführung von SBB, Post und Swisscom. Für bestimmte Geschäfte werden auch ad hoc gemeinsame Arbeitsgruppen eingesetzt. Genannt seien hier zum Beispiel die Arbeitsgruppen, welche sich mit der Käsever- wertung oder mit dem Projekt «Cargo Domizil» zu befassen hatten. Wie dem Be- richt über die Finanzaufsicht im Bund 1996, Teil I (BBl 1997 III 9) zu entnehmen ist, stösst jedoch auch diese Form der Zusammenarbeit an ihre Grenzen: «Mit sol- chen Arbeitsgruppen kann zwar eine optimale Koordination bei der materiellen Prü- fung der Geschäfte gewährleistet werden. Äusserst kompliziert hingegen wird da- nach das weitere Vorgehen in den Kommissionen und Räten, weil vier Kommissio- nen den Bericht der Arbeitsgruppe behandeln, ihre eigenen Berichte dazu verfassen und ihre Anträge an die beiden Räte formulieren müssen.» Angesichts dieser Koordinationsprobleme wird deutlich, dass die gesetzlichen Grundlagen für die Koordination zwischen den Aufsichtskommissionen verbessert werden müssen. Dabei wurden auch die Vor- und Nachteile einer Zusammenlegung der Kommissionen geprüft. Es wurde eine Variante ausgearbeitet, wonach in beiden Räten eine Aufsichts- und Finanzkommission (AFK) geschaffen worden wäre, wel- che alle bisherigen Funktionen von GPK und FK übernommen hätte. Der Vorteil dieser Variante hätte darin bestanden, dass sie Gewähr bieten würde für eine enge Verknüpfung von Geschäftsprüfung und Finanzaufsicht. Eine umfassende Wirt- schaftlichkeits- und Wirksamkeitsprüfung würde möglich; die verschiedenen Kon- trollaspekte könnten von den einzelnen Subkommissionen in Zusammenhang ge- bracht werden. Ein weiterer Vorteil bestünde im Effizienzgewinn sowohl für die Bundesversammlung als auch für den Bundesrat. Seitens des Parlaments könnte die Sitzungszahl reduziert werden. Bundesrat und Verwaltung würden dadurch entlastet, dass sie nicht zum gleichen Thema in verschiedenen Kommissionen antreten müs- sen. Schliesslich wird von der Zusammenlegung ein Bedeutungsgewinn für die Oberaufsicht erwartet. Der Kommission, welche sich nun umfassend der Oberauf- sicht widmen kann, würde ein grosses Gewicht zukommen. Als möglicher Nachteil

wurde die erhöhte Belastung der Kommissionsmitglieder genannt. Insbesondere an die Präsidien dieser anspruchsvollen Kommissionen würden grosse Anforderungen gestellt werden. Es ist deshalb die Frage zu stellen, ob eine solche Kommission noch «miliztauglich» wäre. Als Nachteil würde insbesondere im Nationalrat ins Gewicht fallen, dass weniger Kommissionssitze verteilt werden könnten. Schliesslich ist die Frage zu stellen, ob eine Zusammenlegung von GPK und FK nicht zu einer Domi- nanz der finanzpolitischen Kriterien bei der Wahrnehmung der Oberaufsicht führen würde. Da sich finanzielle Kriterien in der Praxis als einfacher anwendbar erweisen als die Kriterien der materiellen Aufgabenerfüllung, könnte es sein, dass sich die fi- nanziellen Gesichtspunkte durchsetzen würden. Die Oberaufsicht darf jedoch nicht auf eine Finanzaufsicht reduziert werden. Es ist deshalb zu fragen, welche Organi- sation der Kommissionen den Pluralismus der Kontrollkriterien eher sicherstellt. In ihrer Stellungnahme zuhanden der SPK vertraten die GPK die Ansicht, dass die Variante «Zusammenlegung» interessante Möglichkeiten bieten würde und lang- fristig weiter zu verfolgen wäre. Hingegen könne diese schwerwiegende Reform an- gesichts der hier doch zahlreich aufgeworfenen Fragen nicht kurzfristig im Rahmen der Totalrevision des Geschäftsverkehrsgesetzes realisiert werden. Die GPK spra- chen sich deshalb für eine gesetzlich institutionalisierte Koordinationspflicht gemäss Artikel 54 als die kurzfristig sinnvollere Lösung aus. Die Finanzkommissionen

äusserten grosse Skepsis gegenüber der Zusammenlegung und bezweifelten insbe- sondere die Miliztauglichkeit einer solchen Kommission. Die SPK hat sich auch auf Grund dieser Stellungnahmen gegen die Zusammenlegung, aber für eine rechtliche Institutionalisierung der Koordination entschieden.

Art. 50 Aufgaben der Finanzkommissionen Absatz 1 nennt die Aufgaben der Finanzkommissionen. Gegenüber dem bisherigen Artikel 48 GVG wird klargestellt, dass die Finanzkommissionen nicht nur Budget und Staatsrechnung vorberaten, sondern dass sie sich mit der Haushaltführung des Bundes insgesamt befassen und ihnen auch die Oberaufsicht über den Finanzhaus- halt zukommt. Die Finanzkommissionen beschäftigen sich mit allen grundlegenden Fragen der finanziellen Führung des Bundes. Sie sollen für alle Querschnittsthemen der Finanzpolitik zuständig sein. Die von den Finanzkommissionen ausgeübte Ober- aufsicht erstreckt sich auf den ganzen Bereich der Finanzaufsicht, wie sie durch die Eidgenössische Finanzkontrolle wahrgenommen wird (vgl. Art. 8 Abs. 1 des Bun- desgesetzes über die Eidgenössische Finanzkontrolle, SR 614.0). Die Spezialgesetz- gebung kann jedoch vorsehen, dass ein anderes parlamentarisches Organ die Finanz- aufsicht über einen bestimmten Bereich ausübt (vgl. zum Beispiel Artikel 20 Ab- satz 3 des Alptransit-Beschlusses SR 742.104). Zusätzlich wird die Vorberatung der finanziellen Planung in den Aufgabenkatalog aufgenommen. Es wird hier nicht das konkrete Instrument «Finanzplan» genannt, sondern allgemein von finanzieller Pla- nung gesprochen. Somit besteht Spielraum, falls die finanziellen Planungsinstru- mente in Zukunft eine Differenzierung erfahren sollten. In Absatz 2 wird vorgesehen, dass den FK Erlassentwürfe entweder zum Mitbericht vorzulegen sind oder zur Vorberatung zugewiesen werden können, wenn sie erhebli- che finanzielle Auswirkungen haben. Es wurde hier darauf verzichtet, den Finanz- kommissionen die generelle Kompetenz zu geben, alle Vorlagen vorzuberaten, die das Haushaltgleichgewicht wesentlich beeinflussen. Dies würde wahrscheinlich zu einer Verlagerung eines grossen Teils der Geschäfte von der Kommission für Wirt- schaft und Abgaben (WAK) zur FK führen. Auf Gesetzesebene soll jedoch keine Zementierung der Sachbereiche der Kommissionen vorgenommen werden. Die Sachbereiche werden von den Büros zugeteilt.

Art. 51 Finanzdelegation Absatz 1 übernimmt die bisherigen Bestimmungen betreffend die Zusammensetzung der Finanzdelegation (FinDel). Die innere Organisation der Finanzdelegation, zum Beispiel ihre Gliederung in Sektionen, ist nicht gesetzeswürdig. Absatz 2 umschreibt entsprechend dem bisherigen Artikel 50 Absatz 1 GVG die wichtigsten Aufgaben. Absatz 3 verweist auf das Finanzkontrollgesetz, dessen Artikel 14, 15 und 18 insbe- sondere Dokumentations- und Auskunftsrechte enthalten, welche die Finanzdelega- tion gegenüber der Eidgenössischen Finanzkontrolle geltend machen kann. Absatz 4 verankert neu die heutige Praxis der Berichterstattung, indem die FinDel einmal jährlich Bericht erstattet und diesen Bericht veröffentlicht. Absatz 5 sichert der Finanzdelegation ein Selbstbefassungsrecht zu; sie braucht also nicht einen Auftrag einer Finanzkommission, um sich mit einem konkreten Gegenstand zu befassen. Allenfalls kann es angezeigt sein, dass sie nicht der Finanzkommission, sondern einer anderen Kommission Bericht erstattet. In Absatz 6 muss festgehalten werden,

dass die Mitglieder der Finanzdelegation nicht getrennt nach Räten abstimmen, weil dies nicht der allgemeinen Bestimmung gemäss Artikel 46 Absatz 2 entspricht. Es wurde darauf verzichtet, die Überwachung ausdrücklich als mitschreitend zu cha- rakterisieren (siehe dazu die Erläuterungen zu Art. 27). Die ausdrückliche Erwäh- nung des mitschreitenden Elementes an dieser Stelle könnte den Fehlschluss nahele- gen, dass Oberaufsicht in anderen Zusammenhängen nicht mitschreitend sein kann.

3. Abschnitt: Geschäftsprüfungskommissionen

Art. 52 Aufgaben der Geschäftsprüfungskommissionen Der Inhalt der Oberaufsicht ist in Artikel 27 näher definiert, sodass hier in Absatz 1 auf diesen Artikel verwiesen werden kann. Nur implizit erwähnt ist die Prüfung des Geschäftsberichtes. Diese Aufgabe wird von der GPK als nicht vorrangig angese- hen. Der Schwerpunkt bei der Oberaufsicht über die Geschäftsführung liegt bei den vertieften Untersuchungen der Geschäftsführung. Der Geschäftsbericht bildet nur eines von verschiedenen Informationsmitteln. Im Detail wird seine Behandlung in Artikel 143 und 144 geregelt. In Absatz 2 sollen diejenigen Kriterien der Oberaufsicht festgehalten werden, welche primär bei der Geschäftsführung relevant sind. Es sind dies die Rechtmässigkeit, die Zweckmässigkeit und die Wirksamkeit, während die Finanzaufsicht in erster Linie die Ordnungsmässigkeit und die Effizienz (Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit) zu be- rücksichtigen hat. Durch die Festlegung von Schwerpunkten kann eine zusätzliche Verbesserung der Koordination zwischen den Geschäftsprüfungskommissionen und den Finanzkommissionen erreicht werden.

Art. 53 Geschäftsprüfungsdelegation Der Artikel hält Aufgaben und Zusammensetzung der Geschäftsprüfungsdelegation fest. Der Artikel entspricht in seiner Struktur demjenigen über die Finanzdelegation (Art. 51). Die Details der Berichterstattung, wie sie in Artikel 47quinquies Absätze 7 und 8 GVG enthalten sind, brauchen nicht aufgenommen zu werden, sondern kön- nen der Organisationsautonomie der GPK überlassen werden. Die Geschäftsprüfungskommissionen sollen auch weiterhin das Recht haben, ihrer Delegation weitere Aufgaben zu übertragen (Abs. 3). Dies kann zum Beispiel dann angezeigt sein, wenn die Einsicht in Entscheidungsgrundlagen des Bundesrates not- wendig ist, da dieses Recht nur der Delegation zusteht. Im Gegensatz zum bishe- rigen Artikel 47quinquies Absatz 3 GVG soll auch die GPK eines Rates einen solchen Auftrag erteilen können, und zwar durch Mehrheitsbeschluss. Die in Arti- kel 47quinquies Absatz 3 GVG geforderte Zweidrittelsmehrheit ist verfassungswidrig. Die Bundesverfassung sieht eine Abweichung vom Grundsatz des einfachen Mehrs nur bei der Dringlicherklärung von Bundesgesetzen sowie bei bestimmten Ausgaben vor (Art. 159 Abs. 3 BV). Das gemeinsame Sekretariat der beiden Kommissionen und der Delegation sollte Garant genug sein, dass die Koordination zwischen den drei Gremien sichergestellt ist.

4. Abschnitt:

Gemeinsame Bestimmungen für die Finanz- und Geschäftsprüfungskommissionen

Art. 54 Konferenz der Präsidien der Aufsichtskommissionen und -delegationen Die Koordination wird institutionalisiert, indem ein Koordinationsgremium geschaf- fen wird. Gemäss Artikel 49 müssen die Kommissionen ihre Tätigkeiten mit anderen Kommissionen koordinieren. Spezifisch bei der Oberaufsicht wird ein Gremium eingesetzt, um diese Koordination zu verwirklichen. Um die Koordination wahrzu- nehmen, muss der Handlungs- und Entscheidungsspielraum dieser Koordinations- konferenz gross genug sein, sodass auch ein aussergewöhnliches Vorgehen im kon- kreten Fall möglich ist. Absatz 1 regelt die Zusammensetzung dieses Koordinationsgremiums, während Ab- satz 2 den hauptsächlichen Aufgabenbereich umschreibt. Es geht hier vor allem um die materielle Koordination der Prüfungsprogramme. Das heisst, die Aufgaben sol- len den einzelnen Kommissionen und Delegationen klar zugewiesen werden. Weiter hat das Gremium eine Entscheidungskompetenz in Bezug auf Kompetenzkonflikte und Berichterstattung. Wird zum Beispiel eine gemeinsame Subkommission einge- setzt, so kann die Konferenz der Präsidien festlegen, welche Plenarkommission fe- derführend ist, d.h. dem Plenum Bericht erstattet. Die Mängel der bisherigen Koor- dinationsbemühungen werden durch diese Bestimmungen beseitigt. Ein zusätzlicher Koordinationsbedarf ergibt sich vor allem in jenen Bereichen, wo sich neue Führungsmodelle wie «New Public Management» etablieren oder die Tä- tigkeiten von zunehmend autonomeren Trägern von Bundesaufgaben wahrgenom- men werden. Die Notwendigkeit zusätzlicher Koordination betrifft aber in diesen Bereichen nicht nur die Geschäftsprüfungs- und Finanzkommissionen, sondern for- dert auch die Legislativkommissionen zu einer engen Zusammenarbeit mit den Auf- sichtskommissionen auf. In Absatz 3 soll deshalb die Möglichkeit vorgesehen wer- den, das Koordinationsgremium durch Präsidien weiterer betroffener Kommissionen zu erweitern. Absatz 4 überträgt dem Koordinationsgremium der Aufsichtskommissionen die Aufgabe, über Evaluationsaufträge an die mit dieser Aufgabe betraute Dienststelle der Parlamentsdienste (Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle) oder an die Fi- nanzkontrolle zu entscheiden. Gemäss Artikel 44 Absatz 1 Buchstabe e haben alle Kommissionen für die Überprüfung der Wirksamkeit der von ihnen vorberatenen

Erlasse zu sorgen. Es ist jedoch zu verhindern, dass die entsprechenden Dienststellen mit Aufträgen für umfassende wissenschaftliche Wirksamkeitsprüfungen über- schwemmt werden. Es braucht hier ein Gremium, welches die Aufträge koordiniert und Prioritäten setzt. Da die Minderheit davon ausgeht, dass die Legislativkommis- sionen gemäss Artikel 44 Absatz 1bis nicht in eigener Regie Evaluationen durchfüh- ren lassen können, beantragt sie hier Streichung dieses Absatzes.

Art. 55 Berichterstattung im Rat Die periodische Berichterstattung dient dazu, die Tätigkeit der Aufsichtskommissio- nen im Rat und in der Öffentlichkeit transparent zu machen.

5. Abschnitt: Redaktionskommission

Die bisherigen Artikel 31, 32 und 33 GVG sind einerseits zu ausführlich, anderer- seits zu knapp gehalten. Einerseits nehmen die Bestimmungen über das Verfahren zur Bereitstellung der Texte für die Schlussabstimmung und für das Vorgehen zur Korrektur von Erlassen nach der Schlussabstimmung sehr viel Raum ein. Anderer- seits sind zum Beispiel in Artikel 32 Absatz 1 die konkreten Tätigkeiten der Redak- tionskommission keineswegs vollständig erfasst. Eine Lösung dieses Dilemmas be- steht darin, auf Gesetzesebene nur die Kernaufgaben der Redaktionskommission festzuhalten und die Details der Verfahrensweise auf Verordnungsebene zu delegie- ren. Eine zu schaffende Verordnung der Bundesversammlung über die Zusammen- setzung und das Verfahren der Redaktionskommission wird es auch ermöglichen, die Verfahrensweisen für die Korrekturen nach der Schlussabstimmung zu differen- zieren und allenfalls auch vereinfachte Verfahren für die Beseitigung kleinerer Ver- sehen vorzusehen.

Art. 56 Zusammensetzung und Organisation Die Bestimmungen betreffend die Zusammensetzung sind auf das Wesentliche ge- kürzt worden. Die Details der Zusammensetzung werden in der zu schaffenden Ver- ordnung zu regeln sein. In Absatz 1 wird festgehalten, dass es sich bei der Redak- tionskommission um eine gemeinsame Kommission beider Räte handelt. Es gelten also die allgemeinen Bestimmungen für gemeinsame Kommissionen. Es wird nur noch festgehalten, dass die Redaktionskommission aus drei Subkom- missionen für jede Amtssprache besteht (Abs. 2). Wie überall im Gesetz wird zudem der Begriff «Subkommissionen» verwendet, anstatt wie bisher «Unterkommissio- nen». Absatz 3 sieht vor, dass sich die Kommission selber konstituiert, das heisst selber ihre Organisation festlegt. In Absatz 4 muss festgehalten werden, dass die Mitglieder der Redaktionskommission nicht getrennt nach Räten abstimmen, weil dies nicht der allgemeinen Bestimmung gemäss Artikel 46 Absatz 2 entspricht.

Art. 57 Aufgaben und Verfahren Artikel 57 hält die Aufgaben der Redaktionskommission fest, wie sie sich vor der Schlussabstimmung stellen. Absatz 1 entspricht Artikel 31 Absatz 1 GVG. Es wird jedoch klargestellt, dass nur diejenigen Erlasse überprüft werden, welche in die Schlussabstimmung kommen. Es wird hier der Begriff «Redaktionskommission» verwendet. Faktisch handelt es sich um die Subkommissionen der verschiedenen Sprachen. Die Redaktionskommission als Gesamtes tagt relativ selten und ist in erster Linie für die Besprechung grund- sätzlicher Fragen zuständig. Absatz 2 entspricht Artikel 32 Absatz 1 GVG und nennt die konkreten Tätigkeiten der Kommission gemäss der heutigen Praxis. Neu wird festgehalten, dass sie für die verständliche und knappe Formulierung der Texte zu sorgen hat. Im Weiteren wird auch explizit festgehalten, dass sie zu prüfen hat, ob die Texte den Willen der Bun- desversammlung wiedergeben. Ein Text kann sprachlich und formal korrekt sein, jedoch nicht dem entsprechen, was die Bundesversammlung beschlossen hat.

In Absatz 3 ist deutlicher als in Artikel 32 Absatz 1 GVG festgehalten, dass die Re- daktionskommission keine materiellen Änderungen vornehmen darf. Sie korrigiert deshalb materielle Fehler nicht selber, sondern benachrichtigt die Ratspräsidien, wenn sie einen solchen findet. Die Ratspräsidien als verantwortliche Stellen für die endgültige Fassung der von der Bundesversammlung verabschiedeten Erlasse wer- den dafür besorgt sein, dass die Korrekturvorschläge durch die zuständigen Organe geprüft werden. In der Praxis werden sie das Geschäft an die vorberatende Kommis- sion zur Überarbeitung geben.

Art. 58 Berichtigungen nach der Schlussabstimmung Während in Artikel 57 die Hauptaufgabe der Redaktionskommission geregelt ist, nämlich die Bereitstellung der sprachlich und formal korrekten Texte für die Schlussabstimmung, sieht Artikel 58 Verfahren vor für die besonderen Fälle, wenn ein Versehen erst nach der Schlussabstimmung entdeckt wird. Das Verfahren gemäss Absatz 1 sollte grundsätzlich nur sehr zurückhaltend ange- wendet werden, da ansonsten die Schlussabstimmung entwertet ist. Grundsätzlich gelten die Erlasse in dem Wortlaut, wie er in der Schlussabstimmung verabschiedet worden ist. Artikel 33 Absatz 1 GVG hält fest, dass dieses Verfahren angewendet werden kann, wenn «sinnstörende» Versehen festgestellt werden. Ein Versehen kann jedoch durchaus Sinn machen, aber nicht den parlamentarischen Beratungen ent- sprechen, was an sich gravierender ist. So beschloss die Bundesversammlung zum Beispiel anlässlich einer Revision des Erwerbsersatzgesetzes einen bestimmten Pro- zentsatz für die Berechnung der Entschädigung. Auf Grund eines Übermittlungs- fehlers wurde dann im Bundesblatt eine andere Prozentzahl gedruckt (25 statt 20%). Dies ist ein gravierender Fehler mit finanziellen Auswirkungen. Da der Wille der Bundesversammlung klar aus dem Amtlichen Bulletin hervorging (es wurde in bei- den Räten 20% beschlossen), ordnete die Redaktionskommission die Berichtigung an. Absatz 1 wurde hier deshalb analog zu Artikel 57 Absatz 2 formuliert. Eine Min- derheit ist der Ansicht, dass auf den Passus «..., die nicht das Ergebnis der parla- mentarischen Beratungen wiedergeben,...» verzichtet werden sollte. Es könne nicht an der Redaktionskommission liegen, zu beurteilen, ob ein von der Bundesver- sammlung verabschiedeter Erlass den parlamentarischen Beratungen entspreche oder nicht. Diese politische Frage könne nur von der Bundesversammlung selber entschieden werden, nötigenfalls indem sie den Erlass wieder ändert. Das Verfahren gemäss Artikel 58 Absatz 1 gilt für alle Vorlagen, ob sie dem Refe- rendum unterstehen oder nicht. Die Frist «bis zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung» lässt genügend Spielraum. Wird ein Versehen in einer Vorlage ent- deckt, über die eine Volksabstimmung stattfinden wird, so ist es angezeigt, die allen- falls vorgenommene Korrektur sofort zu veröffentlichen, sei es im Bundesblatt oder

in den Abstimmungserläuterungen. Da die Redaktionskommission keine materiellen Änderungen vornehmen darf, sollten solche Korrekturen keine Auswirkungen auf die Referendumsfrist haben (vgl. auch die entsprechende Änderung von Art. 59 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte in Art. 172 Ziff. 1). Absatz 2 sieht eine Differenzierung der Vorgehensweisen bei Versehen vor, welche erst nach der Veröffentlichung entdeckt werden. Das normale Verfahren wird wie bisher in der Änderung des Erlasses bestehen (Art. 33 Abs. 2 GVG). Dies braucht nicht gesetzlich verankert zu werden. Der Redaktionskommission steht wie jeder

Kommission das Initiativrecht zu. Somit kann sie den Räten entsprechende Erlass- entwürfe mit den notwendigen Korrekturen unterbreiten. Gemäss Artikel 80 Ab- satz 2 kann sie der Koordinationskonferenz die Behandlung durch die beiden Räte in der gleichen Session beantragen. Handelt es sich jedoch nur um ein Detail wie zum Beispiel um einen falschen Verweis, stellt sich die Frage, ob wirklich eine Erlassän- derung vorgenommen werden muss. Absatz 2 schafft eine neue Möglichkeit, indem die Redaktionskommission die Berichtigung von offensichtlichen Fehlern oder Än- derungen rein gesetzestechnischer Art selber anordnen kann. Absatz 3 sieht vor, dass die Mitglieder der Bundesversammlung zu benachrichtigen sind, wenn in einem Erlass nach der Schlussabstimmung gemäss den in den Ab- sätzen 1 und 2 vorgesehenen Verfahren Berichtigungen vorgenommen werden. Die Mitglieder der Bundesversammlung sollen überprüfen können, ob von der Redak- tionskommission angeordnete Korrekturen nach der Schlussabstimmung dem Willen der Bundesversammlung entsprechen. Rückgängig machen kann die Bundesver- sammlug eine ihrer Ansicht nach falsche Korrektur, indem sie den Erlass wieder än- dert.

Art. 59 Ausführungsbestimmungen Der Artikel delegiert die Regelung der Einzelheiten der Zusammensetzung (Amts- dauer, Stellvertretung usw.), der Aufgaben sowie des Vorgehens zur Überprüfung der Erlassentwürfe und zur Beseitigung von Korrekturen auf die Verordnungsebene.

6. Abschnitt: Delegationen in internationalen Organisationen

Art. 60 Einen Spezialfall der Kommissionen stellen die Delegationen in internationalen parlamentarischen Versammlungen dar. Es handelt sich hier um gemeinsame Kom- missionen beider Räte, deren primäre Aufgabe in der Vertretung der Schweizeri- schen Bundesversammlung in einer internationalen parlamentarischen Versammlung besteht. Darunter ist die Mitwirkung sowohl in internationalen parlamentarischen Organisationen als auch in parlamentarischen Organen internationaler Organisatio- nen zu verstehen. Entsprechend der Art der Organisation, bei der diese Delegationen mitwirken, haben sie spezielle Aufgaben sowie spezielle Organisations- und Verfah- rensweisen, welche sich zum Teil von den allgemeinen Bestimmungen betreffend die Kommissionen unterscheiden. Artikel 57 schafft die gesetzliche Grundlage da- für, dass die entsprechenden Bestimmungen auf Verordnungsebene vorgesehen wer- den können. Bisher war diese Grundlage in Artikel 8bis Absatz 1 GVG enthalten, welcher vorsah, dass Ausführungsbestimmungen über die Mitwirkung der Bundes- versammlung in internationalen Organisationen in der Form von Verordnungen der Bundesversammlung zu erlassen sind. Es wird hier neu vorgeschlagen, die Delega- tionen in internationalen Organisationen als spezifische Form der Kommissionen explizit zu nennen, insbesondere auch um sie gegen eine andere Form der Delega- tionen, die Geschäftsprüfungs- und Finanzdelegationen, abzugrenzen. Von den sechs heute bestehenden Delegationen der Bundesversammlung in internationalen parla- mentarischen Organisationen sind drei auf Grund von Bürobeschlüssen eingesetzt. Auf Grund von Artikel 60 muss hierfür eine Verordnung der Bundesversammlung

geschaffen werden, was angesichts der politischen Bedeutung, welche eine solche Delegation haben kann, angezeigt ist.

5. Kapitel: Fraktionen

Art. 61 Bildung Die bisherigen Bestimmungen zur Bildung von Fraktionen aus Artikel 8septies GVG wurden weitgehend übernommen, wobei zwei Änderungen vorgenommen wurden. Neu können sich nicht mehr beliebige Parteien zu einer Fraktion zusammenschlies- sen, sondern Voraussetzung ist eine ähnliche politische Richtung (Absatz 2). Frak- tionen sollen als handelnde Organe der Bundesversammlung auftreten können, was auch ihre explizite Erwähnung in der neuen Bundesverfassung nahe legt (Art. 154 BV). Alibifraktionen, die nur mit dem Zweck gebildet werden, um von den entspre- chenden Infrastrukturen und Rechten profitieren zu können, sind nicht im Interesse des Parlamentsbetriebs. In dieselbe Richtung geht auch der Vorschlag für einen Ver- zicht auf die bisherigen «Fraktionsgemeinschaften» (Art. 8septies Abs. 3 GVG): Ratsmitglieder aus verschiedenen Parteien mit ähnlicher politischer Richtung kön- nen eine gemeinsame Fraktion bilden. Die Besserstellung dieser Ratsmitglieder auf Grund der Bildung von Fraktionsgemeinschaften ist unverhältnismässig. Gemäss geltendem Recht sind die kleinen Fraktionen bereits dadurch bevorteilt, dass sie ge- nau gleich wie die grossen Fraktionen die Grundentschädigung für Fraktionen er- halten, während der Verhandlungen des Nationalrates bei der häufig angwendeten Beratungskategorie III (vgl. Art. 68 GRN) die gleichen Rederechte haben und zu- sätzlich durch die Möglichkeit der Bildung von «Fraktionsgemeinschaften» mehr Kommissionssitze erhalten. Neu müssen sich solche kleine Gruppierungen zu einer Fraktion zusammenschliessen, wenn sie mehr Kommissionssitze wollen, wobei ih- nen dadurch nur noch eine Fraktionsgrundentschädigung zusteht. Eine Minderheit will in Absatz 2 auf das Erfordernis der «ähnlichen politischen Ausrichtung» für die Fraktionsbildung verzichten. Sie ist der Ansicht, dass es der Koordinationskonferenz nicht zustehe, zu beurteilen, ob die Mitglieder einer Frak- tion eine ähnliche politische Ausrichtung haben. Bei dem viel zu vagen Kriterium hätte die Koordinationskonferenz ein zu grosses Ermessen und es bestünde eine Willkürgefahr. Aus dem geltenden Recht übernommen wurde die Bestimmung, wonach die Mit- glieder einer Partei eine Fraktion zu bilden haben und sich nicht etwa auf mehrere verteilen dürfen (Abs. 1). Nach wie vor braucht es fünf Mitglieder eines Rates, um

eine Fraktion zu bilden (Abs. 3). Drei Mitglieder des Nationalrates und zwei Mit- glieder des Ständerates ergeben also keine Fraktion. Auf eine Erhöhung der erfor- derlichen Mitgliederzahl wurde aus Gründen des Minderheitenschutzes verzichtet. Die Bildung einer neuen Fraktion ist dem Generalsekretär oder der Generalsekretä- rin zu melden (Abs. 4). Da neu das Kriterium der ähnlichen politischen Richtung er- füllt sein muss, reicht diese Meldung nicht aus, sondern es muss eine entsprechende Prüfung stattfinden. Weil einer Fraktion in der Regel Mitglieder aus beiden Räten angehören, ist es sinnvoll, wenn die Koordinationskonferenz diese Prüfung vor- nimmt. Die Kompetenz der Koordinationskonferenz zur Genehmigung der Bildung von Fraktionen ist in Artikel 37 Absatz 2 Buchstabe e enthalten.

Art. 62 Aufgaben und Rechte Absatz 1 nimmt Artikel 8septies Absatz 4 GVG auf. Die rechtlich nicht sehr aussage- kräftige Bestimmung, wonach die Fraktionen die rationelle Geschäftserledigung zu fördern haben, wurde weggelassen. Ebenso kann darauf verzichtet werden, die Vor- bereitung der Wahlen speziell zu erwähnen, da auch Wahlen zu den Ratsgeschäften gehören. Absatz 2 nennt die verfassungsmässigen Rechte der Fraktionen. Die vollständige Aufzählung dieser Rechte ermöglicht eine Klarstellung gegenüber dem etwas miss- verständlich formulierten Artikel 160 BV. Weiter stehen den Fraktionen spezifische Rechte im Ratsbetrieb zu, welche in den Reglementen festgehalten sind. Dazu ge- hört zum Beispiel die Zuteilung von Redezeit im Nationalrat. Absatz 3 schafft die explizite, bisher fehlende gesetzliche Grundlage für diese Rechte. Absatz 4 entspricht Artikel 8septies Absatz 5 GVG. Der bisherige explizite Hinweis auf die Unterstützung der Fraktionssekretariate durch die Parlamentsdienste kann weggelassen werden, ohne dass damit eine Änderung der bisherigen Praxis beab- sichtigt wird. Diese Sekretariate handeln im Auftrag der Fraktionen, die als parla- mentarische Organe gemäss Artikel 64 Anspruch auf Dienstleistungen der Parla- mentsdienste haben. In dem Sinn unterstehen die Mitglieder der Sekretariate auch dem Amtsgeheimnis gemäss Artikel 9. Analog zu Artikel 10, welcher den Grundsatz der Entschädigung der Mitglieder der Bundesversammlung festhält, wird hier in Absatz 5 der Grundsatz der Entschädi- gung der Fraktionen festgehalten und auf das Entschädigungsgesetz verwiesen.

6. Kapitel: Parlamentarische Gruppen

Art. 63 Artikel 63 nimmt Artikel 8octies GVG auf. Die dort enthaltenen Bestimmungen wur- den übernommen. In Absatz 2 wird neu festgehalten, dass solche Gruppen nicht im Namen der Bundesversammlung auftreten können. Es handelt sich um informelle Zusammenschlüsse mit öffentlichem Charakter. Gemäss Artikel 31 dieses Gesetzes sind Gruppen jedoch nicht Organe der Bundesversammlung.

7. Kapitel: Parlamentsverwaltung

Das 7. Kapitel des Parlamentsgesetzes bringt keine materiellen Änderungen gegen- über der Partialrevision des GVG vom 22. Dezember 1999. Mit dieser Gesetzesän- derung und der darauf gestützten gleichzeitigen Änderung des Bundesbeschlusses über die Parlamentsdienste ist die Unterstellung der Parlamentsdienste unter die Bundesversammlung gemäss Artikel 155 BV vollzogen worden. Die ausführlichen Erläuterungen im Bericht der SPK vom 7. Mai 1999 (BBl 1999 4809) behalten ihre Gültigkeit. Die Kapitelüberschrift «Parlamentsverwaltung» entspricht dem mit der erwähnten GVG-Revision eingeführten, etwas umständlichen Ausdruck «Verwaltungsangele- genheiten der Bundesversammlung». Der Begriff «Parlamentsverwaltung» geht wei-

ter als der Begriff der «Parlamentsdienste»; er schliesst auch ein die Verwaltungs- funktionen der Verwaltungsdelegation und die Dienstleistungen, welche die allge- meine Bundesverwaltung im unmittelbaren Auftrag von parlamentarischen Organen erbringt. Im Übrigen bringt der Begriff «Parlamentsverwaltung» zum Ausdruck, dass die Parlamentsdienste als deren hauptsächlicher Bestandteil nicht etwa nur explizit be- stellte Dienstleistungen erbringen, wie ihre Bezeichnung vermuten lassen könnte. Die Parlamentsdienste sind wie die allgemeine Bundesverwaltung und jede moderne Verwaltung nicht ausschliesslich ausführendes Instrument. Sie haben auch die Auf- gabe, selbstständig und aktiv die Interessen der Institution des Parlamentes und sei- ner Organe zu wahren und zu fördern und nehmen damit wie jede andere Verwal- tung auch eine – allerdings parteipolitisch strikt neutrale – Politik gestaltende Rolle wahr. Die Einzelheiten der Parlamentsverwaltung werden in der heute noch gemäss altem Recht als Bundesbeschluss bezeichneten Verordnung der Bundesversammlung über die Parlamentsdienste geregelt. Als Folge des voraussichtlich im Laufe des Jahres

2001 in Kraft tretenden Bundespersonalgesetzes werden grössere Anpassungen die-

ser Verordnung nötig; deren Ausmass und Inhalt wird erst dann abgeschätzt werden können, wenn die Ausführungsbestimmungen zum Bundespersonalgesetz bekannt sein werden. Das Parlamentsgesetz sollte jedenfalls die Kompatibilität des parla- mentarischen Personalrechts mit dem allgemeinen Personalrecht gewährleisten und daher einen möglichst grossen Spielraum für die nötigen Anpassungen der Verord- nung der Bundesversammlung über die Parlamentsdienste offen lassen.

Art. 64 Aufgaben der Parlamentsdienste Artikel 64 entspricht Artikel 8novies Absatz 1 GVG, stellt allerdings einen umfassen- deren, die heutige Realität widerspiegelnden Aufgabenkatalog auf.

Art. 65 Leitung der Parlamentsdienste Die Aufsichtsfunktion der Verwaltungsdelegation nach Absatz 1 geht im bisherigen Recht implizit aus Artikel 8ter Absatz 4 3. Satz GVG und explizit aus Artikel 7 Ab- satz 1 2.Satz des Bundesbeschlusses über die Parlamentsdienste hervor. Die Absät- ze 2 und 3 geben den Inhalt von Artikel 8novies Absätze 2 und 4 GVG wieder, wobei die Zusammensetzung des Leitungsorgans der Parlamentsdienste nicht mehr im Ge- setz, sondern in der Verordnung über die Parlamentsdienste geregelt wird.

Art. 66 Anstellung des Personals der Parlamentsdienste Artikel 3 des Bundesbeschlusses über die Parlamentsdienste weist der Verwaltungs- delegation und der Generalsekretärin oder dem Generalsekretär die Kompetenz zur Wahl bzw. zur Anstellung des Personals der Parlamentsdienste zu und legt gewisse Bestätigungs- und Anhörungsrechte betroffener Organe der Bundesversammlung fest. Diese Einzelheiten sollen weiter auf Verordnungsebene geregelt bleiben; Arti- kel 66 schafft dafür die gesetzliche Grundlage. Die Wahl des Generalsekretärs oder der Generalsekretärin ist in Artikel 37 Absatz 2 Buchstabe d geregelt.

Art.67 Informationsrechte Die Informationsrechte der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle sind heute in Artikel 47sexies Absatz 3 GVG und die entsprechenden Rechte des Sekretärs der Finanzkommissionen und der Finanzdelegation in Artikel 18 Absatz 1 Finanzkon- trollgesetz geregelt. Die Informationsrechte der übrigen Parlamentsdienste sind demgegenüber bisher nur auf Verordnungsstufe festgehalten (Art. 2 Abs. 2 des Bun- desbeschlusses über die Parlamentsdienste). Artikel 67 schafft eine einheitliche ge- setzliche Grundlage für alle Dienststellen der Parlamentsdienste. Um ihre Aufgabe wahrnehmen zu können, müssen sie dieselben Informationsrechte besitzen wie die Organe, in deren Auftrag sie tätig sind.

Art. 68 Beizug der Bundesverwaltung Artikel 68 entspricht Artikel 8novies Absatz 1bis GVG gemäss der Partialrevision des GVG vom 22. Dezember 1999. Der Grundsatz des Beizuges und die Konfliktrege- lung gemäss Absatz 3 ist im Bericht der SPK vom 7. Mai 1999 ausführlich erläutert worden (BBl 1999 4820f.).

Art. 69 Hausrecht Artikel 69 entspricht Artikel 8decies GVG gemäss der Partialrevision des GVG vom 22. Dezember 1999 (vgl. die Erläuterungen im Bericht der SPK vom 7. Mai 1999,

Art. 70 Ausführungsbestimmungen Absatz 1 nimmt einen Inhalt auf von Artikel 8bis Absatz 1 GVG und die Absätze 2 und 3 entsprechen Artikel 8novies Absatz 7 gemäss der Partialrevision des GVG vom 22. Dezember 1999 (vgl. die Erläuterungen im Bericht der SPK vom 7. Mai 1999, BBl 1999 4821).

5. Titel: Verfahren in der Bundesversammlung

1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen

Die in diesem Kapitel enthaltenen Bestimmungen bilden die Grundstruktur des par- lamentarischen Verfahrens in der Bundesversammlung. Die Inhalte der Bestimmun- gen sind auf Grund ihrer Bedeutung für beide Räte im geltenden Recht entweder im GVG oder mit gleichlautenden Formulierungen in den beiden Ratsreglementen ge- regelt.

Art. 71 Beratungsgegenstände Die verschiedenen Beratungsgegenstände sind heute in mehreren Bestimmungen des GVG und in den Ratsreglementen verstreut. Artikel 71 fasst diese übersichtlich zu- sammen und definiert gleichzeitig den Begriff «Beratungsgegenstand», der im ge- samten Gesetz verwendet wird.

Art. 72 Einbringen von Beratungsgegenständen Mit der Einbringung von Beratungsgegenständen wird das Verfahren in der Bundes- versammlung ausgelöst. Der Zeitpunkt der Auslösung hat Auswirkungen auf die Rechte der verschiedenen Verfahrensparteien und ist deshalb gesetzlich festzuhalten. Beispielsweise kann der Bundesrat seine in der Bundesversammlung eingebrachten Beratungsgegenstände nach der Einreichung nicht mehr zurückziehen (Art. 73) und parlamentarische Initiativen, die den Gegenstand eines hängigen Erlassentwurfs be- treffen, dürfen nicht eingereicht werden (vgl. Art. 76 i.V.m. Art. 108). Die in Absatz 1 bis 3 aufgezählten unterschiedlichen Auslösungstatbestände entsprechen geltendem Recht, sind aber klarer formuliert. Absatz 2: Die Behandlungsfristen für Volks- initiativen beginnen mit ihrer Einreichung bei der Bundeskanzlei zu laufen (Art. 26 Abs. 1 und Art. 27 Abs. 1 GVG). Die Bundesversammlung kann Volksinitiativen in Beratung ziehen, ohne dass der Bundesrat ihr seinen Bericht oder Erlassentwurf un- terbreitet hat (Art. 29 Abs. 3 GVG). Daraus kann hergeleitet werden, dass mit der Einreichung eines Volksbegehrens dieses in der Bundesversammlung hängig ist. Für die Gewährleistung der Kantonsverfassungen drängt sich eine gleiche Regelung auf. Auch wenn es in der Praxis noch nie vorgekommen ist, so wäre auch hier der Fall möglich, dass die Bundesversammlung die Beratungen über die Gewährleistung ei- ner Kantonsverfassung beginnen will, bevor der Bundesrat ihr seinen Antrag und Bericht unterbreitet hat. Insofern stellt diese Ergänzung in Absatz 2 eine Konkreti- sierung zum geltenden Recht dar.

Art. 73 Rückzug von Beratungsgegenständen Absatz 1 und 3 entsprechen geltendem Recht. Absatz 2 stellt eine Neuerung dar. Nach geltendem Recht konnte die Urheberin oder der Urheber eine parlamentarische Initiative bis zum Folgebeschluss des Rates zurückziehen, auch wenn die vorbera- tende Kommission Folgegeben beantragt hatte (Art. 21quinquies Abs. 2 GVG). Die vorberatende Kommission kann zwar selber ein der parlamentarischen Initiative ent- sprechendes Begehren einbringen. Dieses Verfahren ist aber unbefriedigend und un- nötig kompliziert. Das hier vorgeschlagene Verfahren geht davon aus, dass der poli- tische Wille einer Kommissionsmehrheit, gesetzgeberisch aktiv zu werden, höher zu gewichten ist als die diesbezügliche Meinungsänderung eines einzelnen Ratsmit- gliedes. Das Rückzugsrecht des einzelnen Ratsmitgliedes soll deshalb mit der Unter- stützung der parlamentarischen Initiative durch die vorberatende Kommission erlö- schen.

Art. 74 Verfahren bei Erlassentwürfen Absätze 1 bis 3 entsprechen den heute in den Geschäftsreglementen gleichlautend formulierten Bestimmungen (Art. 66 und Art. 67 Abs. 1 GRN; Art. 59 und Art. 60 Abs. 1 GRS). Weil sie die Grundzüge des Gesetzgebungsverfahrens regeln, sind sie nach dem materiellen Gesetzesbegriff der Bundesverfassung ins PG aufzunehmen (Art. 164 Abs. 1 Bst. g BV). Absätze 1 und 2 legen fest, dass Erlassentwürfe der Bundesversammlung zuerst in einer Eintretensdebatte und dann mit Detailberatung behandelt werden müssen. Absatz 3 nennt die Beratungsgegenstände, auf die die Räte obligatorisch eintreten müssen: Volksinitiativen, Geschäftsberichte, Rechnun- gen, Gewährleistungen kantonaler Verfassungen und Voranschläge.

Die Absätze 4 und 5 regeln die Gesamtabstimmung. Die Kommission hat dabei zwei kleine Neuerungen angebracht, die sich aus der Lückenhaftigkeit der heute gelten- den Bestimmung ergeben (Art. 34 GVG). Offen ist heute die Frage, welche Rechts- folge ein negativer Ausgang einer Gesamtabstimmung bei Beratungsgegenständen hat, auf welche die Räte obligatorisch eintreten müssen. Diese Rechtsfrage ergibt sich im geltenden Recht aus Artikel 21 Absatz 1 GVG, nach dem die Verwerfung in der Gesamtabstimmung einem Nichteintretensbeschluss gleichgesetzt wird. Wendet man aber Artikel 21 Absatz 1 GVG auf die Beratungsgegenstände an, auf welche die Räte zwingend eintreten müssen, dann führt dies zu einem Zirkelschluss im Verfah- ren. Die Räte können nicht beschliessen, auf eine Vorlage nicht einzutreten, wenn Eintreten obligatorisch ist. Eine andere Bestimmung lässt sich im GVG zur Lösung dieses Problems nicht heranziehen. Um diesen allfälligen Zirkelschluss des Verfahrens zu verhindern, wird neu für Ge- schäftsberichte, Gewährleistungen kantonaler Verfassungen und Volksinitiativen auf eine Gesamtabstimmung verzichtet (Art. 74 Abs. 4 PG). Die Räte können den Inhalt dieser Beratungsgegenstände nicht abändern, sondern sie können nur gewährleisten oder nicht gewährleisten, genehmigen oder nicht genehmigen sowie zur Annahme oder Ablehnung empfehlen. Die Beschlüsse haben dabei dieselbe Funktion wie die Gesamtabstimmung; sie sind Beschlüsse über das Gesamte. Für die Voranschläge und die Rechnungen wird dagegen die Rechtsfolge einer ne- gativen Gesamtabstimmung in Absatz 5 festgehalten: Hier beraten die Räte einen umfangreichen Beschlussentwurf im Detail. Die Gesamtabstimmung hat dabei die- selbe Funktion wie bei einem normalen Erlass: Sie sichert, dass die auf Grund der Detailberatung allenfalls geänderte Beurteilung des gesamten Erlasses sich ab- schliessend in einer Abstimmung manifestieren kann. Die Finanzkommission des Nationalrates führte 1998 betreffend Möglichkeit eines Nichtzustandekommens des Voranschlages aus, dass der Bundesrat der Bundesversammlung sofort einen neuen Voranschlag vorlegen müsste, weil der Bund ohne Voranschlag nicht handlungsfä- hig sei (BBl 1998 1685f.). Der negative Ausgang einer Gesamtabstimmung über den Voranschlag führt also faktisch zum selben Resultat wie eine Rückweisung an den

Bundesrat. Diese Rechtsfolge wird neu in Artikel 74 Absatz 5 Entwurf PG einge- fügt. Weil auch die Rechnungen im gleichen Verfahren wie der Voranschlag behan- delt werden, sieht Absatz 5 konsequenterweise die gleiche Rechtsfolge auch für die Rechnungen vor.

Art. 75 Rückweisung Die Bestimmung über die Rückweisung von Beratungsgegenständen entspricht heute geltendem Recht und der sich darauf beruhenden Praxis.

Art. 76 Anträge Absatz 1 entspricht dem Inhalt von Artikel 160 Absatz 2 BV, der ergänzt wird durch das Recht jedes Ratsmitgliedes, Anträge auch in den Kommissionen einzureichen. Dieses Verfahrensrecht ist auch im heute geltenden Verfahren vorgesehen. Es dient als Ersatz für die parlamentarische Initiative, die dann ausgeschlossen ist, wenn das Begehren mit einem Antrag zu einem hängigen Erlassentwurf eingereicht werden Die Formulierung in Absatz 1 geht jedoch weiter als die bisherige Regelung, indem

in den Kommissionen Anträge nicht nur zu hängigen Erlassentwürfen, sondern ge- nerell eingereicht werden können. So dürfen die Ratsmitglieder beispielsweise be- antragen, dass eine Kommission eine parlamentarische Initiative oder eine Motion im Rat einreichen oder die Geschäftsprüfungskommission bestimmte Unregel- mässigkeiten in der Verwaltung untersuchen solle. Absätze 2, 3 und 4 entsprechen geltendem Recht.

Art. 77 Dringlichkeitsklausel Artikel 77 entspricht dem heute geltenden Artikel 35 GVG und wurde nur redaktio- nell überarbeitet.

Art. 78–79 Abstimmungsverfahren und Eventualabstimmung Das Abstimmungsverfahren ist im geltenden Recht in den Ratsreglementen festge- halten (Art. 77ff. GRN; Art. 63ff. GRS). Diese Bestimmungen wurden erst 1949 gleich formuliert, obwohl schon früher die Räte trotz unterschiedlicher Regelung das glei- che Abstimmungsverfahren angewendet haben. Das Abstimmungsverfahren ist seit Bestehen der demokratischen Parlamente eines der wichtigsten Elemente des parla- mentarischen Verfahrens überhaupt, gilt es doch damit sicherzustellen, dass sich der unverfälschte Willen der repräsentierten politischen Kräfte in den Entscheiden des Parlamentes widerspiegelt. Diese Bedeutung des Abstimmungsverfahrens für den demokratischen Willensbildungsprozess rechtfertigt eine Regelung auf Gesetzesstu- fe. Artikel 78 und 79 enthalten keine Änderungen gegenüber den heute geltenden Bestimmungen, jedoch wurde das Verfahren verständlicher formuliert. Artikel 78 regelt das Vorgehen, wenn ein oder zwei Anträge zu einer Abstimmungsfrage vor- liegen. Bei nur einem Antrag wird wie bis anhin auf die Abstimmung verzichtet. Liegen zwei Anträge vor, so werden diese einander gegenübergestellt. In Artikel 79 wird das Abstimmungsverfahren bei mehr als zwei Anträgen normiert. Danach wer- den immer zwei Anträge fortschreitend gegeneinander ausgemehrt, bis zwei Anträge übrig bleiben. Gegenüber der heutigen Regelung wird deutlicher hervorgehoben, dass für die Festsetzung der Abstimmungsreihenfolge zuerst der Inhalt der Anträge (Abs. 2) und erst subsidiär die Urheberschaft der Anträge massgebend ist (Abs. 3). Des Weiteren werden die Begriffe «Unterabänderungsantrag, Änderungsantrag und Hauptanträge» fallen gelassen, weil sie verwirrlich und missverständlich sind. Im Verfahren der Räte gibt es nur einen Hauptantrag und nicht mehrere. Hauptantrag bei einer Abstimmung ist immer der Antrag der vorberatenden Kommission oder, sofern ein Beratungsgegenstand nicht vorberaten wird (z.B. ein Postulat), der Bera- tungsgegenstand selbst.

Art. 80 Stimmabgabe der Präsidentin oder des Präsidenten Auch diese Bestimmung entspricht dem geltenden Recht und der Praxis. Absatz 1: Die Ratspräsidentinnen oder Ratspräsidenten dürfen nicht an den Abstimmungen in den Räten teilnehmen; es sei denn, sie haben den Stichentscheid abzugeben. Diese Verpflichtung der Ratspräsidentin oder des Ratspräsidenten zur Unabhängigkeit ist eine Einschränkung des Stimmrechts und damit auch des Wählerinnen- und Wählerwillens, so dass es dazu einer gesetzlichen Grundlage bedarf (zum kantona- len Recht vgl. BGE 123 I 97ff.). Absatz 2 statuiert die Ausnahme dieser Regel, so- fern nicht mit der Mehrheit der Stimmenden, sondern mit der Mehrheit der Ratsmit-

glieder beschlossen wird. In diesem Fall bedarf es keines Stichentscheides, denn das Mehr ist zu Stande gekommen, wenn die nötige Anzahl Stimmen erreicht ist. Die Ratspräsidentin oder der Ratspräsident kann wie nach geltendem Recht bei der Dringlicherklärung von Bundesgesetzen mitstimmen (Art. 83 Abs. 2 GRN; Art. 71 GRS). Für die Beschlüsse betreffend die Ausgabenbremse sieht das Gesetz heute keine Regelung vor. Da eine Unterscheidung der Beschlussfassung über die Dringlicherklärung von Bundesgesetzen und betreffend die Ausgabenbremse sach- lich nicht gerechtfertigt sowie auch von der Bundesverfassung nicht vorgesehen ist (Art. 159 Abs. 3 BV), stimmen in der Praxis die Ratspräsidentinnen und Rats- präsidenten bei der Ausgabenbremse mit. Absatz 2 füllt nun diese gesetzliche Lücke.

Art. 81 Schlussabstimmung Die Bestimmung entspricht geltendem Recht und wurde nochmals gegenüber der Änderung von 1999 redaktionell überarbeitet. In Absatz 2 wird mit der Formulierung «gültig zu Stande gekommen» die geltende Praxis zum Ausdruck gebracht, dass mit der Schlussabstimmung das Verfahren formell abgeschlossen wird und auf nach- träglich entdeckte Verfahrensmängel nicht mehr zurückgekommen werden darf, res- pektive diese geheilt sind. Bezüglich redaktioneller Änderungen an Bundesgesetzen vor der Publikation sieht das Gesetz ein verkürztes Verfahren vor (vgl. Art. 57).

Art. 82 Veröffentlichung des Stimmverhaltens Ziel dieser Bestimmung ist, das Stimmverhalten der Ratsmitglieder auf einer Liste zu publizieren, damit die Öffentlichkeit die Meinungsbildung in den Räten nachvoll- ziehen kann. Die Abstimmungen finden heute zwar in der Ratsöffentlichkeit statt, das parlamentarische Stimmverhalten kann aber dabei (mit Ausnahme der namentli- chen Abstimmungen) nicht im Detail überprüft werden. Dies wäre jedoch für die Wählerinnen und Wähler besonders wichtig, könnten sie doch anhand des Stimm- verhaltens das politische Profil ihrer Repräsentantinnen und Repräsentanten fest- stellen, was die Kandidatinnen- und Kandidatenauslese in den Parlamentswahlen erleichtert. Durch diese Information wird Transparenz hergestellt und das Ratsge- schehen den Bürgerinnen und Bürgern näher gebracht. Die Mehrheit ist der Auffassung, dass nicht jede Abstimmung geeignet ist, das Ab- stimmungsverhalten der Ratsmitglieder zu überprüfen. In den Räten finden viele Detailabstimmungen und Eventualabstimmungen statt, die nur nach längerem Stu- dium der Ratsunterlagen nachvollziehbar sind. Öffentlichkeit bedeutet nicht, eine Fülle von Daten zur Verfügung zu stellen, die nicht sinnvoll verarbeitet werden kön- nen. Vielmehr sind die wesentlichen Abstimmungen, bei welchen die politische Haltung ersichtlich werden, in Form einer Namensliste zu veröffentlichen. Darunter fallen gemäss Buchstabe a die Schlussabstimmungen, Gesamtabstimmungen, Ab- stimmungen über die Dringlichkeit von Bundesgesetzen und Abstimmungen, die unter die Ausgabenbremse fallen, sowie gemäss Buchstabe b die namentlichen Ab- stimmungen, die von einer bestimmten Anzahl Ratsmitglieder verlangt werden kön- nen. Auf Grund der unterschiedlichen Grösse der Räte sollen die Ratsreglemente be- stimmen, welches Quorum von Ratsmitgliedern eine Namensabstimmung verlangen kann.

Artikel 82 wird für den Nationalrat keine nennenswerte Änderung der Praxis zur Folge haben, denn er entspricht bis auf eine Neuerung dem heutigen Arti- kel 81a Absatz 3 GRN. Als Neuerung soll das Abstimmungsverhalten auch bei Ab- stimmungen veröffentlicht werden, die unter die Ausgabenbremse fallen. Diese Ab- stimmungen bedürfen wie die Abstimmungen über die Dringlicherklärung von Bun- desgesetzen eines qualifizierten Mehrs und haben daher eine ähnliche Bedeutung. Für den Ständerat hingegen stellt Artikel 82 eine Neuerung dar, weil das Ständerats- reglement keine Bestimmung kennt, welche die namentliche Veröffentlichung der Abstimmungen im Sinne von Artikel 82 Buchstabe a verlangt. Die Grösse des Stän- derates erlaubt es aber, Artikel 82 ohne grossen Aufwand umzusetzen. Die Minderheit ist dagegen der Meinung, dass heute die technischen Voraussetzun- gen vorhanden seien, alle Abstimmungen systematisch zu veröffentlichen. Die inte- ressierte Öffentlichkeit könnte beispielsweise über das Internet die Abstimmungsre- sultate abrufen. Die Entscheide über Detailfragen würden manchmal mehr Auf- schluss über das politische Profil eines einzelnen Ratsmitgliedes geben als Grund- satzabstimmungen, die vor allem von den Fraktionsmeinungen bestimmt seien. Es sollte deshalb der Öffentlichkeit frei gestellt sein zu wählen, anhand welcher Ab- stimmungen die politischen Profile der einzelnen Ratsmitglieder erstellt werden können.

2. Kapitel: Verfahren zwischen den Räten

1. Abschnitt: Zusammenwirken der Räte

Art. 83 Übereinstimmende Beschlüsse der Räte Dieser Artikel entspricht dem geltenden Recht und wurde nur redaktionell bereinigt (Art. 14 GVG).

Art. 84 Bestimmung des Erstrates Das geltende Recht legt fest, dass sich die Ratspräsidenten über die Zuteilung der Beratungsgegenstände verständigen, unter Vorbehalt der Zustimmung der Koordi- nationskonferenz (vgl. Art. 9 GVG). Im Entwurf wird auf diese Zustimmung ver- zichtet, weil sich die Koordinationskonferenz in der Praxis seit längerer Zeit mit der Prioritätszuteilung nie befasst hat. Das Verfahren würde mit Einbezug der Koordi- nationskonferenz zu schwerfällig und eine rasche Entscheidfindung erschwert.

Art. 85 Zeitliche Abfolge der Behandlung in den Räten Es gilt wie bisher der Grundsatz, dass Entwürfe zu Verfassungsänderungen und zu nicht dringlich erklärten Bundesgesetzen nicht in der gleichen Session behandelt werden dürfen (vgl. Art. 11 GVG). Das geltende Recht gibt nur dem Bundesrat das Recht, die gleichzeitige Behandlung in der gleichen Session zu beantragen. Es wird nun in Absatz 2 präzisiert, dass die gleichzeitige Behandlung auch von einer Kom- mission beantragt werden kann.

Art. 86 Weiterleitung der Beratungsgegenstände an den anderen Rat Gegenüber dem geltenden Recht (Art. 12 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GVG) wird klargestellt, dass, sobald ein Rat einen Gegenstand zu Ende beraten hat, dieser die Beratung erst wieder aufnehmen kann, wenn der andere Rat Beschluss gefasst hat.

Art. 87 Rückweisung und Aussetzen des Verfahrens Für die Regelung der Rückweisung und der Sistierung wird das geltende Recht übernommen (Art. 12 Abs. 2 GVG) und redaktionell überarbeitet. Gegenüber dem geltenden Recht wird klargestellt, dass nur der Rückweisungsbeschluss an den ande- ren Rat geht. Die Zustimmung des anderen Rates braucht es beispielsweise, wenn der gesamte Erlassentwurf an den Bundesrat zurückgewiesen werden soll.

Art. 88 Aufteilung der Beratung eines Erlassentwurfes Die Möglichkeit, einen Beratungsgegenstand aufzuteilen, wird ohne Änderungen aus dem geltenden Recht übernommen (vgl. Art. 13 Abs. 2 und 3 GVG). Das Ver- fahren wird in den Räten sehr selten angewendet (z.B. beim Bundesbeschluss über eine nachgeführte Bundesverfassung; 96.091). Die Aufteilung eines Erlassentwurfes ist nicht zu verwechseln mit dem Recht eines Rates, Entwürfe zu mehreren Erlassen, die der Bundesversammlung mit einer Botschaft unterbreitet werden, dem andern Rat nach der Gesamtabstimmung einzeln zuzuleiten (vgl. Art. 86 Abs. 3).

2. Abschnitt: Differenzen zwischen den Räten

Die bisherige Ausgestaltung des Differenzbereinigungsverfahrens hat sich bewährt. Die Artikel 16–21 des geltenden GVG werden daher weitgehend übernommen und vor allem redaktionell überarbeitet.

Art. 89 Verfahren bei Differenzen Grundsätzlich wird Artikel 16 GVG übernommen. Gemäss Absatz 2 hat sich nach der ersten Beratung des Erlassentwurfes in jedem Rat die weitere Beratung auf Fra- gen zu beschränken, über welche es keine Einigung gab. Auf andere Fragen kann gemäss Absatz 3 nur zurückgekommen werden, wenn dies als Folge der neuen Be- schlüsse nötig wird oder wenn die vorberatenden Kommissionen beider Räte einen gemeinsamen Rückkommensantrag stellen. Mit der vorgeschlagenen Formulierung wird klargestellt, dass es sich um einen gemeinsamen Rückkommensantrag beider Kommissionen handelt und nicht um einen inhaltlich gleich lautenden Änderungs- antrag. Im geltenden Recht führte der Begriff «übereinstimmender Antrag» zu An- wendungsproblemen. Die Pflicht der Kommissionen, die Vorberatung der Differenzen zu koordinieren und das Recht, gemeinsame Sitzungen abzuhalten oder Vermittlungsausschüsse ein- zusetzen, wird im Entwurf nicht mehr aufgenommen (Art. 16 Abs. 1bis GVG). Die explizite Erwähnung dieser Rechte und Pflichten bei der Vorberatung der Differen- zen ist nicht mehr nötig, weil es sich hier um allgemeine Rechte und Pflichten der Kommissionen handelt.

Art. 90 Abschreibung eines Erlassentwurfes Im geltenden Recht gibt es keine Möglichkeit, einen Erlassentwurf während des Dif- ferenzbereinigungsverfahrens abzuschreiben. Es gibt nach dem Eintretensentscheid nur die Möglichkeit, die Vorlage in der Gesamtabstimmung oder in der Schlussab- stimmung abzulehnen. Bei Anträgen auf Abschreibung eines Erlassentwurfes wäh- rend des Differenzbereinigungsverfahrens werden die Antragstellerinnen oder An- tragsteller aufgefordert zu beantragen, den Entwurf in der Schlussabstimmung ab- zulehnen. Unbefriedigend an dieser Lösung ist, dass die Räte das Differenz- bereinigungsverfahren durchführen müssen, auch wenn die Vorlage in beiden Räten nicht mehr erwünscht ist. Damit aber nicht jederzeit im Rat die Abschreibung einer Vorlage verlangt werden kann, soll gemäss Artikel 90 die Abschreibung während der Differenzbereinigung nur auf gleich lautenden Antrag beider vorberatender Kommissionen möglich sein.

Art. 91 Einsetzung einer Einigungskonferenz Bestehen nach drei Beratungen einer Vorlage in jedem Rat noch Differenzen, wird gemäss geltendem Recht eine Einigungskonferenz eingesetzt (Art. 17 Abs. 1 GVG). Der Begriff der «Beratung» war aber bisher nicht klar definiert. Handelt es sich um drei Detailberatungen oder gilt beispielsweise ein Nichteintretensbeschluss eines Rates auch als Beratung? In Absatz 1 wird nun festgehalten, dass es sich um drei Detailberatungen handeln muss. Die Bestimmungen über die Zusammensetzung der Einigungskonferenz und über den Vorsitz werden aus dem geltenden Recht über- nommen (Art. 17 GVG).

Art. 92 Beschlussfassung in der Einigungskonferenz Artikel 92 übernimmt die Regelung der Beschlussfassung im geltenden Recht (Art. 18 GVG). In Absatz 3 wird klargestellt, dass die Einigungskonferenz einen Antrag zu allen Differenzen stellt. Die Räte können diesen Antrag annehmen oder ablehnen. Zu den einzelnen Differenzen gibt es keine Minderheitsanträge und auch keine Anträge einzelner Ratsmitglieder. Es kann nur noch beantragt werden, den Ei- nigungsantrag abzulehnen. Das geltende Recht (Art. 19 GVG) sieht vor, dass die Einigungskonferenz auf einen Antrag verzichten kann und dass sie die Räte darüber informiert. Es findet keine Ab- stimmung mehr statt und als Folge wird das Geschäft von der Geschäftsliste gestri- chen. Diese Regelung gibt der Einigungskonferenz die Kompetenz, ohne Zustim- mung der Räte eine Vorlage zum Scheitern zu bringen. Diese Kompetenz soll weg- fallen. Die Einigungskonferenz muss einen Antrag stellen. Der Antrag kann auch auf Abschreibung der Vorlage lauten. Über die Abschreibung entscheiden aber die Räte.

Art. 93 Behandlung des Einigungsantrages in den Räten Dieser Artikel entspricht dem geltenden Recht (Art. 20 GVG).

Art. 94 Differenzregelung beim Voranschlag und bei den Nachtragskrediten Dieser Artikel entspricht dem geltenden Recht (Art. 20 Abs. 4 GVG), das am 1. De- zember 1998 in Kraft getreten ist (siehe Bericht der Finanzkommission des Natio- nalrates vom 2. Februar 1998, BBl 1998 1683).

Art. 95 Differenzregelung für besondere Fälle Bereits das geltende Recht sah in gewissen Fällen ein so genanntes abgekürztes Dif- ferenzbereinigungsverfahren vor (Art. 21 GVG). Artikel 95 übernimmt den bisheri- gen Grundsatz, wonach das abgekürzte Verfahren zur Anwendung kommt, wenn sich die abweichenden Beschlüsse der beiden Räte auf den Beratungsgegenstand als Ganzes beziehen. Die Anwendungsfälle werden im Sinne einer nicht abschliessen- den Aufzählung aufgelistet.

3. Kapitel: Verfahren bei Volksinitiativen

Das Kapitel über das Verfahren bei Volksinitiativen wurde seit 1962 mehrere Male teilrevidiert. Die Bestimmungen sind durch die verschiedenen Revisionen unüber- sichtlich geworden, sodass es sich im Rahmen der Totalrevision des GVG aufdrängt, dieses Kapitel neu zu strukturieren und inhaltlich klarer zu gestalten. Dementspre- chend ist das Kapitel in zwei Abschnitte und vier Unterabschnitte aufgeschlüsselt. Die heute bis zu neun Absätze aufweisenden Artikel werden in verschiedene Be- stimmungen aufgeteilt.

1. Abschnitt: Totalrevision der Bundesverfassung

Art. 96 Artikel 96 entspricht dem geltenden Artikel 25 GVG. Er wurde dahingehend geän- dert, dass die Räte neu zu Volksinitiativen auf Totalrevision der Bundesverfassung eine Abstimmungsempfehlung abgeben können. Die Einleitung der Totalrevision der Bundesverfassung ist von grosser politischer Tragweite. Umso wichtiger ist es, dass die Bundesversammlung als oberste politische Behörde des Bundes dazu Stel- lung nehmen kann. Nach dem geltenden Artikel 25 GVG ist ihr dies verwehrt. Die- ses Verfahren steht im Zusammenhang mit Artikel 193 Absatz 3 BV, welcher bei einer allfälligen Zustimmung des Volkes zur Initiative die Ausschreibung von Neu- wahlen verlangt. Artikel 25 GVG soll sicherstellen, dass die Bundesversammlung keine Stellungnahme im eigenen Interesse abgibt. Eine solch strenge Konkretisie- rung von Artikel 193 Absatz 3 BV auf Gesetzesebene passt nicht mehr zur heutigen politischen Bedeutung der Abstimmungsempfehlungen der Bundesversammlung. Vielmehr wird vom Parlament erwartet, dass es zu den Volksbegehren Position be- zieht und damit auch eine Orientierungshilfe im Abstimmungskampf darstellt. Die Kommission beantragt des Weiteren, die Bestimmungen betreffend die Unter- breitung von Varianten (Art. 30bis GVG) oder von Grundsatzfragen (Art. 30ter GVG) zu einem Verfassungsentwurf wegzulassen. Artikel 30ter fand bei den Beratungen über die Totalrevision der Bundesverfassung (96.091) keine Anwendung. Gestützt auf Artikel 30bis wurden zwar während der Totalrevision der Bundesverfassung in

den Räten Anträge zu Varianten eingereicht, doch konnten sich diese nicht durchset- zen. Die Praxis hat zudem gezeigt, dass die Anwendung von Artikel 30bis GVG schwierige Probleme aufwirft. Einerseits handelt es sich um schwer lösbare Verfah- rensprobleme (in welcher Phase der parlamentarischen Beratungen dürfen derartige Anträge eingereicht werden?), andererseits stellt sich die Grundsatzfrage, ob durch gleichzeitig mit dem Haupttext zur Volksabstimmung gelangende Varianten nicht der Grundsatz der unverfälschten Willensbildung der Stimmberechtigten verletzt werden kann (vgl. dazu BBl 1997 III 1324f, insb. Ziff. 23, Bst. c).

2. Abschnitt: Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung

a. Allgemeine Bestimmungen

Art. 97 Botschaft und Beschlussentwurf des Bundesrates Die Stellung des Bundesrates im Verfahren der Volksinitiativen wird in einem Arti- kel zusammengefasst (Art. 23 und 29 GVG). Redaktionell wurde Artikel 97 dahin- gehend präzisiert, dass der Bundesrat der Bundesversammlung nicht einen Antrag, sondern einen Entwurf zu einem Bundesbeschluss unterbreitet.

Art. 98 Gültigkeit von Volksinitiativen Absatz 1 entspricht dem auf Grund der Totalrevision der Bundesverfassung revi- dierten Artikel 24 GVG. Diese Bestimmung wurde bereits im Bericht der SPK vom 7. Mai 1999 besprochen, sodass auf die Ausführungen in diesem Bericht verwiesen werden kann (BBl 1999 4809ff.). Hier soll nur kurz das Wesentliche erwähnt wer- den: In der neuen Bundesverfassung wurde ausdrücklich festgehalten, dass die Bun- desversammlung Volksinitiativen auch teilweise ungültig erklären kann (Art. 139 Abs. 3 BV). Zweck der Teilungültigerklärung ist nicht eine Erweiterung des Hand- lungsspielraums der Bundesversammlung, sondern der Schutz der Volksrechte. Aus der Entstehungsgeschichte der Volksinitiative geht hervor, dass der Verfassungsge- ber mit der Volksinitiative in Form des ausgearbeiteten Entwurfs ein Instrument schaffen wollte, mit dem bestimmte Forderungen eines Initiativkomitees grundsätz- lich unverändert dem Souverän zum Entscheid vorgelegt werden. Bei einer Teilun- gültigkeitserklärung haben sich deshalb die Eingriffe der Bundesversammlung ge- mäss der Praxis des Bundesgerichtes gegenüber kantonalen Volksinitiativen strikte auf das unbedingt Notwendige zu beschränken; der Sinngehalt der verbleibenden gültigen Teile der Initiative darf durch diesen Eingriff nicht verändert werden (BGE 125 I 21). Die Erfordernisse für eine Gültig- oder Teilgültigerklärung sind in Artikel 139 Absatz 3 BV aufgezählt, sodass in Artikel 98 auf diese Bestimmung verwiesen werden kann. Absatz 2 entspricht dem geltenden Artikel 24 Absatz 2 GVG: Bei Uneinigkeit der Räte über die Ungültigerklärung einer Volksinitiative sieht das Gesetz eine Lösung zu Gunsten des Volksbegehrens vor.

Art. 99 Unabänderbarkeit von Volksinitiativen Dieser Grundsatz geht implizit aus Artikel 139 BV und explizit aus Artikel 27 Ab- satz 1 GVG hervor. Er findet auf die Volksinitiative auf Partialrevision in Form des

ausgearbeiteten Entwurfs und der allgemeinen Anregung Anwendung und ist des- halb systematisch hier einzureihen.

b. Volksinitiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs Der geltende Artikel 27 GVG, der sich über neun Absätze erstreckt, wurde thema- tisch in drei Artikel gegliedert. Die Absätze über die Fristverlängerungen und die Folge eines Fristablaufs werden in einem Unterkapitel in Artikel 105f. geregelt. In- haltlich wurden die Artikel 100–102 an Artikel 139 Absatz 5 BV angepasst: Danach muss die Bundesversammlung ausdrücklich eine Volksinitiative zur Annahme oder Ablehnung empfehlen. Der Wortlaut von Artikel 29 Absatz 3ter GVG erlaubte der Bundesversammlung, auf eine Abstimmungsempfehlung zur Initiative zu verzichten.

Art. 100 Abstimmungsempfehlung Artikel 100 entspricht Artikel 27 Absatz 1 GVG. Er wurde redaktionell dahingehend überarbeitet, dass die Behandlungsfristen der Bundesversammlung deutlicher zum Ausdruck kommen.

Art. 101 Gegenentwurf Auf Grund von Artikel 139 Absatz 5 BV wurde sprachlich klarer hervorgehoben, dass die Räte einen Gegenentwurf nur dann beschliessen können, wenn sie die Volks- initiative zur Ablehnung empfehlen. Damit die Räte definitiv über die Volksinitiative entscheiden können, müssen sie Kenntnis über den Inhalt des Gegenentwurfs haben. Insofern ist der Gegenentwurf vor der Abstimmung über die Abstimmungsempfeh- lung zu bereinigen. Dieses Vorgehen sichert die unverfälschte Willenskundgabe der Ratsmitglieder und hat sich seit seiner Einführung 1989 bewährt (vgl. BBl 1987 III 377). Neu setzt die Bundesversammlung nach Absatz 2 den Titel für direkte Gegenvor- schläge fest. Der Titel einer Vorlage ist wichtig, weil er Gegenstand der Abstim- mungsfrage ist, die dem Volk gestellt wird. Nach der bestehenden Praxis legt das Parlament den Titel von Verfassungs- und Gesetzesänderungen und die Initiativko- mitees den Titel von Volksinitiativen fest. Die direkten Gegenentwürfe zu Volks- initiativen haben dagegen keinen eigenen Titel, weil sie im Bundesbeschluss der Volksinitiativen integriert werden. Bis anhin wurde deshalb die Abstimmungsfrage für Gegenvorschläge allgemein formuliert: «Wollen Sie den Gegenentwurf zur Volksinitiative Y annehmen?» Für die Volksabstimmung vom 24. September 2000 über drei Energievorlagen (Volksinitiative für einen Solarrappen [Solar-Initiative] und Gegenentwurf, Verfassungsartikel über eine Energielenkungsabgabe für die Umwelt [Gegenentwurf zur zurückgezogenen Energie-Umwelt-Initiative]) hat der Bundesrat, um die Übersichtlichkeit über die Abstimmungsfragen zu gewährleisten, das erste Mal für die Gegenentwürfe einen Titel bestimmt. Dabei war in einem Titel der Begriff «Förderabgabe» umstritten. Insbesondere stellte sich die Frage, ob der Begriff «Abgabe» den Gegenvorschlag allenfalls benachteilige. Solche politische Fragen müssen aber von dem Organ geklärt werden, welches den Gegenentwurf be- schliesst. Das Parlament sollte deshalb verpflichtet werden, die Titel der Gegenent- würfe selber festzulegen.

Art. 102 Beschlussfassung über Abstimmungsempfehlung und Gegenentwurf Artikel 102 regelt das Vorgehen bei der Beschlussfassung über die Abstimmungs- empfehlung und den Gegenentwurf. Nach der Bereinigung des Gegenentwurfs wird zuerst über die Abstimmungsempfehlung zur Volksinitiative abgestimmt und nach- her der Gegenentwurf verabschiedet. Dieses Verfahren ist die logische Konsequenz aus dem Grundsatz, dass ein Gegenentwurf nur dann beschlossen werden kann, wenn die Räte die Volksinitiative zur Ablehnung empfohlen haben (Art. 139 Abs. 5 BV). Lehnen die Räte die Volksinitiative ab und stimmen sie dem Gegenentwurf zu, so drücken sie damit auch ihre Empfehlung zur Stichfrage aus, dass bei Annahme der Volksinitiative und des Gegenentwurfs in der Volksabstimmung dem Gegen- entwurf der Vorzug zu geben sei. Eine spezielle Beschlussfassung über die Stichfra- ge, wie dies heute Artikel 27 Absatz 3ter GVG vorsieht, ist deshalb nicht mehr not- wendig.

c. Volksinitiative in Form der allgemeinen Anregung

Art. 103 Stellungnahme und Volksabstimmung Artikel 103 wiederholt Artikel 139 Absatz 4 BV und setzt Fristen für die Behand- lung der Volksinitiativen durch die Bundesversammlung.

Art. 104 Ausarbeitung einer Verfassungsänderung durch die Bundesversammlung Absatz 1 regelt das Verfahren zur Ausarbeitung einer Verfassungsrevision entspre- chend Artikel 139 Absatz 4 BV. Danach hat die Bundesversammlung die Pflicht, ei- ne Verfassungsrevision auszuarbeiten, sofern sie oder das Volk der Volksinitiative zugestimmt hat. Absatz 2 konkretisiert Artikel 139 Absatz 4 BV dahingehend, dass die Bundesver- sammlung bei der Ausarbeitung der Teilrevision an die Ziele und den Inhalt der Ini- tiative gebunden ist (BBl 1997 I 362). Absatz 3 regelt die Bereinigung von Differenzen bei der Ausarbeitung einer Verfas- sungsrevision. Nach geltendem Recht müsste eine Volksinitiative in Form der all- gemeinen Anregung abgeschrieben werden, sofern sich die Räte bei der Ausarbei- tung des Verfassungsentwurfs nicht einigen können (Art. 19 GVG). Ein solcher Nullentscheid ist in der Praxis allerdings noch nie vorgekommen. Die Mehrheit der SPK ist mit der Lehre einig, dass ein Nullentscheid gegen die ver- fassungsmässige Pflicht der Bundesversammlung in Artikel 139 Absatz 4 BV, einen Verfassungsentwurf auszuarbeiten, verstossen würde (vgl. Luzius Wildhaber, Kommentar BV, Art. 121/122 aBV Rz. 158, Bern 1986). Dieser Ausarbeitungs- pflicht kann die Bundesversammlung nur dann nachkommen, wenn die Räte ge- zwungen werden, eine Einigung zu erzielen. Ein Einigungszwang muss durch eine Konfliktregelung hergestellt werden, wie dies beispielsweise für die Beratungen über die Gültigkeit von Volksinitiativen in Artikel 98 Absatz 2 oder über den Voran- schlag und die Zusatzkredite in Artikel 94 vorgesehen ist. Diese Konfliktregelungen laufen darauf hinaus, dass dem Beschluss eines Rates der Vorzug gegeben wird. Die

Entscheidungsgewalt eines Rates wird dadurch jedoch geschmälert und der verfas- sungsmässige Grundsatz in Artikel 156 Absatz 2 BV verletzt. Das in Absatz 3 vorgeschlagene Verfahren beruht darauf, dass das Volksbegehren höher zu werten ist als die Einigung zwischen den Räten: Können sich die Räte über den Entwurf einer Verfassungsbestimmung nicht einigen und führt auch die Eini- gungskonferenz zu keiner Lösung, so sind die unterschiedlichen Beschlüsse der Räte aus der dritten Beratung Volk und Ständen als Varianten zu unterbreiten. Damit wird das Initiativrecht geschützt, weil innert der gesetzlichen Frist eine Volksabstimmung über die beiden Entwürfe stattfindet und somit die Bundesversammlung ihrer Be- handlungspflicht nachgekommen ist. Gleichzeitig trägt dieses Verfahren auch der Gleichberechtigung der Räte Rechnung, weil das Verfahren keinen der beiden Be- schlüsse der Räte privilegiert; Volk und Stände haben zu entscheiden, welcher Lö- sung der Vorzug zu geben ist. Das in Artikel 156 Absatz 2 BV enthaltene Erforder- nis «der übereinstimmenden Beschlüsse beider Räte» hat nicht die absolute Geltung, wie die Formulierung den Anschein macht. Der primäre Sinn dieser Ver- fassungsbestimmung ist die Gleichberechtigung der beiden Räte, sodass kein Rat dem anderen übergeordnet sein darf und beide Räte die gleiche Entscheidungsmacht haben (Jean-François Aubert, Kommentar BV, Art. 89 Absatz 1 aBV, Rz. 39, Bern 1987; BBl 1997 I 384). Auch die Verfassungskommissionen haben im Rahmen der Reform der Volksrechte (Verfassungsreform Vorlage B) diese Problematik eingehend diskutiert, da sich bei der allgemeinen Volksinitiative die gleiche Verfahrensfrage stellte25. Sie prüften verschiedene Modelle und befanden die nun auch hier im Entwurf vorgeschlagene Lösung als die beste. Andere Vorschläge, wie z.B. der Entscheid durch die Verei- nigte Bundesversammlung oder das Prozentsummenmodell26 wurden in den Bera- tungen fallen gelassen, weil sie entweder das geltende Differenzbereinigungsverfah- ren ausser Acht lassen oder aber das Mehrheitsprinzip – ein Fundamentalprinzip der parlamentarischen Entscheidungsfindung – verletzen. Die Minderheit beantragt «Streichen» von Absatz 3. Sie ist der Auffassung, dass es keine Lösung sein könne, dem Volk eine Auswahlsendung zur Abstimmung zu un- terbreiten. Man müsse viel eher im konkreten – bis heute noch nie vorgekom-

menen – Fall eine politische Lösung finden, um eine solche Pattsituation zu verhin- dern. Zudem stehe das Verfahren in Absatz 3 nicht im Einklang mit Artikel 156 BV. Artikel 156 BV statuiere neben der gleichen Entscheidungsmacht der Räte des Wei- teren einen Auftrag an den Gesetzgeber, ein Verfahren zu normieren, das einen Ausgleich der Interessen beider Räte und eine Verständigung zwischen den Räten ermögliche (Differenzbereinigungsverfahren). Wäre dies nicht der Fall, so würde die Bundesversammlung ihre Entscheide nach dem Zufallsprinzip fällen, was nicht Ge- genstand eines rechtsstaatlichen Verfahrens sein könne. Da es nach dem Verfahren in Absatz 3 zur Unterbreitung einer Vorlage unter die Volksabstimmung keine Eini- gung zwischen den Räten brauche, könne ein Rat sein Projekt vorantreiben und die Beschlüsse des anderen Rates übergehen. Damit werde Artikel 156 verletzt, weil einerseits keine Verständigung der Räte zwingend sei; andererseits, weil der Be-

25 Protokolle der Verfassungskommission des Nationalrates (VK-N) vom 29.10.97, der Subkommission 1 VK-N vom 23.4.97 und der Subkommission 1 VK-S vom 8.9.97. 26 Prozentsummenmodell: Der Beschluss desjenigen Rates obsiegt, der prozentual insgesamt den grösseren Ja-Stimmen-Anteil auf sich vereinigt.

schluss eines Rates durch das Volk als definitiv erklärt werden könne und somit die gleiche Entscheidungsmacht der Räte übergangen werde.

d. Fristverlängerung und Fristablauf Die Bestimmungen über die Fristen bei Volksinitiativen entsprechen geltendem Recht und wurden nur redaktionell angepasst. Dabei wird Artikel 28 GVG, der die Behandlung von zwei oder mehreren Volksinitiativen zur gleichen Verfassungsma- terie betrifft, nicht mehr ins Parlamentsgesetz übernommen. Nach diesem Verfahren muss zuerst die Volksinitiative fristgerecht behandelt werden, die als Erste einge- reicht worden ist. Darauf folgend sind die weiteren Volksinitiativen in der Reihen- folge ihres Einreichens zu behandeln, wobei sich ihre Behandlungsfristen jeweils um ein Jahr verlängern. Der Wortlaut von Artikel 28 GVG schliesst allerdings nicht aus, dass die Bundesversammlung derartige Volksinitiativen gleichzeitig behandelt, was zur üblichen Praxis von Bundesversammlung und Bundesrat geworden ist. Der bald fünfzigjährige Artikel 28 GVG ist deshalb überholt. Durch die Streichung von Arti- kel 28 kann die Bundesversammlung nicht mehr durch Festlegung der Traktanden- liste die Behandlungsfrist von Volksinitiativen verlängern. Vielmehr muss sie unab- hängig von der Traktandierung die Behandlungsfristen einhalten (vgl. Art. 100, 103 Abs. 1 und Art. 105 PG). Anzumerken ist, dass das Verfahren nach Artikel 28 GVG nicht zu verwechseln ist mit der Problematik, wie und wann Volksinitiativen zur gleichen Verfassungsmaterie zur Volksabstimmung gebracht werden soll. Der ver- fassungsmässige Grundsatz der unverfälschten Willensbildung der Stimmberechtig- ten (Art. 34 BV) schliesst aus, dass sich widersprechende Volksinitiativen gleich- zeitig zur Abstimmung gelangen.

Art. 105 Fristverlängerung Absatz 1 entspricht Artikel 29 Absatz 2 GVG. Absatz 2 ergänzt das geltende Recht, welches bezüglich der Verlängerung von Behandlungsfristen kein besonderes Diffe- renzbereinigungsverfahren vorsieht.

Art. 106 Fristablauf Artikel 106 entspricht den geltenden Artikeln 26 Absatz 5 und 27 Absatz 6 GVG. Die Behandlungsfristen für Volksinitiativen sind Verwirkungsfristen. Die Bundes- versammlung verliert durch Ablauf der Frist ihre Kompetenz, eine Abstimmungs- empfehlung zur Volksinitiative abzugeben. Die Fristen können weder ruhen noch unterbrochen werden. Ihr Zweck liegt im Schutz des Initiativrechts, das nicht durch ein Nichttätigwerden der Behörden vereitelt werden darf (vgl. BBl 1983 IV 497ff.). Deshalb werden die Fristen nach Einreichung einer Volksinitiative bei der Bundes- kanzlei auch dann nicht unterbrochen, wenn der Entscheid der Bundeskanzlei über das Nichtzustandekommen der Initiative vom Initiativkomitee beim Bundesgericht angefochten wird (vgl. Art. 80 Abs. 2 BPR).

4. Kapitel: Verfahren bei parlamentarischen Initiativen

Art. 107 Gegenstand Siehe dazu den allgemeinen Teil dieses Berichtes (Ziff. 2.4.4.3).

Art. 108 Unzulässigkeit Artikel 108 entspricht Artikel 21bis Absatz 3 GVG, wobei drei Änderungen vorge- schlagen werden: – Die Unzulässigkeit der Einreichung einer Initiative, wenn ein Erlassentwurf zu demselben Thema bereits hängig ist, soll nur für die Ratsmitglieder und Fraktionen, nicht aber für die Kommissionen gelten. Seitdem im Jahre 1984 diese Bestimmung ins GVG eingeführt worden ist, hat sich die Rolle der Kommissionen im Gesetzgebungsprozess verändert. Seit der Reform des Kommissionensystems im Jahre 1991 verwenden die Kommissionen ver- mehrt das Instrument der Kommissionsinitiative und unterbreiten den Räten Erlassentwürfe, wie dies auch der Bundesrat tut. Es sind durchaus Situatio- nen denkbar, in welchen trotz hängigem Erlassentwurf die Unterbreitung ei- nes weiteren Erlassentwurfs zweckmässig sein kann, zum Beispiel wenn während einer länger dauernden Totalrevision eines Gesetzes dringender Bedarf nach einer vorgezogenen Partialrevision entsteht. Die Kommissio- nen sollen in solchen Fällen denselben Handlungsspielraum besitzen wie der Bundesrat. In zwei Anwendungsfällen hat die Praxis bereits bisher gegen den Wortlaut von Artikel 21bis Absatz 3 GVG verstossen. Die von den Kommissionen bereits bisher nicht selten praktizierte Aufteilung von Erlass- entwürfen stellt im Grunde eine Ausübung des Initiativ- und nicht des An- tragsrechts dar (vgl. Art. 76 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 71 Bst. a) und wäre daher bei einer konsequenten Handhabung von Artikel 21bis Absatz 3 nicht zulässig gewesen. Dasselbe gilt für die gelegentlich von Kommissio- nen oder von den Büros in beiden Räten eingereichten identischen Erlass- entwürfe: Der zeitlich an zweiter Stelle eingereichte Entwurf hätte als unzu- lässig zurückgewiesen werden müssen. – Die Büros sollen auch für Initiativen von Ratsmitgliedern und Fraktionen Ausnahmen bewilligen können. In der Praxis wurde dies bereits bei Initiati- ven so gehandhabt, die während der Beratung der Totalrevision der BV ein- zelne Partialrevisionen der BV verlangt hatten. Der Ausschluss des Initia- tivrechts im ganzen Bereich der BV während der ganzen Dauer der Beratung der Totalrevision der BV wäre unverhältnismässig gewesen. Ähnliche Situationen sind auch bei anderen grösseren Geschäften denkbar, deren Be- ratung sich über längere Zeit hinzieht. – Die Ausnahmeregelung von Artikel 21bis Absatz 3 2. Satz wird aufgehoben.

Das einzige Beispiel in der Praxis hat aufgezeigt, dass dieses Verfahren nicht zweckmässig ist (siehe Amtl. Bull. N 1998 1479). Ein sistiertes Ge- setzgebungsverfahren kann auf einfachere Weise mit einem Ordnungsantrag an die vorberatende Kommission wieder in Gang gesetzt werden (vgl. Art. 76 Abs. 1).

Art. 109 Verfahren der Vorprüfung Der Vorschlag des Einbezuges beider Räte in die Vorprüfung wird im allgemeinen Teil des Berichts erläutert (Ziff. 2.4.4.2). Ergänzend muss hier noch präzisiert werden, wie Artikel 109 Absatz 2ter gemäss der Fassung der Minderheit II im Hinblick auf die allgemeinen Grundsätze des Zwei- kammersystems ausgelegt werden müsste. Will die Kommission des Zweitrates ei- ner Initiative eines Ratsmitglieds oder einer Fraktion entgegen dem Entscheid der Kommission des Erstrates keine Folge geben, so muss zuerst der Erstrat auf Antrag seiner Kommission entscheiden (falls die Initiative nicht zurückgezogen wird), be- vor die Initiative an den Zweitrat geht. Beschliesst die Kommission des Erstrates, eine Kommissionsinitiative zu ergreifen, und die Kommission des Zweitrates stimmt nicht zu, so muss die Kommission des Erstrates dieses Anliegen ihrem Rat zur Vor- prüfung unterbreiten (falls sie nicht darauf verzichtet). Gibt dieser Folge, geht die Initiative an den Zweitrat. Stimmen die Beschlüsse der beiden Räte über das Folge- geben nicht überein, so wird das verkürzte Differenzbereinigungsverfahren gemäss Artikel 95 angewendet. Die bisher sowohl der Kommission als auch dem Rat gesetzten Fristen für die Vor- prüfung können in der Fassung der Minderheit II nicht beibehalten werden, weil sich der Verfahrensablauf je nach Resultat der Vorprüfung in der Kommission unter- schiedlich gestaltet: Stimmt die Kommission der Initiative zu, so geht die Vorprü- fungsfrage nicht mehr an den Rat (ausser wenn die Kommission des anderen Rates ablehnt), will die Kommission keine Folge geben, so geht dieser Antrag nach wie vor an den Rat.

Art. 110 Gegenstand der Vorprüfung Artikel 21ter Absatz 2 GVG enthält einen Katalog von Punkten, über welche eine Kommission im Rahmen der Vorprüfung zu berichten hat. Der Zweck dieser Be- stimmung geht aus dem Normtext aber nicht hervor und muss aus der Entstehungs- geschichte ermittelt werden. Die Absicht war, dass die Kommissionen einer Initiati- ve nur dann Folge geben sollten, wenn das angestrebte Ziel nicht auch über das «normale» Verfahren der Motion erreicht werden kann. Die unzweckmässige For- mulierung der Vorprüfungskriterien war sicher daran mitbeteiligt, dass diese Ziel- setzung des Vorprüfungsverfahrens in der Praxis in den Hintergrund gerückt ist. Die Kommission will mit 11:11 Stimmen und Stichentscheid der Präsidentin auf Kriterien der Zweckmässigkeit einer parlamentarischen Initiative verzichten. Diese Kriterien bleiben zu unbestimmt; sie stellen nicht durchsetzbares und nicht geset- zeswürdiges «soft law» dar. Die Zweckmässigkeit einer parlamentarischen Initiative ist eine Frage der politischen Beurteilung; das Parlament soll sich seinen Handlungs- spielraum bei dieser politischen Beurteilung nicht durch derartige Kriterien einengen lassen. Die Kommissionsminderheit möchte hingegen mit einer besseren Formulierung der Zweckmässigkeitskriterien in Artikel 110 Absatz 1bis den Kommissionen eine Weg- leitung geben, wie sie bei der Vorprüfung vorzugehen haben. In erster Linie stellt sich die politische Frage, ob der Handlungsbedarf grundsätzlich bejaht wird. Wird diese Frage positiv beantwortet, so muss die Kommission prüfen, ob eine der drei in Absatz 2 genannten Voraussetzungen gegeben ist:

a. Für die Ausarbeitung eines Erlassentwurfs im Bereich des Parlamentsrechts ist einzig das Verfahren der parlamentarischen Initiative geeignet. b. Erfolgt die verlangte Ausarbeitung eines Erlassentwurfs durch den Bundes- rat trotz überwiesenen Motionen nicht rechtzeitig, so ist die parlamentari- sche Initiative das einzige Mittel, um den gesetzgeberischen Willen des Parlamentes durchzusetzen. c. In bestimmten Situationen kann mit der parlamentarischen Initiative zeitge- rechter legiferiert werden als mit der Motion. Das ist vor allem dann der Fall, wenn ein Erlassentwurf einfach auszuarbeiten ist und der Bundesrat voraussichtlich erst dann handeln wird, wenn die Motion von beiden Räten überwiesen ist. Allein bis zur Überweisung einer Motion durch beide Räte vergeht mindestens ein halbes Jahr, in der Regel aber eher mehr. Bei einfa- cheren Gesetzgebungsvorhaben kann eine Kommission gegenüber dem Bundesrat unter Umständen auch erheblich Zeit gewinnen, weil das manch- mal recht schwerfällige und zeitaufwendige verwaltungsinterne Vorverfah- ren (Ämterkonsultationen, Mitberichte usw.) wegfällt. Bejaht die Kommission zwar den Handlungsbedarf, aber keine der drei genannten Voraussetzungen ist erfüllt, so hat sie der Initiative keine Folge zu geben; sie kann allenfalls eine Motion einreichen, welche die Forderungen der Initiative aufnimmt. Mehrheit und Minderheit stimmen überein, dass die Kommission gemäss Absatz 2 in jedem Fall prüfen muss, wie sie die Ausarbeitung eines Erlassentwurfs mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln zeit- und sachgerecht vornehmen kann. Diese Mittel sind das Kommissionssekretariat, unter bestimmten Voraussetzungen die De- partemente (siehe dazu die Erläuterungen zu Art. 112), gegebenenfalls externe Ex- perten und vor allem auch die eigenen Kapazitäten der Kommission.

Art. 111–112 Ausarbeitung eines Erlassentwurfs, Zusammenarbeit mit Bundesrat und Bundesverwaltung Artikel 111 und 112 geben weitgehend das geltende Recht wieder und nehmen dabei einige Präzisierungen vor, die auf Grund von in der Praxis aufgetretenen Problemen notwendig erscheinen: – Gemäss Artikel 21quater Absatz 2 1. Satz GVG kann die Kommission «das zuständige Departement zur Mitwirkung bei der Vorberatung beiziehen». Das Ausmass dieser Mitwirkung hat in den letzten Jahren immer wieder zu Diskussionen Anlass gegeben. Artikel 155 2. Satz BV hat für diesen Beizug der Bundesverwaltung eine explizite verfassungsrechtliche Grundlage her- gestellt. Artikel 68 des Parlamentsgesetzes regelt diesen Beizug im Allge- meinen (siehe dort) und gilt auch im engeren Zusammenhang des Verfah- rens der parlamentarischen Initiative. In Artikel 112 Absatz 1 wird nun noch präzisiert, dass die Verwaltung «alle für die Ausarbeitung eines Erlassent- wurfs notwendigen Rechts- und Sachauskünfte» liefern muss. Die Verwal- tung muss also z.B. die Frage beantworten, wie ein bestimmtes politisches Anliegen der Kommission rechtlich korrekt umgesetzt und wie also z.B. ein bestimmter Gesetzesartikel formuliert werden soll. Es kann auch eine recht- liche und sachliche Kommentierung von Gesetzesartikeln verlangt werden. Die Kommission darf aber nicht einfach dem Departement einen pauschalen Auftrag erteilen, ihr den fertigen Entwurf eines Kommissionsberichtes vor-

zulegen. Dafür steht das Instrument der Motion an den Bundesrat zur Verfü- gung. Im Verfahren der parlamentarischen Initiative muss die Kommission ihre politischen Anliegen im Einzelnen und möglichst konkret formulieren. Die politische Kommentierung des Erlassentwurfs im Bericht der Kommis- sion darf nicht von der Verwaltung verlangt werden, sondern ist Sache der Kommission beziehungsweise des in ihrem unmittelbaren Auftrag handeln- den Kommissionssekretariats. Diesem obliegt auch die administrative Lei- tung des gesetzgeberischen Vorverfahrens. – Gemäss Artikel 21quater Absatz 2 1. Satz GVG kann die Kommission den Bundesrat beauftragen, «ein Vernehmlassungsverfahren durchführen zu las- sen». Artikel 112 Absatz 2 nimmt diese Bestimmung auf und präzisiert, dass die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens voraussetzt, dass ein Vorentwurf samt erläuterndem Bericht der Kommission vorliegt. Es soll also nicht erst der definitive Bericht der Kommission in die Vernehmlassung ge- geben werden. Im Übrigen ist zu beachten, dass Artikel 147 BV die Kom- missionen verpflichtet, «bei der Vorbereitung wichtiger Erlasse» ein Ver- nehmlassungsverfahren durchzuführen.

Art. 113 Fristverlängerung und Abschreibung Artikel 113 präzisiert die missverständlich formulierte Bestimmung in Arti- kel 21quater Absatz 5 über die Fristverlängerung für die Ausarbeitung eines Erlas- sentwurfs und die allfällige Abschreibung einer parlamentarischen Initiative. Die mit der Ausarbeitung einer Vorlage beauftragte Kommission hat drei Möglichkeiten: Entweder arbeitet sie innert zwei Jahren einen Erlassentwurf aus, oder sie stellt ei- nen Antrag für eine Fristverlängerung, oder sie beantragt die Abschreibung der In- itiative. Verletzt die Kommission diese Frist, so ist es Aufgabe des Büros, eine Fristverlängerung oder Abschreibung zu beantragen. Häufigster Abschreibungsgrund ist die Erfüllung einer Initiative im Rahmen der Be- handlung eines Erlassentwurfs, der in formaler Hinsicht auf eine andere Initiative (auch des Bundesrates) zurückgeht. Denkbar ist aber auch, dass in der Kommission keine Mehrheit für einen Erlassentwurf zu Stande kommt oder dass sich seit der Auftragserteilung an die Kommission neue Entwicklungen ergeben haben. In diesen Fällen kann die Kommission ebenfalls eine Abschreibung beantragen. Dadurch, dass der andere Rat im Rahmen der Vorprüfung seine Zustimmung zur Ausarbeitung einer Vorlage gegeben hat (gemäss Vorschlag der Mehrheit und der Minderheit II in Art. 109), wird die Initiative im anderen Rat nicht hängig. Daher ist keine Zustimmung des anderen Rates zur Abschreibung erforderlich (vgl. dazu

Ziff. 244.2 in fine).

Art. 114 Behandlung des Erlassentwurfs in den Räten Artikel 114 entspricht Artikel 21sexies GVG. Aus Artikel 72 Absatz 1 folgt, dass ein Erlassentwurf einer Kommission vorerst nur in ihrem Rat hängig ist und folglich von der Geschäftsliste gestrichen wird, wenn dieser Rat auf ihn nicht eintritt oder ihn in der Gesamtabstimmung ablehnt. Der andere Rat wird mit dem Erlassentwurf erst befasst, wenn der Erstrat ihn in der Gesamtabstimmung angenommen hat (Art. 86).

Absatz 2 sieht als Neuerung vor, dass die von einer Kommission ausgearbeitete Vorlage in der Kommission des anderen Rates durch ein Mitglied der Kommission des Erstrates vertreten werden soll. Eine Kommission soll ihre Vorlage im anderen Rat genauso selbst vertreten dürfen, wie auch der Bundesrat seine Vorlagen ver- teidigen kann. In der bisherigen Praxis waren vor allem diejenigen nicht seltenen Situationen unbefriedigend, in welchen der Bundesrat einer parlamentarischen Initiative kritisch oder ablehnend gegenüberstand. Er konnte in der Kommission des Zweitrates gegen die Vorlage antreten, ohne dass der Erstrat seine Position gegen die Einwände des Bundesrates verteidigen durfte.

5. Kapitel: Verfahren bei Standesinitiativen

Art. 115–117 Mit der Revision des GVG vom 17. Juni 1994 wurde das Verfahren der Standes- initiative in Artikel 21septies–novies erstmals gesetzlich geregelt (siehe den Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 4. Mai 1993, BBl 1993 III 334). Wie dies Artikel 93 aBV nahe legte, wurde das Verfahren bei Standesinitiativen analog dem Verfahren bei parlamentarischen Initiativen ausgestaltet. Artikel 115–117 folgen diesem Grundsatz, indem weitgehend auf die analogen Vorschriften für die Behandlung von parlamentarischen Initiativen verwiesen wird. Standesinitiativen richten sich anders als parlamentarische Initiativen an beide Räte und werden daher auch bereits nach geltendem Recht von beiden Räten vorgeprüft. Die analoge Anwendung des bei der parlamentarischen Initiative von der Minder- heit II vorgeschlagenen neuen Verfahrens der Vorprüfung hätte zur Folge, dass für einen positiven Entscheid bei der Vorprüfung neu die Zustimmung der Kom- missionen beider Räte genügen würde, was das Verfahren erheblich abkürzt. Weil der Beschluss, einer Standesinitiative keine Folge zu geben, definitiven Charakter hat, müsste ein derartiger Entscheid durch die Räte gefällt werden. Gäbe ein Rat der Initiative keine Folge, so würde der Entscheid im anderen Rat ebenfalls dem Ratsplenum obliegen, auch wenn seine Kommission der Initiative zustimmt. Weil sich eine Standesinitiative anders als eine parlamentarische Initiative an beide Räte richtet, ist für eine allfällige Abschreibung die Zustimmung beider Räte erfor- derlich (Art. 117 Abs. 2 2. Satz). Wenn die Kommission des Erstrates einen Erlass- entwurf ausgearbeitet und der Erstrat diesen Entwurf verändert oder unverändert angenommen hat, so geht dieser Entwurf im normalen Gesetzgebungsverfahren an den Zweitrat. Was passiert aber, wenn der Erstrat diesen Erlassentwurf ablehnt? An- ders als eine Vorlage des Bundesrates richtet sich der Erlassentwurf einer Kommis- sion nur an den eigenen Rat. Wird er dort abgelehnt, so geht er nicht an den anderen Rat; die Initiative ist im Erstrat abgeschrieben (Art. 117 Abs. 2 3. Satz).

6. Kapitel: Verfahren bei Vorstössen

1. Abschnitt: Allgemeines

Art. 118 Artikel 118 führt die Begriffe für die verschiedenen Vorstosstypen ein und hält für alle Vorstösse geltende allgemeine Verfahrensregeln fest, die weitgehend der bishe- rigen Praxis entsprechen. In Absatz 2 werden die möglichen Adressaten persönlicher Vorstösse aufgeführt. In der Regel ist dies der Bundesrat. Im Gegensatz zum Wortlaut von Artikel 22 GVG richtet sich aber bereits heute ein Vorstoss zu parlamentseigenen Angelegenheiten an das jeweilige Ratsbüro (Art. 33 Abs. 4 GRN, Art. 26 Abs. 4 GRS). Neu richten sich Vorstösse an das Bundesgericht, wenn sie dessen Geschäftsführung oder Fi- nanzgebaren betreffen (vgl. die Erläuterungen zum 8. Titel, Art. 161, Verkehr zwi- schen der Bundesversammlung und dem Bundesgericht). Ausgeschlossen sind Mo- tionen, da mit diesem Instrument immer subsidiär die Ausarbeitung eines Erlassent- wurfs, also die Ausübung des Initiativrechts durch den Adressaten der Motion ver- langt wird. Das Bundesgericht verfügt aber über kein Initiativrecht. Vorstösse an das Bundesgericht können also nur der Ausübung der Oberaufsicht der Bundesver- sammlung dienen. Dabei ist Artikel 27 Absatz 4 zu beachten: «Die inhaltliche Kon- trolle richterlicher Entscheidungen ist ausgeschlossen». Die Absätze 4 und 5 heben bisherige Regelungen beider Geschäftsreglemente auf Gesetzesstufe. Dies ist notwendig, da es sich um Einschränkungen wichtiger Rechte der Ratsmitglieder und Fraktionen handelt. Neu ist, dass Kommissionsvorstösse an- ders als die Vorstösse von Ratsmitgliedern und Fraktionen nicht nach zwei Jahren abgeschrieben werden, wenn sie bis dann nicht behandelt worden sind. Zwei Kommissionsminderheiten wenden sich dagegen, dass bestimmte Vorstösse von Ratsmitgliedern und Fraktionen nach zwei Jahren abgeschrieben werden, wenn sie bis dann nicht behandelt worden sind. Diese Bestimmung sei massgeblich ver- antwortlich für die Abwertung der Instrumente der Motion und des Postulates. Die Minderheit I schlägt eine Vorschrift vor, wonach Motionen und Postulate, die sich auf den Zuständigkeitsbereich der Bundesversammlung beziehen, von der Bundes- versammlung innert zwei Jahren behandelt werden müssen. Wird diese Frist nicht eingehalten, so werden sie nicht abgeschrieben. Die Minderheit II sieht vor, dass ge- nerell alle Motionen nicht abgeschrieben werden, nur weil sie nicht innert zwei Jah- ren behandelt worden sind.

Die Kommission lehnt diese Vorschläge ab; den Antrag der Minderheit I allerdings nur mit Stichentscheid des Vizepräsidenten. Gerade die Zweijahresfrist stellt einen gewissen Druck her, die Vorstösse vor deren Ablauf zu behandeln. Im Übrigen ha- ben viele Vorstösse nach zwei Jahren ihre Aktualität verloren; ist dies nicht der Fall, so kann nach der Abschreibung das betroffene Ratsmitglied ohne weiteres denselben Vorstoss erneut einreichen. Gegen den Vorschlag der Minderheit I spricht weiter, dass keine Vorschrift in das Gesetz aufgenommen werden sollte, die aller Voraus- sicht nach in der Praxis nicht wird eingehalten werden können. Fragwürdig ist auch, dass der Vorschlag zwei Kategorien von Motionen schafft. Die neue Definition der Rechtswirkung der Motion in Artikel 119 geht gerade davon aus, dass zum Zeit- punkt der Einreichung und der parlamentarischen Behandlung einer Motion häufig

noch nicht klar ist, ob sie auf den Zuständigkeitsbereich der Bundesversammlung oder des Bundesrates abzielt (vgl. dazu Ziff. 2.4.3.2).

2. Abschnitt: Motion

Art. 119 Gegenstand Siehe die ausführlichen Erläuterungen unter Ziffer 2.4.3.1 und 2.4.3.2 dieses Be- richtes.

Art. 120 Behandlung in den Räten, Artikel 121 Berichterstattung und Abschreibung Siehe die ausführlichen Erläuterungen unter Ziffer 2.4.3.3 und 2.4.3.4 dieses Be- richtes.

3. Abschnitt: Postulat

Art. 122–123 Artikel 122–123 entsprechen dem geltenden Recht (Art. 22bis GVG und Geschäfts- reglemente).

4. Abschnitt: Interpellation und Anfrage

Art. 124 Artikel 124 entspricht dem geltenden Recht (Art. 22ter GVG und Geschäftsregle- mente), mit den geringfügigen Modifikationen, dass die «Einfache Anfrage» zur «Anfrage» wird und dass gemäss Absatz 4 nicht mehr jedes Ratsmitglied, sondern nur noch die Interpellantin oder der Interpellant die Diskussion über die Inter- pellation verlangen kann. Diese Einschränkung entspricht der individuellen Kom- munikationsfunktion des Instrumentes besser. In der Praxis spielte in den letzten Jahren das Recht der übrigen Ratsmitglieder, die Diskussion zu verlangen, kaum mehr eine Rolle.

7. Kapitel: Verfahren bei Petitionen und Eingaben

Das Petitionsrecht ist ein Grundrecht (Art. 33 Abs. 1 BV). Die Behandlung von Pe- titionen durch die Behörden ist dabei nach Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe c BV auf Gesetzesstufe zu regeln. Die Petitionärinnen oder Petitionäre haben keinen verfas- sungsmässigen Anspruch auf materielle Behandlung ihrer Petitionen. Die Bundes- versammlung ist lediglich verpflichtet, vom Inhalt der Petitionen Kenntnis zu neh- men (Art. 33 Abs. 2 BV). Gleichwohl behandeln und beantworten die Räte in der Praxis alle an sie gerichteten Petitionen. Das heutige Verfahren ist in Arti- kel 45 GRN und Artikel 37 GRS mit praktisch identischen Formulierungen geregelt.

Art. 125 Behandlung von Petitionen Die Bestimmung baut auf dem bisherigen Verfahren auf, formuliert dieses jedoch klarer. Die Absätze 1–4 regeln die einzelnen Verfahrensstufen. Unterstützt die vor- beratende Kommission eine Petition, so hat sie ihrem Rat eine parlamentarische Ini- tiative oder einen Vorstoss zur Beschlussfassung zu unterbreiten, die oder der den dem Rat, von der Petition ohne weitere Folge Kenntnis zu nehmen. Die verschiede- nen Formen von Beschlüssen wie «ganze oder teilweise Kenntnisnahme» sowie «Überweisung zur Kenntnisnahme an den Bundesrat» werden weggelassen, weil sie sowohl für die Öffentlichkeit als auch für die Räte verwirrlich sind und keine klaren Rechtsfolgen haben. Das Verfahren wird so transparenter und die Petitionärinnen und Petitionäre können besser nachvollziehen, welchen Erfolg ihr Begehren erzielte. Absatz 5 entspricht den geltenden Artikeln 45 Absatz 3 GRN und 37 Absatz 3 GRS und zählt die Gründe auf, in welchen Fällen die Präsidentinnen oder Präsidenten der Kommissionen die Petitionen direkt beantworten können. Es handelt sich dabei um Petitionen, für welche die Bundesversammlung nicht zuständig ist oder aber deren Die Kommission prüfte zudem eine Variante, bei der die Petitionen von den sachlich zuständigen Kommissionen abschliessend behandelt werden. Die Räte wären von diesen Beschlüssen in Kenntnis gesetzt worden. Die Kommission ist aber der Auf- fassung, dass die Verfassungsmässigkeit eines solchen Verfahrens zweifelhaft wäre. Die Petentinnen und Petenten haben den grundrechtlichen Anspruch, dass ihre Peti- tionen von der Behörde zur Kenntnis genommen wird, an die die Petitionen adres- siert sind (Art. 33 Abs. 2 BV). Die Bundesversammlung und damit die Räte müssen die Petitionen deshalb selber behandeln.

Art. 126 Petitionen zu hängigen Beratungsgegenständen Artikel 126 regelt das Verfahren bei Petitionen zu hängigen Ratsgeschäften. Danach wird eine solche Petition nicht separat, sondern zusammen mit dem betreffenden hängigen Geschäft behandelt. Die Petition wird den Mitgliedern der vorberatenden Kommission, die für das betreffende Geschäft zuständig ist, zur Kenntnis gebracht. Diese erhalten damit die Möglichkeit, das Begehren in Form eines Antrages aufzu- nehmen. Eine separate Berichterstattung und Antragsstellung der Kommission im Rat findet nicht statt. Dieses Verfahren hat den Vorteil, dass einerseits der Ratsbe- trieb entlastet und anderseits die Wirkung des Petitionsrechts nicht geschmälert wird. Demgegenüber kann eine separate Behandlung der Petition vor oder nach der Beschlussfassung über den analogen Beratungsgegenstand zu Doppelspurigkeiten führen: – Wird die Petition vorher behandelt, so ergibt sich aus dem Beschluss zur Pe- tition keine unmittelbare Rechtsfolge im Hinblick auf die bevorstehende Be- ratung des analogen Beratungsgegenstandes. Es besteht das Risiko einer in- kohärenten Beschlussfassung des Rates. Ist die Petition umstritten, so müsste darüber auch diskutiert werden können; diese Diskussion erfolgt sinnvoller- weise im Rahmen der Vorlage. – Wird die Petition nachher behandelt, so kann sich daraus erst recht kein Sinn ergeben, da über den Gegenstand bereits Beschluss gefasst wurde. Ist die Petition umstritten und war die Kommission oder eine Kommissionsminder-

heit mit ihrem Antrag zum analogen Gegenstand in der Vorlage nicht erfolg- reich, so wird der entsprechende Antrag zur Petition hinfällig. Das vorgeschlagene Verfahren wurde in der Praxis bereits erprobt. Artikel 126 schafft dazu die notwendige gesetzliche Grundlage.

Art. 127 Benachrichtigung Die Petition ist ein politisches Kommunikationsmittel zwischen dem Einzelnen und den staatlichen Organen. Ihre Funktion kann nur dann zum Tragen kommen, wenn die Kommunikation nicht einseitig ist. In der Praxis benachrichtigt deshalb die Bun- desversammlung respektive ihr Sekretariat die Petitionärinnen und Petitionäre da- rüber, wie und wann ihr Begehren behandelt wurde und welche Beschlüsse die Räte und ihre Kommissionen gefasst haben. Artikel 127 schafft für diese Praxis eine ge- setzliche Verpflichtung.

Art. 128 Eingaben Artikel 128 entspricht den geltenden Artikeln 45 Absatz 1 GRN und 37 Absatz 1 GRS. Die Geschäftsprüfungs- und Finanzkommissionen behandeln Eingaben, wel- che die Oberaufsicht über alle staatlichen Organe betreffen. Die dazu eingereichten Begehren werden oftmals als Petition oder Beschwerde betitelt, obwohl sie nicht unbedingt diese Rechtsformen aufweisen. Im Sinne einer flexiblen Behandlung er- scheint es deshalb zweckmässig, keine formal-juristischen Begriffe, sondern den of- fenen Begriff «Eingabe» zu verwenden.

6. Titel: Wahlen und Bestätigung von Wahlen

Das geltende Geschäftsverkehrsgesetz kennt keine Bestimmungen betreffend die Wahrnehmung der Wahlkompetenzen der Bundesversammlung gemäss Artikel 168 BV. Die Modalitäten zur Ausübung dieser Kompetenzen sind vielmehr im Reglement der Vereinigten Bundesversammlung (SR 171.12) festgehalten. Damit sind wichtige Verfahrensbestimmungen wie zum Beispiel die Einzelwahl der Mitglieder des Bun- desrates oder das Erfordernis des absoluten Mehrs für die Wahl in den Bundesrat oder ins Bundesgericht auf Reglementsstufe geregelt. Artikel 164 Absatz 1 BV da- gegen postuliert, dass alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind, was gemäss Buchstabe g auch für die Grundzüge der Organisation und des Verfahrens der Bundesbehörden gilt. Gemäss Jean- François Aubert kann die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung bereits aus der alten Verfassung abgeleitet werden: «Es mag erstaunen, dass diese für unsere Regie- rungsform wichtigen Bestimmungen nicht in einem Gesetz stehen, wie dies im Übrigen die Bundesverfassung vorzuschreiben scheint (Art. 85 Ziff. 1 BV)» (Aubert, Jean-François: Bundesstaatsrecht der Schweiz, Bd. II., Basel und Frankfurt am Main 1995, Ziff. 1486). Die Totalrevision bietet die Gelegenheit, die Bestimmungen betreffend die Wahl- kompetenzen der Bundesversammlung auf Gesetzesstufe zu heben.

1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen

Im heutigen Reglement der Vereinigten Bundesversammlung (RVBvers) sind zent- rale Bestimmungen, welche zum Beispiel die Berechnung des absoluten Mehrs oder die Ungültigkeit regeln, in den einzelnen Artikeln betreffend die verschiedenen Wahlen enthalten. Dies führt dazu, dass zum Teil nicht genau die gleichen Grund- sätze angewendet werden. Hier sollen deshalb solche Grundsätze für alle von der Vereinigten Bundesversammlung vorgenommenen Wahlen festgehalten werden, egal ob es sich um die Wahl einer Person oder um die gleichzeitige Wahl mehrerer Personen handelt.

Art. 129 Grundsätze Artikel 129 gibt weitgehend den Status quo wieder und fasst die in verschiedenen Artikeln des RVBvers und im Geschäftsreglement des Nationalrates (GRN) enthal- tenen Grundsätze zusammen. Weggelassen wurde Artikel 3 Absatz 2 RVBvers, wel- cher vorsieht, dass Kandidaten von Fraktionen und Ratsmitgliedern vorgeschlagen werden können. Diese Formulierung würde nahe legen, dass nur gewählt werden kann, wer offiziell vorgeschlagen wird. Dies widerspricht sowohl der Praxis der Bundesversammlung als auch Artikel 143 BV, wonach alle Stimmberechtigten in den Bundesrat und in das Bundesgericht wählbar sind. Absatz 1 hält den Grundsatz der Wahrung des Wahlgeheimnisses fest (vgl. Art. 84 Abs. 1 GRN). Eine parlamentarische Initiative Robert (93.411), welche das Regle- ment dahingehend ändern wollte, dass Wahlen auf Antrag offen durchgeführt wer- den können, wurde am 5. Oktober 1994 von der Vereinigten Bundesversammlung deutlich mit 147:31 Stimmen abgelehnt (AB 1994 N 1992ff.). Absatz 2 enthält die Definition des absoluten Mehrs gemäss heutigem System (vgl. Art. 4 Abs. 1 RVBvers und Art. 6 Abs. 4 RVBvers). Die Formulierung wurde so gewählt, dass sie sowohl für die Wahl einer Person als auch für die gleichzeitige Wahl mehrerer Personen gilt. Gezählt werden die abgegebenen Wahlzettel, unab- hängig davon, ob sie ganz oder nur teilweise ausgefüllt sind. Die Gesamtzahl der gültig eingelegten Wahlzettel wird durch zwei geteilt, die nächsthöhere über dem Ergebnis liegende Zahl bildet das absolute Mehr. Bei der gleichzeitigen Wahl meh- rerer Personen auf einem Wahlzettel wäre es an sich auch denkbar, an Stelle der Wahlzettel die Kandidatenstimmen zu zählen. Die Zahl der Kandidatenstimmen würde dann durch die Zahl der Sitze geteilt und danach halbiert. Diese Methode wird in gewissen Kantonen bei Regierungsratswahlen angewendet. Mit dem Leer- lassen von Zeilen kann das absolute Mehr zum Teil drastisch gesenkt werden. Die bisherige Berechnungsweise des absoluten Mehrs soll beibehalten werden, weil für die Wahl eines Mitgliedes des Bundesrates in jedem Fall die absolute Mehrheit der an der Wahl teilnehmenden Ratsmitglieder erforderlich bleiben soll. Gemäss heutigem System werden leere und ungültige Wahlzettel nicht für die Be- stimmung des absoluten Mehrs beigezogen (Absatz 3, vgl. Art. 4 Abs. 5 RVBvers,

Art. 84 Abs. 2 GRN). Eine Ausnahme bildet die Wiederwahl der Mitglieder des Bundesgerichts: Wenn die Wählenden nur Namen streichen können, so bedeutet die Streichung aller Namen eine klare Willensäusserung, die berücksichtigt werden muss (vgl. Art. 7 Abs. 2 3. Satz RVBvers). Dies ist beim Artikel betreffend die Wie- derwahl der Mitglieder des Bundesgerichtes so festzuhalten (vgl. Art. 135 Abs. 2).

Die Bestimmung in Absatz 4 ist dann relevant, wenn mehrere Personen gleichzeitig zu wählen sind, konkret bei den Ergänzungswahlen ins Bundesgericht, oder wenn bei den Bundesratswahlen gemäss dem Vorschlag der Minderheit verfahren würde (vgl. Art. 87 Abs. 3 GRN und Art. 8 Abs. 4 RVBvers). In Änderung des geltenden Rechts wurden Artikel 4 Absatz 4 und Artikel 8 Absatz 6 RVBvers gestrichen. Losentscheide sind mit dem Demokratieprinzip schwerlich vereinbar, zumal es doch um sehr bedeutende Ämter geht. Die Bundesversammlung hat eine Wahl fortzusetzen, bis sie zu einem Entscheid gelangt.

Art. 130 Ungültigkeit und gestrichene Stimmen Artikel 130 umfasst einen Katalog von Ungültigkeitsbestimmungen, die bisher in verschiedenen Artikeln des RVBvers und des GRN verstreut waren. Die Absätze 1 bis 4 nehmen Artikel 4 Absatz 5 und Artikel 8 Absatz 3 RVBvers auf. Gegenüber dem bisherigen Recht ergibt sich eine kleine Änderung, indem in Arti- kel 4 Absatz 5 RVBvers Wahlzettel gemäss Artikel 130 Absatz 2 als ungültig dekla- riert werden. Hier wird vorgeschlagen, derartige Stimmen nur zu streichen, da es unverhältnismässig wäre, bei der Wahl mehrerer Personen wegen eines ungültigen Namens den ganzen Wahlzettel für ungültig zu erklären. Die Ungültigkeitsbestim- mungen für Wahlen einer Person und Wahlen mehrerer Personen werden somit harmonisiert. Bei Einzelwahlen macht es für die Bestimmung des absoluten Mehrs keinen Unterschied, ob ein Wahlzettel als ungültig erklärt wird oder ob der Name gestrichen wird und der Zettel somit leer bleibt. Absatz 5 entspricht Artikel 85 Ab- satz 2 GRN.

2. Kapitel: Wahlen in den Bundesrat

Art. 131 Gesamterneuerung Absatz 1 hält fest, dass dieser Artikel die ordentlichen vierjährlichen Wahlen regelt und nennt den genauen Zeitpunkt. Absatz 2 fasst Artikel 4 Absätze 1 und 2 RVBvers zusammen und nimmt einige Präzisierungen vor. So wird klargestellt, dass die Sitze nicht nur einzeln, sondern auch nacheinander besetzt werden. Der zweite Satz stellt klar, dass im Falle von Vakanzen zuerst diejenigen Sitze zu besetzen sind, für wel- che bisherige Mitglieder des Bundesrates kandidieren. Erst anschliessend ist die Be- setzung der Vakanzen vorzunehmen. Die Absätze 3 und 4 regeln das Ausschei- dungsverfahren und entsprechen geltendem Recht. Danach können im dritten Wahl- gang keine neuen Kandidatinnen und Kandidaten mehr aufgestellt werden. Wer im zweiten Wahlgang oder in den folgenden Wahlgängen weniger als 10 Stimmen er- hält, scheidet aus. Haben im dritten Wahlgang oder in den folgenden Wahlgängen alle Kandidaten und Kandidatinnen mehr als 10 Stimmen erhalten, so scheidet aus, wer die geringste Stimmenzahl erhält. Eine Minderheit schlägt vor, bei der Gesamterneuerung des Bundesrates analog zu verfahren wie bei der Gesamterneuerung des Bundesgerichts. Danach würde das Verfahren unterteilt in eine Wiederwahl (Art. 131a) und eine Ergänzungswahl (Art. 132). Die Mitglieder der Bundesversammlung erhalten bei der Wiederwahl ei- ne Liste mit den Namen der wieder kandidierenden Mitglieder des Bundesrates.

Wollen sie ein Mitglied nicht wieder wählen, dann streichen sie dessen Name von der Liste. Wie bei den Wiederwahlen in das Bundesgericht sind – abweichend von Artikel 129 Absatz 3 – leere Wahlzettel für die Berechnung des absoluten Mehrs einzubeziehen. Im Gegensatz zu den Bundesrichtern und Bundesrichterinnen wür- den den Mitgliedern des Bundesrates zwei Chancen gegeben: Erst nach der Nicht- wahl im zweiten Wahlgang hat das Mitglied in der Ergänzungswahl anzutreten. Die- se ist nun für alle Kandidatinnen und Kandidaten offen und findet analog zu den bisherigen Regeln für einen vakant gewordenen Sitz statt. Wiederwahl und Ergän- zungswahl sind als gesamter Wahlakt zu betrachten. Es könne deshalb dem Verfah- ren, so die Minderheit, nicht der Vorwurf gemacht werden, es widerspreche der Ver- fassung, weil in der Wiederwahl nur bisherige Mitglieder des Bundesrates antreten können. Der Vorschlag der Minderheit stellt eine mögliche Umsetzung der Motion Weyeneth

98.3349 dar, welche zum Ziel hat, die Gesamterneuerungswahlen des Bundesrates

unabhängig vom Amtsalter der Mitglieder vornehmen zu können und deshalb die gleichzeitige Wahl auf einer Liste propagiert. Die Argumente pro und contra diesen Vorschlag sind im Kapitel 2.4.5 dieses Berichts ausführlich dargelegt worden.

Art. 132 Besetzung von Vakanzen Der Klarheit halber wird die Besetzung von Vakanzen in einem speziellen Artikel geregelt. Dies bietet Gelegenheit, gewisse Präzisierungen gegenüber dem geltenden Recht vorzunehmen. Eine solche Präzisierung besteht in der Regelung des Zeit- punkts der Besetzung von Vakanzen, die zwischen den Gesamterneuerungswahlen eintreten. Um Diskussionen über das Verfahren zu verhindern, ist dieser Zeitpunkt klar zu regeln, umso mehr sich die neue Bundesverfassung hierzu nicht mehr aus- spricht. Es soll einerseits garantiert werden, dass Vakanzen möglichst rasch besetzt werden können. Andererseits soll verhindert werden, dass Mitglieder des Bundesra- tes ihr Rücktrittsschreiben unangemessen früh vor dem effektiven Rücktritt einrei- chen. Absatz 1 sieht deshalb vor, dass in der Session unmittelbar nach Erhalt des Rücktrittsschreibens eines Mitgliedes des Bundesrates beziehungsweise nach dem unvorhergesehenen Ausscheiden eines Mitglieds gewählt wird. Es ist davon auszu- gehen, dass abtretende Mitglieder des Bundesrates die Bundesversammlung ange- messen früh informieren und ihren Rücktritt nicht gerade unmittelbar vor Sessions- beginn bekannt geben. Sollte die Frist einmal doch sehr kurz sein, möglicherweise auch in Folge eines Todesfalls, bietet die Formulierung «in der Regel» einen gewis- sen Spielraum. Absatz 2 ist in Verbindung mit Absatz 1 zu sehen und stellt klar, dass das neue Mitglied spätestens zwei Monate nach seiner Wahl das Amt anzutreten hat. Das abtretende Mitglied hat das Amt also in dieser Frist zu verlassen. Dies bedeutet, dass es seinen Rücktritt erst im Hinblick auf diejenige Session bekannt geben kann, in der sein Nachfolger oder seine Nachfolgerin gewählt wird. Somit liegt zwischen Rücktrittsankündigung und Rücktritt im Regelfall eine Session, wie das bereits heute üblich ist. Absatz 3 regelt die Reihenfolge bei der Besetzung mehrerer Vakanzen gemäss dem bisherigen Recht.

Art. 133 Wahl des Präsidiums des Bundesrates Artikel 133 entspricht geltendem Recht und geltender Praxis. Er präzisiert Arti- kel 176 Absatz 2 BV dahingehend, dass die Präsidentin und der Vizepräsident nach-

einander gewählt werden. Diese Klarstellung ist angebracht in Zusammenhang mit der Regelung der Wahl des Präsidiums des Bundesgerichts, welche gemäss Arti- kel 137 etwas anders verläuft.

3. Kapitel: Wahlen in das Bundesgericht

Art. 134 Gesamterneuerung Artikel 134 entspricht Artikel 6 RVBvers und regelt die ordentliche Gesamterneue- rung der eidgenössischen Gerichte nach Ablauf der Amtszeit. Sprachlich präziser als im geltenden Recht wird zwischen der Wiederwahl der sich wieder zur Verfügung stellenden Mitglieder und der Ergänzungswahl im Falle von Vakanzen unterschie- den.

Art. 135 Wiederwahl Artikel 135 entspricht dem geltenden Recht (Art. 7 RVBvers). Der bisher verwen- dete Begriff «Bestätigungswahl» sollte in Zusammenhang mit den Wahlen in das Bundesgericht vermieden werden, da sonst eine Verwechslung mit der Bestätigung von Wahlen, wie sie in Artikel 139 geregelt wird, nahe liegt. Hier geht es um die Wiederwahl der sich wieder zur Verfügung stellenden Mitglieder des Bundesge- richts. Wahlbehörde ist die Bundesversammlung, es geht also nicht um die Bestäti- gung eines von einer anderen Behörde gefällten Entscheides. Wiederwahl schliesst auch immer die Möglichkeit einer Abwahl ein. In einem solchen Fall gelangt dann das Verfahren der Ergänzungswahl zur Anwendung. In Absatz 2 wird geklärt, dass die leeren Wahlzettel nicht nur gültig sind, sondern auch für die Bestimmung des absoluten Mehrs zählen. Dies stellt zwar eine Aus- nahme zu dem in Artikel 129 Absatz 3 aufgestellten Grundsatz dar. Da die Wählen- den jedoch nur die Möglichkeit des Streichens haben, sollen sie ihren Willen allen- falls durch eine leere Liste äussern können, ohne dass diese ihren Wert verliert.

Art. 136 Ergänzungswahl Artikel 136 regelt das Verfahren bei Ergänzungswahlen. Diese werden dann vorge- nommen, wenn eine Vakanz entstanden ist – sei es nach Ablauf der ordentlichen Amtsdauer oder während der Amtsdauer –, oder wenn ein Mitglied in der Wieder- wahl das absolute Mehr verfehlt hat (Absatz 1). Es werden gegenüber Artikel 8 RVBvers einige Kürzungen und Klärungen vorgenommen. Der Verweis auf die Bundesratswahlen, wenn nur ein Sitz zu besetzen ist, ist unnötig. Es kann unabhän- gig von der Anzahl zu besetzender Sitze das gleiche Verfahren gewählt werden. Auf den irreführenden Begriff «Listenwahl», welcher eine «Ticketwahl» auf einer un- veränderbaren Liste suggeriert, ist zu verzichten. Ansonsten wird analog dem bisher geltenden Recht verfahren, das heisst, es wird unterschiedlich vorgegangen, je nach dem wie viele Kandidaten und Kandidatinnen gemeldet werden (Absatz 2). Es ist die Frage zu stellen, ob nicht das Verfahren einer unbeschriebenen Liste gewählt werden sollte, unabhängig davon, ob mehr Kandidie- rende gemeldet worden sind, als Sitze frei sind. Die Wählenden verfügen ja über die schriftlichen Wahlvorschläge der Fraktionen. Das Verfahren bleibt aber wahrschein-

lich übersichtlicher, wenn vorgedruckte Listen verteilt werden können, da die Kan- didierenden für das Bundesgericht in der Regel nicht so bekannt sind wie Kandidie- rende für den Bundesrat. Die Absätze 3 und 4 entsprechen dem Ausscheidungsverfahren bei Wahlen in den Bundesrat.

Art. 137 Wahl der Präsidien der eidgenössischen Gerichte Artikel 137 nimmt die Formulierung auf, wie sie von der Vereinigten Bundesver- sammlung am 7. Oktober 1998 auf Antrag ihres Büros beschlossen worden ist (vgl. dazu die parlamentarische Initiative 98.405. Wahl der Präsidentschaft und Vizeprä- sidentschaft der Gerichte). Ergänzend wird analog zu Artikel 133 die Amtsdauer festgehalten.

4. Kapitel: Weitere Wahlen

Art. 138 Artikel 168 Absatz 2 BV sieht vor, dass das Gesetz die Bundesversammlung er- mächtigen kann, weitere Wahlen vorzunehmen. So hat die Vereinigte Bundesver- sammlung gemäss Artikel 14 Absatz 1 Militärstrafprozess (SR 322.1) die Mitglieder des Militärkassationsgerichts zu wählen. Gemäss Artikel 14 Absatz 6 des Verant- wortlichkeitsgesetzes (SR 170.32) wählt sie einen ausserordentlichen Bundesanwalt, falls ein Mitglied des Parlaments dem Bundesgericht überwiesen wird. Für diese Wahlen kann analog zu den Wahlen in den Bundesrat vorgegangen werden. Es braucht deshalb keine speziellen Bestimmungen. Dies gilt auch für die verfassungs- mässig vorgesehenen Wahlen des Bundeskanzlers oder der Bundeskanzlerin sowie des Oberbefehlshabers der Armee.

5. Kapitel: Bestätigung von Wahlen

Art. 139 Artikel 168 Absatz 2 BV ermöglicht der Bundesversammlung die Bestätigung von Wahlen. Die beiden Anwendungsfälle für die Bestätigung einer Wahl sind zur Zeit gemäss Artikel 2 Absatz 2 des Finanzkontrollgesetzes (SR 614.0) die Wahl des Di- rektors oder der Direktorin der Eidgenössischen Finanzkontrolle sowie gemäss Arti- kel 8ter Absatz 4bis GVG die Wahl des Generalsekretärs oder der Generalsekretärin der Bundesversammlung. Es wird hier deshalb eine allgemeine Regelung für das Verfahren bei Bestätigungen vorgeschlagen. Gemäss Artikel 139 Absatz 2 wird der Vorschlag des Wahlorgans von einer Kommission der Vereinigten Bundesversammlung begutachtet. Die Ver- einigte Bundesversammlung entscheidet dann gemäss Absatz 3 über die Bestätigung oder Nichtbestätigung der Wahl. Das absolute Mehr ist nicht erforderlich; es reicht die Mehrheit der stimmenden Mitglieder. Die Vereinigte Bundesversammlung nimmt nicht eine Wahl vor, sondern sie fällt einen Beschluss, ob sie einer Wahl zu- stimmt oder nicht. Die in Artikel 129 und 130 aufgeführten Grundsätze und Be-

stimmungen betreffend die Ungültigkeit sind deshalb hier nicht relevant, da es um einen Ja-/Nein-Entscheid geht (Bestätigung oder Nichtbestätigung). Hingegen ist es angezeigt, geheim abzustimmen, da sich die Stellungnahme der einzelnen Ratsmit- glieder schliesslich doch auf eine Person bezieht. Die Vorbereitung durch eine Kommission, welche die zu bestätigende Person und eine Vertretung des Wahlor- gans auch anhören kann, soll eine möglichst sachbezogene Beurteilung durch die Vereinigte Bundesversammlung ermöglichen. Dadurch soll verhindert werden, dass die Bestätigungen entweder zu einer reinen Formsache verkommen oder aber von parteipolitischen Überlegungen dominiert werden. Es geht hier um die Besetzung von Verwaltungsstellen, und somit sollte die fachliche Qualifikation im Vorder- grund stehen. Nicht nötig ist die Vorberatung im Falle der Wahl des Generalsekre- tärs oder der Generalsekretärin der Bundesversammlung, da hier das Wahlorgan nicht der Bundesrat oder eine andere Behörde ist, sondern ein parlamentarisches Or- gan, die Koordinationskonferenz. Zuständig für die Einsetzung einer derartigen Kommission ist das Büro der Verei- nigten Bundesversammlung (Art. 39 Abs. 4). Die Kommission besteht aus zwölf Mitgliedern des Nationalrates und fünf Mitgliedern des Ständerates, die durch die jeweiligen Ratsbüros gewählt werden. Am zweckmässigsten wird wohl die Bestel- lung einer Kommission aus Mitgliedern der jeweils fachlich zuständigen Kommis- sionen beider Räte sein. Im konkreten Fall des Direktors der Eidgenössischen Fi- nanzkontrolle ist dies eine Kommission bestehend aus Mitgliedern der beiden Fi- nanzkommissionen. Artikel 139 wird insbesondere auch dann von Bedeutung sein, wenn dereinst im Rahmen der Staatsleitungsreform ein Regierungsmodell gewählt würde, wonach der Bundesrat Minister und Ministerinnen wählt, welche durch die Bundesversammlung bestätigt werden müssen.

7. Titel: Verkehr zwischen der Bundesversammlung und dem Bundesrat

1. Kapitel: Vorlagen des Bundesrates

Art. 140 Botschaften zu Erlassentwürfen Artikel 140 listet die Anforderungen an eine Botschaft des Bundesrates auf. Gemäss Artikel 111 Absatz 4 gelten diese Anforderungen auch für den erläuternden Bericht zu einem von einer parlamentarischen Kommission ausgearbeiteten Erlassentwurf. Die in Artikel 43 GVG enthaltenen Punkte wurden weitgehend übernommen. Aller- dings wurde eine einheitliche Darstellung gewählt; das heisst, alle Punkte sind gleichwertig unter einem Buchstaben aufgeführt. Ein Blick in die Materialien zeigt, dass relativ zufällig ist, was in Artikel 43 GVG unter einem Alinea und was unter einem Buchstaben geregelt ist. Während in Absatz 1 vorerst festgehalten ist, was eine Botschaft ist – nämlich die Erläuterungen zu einem Erlassentwurf –, enthält Absatz 2 die Aufzählung der ein- zelnen Punkte, die zusätzlich zur inhaltlichen Begründung des Erlassentwurfes ab- gedeckt sein müssen. Die Aufzählung enthält nur die wichtigsten gesetzeswürdigen Punkte und wird deshalb mit «insbesondere» eingeleitet.

Buchstabe a entspricht Artikel 43 Absatz 2 GVG. Eine klare Rechtsgrundlage ist ei- ne zentrale Anforderung an jeden Erlass. Die Aufzählung wird deshalb mit diesem Punkt eingeleitet. Neu wird festgehalten, dass die Auswirkungen auf die Grund- rechte darzulegen sind. Gemäss Artikel 36 der Bundesverfassung können in Geset- zen unter gewissen Voraussetzungen Einschränkungen von Grundrechten vorgese- hen werden. Angesichts der Bedeutung der Grundrechte sind allfällige Auswirkun- gen des Erlasses auf diese in der Botschaft gesondert darzustellen. Ebenfalls neu wird unter diesem Punkt ergänzend festgehalten, dass in der Botschaft auch auf die Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht einzugehen sowie das Verhältnis zum eu- ropäischen Recht darzustellen ist. Zum übergeordneten Recht gehört das für die Schweiz verbindliche Völkerrecht. Beim europäischen Recht ist das EU-Recht von Interesse. Das bisher ebenfalls in Artikel 43 Absatz 2 GVG enthaltene Erfordernis zur Begrün- dung der vorgesehenen Kompetenzdelegationen wird unter einem speziellen Buch- staben b aufgeführt. Buchstabe c entspricht Artikel 43 Absatz 1 2. Satz GVG. Ergänzend wird auch die Stellungnahme des Bundesrates zu den im vorparlamentarischen Verfahren disku- tierten Standpunkten verlangt. Heute ist zum Teil aus Botschaften kaum ersichtlich, warum eigentlich diese oder jene Alternative nicht mehr weiterverfolgt worden ist. Buchstabe d nimmt Artikel 43 Absatz 2bis GVG auf, wie er von den Räten am 22. Dezember 1999 auf Grund der parlamentarischen Initiative 96.456 (Rhinow) be- schlossen worden ist (AB 1999 S 305ff., AB 1999 N 2601ff.). Die etwas umfang- reich geratene Bestimmung wurde gekürzt. Es wird der Grundsatz festgehalten, dass der Bundesrat sich zur Umsetzung des Erlasses, zur geplanten Evaluation dieser Umsetzung sowie zur Vollzugstauglichkeit zu äussern hat. Die Details, was unter dem Kapitel Umsetzung genau zu erläutern ist, brauchen nicht auf Gesetzesstufe festgehalten zu werden. Das Erfordernis zur Darlegung der Vollzugskosten ist in Buchstabe e enthalten. Buchstabe e fasst Artikel 43 Absatz 3 Buchstaben a, b und d GVG zusammen und integriert auch die Vollzugskosten. Unter Buchstabe e fällt auch die Abhandlung der Frage der Ausgabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV). Buchstabe f nimmt Artikel 43 Absatz 3 Buchstabe c GVG auf, wobei gemäss gel-

tender Praxis die Bestimmung umfassender gefasst wurde, indem auch die Auswir- kungen auf die Gesellschaft und auf die Umwelt darzulegen sind. Buchstabe g entspricht Artikel 43 Absatz 1 1. Satz GVG. Gemäss der Definition in Artikel 145 können die Richtlinien der Regierungspolitik sowie der Finanzplan unter dem Oberbegriff «Legislaturplanung» zusammengefasst werden. Buchstabe h beruht auf einer Empfehlung der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates. In der Empfehlung 4 des Berichtes der GPK vom 18. November 1999 über das eidgenössische Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann (vgl.: Das Eidgenössische Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann – Eine Wirkungsbe- urteilung nach zehnjähriger Tätigkeit. Bericht des Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 18. November 1999. BBl 2000 1530) wird vorgeschlagen, dass Parlament und Bundesrat in allen Botschaften und Berichten darzulegen haben, welche Auswirkungen die Vorlagen auf die Gleichstellung von Frau und Mann ha- ben. Das Geschäftsverkehrsgesetz und das Botschaftsschema seien umgehend anzu- passen. Nach Ansicht der GPK würde dies nicht nur innerhalb der Bundesverwal-

tung, sondern auch im Parlament und in der Öffentlichkeit zu einer Sensibilisierung für das Thema der Gleichstellung führen. Die Forderung entspricht einem vom Natio- nalrat am 22. Juni 1990 überwiesenen Postulat (90.405 Postulat Leutenegger Oberhol- zer vom 12. März 1990: Gleichstellung von Frau und Mann. AB 1990 N 1269). Artikel 43 Absatz 3 Buchstaben e und f GVG wurden im Rahmen der Beratungen über das Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen (Vorlage 86.069) bzw. über das Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse (Vorlage 95.013) ins GVG aufgenommen. Damals wurden zahlreiche Erlasse geändert, um sie auf die jeweils neuen Gesetze abzustimmen. Die beiden Punkte sind im Gesetz zu streichen und sollen nur in den Richtlinien der Bundeskanzlei aufgeführt werden. Die Auf- zählung im Gesetz ist nicht abschliessend und sollte nur die elementarsten Anforde- rungen an eine Botschaft enthalten.

Art. 141 Voranschlag, Nachträge und Staatsrechnung Artikel 45 GVG wird aufgeteilt, indem die Bestimmungen über den Geschäftsbe- richt in einem separaten Artikel aufgeführt werden. Die Übersichtlichkeit soll somit erhöht werden. Artikel 141 Absatz 1 regelt die Bereitstellung der zur Wahrnehmung der Finanz- kompetenzen der Bundesversammlung gemäss Artikel 167 BV notwendigen Doku- mente durch den Bundesrat. Buchstabe a soll sicherstellen, dass die Finanzkom- missionen mit der Beratung des Voranschlags zwei Monate vor Beginn der Winter- session anfangen können; das heisst, unmittelbar nach der Herbstsession sollten die Arbeiten aufgenommen werden können. Diese Änderung gegenüber Artikel 45 Ab- satz 2 GVG entspricht weitgehend der heutigen Praxis. Die Finanzkommissionen legen zudem Wert auf die jährliche Budgetierung und Rechnungslegung (vgl. Stel- lungnahme vom 6. Juni 2000). Dies wird deshalb in den Buchstaben a und c explizit festgehalten. Das Verfahren zur Unterbreitung der Nachtragskredite war bisher nur in Artikel 17 und 31 des Finanzhaushaltgesetzes geregelt. Hier werden in Buchstabe b analog zum Voranschlag die Fristen genannt. Buchstabe c nimmt die Präzisierung der Frist auch in Bezug auf die Staatsrechnung vor. Artikel 8novies Absatz 8 GVG sieht vor, dass die Verwaltungsdelegation für den Ent- wurf des Voranschlags sowie für die Rechnung der Bundesversammlung verant- wortlich ist und diese folglich auch vor der Bundesversammlung vertritt. Der Bun- desrat integriert diese Dokumente unverändert in seinen Entwurf für den Voran- schlag und in seine Rechnung. Diese Neuerung wurde von den Räten am 8. Oktober

1999 beschlossen. Sie war notwendig geworden auf Grund der administrativen

Loslösung der Parlamentsdienste von der Bundeskanzlei gemäss Artikel 155 BV. Unabhängig von der zentralen Bundesverwaltung erstellen auch die Eidgenössische Finanzkontrolle sowie das Bundesgericht ihre Voranschläge und ihre Rechnungen (vgl. Art. 2 Abs. 3 des Finanzkontrollgesetzes). Die Absätze 2 und 3 regeln analog zu Artikel 8novies Absatz 8 GVG die Erstellung von Voranschlag und Rechnung der drei Institutionen Bundesversammlung, Bundesgericht und Eidgenössische Finanz- kontrolle sowie deren Vertretung vor der Bundesversammlung. Voranschlag und Rechnung der Finanzkontrolle werden durch die Finanzdelegation, mit welcher sie eng zusammenarbeitet, vor der Bundesversammlung vertreten.

Art. 142 Finanzplan Artikel 23 Absatz 4 des Finanzhaushaltgesetzes (FHG, SR 611.0) sieht vor, dass der Bundesrat der Bundesversammlung jährlich den Finanzplan zur Kenntnisnahme un- terbreitet. Diese Bestimmung wird in das neue Parlamentsgesetz übernommen. Die Bundesversammlung soll vom Finanzplan nicht wie bisher nur Kenntnis neh- men, sondern sie soll neu dazu in einer politisch verbindlicheren und differenzierte- ren Form Stellung nehmen. Der Bundesrat unterbreitet der Bundesversammlung die Ausgaben und Einnahmen nach Sachgruppen in Form eines Entwurfes zu einem ein- fachen Bundesbeschluss. Die Bundesversammlung kann hierzu Änderungen be- schliessen (zur Frage der Planungsbeschlüsse in Form von einfachen Bundesbe- schlüssen vgl. ausführlicher Ziff. 2.4.2). Die Finanzkommission des Nationalrates begrüsst in ihrer Stellungnahme vom 6. Juni 2000 diese Neuerung: «Bei der Beratung des Finanzleitbildes hat sich die Fi- nanzkommission sehr ohnmächtig gefühlt, weil nur eine Kenntnisnahme im zustim- menden oder ablehnenden Sinne möglich war, jedoch keine Korrekturen angebracht werden konnten. Die Finanzkommission sollte bei der Finanzplanung eine Steue- rungsmöglichkeit erhalten. Der Finanzplan sollte deshalb mittels einfachem Bundes- beschluss geändert werden können».

Art. 143 Jahresziele und Geschäftsbericht Artikel 143 definiert den Inhalt der Jahresziele des Bundesrates und des Geschäfts- berichts. Es kann die Frage gestellt werden, ob die Nennung der Jahresziele tatsäch- lich gesetzeswürdig ist. Der Bundesrat gibt seine Jahresziele der Bundesversamm- lung nur zur Information weiter, die Bundesversammlung nimmt nicht einmal Kenntnis. Allerdings wird in Absatz 3 bei der näheren Umschreibung des Ge- schäftsberichts auf die Jahresziele verwiesen, was deren Erwähnung in Absatz 1 nahe legt. Absatz 2 nennt den Zeitpunkt der Unterbreitung des Geschäftsberichts. Die bisher geltenden Spezialbestimmungen betreffend die Alkoholverwaltung werden gestri- chen. Die Alkoholverwaltung soll in Zukunft im gleichen Rhythmus Bericht erstat- ten und die Rechnung ablegen wie die übrige Bundesverwaltung. Artikel 71 Ab- satz 3 des Alkoholgesetzes ist entsprechend anzupassen (vgl. Art. 172 Änderung bisherigen Rechts). Der Geschäftsbericht des Bundesrates umfasst mehrere Doku- mente, deshalb wird in Absatz 2 der Plural «Berichte» verwendet. Umgangssprach- lich wird jedoch vom «Geschäftsbericht» gesprochen. Die Prüfung der Motion Bühler (93.3260), die vom Ständerat als Postulat überwie- sen worden ist (AB 1993 S 734f.), hat ergeben, dass der Übergang zur Geschäftsbe- richterstattung im Zweijahres-Rhythmus mehr Nachteile als Vorteile mit sich bringt. So könnten sich Probleme ergeben bei der Abstimmung auf das Budget und die Rechnung, welche nach wie vor jährlich zu erstellen sind. Ein zweijähriger Ge- schäftsbericht würde noch umfangreicher und die Debatten entsprechend noch län- ger. Der Unzufriedenheit mit langwierigen Geschäftsberichtsdebatten wird besser dadurch Rechnung getragen, dass die Debatten allenfalls besser strukturiert und ver- kürzt werden, da die Detailprüfung ja in der Kommission erfolgt. Ein erster Schritt dazu könnte die Neuerung darstellen, dass nicht mehr alle Mitglieder des Bundesra- tes an der Debatte teilnehmen müssen, sondern dass allein der Bundespräsident oder die Bundespräsidentin den Bericht vertritt (vgl. Art. 144 Abs. 1). Es wird hier des-

halb auf eine entsprechende Variante verzichtet und die Abschreibung des Postulates beantragt. Absatz 3 umschreibt den Inhalt des Geschäftsberichts gemäss der aktuellen Praxis. Auf den bisherigen Artikel 45 Absatz 5 GVG (Verknüpfung mit Richtlinien) wurde verzichtet. Die Ausrichtung auf die in Absatz 1 genannten Jahresziele, wie dies seit

1996 praktiziert wird, ist sinnvoller.

Art. 144 Behandlung des Geschäftsberichts Absatz 1 sieht neu vor, dass die Bundespräsidentin oder der Bundespräsident den Geschäftsbericht in den Räten vertritt. In den Räten geht es vor allem darum, den Geschäftsbericht als Ganzes zu würdigen. Die Detailprüfung unter Anwesenheit der betroffenen Departementsvorsteher und -vorsteherinnen kann in den Geschäftsprü- fungskommissionen erfolgen. Der Vorschlag kann zu einer effizienteren und weni- ger zerstückelten Geschäftsberichtsdebatte beitragen. Absatz 2 sieht vor, dass die Bundesversammlung die Berichte zur Geschäftsführung in Form von einfachen Bundesbeschlüssen genehmigt. Dies entspricht der heutigen Praxis. Nicht mehr aufgenommen wurde Artikel 45 Absatz 2 GVG. Der Bundesrat verkehrt mit der Bundesversammlung und nicht direkt mit Kommissionen; er leitet den Ge- schäftsbericht somit gemäss Artikel 148 den Parlamentsdiensten zu. Nicht ausgearbeitet wurde die Idee einer abschliessenden Beschlussfassung in den Geschäftsprüfungskommissionen. Artikel 153 Absatz 3 BV liesse dies zu. Der Ge- schäftsbericht wurde bei den Vorarbeiten zu diesem Verfassungsartikel denn auch als mögliches Objekt einer abschliessenden Beschlussfassung durch die Kommis- sionen genannt (vgl. Bundesversammlung. Organisation, Verfahren, Verhältnis zum Bundesrat. Zusatzbericht der Staatspolitischen Kommissionen der eidgenössischen Räte zur Verfassungsreform vom 6. März 1997. BBl 1997 III 268). Allerdings stellt gerade der Geschäftsbericht ein wichtiges Instrument dar, um Transparenz über die Arbeiten von Bundesrat und Verwaltung herzustellen. Er stellt einige der wenigen Möglichkeiten für die Ratsplena dar, sich überhaupt mit Fragen der Oberaufsicht zu beschäftigen. Deshalb wurde auf die Möglichkeit der abschliessenden Behandlung des Geschäftsberichts in den Kommissionen verzichtet.

Art. 145 Legislaturplanung Artikel 145 definiert unter dem Oberbegriff «Legislaturplanung» den Inhalt der bei- den Planungsinstrumente «Richtlinien der Regierungspolitik» und «Legislaturfi- nanzplan». Gemäss geltendem Recht (Art. 45bis Abs. 3 GVG) sind die Richtlinien und der Legislaturfinanzplan sachlich und zeitlich miteinander zu verknüpfen, so- dass von einer umfassenden Planung gesprochen werden kann, welche neben den inhaltlichen auch die finanziellen Aspekte erfasst (Abs. 2). Der in den Absätzen 3 und 4 festgehaltene Inhalt der «Richtlinien» entspricht im Wesentlichen dem bisherigen Inhalt gemäss Artikel 45bis Absätze 1 und 2 GVG. Etwas übersichtlicher als im GVG werden im einen Absatz die Leitlinien und Ziele sowie die entsprechenden Massnahmen genannt; der andere Absatz verlangt einen Überblick über die Geschäfte, und zwar auch über diejenigen im Zuständig- keitsbereich des Bundesrates.

Da der Legislaturfinanzplan einen Bestandteil der Legislaturplanung darstellt, ist es nahe liegend, auch dessen Inhalt im Parlamentsgesetz zu definieren. Diese Definiti- on wurde aus dem Finanzhaushaltgesetz (FHG) übernommen. Artikel 23 Absatz 3 FHG kann somit gestrichen werden. Die Berücksichtigung des Standes der Aufga- benerfüllung sowie der konjunkturpolitischen Erfordernisse sollte selbstverständlich sein und wurde deshalb hier weggelassen. Absatz 1 sieht neu vor, dass der Bundesrat die Ziele der Legislaturplanung der Bun- desversammlung in Form eines einfachen Bundesbeschlusses unterbreitet. Dadurch soll der Bundesversammlung eine befriedigendere Form der Behandlung der Legis- laturplanung ermöglicht werden, als dies mit der bisherigen Form der Kenntnisnah- me der Fall ist (zu den Nachteilen der «Kenntnisnahme» und zu den Vorteilen des einfachen Bundesbeschlusses vgl. Ziff. 2.4.2). Indem zu den einzelnen Zielen Abän- derungsanträge gestellt werden können, kann die Diskussion konkreter gestaltet werden. Voraussetzung ist, dass der Bundesrat griffige Ziele präsentiert. Die Bun- desversammlung kann sich zustimmend oder ablehnend zu den einzelnen Zielen äussern oder aber Änderungen vornehmen. Es wäre zu überlegen, ob auch die Mass- nahmen in den Beschluss einbezogen werden sollten. Allerdings würde der Be- schluss dann ziemlich umfangreich. Die Spezialkommission des Nationalrates zur Vorberatung der Legislaturplanung 1999–2003 hat sich einstimmig für diese wesentliche Neuerung ausgesprochen (Stellungnahme vom 24. August 2000). Ferner hat die Kommission in ihrer Stel- lungnahme bedauert, dass die dem Parlament zur Verfügung stehende Zeit zur Be- ratung der Legislaturplanung zu kurz ist. Sie hat daher vorgeschlagen, in Artikel 145 Absatz 1 zu präzisieren, dass die Legislaturplanung dem Parlament «zu Beginn der ersten Session der Legislaturperiode» und nicht bloss «zu Beginn der Legislaturpe- riode» (Daten der letzten Berichte: 1. März 2000, 18. März 1996, 25. März 1992) unterbreitet werden muss. Die SPK hat diesen Vorschlag aber mit 14:5 Stimmen ab- gelehnt. Der Bundesrat soll seine Legislaturplanung nicht vor, sondern nach seiner in der ersten Session einer Legislaturperiode erfolgenden Gesamterneuerung unter- breiten. Eine Änderung der Zusammensetzung des Bundesrates in den Gesamter-

neuerungswahlen soll sich auf die bundesrätliche Legislaturplanung auswirken kön- nen.

Art. 146 Behandlung der Legislaturplanung Die Behandlung der Legislaturplanung erfolgt gemäss bisherigem Recht in beiden Räten in der gleichen Session, wobei mit jeder Legislaturperiode der Erstrat wech- selt (Abs. 1). Wie der Geschäftsbericht (vgl. Art. 144) soll auch die Legislaturplanung von der Bundespräsidentin oder vom Bundespräsidenten in den Räten vertreten werden (Abs. 2). Werden die Ziele der Legislaturplanung in Form eines einfachen Bundesbeschlusses vorgelegt, dann braucht es das Instrument der «Richtlinienmotion» nicht mehr. In- dem die vorberatenden Kommissionen und die Ratsmitglieder Anträge zu den Zielen stellen können, können sie ihre Anliegen viel differenzierter einbringen, als wenn sie eine Motion einreichen müssten. Artikel 15 des Geschäftsreglements des Nationalrates sieht vor, dass der Bericht des Bundesrates über die Legislaturplanung von einer Spezialkommission vorberaten

wird, die aus den Fraktionspräsidenten sowie weiteren Ratsmitgliedern besteht. Die- se Bestimmung kann auf Reglementsstufe belassen werden. Vielleicht besteht ein- mal das Bedürfnis, diese Kommission anders zusammenzusetzen oder den Bericht der Geschäftsprüfungskommission zuzuweisen. Da die Legislaturplanung auch den Finanzplan umfasst, werden schon heute die Finanzkommissionen zu einem Mitbe- richt eingeladen, was auch in Zukunft angezeigt sein wird.

Art. 147 Weitere Planungen und Berichte Neben den gesetzlich vorgesehenen Planungen und Berichten wie zum Beispiel der Legislaturplanung, dem Finanzplan oder der Berichterstattung über den Abschluss völkerrechtlicher Verträge gemäss Artikel 48a Absatz 2 RVOG (bisher Art. 47bisb Abs. 5 GVG) unterbreitet der Bundesrat bisweilen auch Sachbereichsplanungen (häufig «Gesamtkonzeptionen» genannt) oder Vor- bzw. Vorgehensentscheide zu einzelnen Sachfragen (vgl. z.B. den indirekten Gegenentwurf zur Volksinitiative «Ja zu Europa», BBl 1999 3830) (Abs. 1). Je nach Bedeutung des Berichts kann es sinnvoll sein, wenn die Bundesversamm- lung ihn nicht nur zur Kenntnis nimmt, sondern dazu in einer verbindlicheren und differenzierteren Form Stellung nimmt. Zu diesem Zweck steht in erster Linie das Instrument des einfachen Bundesbeschlusses, in besonders bedeutsamen Fällen auch das Instrument des Bundesbeschlusses zur Verfügung (Abs. 2. Zur Zweckmässigkeit und zur rechtlichen Wirkung dieser Instrumente siehe ausführlicher Ziff. 2.4.2). Ab- gesehen von den im Gesetz genannten Fällen der obligatorischen Verwendung des einfachen Bundesbeschlusses (Art. 142, 145, 147 Abs. 3) obliegt es dem Bundesrat, abzuwägen, ob eine «wichtige» Planung vorliegt, denn es kann nicht allgemein nä- her definiert werden, welche Planungen derart zu qualifizieren sind. Von besonderer Bedeutung sind die Berichte des Bundesrates zur Aussenpolitik der Schweiz (Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz in den 90er-Jahren vom 29. November 1993, BBl 1994 I 153; Aussenpolitischer Bericht 2000 vom 15. November 2000, BBl 2001 261). Die Aussenpolitik entzieht sich weitgehend, anders als die meisten anderen Politikbereiche, dem demokratischen Steuerungs- instrument der Gesetzgebung. Die von der Bundesverfassung verlangte Mitwirkung der Bundesversammlung an der Gestaltung der Aussenpolitik kann realisiert werden, wenn der Bundesrat verpflichtet wird, periodisch den Entwurf zu einem einfachen Bundesbeschluss über die Ziele der schweizerischen Aussenpolitik zu unterbreiten (Abs. 3). Auf eine starre, z.B. auf eine oder zwei Legislaturperioden festgelegte Pe- riodizität wird dabei verzichtet. Die Vorlage eines derartigen Berichtes wird sich nach dem Bedürfnis zur demokratischen Abstützung einer Neuorientierung in wich- tigen aussenpolitischen Fragen richten: dieses Bedürfnis kann bereits nach drei, aber

auch erst nach sechs oder acht Jahren entstehen. Auch wenn keine eigentliche Neu- orientierung erfolgt, so dürfte es jedenfalls spätestens nach etwa acht Jahren zweck- mässig sein, die Ziele der schweizerischen Aussenpolitik gesamthaft in Form eines Berichtes erneut der demokratischen Diskussion zu unterbreiten. Die Aussenpolitischen Kommissionen (APK) beider Räte stimmen in ihrer unter Einbezug von Dienststellen der betroffenen Bundesverwaltung entstandenen Stel- lungnahme vom 15. Juni 2000 grundsätzlich der Verwendung des Instrumentes des einfachen Bundesbeschlusses für aussenpolitische Grundsatzbeschlüsse zu. Sie stüt- zen sich dabei auf Gutachten des Bundesamtes für Justiz und von Prof. Bernhard

Ehrenzeller. Die APK lehnen es aber in ihrer Stellungnahme ab, dass der periodische Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz mit einem Entwurf des Bundesrates zu einem einfachen Bundesbeschluss begleitet werden muss. Sie haben der SPK bean- tragt, dass der Bundesrat diesen Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz der Bundesversammlung nach wie vor nur zur Kenntnis unterbreitet. Auch weitere Be- richte zu aussenpolitischen Themen soll der Bundesrat nur zur Information oder zur Kenntnisnahme unterbreiten. Die Bundesversammlung kann dann allerdings, wenn sie dies als zweckmässig erachtet, zu diesen Berichten Grundsatzbeschlüsse fassen. Die SPK ist diesem Antrag nicht gefolgt, weil er dem generellen Konzept wider- spricht, wonach die wichtigen Grundsatz- und Planungsbeschlüsse in allen Politik- bereichen in die Form eines einfachen Bundesbeschlusses gekleidet werden sollen. Gerade für die Gestaltung der Aussenpolitik, die anders als die anderen Politikberei- che nicht durch die Gesetzgebung erfolgen kann, muss ebenfalls gelten, was parla- mentsintern völlig unbestritten z.B. für die Legislatur- und für die Finanzplanung gelten soll. Zwischen der Mitwirkung der Bundesversammlung bei wichtigen Pla- nungen (Art. 173 Abs. 1 Bst. g) und ihrer Beteiligung an der Gestaltung der Aussen- politik (Art. 166 Abs. 1) macht die neue BV keinen Unterschied, der eine derartige Lex specialis im Sinne der APK für den Bereich der Aussenpolitik rechtfertigen würde. Der Hinweis, im Bereich der Aussenpolitik benötige der Bundesrat einen be- sonders grossen Handlungsspielraum, ist zwar zweifellos richtig, aber in diesem Zu- sammenhang nicht von Belang. Es liegt in der Natur jeder Planung – auch der aussenpolitischen Planung –, dass sie nur insoweit verbindlich sein kann, als nicht veränderte Umstände zu einer Anpassung der Planung Anlass geben. Gerade in der Aussenpolitik können die Entwicklungen naturgemäss häufig nicht von der Schweiz aus gesteuert werden und die Umstände ändern sich ausserhalb des Einflussbe- reiches des Bundesrates. Selbstverständlich muss der Bundesrat in diesen Fällen die nötige Handlungsfreiheit behalten und darf daher auch von vorangegangenen aussenpolitischen Grundsatzbeschlüssen des Parlamentes abweichen; dadurch wird er allerdings diesem gegenüber begründungspflichtig (vgl. Art. 28 Abs. 4).

Der Wortlaut des von den APK ausgearbeiteten Antrages hätte im Übrigen auch zur Folge, dass der Bundesrat im Bereich der Aussenpolitik von sich aus keine Entwürfe zu einfachen Bundesbeschlüssen unterbreiten dürfte, sondern dass nur die die aussenpolitischen Berichte vorberatenden Kommissionen dazu berechtigt wären. Eine derartige Regelung wäre in der Praxis wenig zweckmässig und stünde zudem im Widerspruch zum verfassungsrechtlichen Initiativrecht des Bundesrates (Art. 181 BV). Nicht alle Berichte sind so bedeutend, dass sie von der Bundesversammlung in Form eines einfachen Bundesbeschlusses verabschiedet werden müssen. Absatz 4 sieht zwei weitere Formen vor, in denen der Bundesrat der Bundesversammlung Berichte unterbreiten kann. Er kann der Bundesversammlung Berichte zur Information zulei- ten. Die Ratsmitglieder erhalten den Bericht, er wird jedoch in den Räten nicht zwingend debattiert. Schliesslich sollen der Bundesversammlung auch in Zukunft Berichte zur Kenntnisnahme unterbreitet werden können. Die Kenntnisnahme erfor- dert einen Beschluss der Bundesversammlung: Diese bestätigt dadurch, dass sie vom Etwas zur Kenntnis nehmen beinhaltet keine inhaltliche Stellungnahme. Die in Arti- kel 44bis GVG vorgesehene pauschale Sanktionierung «in zustimmendem oder in ablehnendem Sinne» ist problematisch und wird weggelassen (vgl. dazu ausführli-

cher Ziff. 2.4.2). Wollen sich die Räte zu einer Planung äussern, die ihnen zur Kenntnisnahme unterbreitet worden ist, steht ihnen das Mittel der Motion zur Ver- fügung (Abs. 5).

Art. 148 Überweisung von Botschaften und Berichten des Bundesrates Artikel 148 regelt die Formalitäten der Überweisung der Botschaften und Berichte des Bundesrates an die Bundesversammlung, welche bisher in Artikel 44 GVG ent- halten waren. Absatz 1 nennt den Zeitpunkt, bis zu welchem die Unterlagen im Be- sitz der Parlamentsdienste sein müssen. Es wird hier die heute in der Praxis übliche Frist von vierzehn Tagen genannt. Diese Frist gilt für alle Botschaften und Berichte, es sei denn, es werden in diesem Gesetz – wie zum Beispiel beim Geschäftsbericht oder bei der Staatsrechnung – andere Fristen genannt. Absatz 2 stellt klar, dass der Bundesrat die Unterlagen an die Parlamentsdienste zu richten hat, welche für die Verteilung sorgen. Der Bundesrat gelangt mit seinen Unterlagen also nicht direkt an die Ratsmitglieder oder an parlamentarische Organe, da ansonsten die Übersicht über die Dokumente, welche der Bundesrat der Bundesversammlung zuleitet, verlo- ren geht.

2. Kapitel: Verkehr der Kommissionen mit dem Bundesrat

Die Grundzüge der Vorschläge betreffend die Informationsrechte werden im allge- meinen Teil dieses Berichtes (Ziff. 2.4.1) dargelegt, so dass sich der Bericht hier auf eine Kommentierung der Detailfragen beschränken kann.

Art. 149 Allgemeine Informationsrechte Als allgemeine Bestimmung regelt Artikel 149 die Informationsrechte für alle Kom- missionen. Für diejenigen Kommissionen, die weitergehende Informationsrechte be- anspruchen, wie z.B. die Aufsichtskommissionen und -delegationen sowie die par- lamentarische Untersuchungskommission, werden ergänzend zu Artikel 149 weitere Rechte in Spezialnormen begründet (Art. 152, 153 und 165). Da für die Legislativ- kommissionen keine weiteren Informationsrechte im Gesetz vorgesehen sind, wird Artikel 149 vor allem für diese Kommissionen besondere Bedeutung haben. Absatz 1: Die Kommissionen machen ihre Informationsrechte gegenüber dem Bun- desrat geltend. Dieser darf den Kommissionen nicht wie nach bisherigem Recht aus Gründen der Geheimhaltung Informationen vorenthalten. Die Kommissionen haben grundsätzlich Anspruch darauf, alle Informationen zu erhalten, die sie verlangen, so auch z.B. Informationen, die unter das Datenschutzgesetz fallen (vgl. diesbezüglich das Fallbeispiel im Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen über ihre Tätigkeit vom 4. und 21. Mai 1999; BBl 2000 3f.). Zur Eingrenzung der Informationsrechte wird das Kriterium «zur Erfüllung ihrer Aufgaben» verwendet, das der Terminolo- gie der Bundesverfassung entspricht (Art. 153 Abs. 4 BV). Dieses Kriterium be- schränkt die Informationsrechte in zweifacher Hinsicht: – Die Kommissionen haben nur Anspruch auf Informationen, die ihren Sach- bereich betreffen. Dieser ist ihnen durch die Geschäftsreglemente bezie- hungsweise darauf gestützt durch die Büros zugewiesen. Die SPK können

beispielsweise Informationen erhalten, die den Asyl- oder Ausländerbereich betreffen. – Die Kommissionen können nur die Informationen erhalten, die ihrer Funk- tion entsprechen. Beraten die SPK einen Erlassentwurf im Asylbereich vor, so können sie Informationen verlangen, die ihre legislatorische Aufgabe be- treffen, so z.B. die Eingaben aus dem Ämterkonsultationsverfahren oder die Protokolle von Expertenkommissionen. Sie können aber nicht Einsicht neh- men in Dossiers einzelner Asylbewerber. Die Legislativkommissionen haben demzufolge insbesondere Anspruch auf diejeni- gen Informationen, die zur Vorberatung oder Ausarbeitung eines Erlassentwurfes zweckdienlich sind. Weitere Informationen, die z.B. für die Wahrnehmung der Oberaufsicht geeignet sind, können sie nicht erhalten. Zusätzlich zu diesem ein- schränkenden Kriterium haben die Kommissionen keinen Anspruch auf zwei Kate- gorien von Informationen: Der Bundesrat kann ihnen Informationen verweigern, so- fern diese seiner unmittelbaren Entscheidfindung dienen (vgl. dazu Ziff. 2.4.1.2 die- ses Berichtes) oder im Interesse des Staatsschutzes oder der Nachrichtendienste ge- heim zu halten sind (Art. 149 Abs. 1 Bst. b). Der Einblick in Personendaten ist aber für die Kommissionen nicht wie für die Ratsmitglieder (Art. 8) per se ausgeschlos- sen. Ein solches Begehren muss vielmehr mit dem Kriterium der Aufgabenerfüllung der Kommissionen begründbar sein. So liess sich in der Praxis beispielsweise die Sicherheitspolitische Kommission (SiK) über gewisse Vorfälle im VBS informieren und erhielt dabei Informationen über Personen. Aber auch die Aufsichtskommissio- nen müssen zur Überprüfung des Geschäftsgebarens des Bundesrates Zugang zu Personendaten haben. Die in Buchstabe a und c aufgezählten Informationsrechte entsprechen denjenigen von Artikel 47 und Artikel 47bis Absatz 2 und 3 GVG. Es sind drei Formen der In- formationsbeschaffung für die Kommissionen vorgesehen: Die Auskunftserteilung und Berichterstattung des Bundesrates, die Einsicht in Unterlagen sowie die Befra- gung von Personen im Dienste des Bundes. Da die Kommissionen in ihrem Aufgabenbereich zu allen Informationen Zugang haben, werden sie in Absatz 2 verpflichtet, die nötigen Vorsichtsmassnahmen für den Geheimnisschutz zu treffen. Namentlich erwähnt wird in Absatz 2 die Einset-

zung einer Subkommission, welche die Unterlagen einsehen und ihrer Kommission Bericht erstatten kann. In welchem Umfang und bei welcher Art von Informationen Vorsichtsmassnahmen zu treffen sind, entscheiden die Kommissionen selber. Ab- satz 2 verweist auf das parlamentarische Amtsgeheimnis in Artikel 9. Es sollten Vorsichtsmassnahmen getroffen werden, wenn z.B. eine Kommission Informationen erhält, die ein Berufs- oder Geschäftsgeheimnis oder Personendaten, die unter das Datenschutzgesetz fallen, enthalten. Die Informationsrechte der einzelnen Kommis- sionen können auch durch ihre Subkommissionen ausgeübt werden. Die oben er- wähnten sachlichen Eingrenzungen gelten sinngemäss. Auch die Parlamentsdienste, im Speziellen die Kommissionssekretariate, verfügen über dieselben Informations- rechte wie die Kommissionen, sofern sie in deren Auftrag der Kommissionen han- deln (vgl. Art. 67). Absatz 3: Im Konfliktfall zwischen Kommission und Bundesrat entscheiden analog der Regelung in Artikel 8 Absatz 4 die Ratspräsidien definitiv über die Ausübung der Informationsrechte. Die Ratspräsidien haben zu prüfen, ob die betreffende Kom-

mission die verlangten Informationen zur Aufgabenerfüllung braucht oder nicht. Kein Ermessen haben die Ratspräsidien betreffend Informationen, die der unmittel- baren Entscheidfindung des Bundesrates dienen oder im Interesse des Staatsschutzes oder der Nachrichtendienste geheim zu halten sind.

Art. 150 Konsultation beim Erlass von Verordnungen Artikel 150 entspricht dem von den eidgenössischen Räten am 22. Dezember 1999 beschlossenen neuen Artikel 47a GVG (AB 1999 S 305ff., AB 1999 N 2601). Die Bestimmung basiert auf der parlamentarischen Initiative 96.456 (Rhinow), welche die Verbesserung der Vollzugstauglichkeit der Massnahmen des Bundes zum Ziel hatte. Die Vollzugsträger, insbesondere auch die Kantone, haben ein Interesse an ei- ner möglichst transparenten Verordnungsgebung, lassen sich die konkreten Umset- zungsbedingungen doch häufig erst auf dieser Ebene erkennen. Die Bundes- versammlung sollte die Möglichkeit haben, darauf Einfluss zu nehmen, dass den Vollzugsproblemen auch bei der Verordnungsgebung durch den Bundesrat Rech- nung getragen wird (ausführlicher dazu der Bericht der SPK des Ständerates vom 15. Februar 1999, BBl 1999 2766ff.). Es wurde deshalb ein Konsultationsrecht der parlamentarischen Kommissionen zu bundesrätlichen Verordnungen, welche «in er- heblichem Ausmass ausserhalb der Bundesverwaltung vollzogen werden», vorgese- hen. Die Beschränkung auf den Vollzugsaspekt machte im Rahmen der Umsetzung der parlamentarischen Initiative 96.456, bei der die Vollzugsproblematik im Vorder- grund stand, Sinn. Im Rahmen einer Totalrevision des Geschäftsverkehrsgesetzes ist es jedoch angebracht, ein allgemeines Konsultationsrecht vorzusehen (Absatz 1). Dadurch können auch unfruchtbare Diskussionen vermieden werden, ob nun eine Verordnung, zu der eine Kommission konsultiert werden will, dem Kriterium ge- mäss Artikel 47a Absatz 1 GVG entspricht oder nicht. Es ist durchaus davon auszu- gehen, dass die Kommissionen zu denjenigen Verordnungsentwürfen konsultiert werden wollen, bei denen sich komplexe Vollzugsfragen ankündigen. In der Praxis besteht also kaum ein Unterschied zu der am 22. Dezember 1999 beschlossenen Re- gelung. So oder so werden die Kommissionen vor der Aufgabe stehen, eine sinnvolle Selek- tion derjenigen Verordnungen vorzunehmen, zu denen sie konsultiert werden wol- len. Die SPK des Ständerates hat hier die Lösung darin gefunden, dass die zuständi- gen Kommissionen bei der Beratung eines Gesetzes- oder Bundesbeschlussentwur- fes anmelden, wenn sie zu einem auf diesem Erlass basierenden Verord- nungsentwurf konsultiert werden wollen. Damit nicht erfasst sind Verordnungen, die

der Bundesrat nicht unmittelbar im Anschluss an den Erlass oder die Änderung eines Gesetzes durch die Bundesversammlung erlässt oder ändert. In diesen Fällen wird der Bundesrat durch Absatz 2 verpflichtet, die von ihm geplanten Verordnungen der Bundesversammlung anzumelden. Die Kommissionen können dann auf Grund poli- tischer Kriterien eine Auswahl der Verordnungen treffen, zu denen sie konsultiert werden wollen. Es liegt nicht im Interesse der Kommissionen, sich mit Detailfragen der Verordnungsgebung zu beschäftigen. Sie werden sich deshalb auf politisch heikle Verordnungen beschränken. Hier kann es durchaus auch im Interesse des Bundesrates sein, die Meinung des Parlamentes einzuholen.

Das in Artikel 47a Absatz 3 GVG festgehaltene Akteneinsichtsrecht ist durch die allgemeinen Informationsrechte der Kommissionen (Art. 149) abgedeckt und braucht hier nicht mehr speziell erwähnt zu werden. In seiner Stellungnahme zur parlamentarischen Initiative 96.456 hatte der Bundesrat grundsätzliche Bedenken gegenüber Artikel 47a GVG angemeldet, weil dieser sei- ner Ansicht nach eine unzulässige Vermischung der Kompetenzen der Gewalten mit sich bringe (BBl 1999 3413ff.). Die SPK haben schon bei verschiedenen Gelegen- heiten zum Ausdruck gebracht, dass sie von einem moderneren Verständnis der Ge- waltenteilung ausgehen, gemäss dem die Gewalten nicht strikte getrennt arbeiten, sondern die verschiedenen Behörden auf den jeweiligen Zuständigkeitsbereich der anderen einwirken können (ausführlicher: BBl 1999 2767f. und Ziff. 2.2 dieses Be- richts). Die Räte teilen diese Auffassung der SPK, was sie mit der einstimmigen An- nahme dieser Gesetzesänderungen gezeigt haben.

Art. 151 Information und Konsultation im Bereich der Aussenpolitik Artikel 151 basiert auf Artikel 47bisa GVG, welcher als wesentlicher Bestandteil der Parlamentsreform betrachtet werden kann, welche von den eidgenössischen Räten am 4. Oktober 1991 verabschiedet worden ist. Die Beteiligung der Aussenpoliti- schen Kommissionen an der Vorbereitung von Verhandlungen des Bundesrates mit internationalen Partnern gehört mittlerweile zum Alltag dieser Kommissionen, wel- cher denn auch von einem intensiven Meinungsaustausch mit dem Bundesrat ge- prägt ist. Artikel 151 Absatz 1 bringt diese enge Zusammenarbeit zum Ausdruck. Absatz 1 von Artikel 47bisa GVG wurde in Artikel 25 Absatz 1 den Aufgaben der Bundesversammlung zugeordnet. Absatz 2 beinhaltet die Informationspflicht des Bundesrates. Die Aufzählung in Ar- tikel 47bisa Absatz 2 GVG wird hier dahingehend zusammengefasst, dass der Bun- desrat über «wichtige aussenpolitische Entwicklungen» zu informieren habe. Die für die Aussenpolitik zuständigen Kommissionen27 haben die Informationen an andere zuständige Kommissionen weiterzuleiten; eine Pflicht, die bisher bereits im GVG enthalten war (Artikel 47bisa Absatz 6 GVG). Die APK beider Räte hatten in ihrer Stellungnahme vom 15. Juni 2000 zum Vorentwurf des PG beantragt, auf diese In- formationspflicht zu verzichten und dafür die Präsidien der APK zu ermächtigen, über die Weiterleitung von Informationen an andere zuständige Kommissionen zu entscheiden. Die SPK hat diesen Antrag einstimmig abgelehnt. Es geht nicht an, dass das Präsidium einer parlamentarischen Kommission über die Information einer anderen Kommission in deren Zuständigkeitsbereich verfügen darf. Im Übrigen be- ruht die Begründung der APK auf einer falschen Annahme. Die APK hatten be- fürchtet, durch die automatische Weiterleitung aller Informationen von den APK- Plenarkommissionen an die zuständigen anderen Plenarkommissionen käme ein zu grosser Personenkreis in den Besitz von möglicherweise vertraulichen Informatio- nen, was zur Folge hätte, dass der Informationsfluss aus Bundesrat und Verwaltung schmäler werden könnte. Die von der SPK gewählte Formulierung schliesst nun

27 Da die Aussenpolitischen Kommissionen (APK) wie die meisten anderen Kommissionen im 4. Titel «Organisation der Bundesversammlung» nicht aufgeführt werden, wird hier die allgemeine Formulierung «für die Aussenpolitik zuständige Kommissionen» gewählt. Auf Grund der von den Ratsbüros festgelegten Zuständigkeitsbereiche ist klar, dass es sich dabei in der Regel um die APK handeln wird.

aber keineswegs aus, dass vertrauliche Informationen zweckmässig behandelt wer- den. Artikel 149 Absatz 2 verpflichtet die Kommissionen, «geeignete Vorkehren für den Geheimnisschutz» zu treffen. Das kann bedeuten, dass bestimmte Informationen nur einer Subkommission oder sogar nur dem Präsidium zukommen. Absatz 3 verpflichtet den Bundesrat, die Aussenpolitischen Kommissionen zu «we- sentlichen Vorhaben» sowie zu den Richt- und Leitlinien von Verhandlungsmanda- ten für «bedeutende internationale Verhandlungen» zu konsultieren. Die Bestim- mung beinhaltet insofern eine Ausweitung gegenüber Artikel 47bisa GVG Absatz 3, als dort nur von Verhandlungen in «internationalen Organisationen», also von mul- tilateralen Verhandlungen, die Rede ist. Neu gilt die Konsultationspflicht also auch für Mandate bei bilateralen Verhandlungen sowie generell bei wesentlichen Vorha- ben. Darunter kann auch so genanntes «soft law» fallen, also Verhandlungen über internationale Vereinbarungen wie zum Beispiel «Die Partnerschaft für den Frie- den», mit welchen der Schweiz keine rechtlichen Verpflichtungen auferlegt werden, die aber für die internationale Stellung der Schweiz dennoch von wesentlicher Be- deutung sein können. Der Ausdruck «Konsultation» schliesst ein, dass die Kommis- sionen dem Bundesrat eine schriftliche oder mündliche Stellungnahme abgeben können; auf die entsprechende redundante Formulierung in Artikel 47bisa Absatz 4 GVG kann daher verzichtet werden. Im 2. Satz von Absatz 3 ist zudem neu vorgesehen, dass der Bundesrat in dringli- chen Fällen nur die Präsidien der Aussenpolitischen Kommissionen konsultieren kann. Mit dieser Bestimmung soll der Tatsache Rechnung getragen werden, dass im aussenpolitischen Bereich bisweilen äusserst rasch gehandelt werden muss. Die Konsultationspflicht soll den Handlungsspielraum der schweizerischen Aussenpoli- tik nicht einschränken. Während Absatz 3 eine «Bringschuld» des Bundesrates stipuliert, sieht Absatz 4 ein «Zugsrecht» der Kommissionen vor. Die Kommissionen können verlangen, zu ir- gendeiner aussenpolitischen Frage konsultiert oder informiert zu werden. Absatz 5 von Artikel 47bisa GVG hingegen beschränkt dieses Recht auf bilaterale Verhand- lungen. Absatz 4 stellt zudem klar, dass sowohl die Aussenpolitischen Kommissio- nen wie auch andere Kommissionen zuständig sein können.

Der Nationalrat hatte übrigens am 20. Dezember 1999 der parlamentarischen Initia- tive 98.425 (Zbinden) Folge gegeben, welche im Wesentlichen eine bessere demo- kratische Abstützung der Vertretungen der Schweiz in allen internationalen Organi- sationen verlangt. Mit der Neuformulierung von Artikel 47bisa GVG, wie sie hier in Artikel 147 vorgeschlagen wird, ist diesem Anliegen insofern Rechnung getragen, als die Konsultationspflicht des Bundesrates erweitert wurde und die Kommissionen verlangen können, zu allen aussenpolitischen Belangen konsultiert zu werden. Die Initiative Zbinden ist der APK des Nationalrates zugeteilt worden. Die APK hat mit Schreiben vom 15. Juni 2000 die SPK gebeten, die Initiative mit ihrem Bericht zum Parlamentsgesetz zur Abschreibung zu beantragen.

Art. 152 Informationsrechte der Aufsichtskommissionen Die Informationsrechte der Aufsichtskommissionen entsprechen einerseits den In- formationsrechten der Kommissionen in Artikel 149, gehen anderseits aber insofern weiter, als die Aufsichtskommissionen mit den Behörden und anderen Trägern von Aufgaben des Bundes direkt verkehren können (Abs. 1). Die Informationsrechte der

Aufsichtskommissionen sind auf den Oberaufsichtsbereich beschränkt, dessen Um- fang durch Artikel 27 bestimmt wird. Gemäss Artikel 149 Absatz 1 Buchstabe b ha- ben die Aufsichtskommissionen keinen Anspruch auf Informationen, die der unmit- telbaren Entscheidfindung des Bundesrates dienen und im Interesse des Staatsschut- zes und der Nachrichtendienste geheim zu halten sind. Der Antrag für ein unbe- schränktes Informationsrecht der Aufsichtskommissionen ist im Rahmen der Total- revision der BV von beiden Räten abgelehnt worden ist. Gemäss Absatz 2 können die Aufsichtskommissionen zusätzlich zu den in Artikel 149 Absatz 1 aufgezählten Informationsrechten von Amtsstellen und Personen von ausserhalb der Bundesver- waltung Auskünfte einholen und Unterlagen erhalten (Art. 47quater Abs. 3bis GVG; Der direkte Verkehr der Aufsichtskommissionen mit der Bundesverwaltung und mit den anderen Trägern von Aufgaben des Bundes bedingt, dass der Bundesrat infor- miert wird, wenn ihm unterstellte Personen befragt oder wenn Unterlagen verlangt werden. Eine entsprechende Pflicht der Aufsichtskommissionen wird in Absatz 3 festgehalten. Der Bundesrat kann dabei verlangen, dass er vor der Befragung oder der Herausgabe der Unterlagen angehört wird. Dieses Verfahren entspricht der Pra- xis, die sich aus Artikel 47quater GVG entwickelt hat. Besteht zwischen den Auf- sichtskommissionen und dem Bundesrat Uneinigkeit, so entscheiden im Gegensatz zu Artikel 149 die Aufsichtskommissionen selber darüber, in welchem Umfang sie ihre Informationsrechte ausüben wollen (Absatz 4). Vorbehalten bleiben die Infor- mationen gemäss Artikel 149 Absatz 1 Buchstabe b, auf welche die Aufsichts- kommissionen keinen Anspruch haben. Die GPK beider Räte begrüssen in ihrer Stellungnahme vom 30. Mai 2000 dieses Verfahren zur Durchsetzung der Informati- onsrechte: «Der Kontrollierende und nicht der Kontrollierte muss bestimmen kön- nen, welche Informationen er für die Ausübung der Oberaufsicht benötigt und auf welche Weise er seinen Informationsanspruch geltend macht.» Genügen den Aufsichtkommissionen ihre Informationsrechte zur Ausübung ihrer Aufgaben nicht, so können sie nach Absatz 5 wie nach bisherigem Recht ihre Dele- gationen beauftragen, einen bestimmten Sachverhalt abzuklären (Art. 47quinquies Abs. 3 GVG). Wie die anderen Kommissionen sind die Aufsichtskommissionen

verpflichtet, geeignete Vorkehrungen zu treffen, wenn sie Informationen erhalten, die nicht für einen grösseren Kreis von Geheimnisträgern und Geheimnisträgerinnen bestimmt sind. Sie können wie nach Artikel 149 Absatz 2 eine ihrer Subkommissio- nen oder in besonderen Fällen ihre Delegationen beauftragen, die Informationen zu prüfen.

Art. 153 Informationsrechte der Delegationen der Aufsichtskommissionen Absatz 1 wiederholt Artikel 169 Absatz 2 BV, wonach die Aufsichtsdelegationen umfassend Einsicht in alle Unterlagen des Bundesrates und der Bundesverwaltung nehmen dürfen. Durch diesen verfassungsmässigen Anspruch erhalten die Ge- schäftsprüfungsdelegation und die Finanzdelegation die gleichen Informationsrech- te. Die Schranken des heute geltenden GVG gegenüber den Informationsrechten der Geschäftsprüfungsdelegation entfallen. Sie können neu auch Einsicht in die hängi- gen Geschäfte des Bundesrates und in die Meldungen ausländischer Amtsstellen nehmen. Die anders lautenden Bestimmungen von Artikel 47quinquies Absatz 4 und 5 GVG widersprechen Artikel 169 Absatz 2 BV. Die Finanzdelegation erhält neu das Recht, Personen (Personen im Dienst des Bundes oder der Kantone sowie Privatper-

sonen) als Zeuginnen und Zeugen einzuvernehmen; ein Recht, das bis anhin nur der Geschäftsprüfungsdelegation und den parlamentarischen Untersuchungskommissio- nen vorbehalten war. Absatz 2 konkretisiert unter Bezugnahme auf die allgemeinen Informationsrechte in Artikel 149 und den Informationsrechten der Aufsichtskom- missionen in Artikel 152 diese Angleichung der Informationsrechte. Die Aufsichts- delegationen erhalten ein Handlungsinstrumentarium wie die parlamentarischen Untersuchungskommissionen. Sie können deshalb, wie beispielsweise der Fall Bel- lasi zeigte, dafür eingesetzt werden, konkrete Untersuchungen durchzuführen oder aber Vorabklärungen zu treffen, ob die Einsetzung einer parlamentarischen Untersu- chungskommission sich rechtfertigt. Für solche Aufgaben können beide Delegatio- nen eingesetzt werden, je nachdem, ob finanzpolitische Aspekte oder die Geschäfts- führung bei einer Untersuchung im Vordergrund stehen. Absatz 3 gleicht den Inhalt von Artikel 50 Absatz 7 GVG der Praxis an. Die Finanzdelegation erhält schon heute alle Beschlüsse des Bundesrates und alle Mitberichte der Departemente und nicht nur die finanzrelevanten Beschlüsse, wie in Artikel 50 Absatz 7 GVG vorge- sehen.

Art. 154 Befragung und Zeugeneinvernahme durch die Delegationen der Aufsichtskommissionen Die Aufwertung der Aufsichtsdelegationen führt dazu, dass die PUK nur bei Vor- kommnissen von grosser politischer Tragweite eingesetzt wird und die Aufsichtsde- legationen für alle übrigen Fälle zuständig sind. Die Befragung oder Zeugeneinver- nahme durch die Aufsichtsdelegationen verlangt eine Regelung der Stellung der be- troffenen Personen im Verfahren. Bis anhin wurde auf die Bestimmungen der PUK verwiesen. Die Bestimmung über die Stellung der Personen im Verfahren finden aber auch Anwendung auf die Bestimmungen über die Informationsrechte der ande- ren Kommissionen, so dass sie systematisch richtigerweise in diesem Kapitel einge- ordnet werden müssen. Artikel 154 regelt das Vorgehen der Befragung und Zeu- geneinvernahme. Er entspricht dem geltenden Artikel 60 GVG. Auskunftspersonen können jederzeit die Aussage verweigern. Ein Zeugnisverweigerungsrecht besteht dagegen nur, wenn die Zeugin oder der Zeuge sich durch eine Aussage der Gefahr einer Strafverfolgung oder der Verletzung eines Berufsgeheimnisses nach Arti- kel 321 Ziffer 1 StGB aussetzen würde (Art. 42 Abs. 1 BZPO). Unter Artikel 321 StGB fallen z.B. die Berufsgeheimnisse von Geistlichen, Rechtsanwälten oder Ärz- ten u.a.

Art. 155 Stellung von Personen im Dienst des Bundes Artikel 155 entspricht dem geltenden Artikel 61 GVG. Die Stellung von Personen im Dienst des Bundes im Verfahren wurde dahingehend konkretisiert, dass sie bei Befragungen nicht nur wahrheitsgemäss auf Fragen antworten müssen, sondern selbstständig den Aufsichtsdelegationen umfassend Auskunft zu geben haben. Die Personen im Dienste des Bundes können das Zeugnisverweigerungsrecht gemäss Artikel 42 Absatz 1 Buchstabe a des Zivilprozesses sinngemäss geltend machen. Danach können sie eine Auskunft nur dann verweigern, wenn sie sich selber oder die in Artikel 42 Absatz 1 Buchstabe a des Zivilprozesses bezeichneten nahen An- gehörigen einer Strafverfolgung aussetzen. Sie können nicht geltend machen, dass sie einem Amtsgeheimnis oder einem militärischen Geheimnis unterstehen. Diese Pflicht zur wahrheitsgemässen Auskunftserteilung entspricht der Stellung einer Pri-

vatperson bei der Zeugeneinvernahme. Mit einer Befragung einer Person im Dienst des Bundes können deshalb die gleichen Resultate erzielt werden, sodass eine Zeu- geneinvernahme nicht nötig wird. Der Text in Artikel 155 wurde diesbezüglich an- gepasst. Absatz 3 bietet den Personen im Dienste des Bundes einen Schutz, damit sie über allfällige Missstände unbehelligt von internen Sanktionen durch ihre Vorge- setzten oder Disziplinarverfahren vor den Aufsichtskommissionen aussagen können. Insofern dient dieser Schutz auch dazu, dass die Aufsichtskommissionen ihre Kon- trolltätigkeit ohne Beeinflussung durch die internen Verwaltungsabläufe wahrneh- men können. Absatz 4 entspricht Artikel 47bis Absatz 4 GVG. Er enthält eine Defi- nition des Begriffes «Personen im Dienste des Bundes».

Art. 156 Stellungnahme der betroffenen Behörde Artikel 156 verankert eine von den Geschäftsprüfungskommissionen bereits prakti- zierte Gewohnheit. Bevor diese über Mängel in der Geschäftsführung des Bundes- rates Bericht erstatten, geben sie diesem Gelegenheit zur Stellungnahme. Dieser Praxis liegt die Auffassung zu Grunde, dass Oberaufsicht auf einem Dialog zwi- schen beaufsichtigender und beaufsichtigter Behörde basiert. Das Gleiche gilt auch für die Oberaufsicht im Bereich des Finanzhaushaltes. Dieser Anspruch auf «rechtli- ches Gehör» wurde hier deshalb für den gesamten Bereich der Oberaufsicht veran- kert.

Art. 157 Empfehlung an die verantwortliche Behörde Empfehlungen stellen ein wichtiges Instrument im Bereich der parlamentarischen Oberaufsicht dar. Da im Rahmen der Oberaufsicht Entscheide nicht aufgehoben oder geändert werden dürfen (vgl. Art. 27 Abs. 4), bleibt den Aufsichtskommissionen nur die Möglichkeit, an die politisch verantwortliche Behörde eine entsprechende Emp- fehlung zu richten. Angesichts der Bedeutung des Instruments ist dessen gesetzliche Verankerung gerechtfertigt, zumal dadurch auch die Informationspflicht des Bun- desrates bezüglich der Umsetzung (Abs. 2) festgehalten werden kann. Durch die Veröffentlichung der Empfehlungen und der bundesrätlichen Stellungnahmen (Abs. 3) wird Transparenz hergestellt, was eines der Ziele der Oberaufsicht ist. Die Empfehlung wird hier als Instrument verankert, welches im ganzen Bereich der Oberaufsicht, also auch bei der Finanzaufsicht, Anwendung findet.

3. Kapitel: Vertretung des Bundesrates in der Bundesversammlung

In diesem Kapitel werden die geltenden Bestimmungen des GVG (Art. 65bis–65quater GVG) übernommen, sprachlich überarbeitet, präzisiert und an die Praxis angepasst.

Art. 158 Teilnahme des Bundesrates an den Ratsverhandlungen In Absatz 1 wird präzisiert, dass in der Regel der Vorsteher oder die Vorsteherin desjenigen Departementes an den Verhandlungen teilnimmt, in dessen Geschäftsbe- reich der Beratungsgegenstand gehört. Mit dieser Ergänzung wird ermöglicht, dass die Räte ausnahmsweise auch ohne die Anwesenheit des Bundesrates gültig tagen können. Ob dies möglich ist oder nicht, war in der Vergangenheit umstritten. In aller Regel wird die Anwesenheit des Bundesrates im gegenseitigen Interesse liegen,

Ausnahmen müssen jedoch möglich sein. Weiter ist auch klar, dass beispielsweise zwei Mitglieder des Bundesrates anwesend sein können. Absatz 2 übernimmt das geltende Recht, wonach das Wort an Personen im Dienste des Bundes oder an Sachverständige erteilt werden kann, wenn besondere fachtech- nische Kenntnisse erforderlich sind. Von dieser Möglichkeit ist bisher nur einmal Gebrauch gemacht worden (siehe AB 1986 N 1301; S 1987 178).

Art. 159 Teilnahme des Bundesrates an den Kommissionssitzungen Gemäss Absatz 1 nimmt in der Regel ein Mitglied des Bundesrates bei der Behand- lung von Beratungsgegenständen, die der Bundesrat eingebracht hat oder zu welchen er Stellung genommen hat, an den Kommissionssitzungen teil. Diese Regelung ent- spricht der heutigen Praxis. So ist zum Beispiel bei der Vorprüfung einer parlamen- tarischen Initiative kein Mitglied des Bundesrates in der Kommission vertreten.

Art. 160 Teilnahme der Bundeskanzlerin oder des Bundeskanzlers Diese Regelung entspricht dem geltenden Recht (Art. 65quater GVG).

8. Titel:

Verkehr zwischen der Bundesversammlung und dem Bundesgericht

Art. 161 Der Verkehr zwischen der Bundesversammlung und dem Bundesgericht führt nach geltendem Recht hauptsächlich über den Bundesrat. Der Voranschlag oder der Ge- schäftsbericht des Bundesgerichtes wird in der Bundesversammlung durch den Bun- desrat vertreten. Auch der Einbezug des Bundesgerichts in die gesetzgeberischen Vorarbeiten wird grundsätzlich durch den Bundesrat hergestellt. Nur im Rahmen der Oberaufsicht verkehren die Aufsichtskommissionen direkt mit dem Bundesgericht. Die von Volk und Ständen am 12. März 2000 angenommene Justizreform begründet in Artikel 188 Absatz 3 die administrative Verselbstständigung des Bundesgerichts. Dies hat zur Folge, dass in allen Bereichen die Bundesversammlung direkt mit dem Bundesgericht verkehrt. Die Beziehung zwischen Parlament und Bundesgericht ist geprägt vom Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit. Danach darf ein anderes staatliches Organ nicht in die Rechtsprechung des Bundesgerichts eingreifen. Der Verkehr zwischen der Bundesversammlung und dem Bundesgericht ist deshalb im Wesentlichen auf die Aufgaben der Bundesversammlung im Bereich der Oberauf- sicht und der Gesetzgebung beschränkt. Absätze 1–4 konkretisieren dieses Verhält- nis. Unter dem Begriff «Bundesgericht» wird sowohl das Bundesgericht in Lausanne als auch das Eidgenössische Versicherungsgericht in Luzern zusammengefasst. Der in Absatz 1 statuierte generelle Verweis auf den Geschäftsverkehr mit dem Bundesrat macht eine Wiederholung der verschiedenen Verfahrensvorschriften über- flüssig. Anzufügen ist, dass die im Kapitel über den Verkehr der Kommissionen mit dem Bundesrat geregelten Informationsrechte gegenüber dem Bundesgericht (Buch- stabe c) nur so weit gehen, als diese Rechte zur Wahrnehmung der jeweiligen Auf- gaben der Kommissionen dienen (Art. 149, 152, 153). Die Informationsrechte kön- nen nur in dem Umfang wahrgenommen werden, wie es die Oberaufsichtsfunktion

der Bundesversammlung über das Bundesgericht zulässt (vgl. dazu den Kommentar zu Art. 27). In Buchstabe d wird auf die Bestimmungen über die parlamentarische Untersuchungskommission verwiesen. Die Einsetzung einer parlamentarischen Un- tersuchungskommission auf Grund von politischen Ereignissen beim Bundesgericht ist bis heute noch nie vorgekommen. Eine sinngemässe Anwendung dieser Normen dient der Vollständigkeit. Absatz 2 regelt die Vertretung des Bundesgerichts in der Bundesversammlung. Die Bestimmung ist offen formuliert, sodass das Bundesgericht selber regeln kann, wel- ches Mitglied des Bundesgerichtes diese Funktion wahrnimmt. Absatz 3 ermöglicht den Vertreterinnen und Vertretern des Bundesgerichts, sich in den Kommissionssit- zungen durch eine Person im Dienst des Bundes begleiten oder sogar vertreten zu lassen. Dies trägt der inneren Organisation des Bundesgerichts Rechnung, nach der das Generalsekretariat mit der administrativen Geschäftsführung im Detail betraut ist. In Absatz 4 wird einem Anliegen des Bundesgerichts Rechnung getragen. Der Einbezug des Bundesgerichts in den Gesetzgebungsprozess wird heute durch den Bundesrat hergestellt. Diese Situation ist vor allem dann störend, wenn der Bundes- rat andere Interessen verfolgt als das Bundesgericht. Zudem werden die Departe- mentsvorsteherinnen und -vorsteher immer zu Kommissionssitzungen eingeladen, wenn ein Projekt ihr Departement betrifft. Die Kommissionen kennen bei den Ge- setzesprojekten, die das Bundesgericht betreffen, keine solch strikte Praxis. Absatz 4 soll deshalb den Einbezug des Bundesgerichts in den Gesetzgebungsprozess auf Parlamentsstufe sicherstellen.

9. Titel: Parlamentarische Untersuchungskommission

Angesichts der politischen Bedeutung der Parlamentarischen Untersuchungskom- mission werden deren Organisation und Verfahren in einem separaten Titel geregelt. Die geltenden Bestimmungen über das Verfahren der Parlamentarischen Untersu- chungskommission (Art. 55–65 GVG) wurden weitgehend übernommen, denn die bisherigen Anwendungsfälle (89.006 Vorkommnisse im Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement, PUK EJPD; 90.022 Vorkommnisse im Militärdepartement, PUK EMD; 95.067 Parlamentarische Untersuchungskommission betreffend Pensi- onskasse des Bundes, PUK PKB) haben gezeigt, dass sich das Verfahren in der Pra- xis grundsätzlich bewährt hat. Sowohl die PUK EMD als auch die PUK PKB haben bei einigen Detailfragen gesetzgeberischen Handlungsbedarf festgestellt und ent- sprechende parlamentarische Initiativen eingereicht. Als Folge der PUK EMD wur- de geregelt, welche Verfahren während der Untersuchung nur mit Zustimmung der PUK wieder angehoben oder weitergeführt werden dürfen (90.266 Pa. Iv. PUK EMD 90.022 Geheimhaltung. Oberaufsicht des Parlamentes). Nach der PUK EJPD und der PUK EMD wurde eine Präzisierung und Verbesserung der Rechte der be- troffenen Personen im PUK-Verfahren verlangt. Die Rechte der betroffenen Perso- nen wurden dann als Folge einer von Nationalrat Bonny eingereichten parlamentari- schen Initiative verbessert und präzisiert (90.273 Pa. Iv. Rechtsschutz der Betroffe- nen im PUK-Verfahren). Die PUK PKB forderte mittels einer parlamentarischen Initiative eine gesetzliche Regelung für den Einsatz von Sachverständigen zur Be- weisaufnahme und eine gesetzliche Verankerung der Pflicht zur Verschwiegenheit aller Beteiligten in einem PUK-Verfahren (96.446/96.451 Pa. Iv. Kommission 95.067-SR/NR. Einsatz von Sachverständigen und Pflicht zur Verschwiegenheit in

PUK-Verfahren). Beide Anliegen werden im Rahmen der vorliegenden Revision verwirklicht (vgl. Art. 165 und 168). Eine Neuerung gegenüber dem geltenden Recht ist die Einsetzung einer gemeinsa- men Parlamentarischen Untersuchungskommission beider Räte (vgl. Kommentar zu Art. 162). Das Verfahren der PUK darf nicht zu detailliert geregelt werden, denn jede PUK be- darf eines gewissen Handlungsspielraumes, um ihren Auftrag zu erfüllen. Die Erfah- rung zeigt, dass jede PUK vor neuen Problemen steht, die einer sachgerechten Lö- sung bedürfen. Wichtig ist der Grundsatz, dass eine Untersuchungskommission kein Strafgericht und auch keine Disziplinarbehörde ist. Die PUK würdigt ein Verhalten nicht nach straf- oder disziplinarrechtlichen Gesichtspunkten, sondern unter politi- schen Gesichtspunkten. Da es sich bei der PUK um ein politisches Gremium han- delt, darf sich ein PUK-Verfahren auch nicht zu stark an das Prozessrecht anlehnen. Andererseits darf nicht vergessen werden, dass auf Grund eines PUK-Verfahrens zwar keine Sanktionen drohen, dass aber die Ergebnisse einer Untersuchungskom- mission eine betroffene Person nicht weniger schwer treffen können als ein Straf- oder Disziplinarurteil. Im Verfahren einer PUK geht es daher immer um die Ab- wägung zwischen dem Rechtsschutz der Betroffenen und dem öffentlichen Interesse am Untersuchungsergebnis.

Art. 162 Aufgabe und Einsetzung Gegenstand einer PUK können all jene Bereiche sein, bei denen der Bundesver- sammlung eine Oberaufsichtsfunktion gemäss Artikel 27 zukommt. Gemäss Wort- laut des geltenden Rechts (Art. 55 GVG) kann eine PUK nur eingesetzt werden für Vorkommnisse in der Bundesverwaltung. Neu werden die Träger von Bundesaufga- ben erwähnt, auf welche sich eine Untersuchung beziehen könnte. Dazu gehören der Bundesrat, die Bundesverwaltung, die eidgenössischen Gerichte und andere Träger von Bundesaufgaben (vgl. Kommentar zu Art. 27). Gemäss geltendem Recht setzt jeder Rat eine Untersuchungskommission ein (Art. 55 Abs. 1 GVG). Das Gesetz gibt den zwei Untersuchungskommissionen die Möglichkeit, sich für die Arbeiten und die Berichterstattung zusammenzuschliessen (Art. 57 GVG). In der Vergangenheit wurde von dieser Möglichkeit immer Ge- brauch gemacht und beide Untersuchungskommissionen arbeiteten faktisch wie eine einzige Kommission. In Absatz 1 wird vorgeschlagen, dass die Bundesversammlung eine gemeinsame Untersuchungskommission beider Räte einsetzt. Damit wird die bisherige Praxis gesetzlich verankert. Die nach geltendem Recht theoretisch mögli- che getrennte Vorgehensweise der PUK beider Räte würde gravierende Koordinati- onsprobleme aufwerfen und würde das politische Durchsetzungsvermögen der PUK gegenüber der untersuchten Behörde nachhaltig schwächen. Die Einsetzung erfolgt durch einen einfachen Bundesbeschluss, der nicht nur den Auftrag der Untersuchungskommission, sondern auch die finanziellen Mittel fest- legt. Bei der Festlegung der Höhe der finanziellen Mittel ist insbesondere der Perso- nalbedarf zu berücksichtigen.

Art. 163 Organisation Absatz 1 legt fest, dass sich eine Untersuchungskommission aus gleich vielen Mit- gliedern jedes Rates zusammensetzt. Gemäss Absatz 2 werden die Mitglieder vom jeweiligen Büro und das Präsidium von der Koordinationskonferenz gewählt (vgl. Art. 43 Abs. 1 und 2). Für die Art und Weise der Beschlussfassung wird wie bisher auf die Regeln der Einigungskonferenz verwiesen (Art. 92 Abs. 1 und 2). Danach beschliesst eine Untersuchungskommission mit der Mehrheit ihrer stimmenden Mit- glieder. Eine PUK ist nur beschlussfähig, wenn die Mehrheit der Mitglieder jedes Rates anwesend ist. Die Beschlussfähigkeit ist vor der Beschlussfassung festzuhal- ten. In Absatz 3 wird die bisherige Praxis verankert. Danach verfügt eine PUK über ein eigenes Sekretariat. Das Personal wird entweder von den Parlamentsdiensten zur Verfügung gestellt oder es wird von der PUK selber angestellt. Das Personal der Parlamentsdienste bleibt administrativ seiner Wahlbehörde unterstellt, fachlich un- tersteht es aber der PUK. Der Beizug der Bundesverwaltung wird in Artikel 68 ge- regelt.

Art. 164 Verfahren Dieser Artikel entspricht dem geltenden Recht (Art. 58 Abs. 1, 3 und 4 GVG).

Art. 165 Informationsrechte

Gemäss Absatz 1 hat die PUK für die Erfüllung ihres Auftrages die gleichen Infor- mationsrechte wie die Aufsichtsdelegationen (vgl. Kommentar zu Art. 153ff.). Als Folge der PUK PKB wurde in beiden Räten einer parlamentarischen Initiative (vgl. 96.446/96.451 AB 1996 N 2270; S 1042) Folge gegeben, welche fordert, dass «der Einsatz von Sachverständigen zur Beweisaufnahme im Auftrag einer Parla- mentarischen Untersuchungskommission geregelt wird, indem die Befugnisse der Sachverständigen und die Pflichten der Befragten diesen gegenüber umschrieben werden». Absatz 2 verankert das Recht einer Untersuchungskommission, für den Einzelfall einen Untersuchungsbeauftragten für die Beweiserhebung einzusetzen. Die Untersuchungsbeauftragten arbeiten gemäss Auftrag und Weisung der Kommis- sion. Die Untersuchungsbeauftragten sind zu unterscheiden von den Sachverständi- gen. Die Sachverständigen teilen nur Feststellungen oder Schlussfolgerungen mit, tätigen aber keine eigenen Ermittlungen oder nehmen keine Wertungen vor. Das Recht auf den Beizug von Sachverständigen haben alle Kommissionen (vgl. Art. 45). Das stärkste Informationsmittel, die Zeugeneinvernahme, kann die Unter- suchungskommission gemäss Absatz 3 nicht an die Untersuchungsbeauftragten de- legieren. Diese dürfen Personen nur als Auskunftspersonen befragen. Personen, die von einem Untersuchungsbeauftragten befragt werden, haben das Recht, die Ant- worten auf alle Fragen oder auf einen Teil der Fragen sowie die Übergabe von Un- terlagen zu verweigern. (vgl. Abs. 4).

Art. 166–167 Stellung des Bundesrates / Rechte der Betroffenen Die Bestimmungen über die Stellung des Bundesrates und über die Rechte der Be- troffenen wurden aus dem geltenden Recht übernommen (Art. 62 und 63 GVG). Sie

wurden mit dem Bundesgesetz vom 10. Oktober 1997 revidiert und sind am 1. März

1998 in Kraft getreten. Ob sich diese Neuerungen und Präzisierungen bewährt ha-

ben, kann noch nicht beurteilt werden, denn die PUK PKB arbeitete noch nach altem Recht.

Art. 168 Schweigepflicht Dieser Artikel verwirklicht das zweite Anliegen der PUK PKB. Gefordert wurde die Schaffung einer klaren gesetzlichen Grundlage, welche Personen, die durch die PUK befragt werden, zur absoluten Verschwiegenheit verpflichtet. Auch die Vorgesetzten eines von der Kommission befragten Bediensteten dürfen von ihren Untergebenen über den Inhalt der Befragung oder über Dokumentationsbegehren nicht informiert werden. Diese absolute Schweigepflicht gilt nicht gegenüber dem Bundesrat, seiner Vertreterin oder seinem Vertreter oder der Verbindungsperson (vgl. Art. 166). Bei der Beratung der Parlamentarischen Initiative der PUK PKB im Ständerat (vgl. AB 1996 S 1042) wurde darauf hingewiesen, dass es wichtig ist, klar festzulegen, für welche Dauer diese absolute Schweigepflicht gilt. Einer betroffenen Person soll nicht die Möglichkeit genommen werden, sich nach der Veröffentlichung des Be- richtes zu rechtfertigen. Nach Abschluss der Arbeiten gelten daher die allgemeinen Bestimmungen über die Vertraulichkeit (vgl. Art. 9, 47, GRN Art. 27 und GRS Art. 20). In Absatz 3 wird neu festgelegt, dass über Akteneinsichtsgesuche während der Schutzfrist die Präsidentin oder der Präsident und die Vizepräsidentin oder der Vize- präsident der PUK oder nach deren Ausscheiden die Präsidentin oder der Präsident und die Vizepräsidentin oder der Vizepräsident der Geschäftsprüfungsdelegation entscheiden. Diese Regelung entspricht der geltenden mit der Ausnahme, dass nach dem Ausscheiden des Präsidiums der PUK aus dem Rat nicht die jeweiligen Präsi- dentinnen oder Präsidenten der Geschäftsprüfungskommissionen entscheiden, son- dern das Präsidium jenes Gremiums, das die gleichen Informationsrechte hat wie die PUK.

Art. 169 Falsches Zeugnis, falsches Gutachten Dieser Artikel entspricht dem geltenden Recht (vgl. Art. 64 GVG).

Art. 170 Wirkung auf andere Verfahren und Abklärungen Artikel 170 regelt die Wirkung, welche die Einsetzung einer PUK auf die Arbeiten anderer Kommissionen oder auf zivil- und verwaltungsgerichtliche Verfahren, Straf- verfahren oder Verwaltungsverfahren hat. Dieser Artikel entspricht mit einer Aus- nahme dem geltenden, erst kürzlich revidierten Recht (vgl. Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995, in Kraft seit 1. März 1996). Mit der Revision von 1995 wurde un- ter anderem eingeführt, dass gerichtspolizeiliche Ermittlungsverfahren, Disziplinar- verfahren oder Administrativuntersuchungen des Bundes, die Sachverhalte betref- fen, welche Gegenstand parlamentarischer Untersuchungen sind oder waren, nur mit Ermächtigung der PUK eingeleitet oder weitergeführt werden dürfen (vgl. Art. 65 Abs. 3 GVG). Der Entwurf sieht nun in Artikel 170 Absatz 3 vor, dass diese Er- mächtigung für gerichtspolizeiliche Ermittlungsverfahren nicht mehr notwendig sein soll. Beim gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahren handelt es sich um ein Ver- waltungsverfahren, das der richterlichen Voruntersuchung vorgelagert ist. Durchge-

führt wird es von der Bundesanwaltschaft oder der gerichtlichen Polizei. Vor allem bei heiklen Fällen (z.B. organisierte Kriminalität) ist es nach Ansicht der Kommis- sion wichtig, dass die Ermittlungsbehörden ohne vorgängige Ermächtigung einer PUK rasch handeln können, um zu verhindern, dass Beweismittel verschwinden oder dass die absolute Verjährung zum Problem werden könnte. Eine Minderheit der Kommission beantragt, am geltenden Recht festzuhalten. Sie weist darauf hin, dass es sich beim gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahren eben- falls um ein Verwaltungsverfahren handle, das sich qualitativ nur wenig von einer personalrechtlichen Untersuchung (Disziplinarverfahren) oder einer Administrativ- untersuchung unterscheide. Alle Verwaltungsverfahren müssen ihrer Ansicht nach gleich behandelt werden. Die Minderheit gibt zu bedenken, dass eine PUK einge- setzt wird, wenn schwerwiegende Vorkommnisse in Bundesrat und Verwaltung untersucht werden müssen. Die Bundesanwaltschaft ist Teil dieser Verwaltung; ihre Tätigkeit könnte selbst zum Gegenstand der Untersuchung werden. Es geht nach Ansicht der Minderheit nicht an, dass die Untersuchungen einer PUK durch parallel durchgeführte Ermittlungsverfahren der Bundesanwaltschaft behindert werden könnten. Besteht keine derartige Gefahr, so wird eine PUK ohne zeitlichen Verzug die Ermächtigung zur Weiterführung des Verfahrens erteilen. Um dem Strafan- spruch des Staates gerecht zu werden, können die strafrechtlichen Ermittlungen in jedem Fall nach Abschluss der Arbeiten einer PUK ohne Bewilligung wieder aufge- nommen werden.

10. Titel: Schlussbestimmungen

Art. 171 Aufhebung bisherigen Rechts Das vorliegende Gesetz stellt eine Totalrevision des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) vom 23. März 1962 dar. Die im GVG enthaltenen Bestimmungen wurden überarbeitet, zum Teil völlig neu formuliert, ergänzt und systematisch neu geordnet. Das GVG kann somit aufgehoben worden. Ebenfalls aufgehoben werden kann das «Dekret der Bundesversammlung betreffend den von den obersten Bundesbehörden zu leistenden Amtseid» vom 15. November 1848, da dessen Inhalt durch Artikel 3 des Parlamentsgesetzes abgedeckt ist. Schliesslich ist auch das Bundesgesetz über die politischen und polizeilichen Garan- tien vom 26. März 1934 (GarG) aufzuheben. Die darin enthaltenen Bestimmungen betreffend die Mitglieder der Bundesversammlung wurden in das Parlamentsgesetz integriert (Art. 1–3, 13, 13a GarG). Sinnvollerweise werden die Bestimmungen, welche Regierung und Justiz betreffen, ebenfalls in die jeweiligen Spezialgesetze aufgenommen. Kommt hinzu, dass das Garantiegesetz unnötig gewordene Regelun- gen enthält und sprachlich veraltet ist. Auch die neue Bundesverfassung bedingt ei- nige Anpassungen des Garantiegesetzes. Die sich hier bietende Gelegenheit soll ge- nutzt werden, um diese Anpassungen vorzunehmen und obsolet gewordene Bestim- mungen aufzuheben. Die verbleibenden Bestimmungen sind sprachlich überarbeitet in die entsprechenden Spezialgesetze zu integrieren. Konkret heisst dies, dass die Bestimmungen betreffend Mitglieder des Parlamentes in das Parlamentsgesetz, die- jenigen betreffend die Mitglieder der Regierung ins Regierungs- und Verwaltungs- organisationsgesetz (RVOG), und diejenigen betreffend die Mitglieder der Justiz ins

Bundesrechtspflegegesetz (OG) übernommen werden. Die Bestimmung betreffend die Bundesgerichtsbarkeit bei bestimmten Vergehen gegen Behördenmitglieder wird im Strafgesetzbuch (StGB) weitergeführt. Nicht wieder aufgenommen wurden Arti- kel 6, 7 und 15 GarG. Der in Artikel 6 festgehaltene Sonderstraftatbestand muss nicht ins StGB überführt werden, da ein entsprechendes Verhalten als Freiheitsbe- raubung nach Artikel 183 Ziffer 1 StGB zu qualifizieren ist. Auf die Ungültigerklä- rung von Strafverfolgungshandlungen gemäss Artikel 7 GarG soll verzichtet wer- den. Die Strafverfolgungsbehörde soll die Möglichkeit haben, unaufschiebbare Un- tersuchungshandlungen vorzunehmen. Die Parteirechte und allfälligen Beweisver- wertungsverbote bieten einen ausreichenden Schutz. Artikel 15 GarG widerspricht Artikel 157 BV, welcher die Kompetenzen der Vereinigten Bundesversammlung ab- schliessend regelt. Bei Streitigkeiten zwischen Bund und Kantonen kann gemäss Artikel 83 bzw. 116 OG beim Bundesgericht geklagt werden.

Art. 172 Änderung bisherigen Rechts

1. Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR)

Artikel 18 BPR entspricht Artikel 16 PG (Vorgehen bei Bestehen einer Unverein- barkeit) und kann somit aufgehoben werden. Das Vorgehen bei Bestehen einer Un- vereinbarkeit hat einen engen inhaltlichen Bezug zur gesetzlichen Regelung der Un- vereinbarkeitsgründe und soll deshalb im gleichen Erlass geregelt sein. Für die Re- gelung der Unvereinbarkeiten mit einem Parlamentsmandat ist das Parlamentsgesetz der richtige Erlass. Bisher nicht im Gesetz geregelt war die Konstituierung des Nationalrates. Bloss auf Verordnungsstufe, d.h. in Artikel 3 Absatz 2 des Geschäftsreglementes des National- rates ist festgehalten, dass der Rat konstituiert ist, sobald die Wahl von wenigstens zwei Dritteln der Mitglieder gültig erklärt ist. Es handelt sich hier um eine wichtige Bestimmung im Sinne von Artikel 164 BV, ist doch die Konstituierung Vorausset- zung dafür, dass der Rat überhaupt verhandeln kann. Die Bestimmung ist deshalb auf Gesetzesstufe zu heben. Sie könnte sowohl dem Wahlrecht wie dem Parlaments- recht zugeordnet werden. Auf Grund des engen Konnexes zur Wahlprüfung wurde sie in Artikel 53 Absatz 1 des BPR aufgenommen. Im Rahmen der Regelung der Aufgaben der Redaktionskommission (vgl. Art. 56 bis

59 PG) wurden auch die Auswirkungen der Korrektur eines Erlasses auf die Refe-

rendumsfrist diskutiert. Es hat sich dabei gezeigt, dass die Änderung von Artikel 59 BPR vom 21. Juni 1996 nicht als zweckmässig zu beurteilen ist. Die Bestimmung sieht vor, dass in Bezug auf die Frist für die Unterschriftensammlung für ein Refe- rendum die letzte amtliche Veröffentlichung massgebend ist. Dies bedeutet, dass die Referendumsfrist mit jedem Publikationskorrigendum gleich welcher Intensität wie- der neu beginnt. Solche Formenstrenge geht weit über das hinaus, was auch das Bundesgericht als angemessen ansieht (VPB 53.19). Es genügt, die Referendums- frist in dem von einer Korrektur betroffenen Sprachgebiet neu laufen zu lassen, und es sollte dies auch nur dort geschehen, wo die Korrektur überhaupt inhaltliche Aus- wirkungen zu entfalten vermag.

2. Verantwortlichkeitsgesetz

In das Parlamentsgesetz zu integrieren sind auch die Bestimmungen betreffend die parlamentarische Immunität. Diese war bisher im Verantwortlichkeitsgesetz gere-

gelt. Die Mitglieder der Bundesversammlung sind aus den entsprechenden Bestim- mungen dieses Gesetzes zu streichen (Art. 1, 2 und 14).

3. Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG)

Als Anpassung an die neue Bundesverfassung hat die Bundesversammlung am 8. Oktober 1999 das GVG durch Artikel 47bisb ergänzt. Diese Anpassung war not- wendig geworden, weil die Staatsvertragsabschlusskompetenzen gemäss Artikel 166 Absatz 2 BV neu durch das Gesetz bezeichnet werden müssen (zur Erläuterung von Artikel 47bisb GVG vgl. den Bericht der Staatspolitischen Kommission des Natio- nalrates vom 7. Mai 1999, BBl 1999 4824ff.). Da es sich hier um Kompetenzen des Bundesrates handelt, werden diese Bestimmungen nun in das RVOG transferiert Die bisher in Artikel 4 Garantiegesetz (GarG) enthaltenen Bestimmungen betreffend die Strafverfolgung von Mitgliedern des Bundesrates sollen in einem neuen Arti- kel 61a RVOG unter dem Titel «Immunität» wieder aufgenommen werden. Die Be- stimmungen gelten für Mitglieder des Bundesrates sowie für die Bundeskanzlerin oder den Bundeskanzler. Die in Artikel 4 Absatz 1 GarG zusätzlich erwähnten «eid- genössischen Repräsentanten und Kommissäre» können hingegen gestrichen wer- den, da deren Funktionen heute obsolet geworden sind. Kommissare und Repräsen- tanten waren private Honoratioren, welche im 19. Jahrhundert, als die Bundesver- waltung noch kaum ausgebildet war, spezielle Missionen für den Bund im In- und Ausland übernahmen. Die «Repräsentanten» waren gemäss Artikel 74 Ziffer 3 BV von 1848 von der Bundesversammlung gewählte Delegierte. Die «eidgenössischen Kommissare» kamen bei Bundesinterventionen in Kantonen zum Einsatz, um dort die Funktionen der kantonalen Behörden zu übernehmen (letztmals 1890). Nicht wieder aufgenommen wurde die in Artikel 4 Absatz 5 GarG enthaltene Rege- lung der Verjährung und Verwirkung. Es gelten die Bestimmungen der Artikel 70ff. StGB. Artikel 61a Absatz 5 RVOG nimmt die Bestimmung im bisherigen Artikel 5 GarG auf und sieht ein Beschwerderecht an die Bundesversammlung vor, wenn die Zu- stimmung zur Strafverfolgung eines Mitglieds des Bundesrates verweigert wird. Dieses Beschwerderecht ist notwendig, weil ansonsten der Bundesrat in eigener Sa- che die Ermächtigung zur Strafverfolgung verweigern könnte, sofern eines seiner Mitglieder ein Verbrechen oder ein Vergehen begangen hat, das sich nicht auf seine amtliche Tätigkeit bezieht. Allerdings soll die Beschwerdeinstanz nicht wie im Ga- rantiegesetz vorgesehen die Vereinigte Bundesversammlung sein, sondern die Bun-

desversammlung. Die Kompetenzen der Vereinigten Bundesversammlung sind in Artikel 157 BV abschliessend aufgelistet, sodass nicht auf Gesetzesebene weitere Kompetenzen geschaffen werden können. Die bisherigen Bestimmungen in Artikel 10 und 11 GarG werden in neuen Arti- keln 62d und 62e RVOG als neues 2. Kapitelter «Steuerbefreiung und Schutz des Ei- gentums des Bundes» aufgenommen. Artikel 62d sieht die Steuerbefreiung des Bun- des und seiner Anstalten vor. Artikel 62e betrifft die Staatshaftung der Kantone. Das Hausrecht des Bundes gemäss Artikel 14 Absatz 1 GarG wird in ein weiteres neues Kapitel (2. Kapitelquater) des RVOG überführt (Art. 62f). Die Bestimmung be- trifft das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen. Sie gilt für alle Bundesbehörden (Bundesversammlung, Bundesrat und Bundesgericht). Artikel 62f RVOG legt nicht

fest, welche Organe des Bundes das Hausrecht ausüben. Artikel 69 PG spezifiziert, dass das Hausrecht der Bundesversammlung durch parlamentarische Organe wahr- genommen wird.

4. Bundesrechtspflegegesetz

Im Bundesrechtspflegegesetz wird ein neuer Artikel 5a eingefügt, welche die bisher in Artikel 4 und 5 des Garantiegesetzes enthaltenen Bestimmungen betreffend die Strafverfolgung von Mitgliedern des Bundesgerichts enthält. Der Artikel ist analog zu Artikel 61a RVOG gefasst.

5. Strafgesetzbuch

Artikel 8 des Garantiegesetzes unterstellt bestimmte Verbrechen und Vergehen ge- gen Magistratspersonen des Bundes sowie gegen Mitglieder der Bundesversamm- lung der Bundesgerichtsbarkeit. Durch eine Ergänzung von Artikel 340 StGB wird die Zuständigkeit des Bundesgerichts weitergeführt. Durch die dadurch vorgenom- mene Gleichstellung mit völkerrechtlich geschützten Personen werden zusätzlich neu auch Raub, Erpressung, sexuelle Nötigung und Vergewaltigung zum Nachteil der Bundesbehörden der Bundesgerichtsbarkeit unterstellt. Ehrverletzungsdelikte mit Bezug auf die Amtsführung hingegen unterstehen der kantonalen Gerichtsbar- keit.

6. Militärstrafprozess

Artikel 3 Absatz 2 des Parlamentsgesetzes sieht vor, dass von der Vereinigten Bun- desversammlung gewählte Personen ihren Eid oder ihr Gelübde vor der Vereinigten Bundesversammlung leisten, sofern das Gesetz nichts anderes bestimmt. In Arti- kel 15a des Militärstrafprozesses soll die gesetzliche Grundlage für die bisherige Praxis geschaffen werden, wonach Mitglieder des Militärkassationsgerichtes ihren Eid oder ihr Gelübde nicht vor der Vereinigten Bundesversammlung leisten.

7. Finanzhaushaltgesetz

Die Bestimmungen betreffend den Finanzplan und betreffend den Legislaturfinanz- plan werden neu in das Parlamentsgesetz integriert, weil es sich hier um zentrale Planungsinstrumente auch des Parlamentes handelt (Art. 142 und 145 PG). Arti- kel 23 Absätze 2–4 des Finanzhaushaltsgesetzes können demnach aufgehoben wer- den.

8. Alkoholgesetz

Mit dieser Anpassung wird der Rhythmus der Rechnungslegung und der Geschäfts- führung der Alkoholverwaltung demjenigen der übrigen Bundesverwaltung ange- passt (vgl. Art. 143).

Art. 173 Übergangsbestimmungen Der Inhalt der Übergangsbestimmungen erklärt sich weitestgehend aus den Norm- texten, sodass sich hier eine nähere Erläuterung auf Ziffer 2 und damit auf das In- krafttreten der Unvereinbarkeitsbestimmungen beschränken kann. Die Bestimmungen über die Unvereinbarkeiten können nicht zu einem beliebigen Zeitpunkt in Kraft treten, andernfalls entstünde das Problem, dass gewählte Ratsmit-

glieder während ihrer Amtszeit entweder auf ihr parlamentarisches Mandat oder auf ihre berufliche Tätigkeit verzichten müssten. Dieses Problem kann zweckmässig so gelöst werden, dass die neue Regelung der Unvereinbarkeiten zu Beginn der auf das Inkrafttreten des Gesetzes folgenden Legislaturperiode in Kraft gesetzt wird (Abs. 1). Da die Wahl in den Ständerat durch das kantonale Recht bestimmt wird, trifft Absatz 2 für die Ständerätinnen und Ständeräte eine Ausnahmeregelung. Der Zweck dieser Übergangsbestimmung ist, dass die Kandidatinnen und Kandida- ten Kenntnis von den neuen Unvereinbarkeitsbestimmungen haben und damit die beruflichen Konsequenzen einer Wahl in die Bundesversammlung vorhersehen kön- nen. Das Parlamentsgesetz muss deshalb bereits vor dem Termin in Kraft treten, bis zu welchem die Kandidatinnen und Kandidaten für die Gesamterneuerung in den Nationalrat aufgestellt werden können. Dieser Zeitpunkt wird durch Artikel 21 Ab- satz 1 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte bestimmt. Danach haben die Kantone den Wahlanmeldeschluss auf einen Montag zwischen dem 1. August und dem 30. September des Wahljahres festzulegen. Absatz 3 präzisiert das Inkrafttreten der Unvereinbarkeitsbestimmungen deshalb dahingehend, dass die Unvereinbar- keitsbestimmungen nur dann nach Absatz 1 in Kraft treten, wenn das Parlaments- gesetz bis und mit dem 31. Juli eines Wahljahres in Kraft ist; andernfalls muss die nächste Gesamterneuerung des Nationalrates abgewartet werden.

Art. 174 Inkrafttreten Beim Parlamentsgesetz soll die Koordinationskonferenz und nicht der Bundesrat das Inkrafttreten bestimmen.

4 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Das Parlamentsgesetz enthält keine Bestimmungen, die unmittelbar finanzielle oder personelle Auswirkungen haben. Einzelne Neuerungen können aber zu einem zur Zeit nicht quantifizierbaren Mehr- aufwand führen (z.B. die neue Aufgabe der Kommissionen, für die Wirksamkeits- prüfung der Massnahmen des Bundes zu sorgen, oder die Neuerung im Verfahren der parlamentarischen Initiative, wonach der Beschluss eines Rates, einer Initiative Folge zu geben, die Zustimmung des anderen Rates benötigt).

5 Rechtliche Grundlagen

5.1 Verfassungsmässigkeit

Das Parlamentsgesetz stützt sich auf Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe g BV, wonach die grundlegenden Bestimmungen über die Organisation und das Verfahren der Bundesbehörden in einem Bundesgesetz erlassen werden müssen. Es löst das Ge- schäftsverkehrsgesetz vom 23. März 1962 ab, das sich bereits auf eine ähnliche Be- stimmung in Artikel 85 Ziffer 1 der BV von 1874 stützte. Im Übrigen konkretisiert das PG insbesondere Artikel 148–173 BV, d.h. das 2. Kapitel (Bundesversammlung) des 5. Titels (Bundesbehörden) der BV.

5.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Wie bereits das Geschäftsverkehrsgesetz vom 23. März 1962 überträgt das Parla- mentsgesetz naturgemäss keine Rechtsetzungskompetenzen an den Bundesrat. Arti- kel 36 delegiert die Einzelheiten der Organisation und des Verfahrens in den Räten an den Nationalrat und an den Ständerat zur Regelung in ihren Geschäftsreglemen- ten. Artikel 41 gibt der Vereinigten Bundesversammlung eine analoge Kompetenz. Artikel 59 ermächtigt die Bundesversammlung, die Einzelheiten der Aufgaben der Redaktionskommission sowie des Verfahrens zur Vornahme von Berichtigungen in Erlassentwürfen und Erlassen der Bundesversammlung in einer Verordnung zu re- geln. Zudem erlässt die Bundesversammlung Ausführungsbestimmungen über die Parlamentsverwaltung in Form einer Verordnung (Art. 70). Für die Einzelheiten kann auf die Erläuterungen zu den betreffenden Gesetzesbestimmungen verwiesen werden.

Übersicht 3469

1 Entstehungsgeschichte 3471

1.1 Die Entwicklung des GVG 3471

1.2 Die Revision der Bundesverfassung 3472

1.2.1 Die Vorarbeiten der SPK im Bereich Parlamentsrecht im Hinblick

auf die Verfassungsrevision 3472

1.2.2 Anpassungen des GVG auf Grund der Verfassungsreform 3472

1.2.3 Warum eine Totalrevision? 3473

1.3 Die Arbeiten der SPK an der Totalrevision des GVG 3473

1.3.1 Grundsatzentscheid für eine Totalrevision des GVG 3473

1.3.2 Vorberatung von Reformbereichen in Subkommisssionen 3474

1.3.3 Ausarbeitung eines Entwurfs durch das Sekretariat unter Beizug di-

rekt betroffener Stellen 3474

1.3.4 Verwaltungsinterne Konsultation und Begutachtung durch Experten3474

1.3.5 Beratung des Vorentwurfs durch die SPK des Nationalrates, Stel-

lungnahmen anderer betroffener Kommissionen 3475

1.4 Verhältnis der Totalrevision GVG zu anderen Reformvorhaben 3475

1.4.1 Gesamtschau der Reform der Institutionen des Bundesstaates 3475

1.4.2 Regierungsreform 3476

1.4.3 Reform der Volksrechte 3477

1.4.4 Entschädigung und Infrastruktur der Parlamentsmitglieder 3477

1.5 Erledigung hängiger Vorstösse und Initiativen im Bereich des Parla-

mentsrechts 3478

1.5.1 Persönliche Vorstösse 3478

1.5.2 Parlamentarische Initiativen 3478

2 Grundzüge des neuen Parlamentsgesetzes 3480

2.1 Überblick über Aufgaben, Organisation und Verfahren der Bundesver-

sammlung 3480

2.2 Grundzüge der Gewaltenteilung 3482

2.3 Die Systematik des neuen Gesetzes 3484

2.4 Wichtige Themenbereiche 3485

2.4.1 Informationsrechte 3485

2.4.1.1 Ausgangslage 3485

2.4.1.2 Kaskade der Informationsrechte 3486

2.4.1.3 Verfahren zur Durchsetzung der Informationsrechte und

Geheimnisschutz 3488

2.4.1.4 Stellungnahmen der Aufsichtskommissonen zum Entwurf 3489

2.4.2 Grundsatz- und Planungsbeschlüsse (insb. für die Legislasturpla-

nung und in der Aussenpolitik) 3489

2.4.2.1 Ausgangslage 3489

2.4.2.2 Die Form des einfachen Bundesbeschlusses für die Be-

schlussfassung zur Legislaturplanung, zum Aussenpoliti- schen Bericht und zu weiteren wichtigen Berichten des Bundesrates 3493

2.4.2.3 Die Form des dem Referendum unterstellten Bundesbe-

schlusses für Grundsatzbeschlüsse von grosser Tragweite 3497

2.4.3 Rechtswirkung und Verfahren der Motion 3499

2.4.3.1 Rechtswirkungen der bestehenden Auftragsinstrumente 3499

2.4.3.2 Neudefinition der Rechtswirkung der Motion (Art. 119) 3501

2.4.3.3 Probleme des geltenden Verfahrens bei Motionen 3504

2.4.3.4 Reformen des Verfahrens bei Motionen (Art. 120) 3506

2.4.4 Verfahren der parlamentarischen Initiative 3509

2.4.4.1 Ausgangslage 3509

2.4.4.2 Einbezug beider Räte in die Vorprüfung parlamentarischer

Initiativen (Art. 109) 3511

2.4.4.3 Vorschriften über die Form einer parlamentarischen Initia-

tive (Art. 107) 3512

2.4.5 Gesamterneuerung des Bundesrates 3514

2.4.5.1 Ausgangslage 3514

2.4.5.2 Argumente für und gegen die beiden Wahlverfahren 3515

2.4.5.3 Beurteilung der Auswirkungen verschiedener Wahlverfah-

ren 3517

3 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen 3518

4 Finanzielle und personelle Auswirkungen 3617

5 Rechtliche Grundlagen 3617

5.1 Verfassungsmässigkeit 3617

5.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 3618

Bundesgesetz über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, PG) (Entwurf) 3621