Botschaft zu einem Gesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG) und zur Änderung des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag

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Botschaft zu einem Gesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG) und zur Änderung des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag

vom 9. Mai 2003

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf eines Bundesgesetzes betreffend die Aufsicht über Versicherungsunterneh- men und den Entwurf zur Änderung des Bundesgesetzes über den Versicherungs- vertrag. Ausserdem beantragen wir Ihnen, die folgenden parlamentarischen Vorstösse abzu- schreiben:

1996 M 96.3043 Konsumentenfreundliche Anpassung des Versicherungs-

vertragsgesetzes (VVG) (N 21.6.96, Vollmer; S 11.12.96)

1999 P 99.3006 Eigenmittelanforderungen an Banken/Aufsicht von

Allfinanzunternehmen (N 9.3.99, Kommission für Wirt- schaft und Abgaben NR 98.033)

2001 M 00.3722 Förderung der Prävention von Elementarschäden im

Versicherungsaufsichtsgesetz (N 23.3.01, Schmid Odilo; S 18.9.01)

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Her- ren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

9. Mai 2003 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Pascal Couchepin Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2002-2428 3789

Übersicht

Das Versicherungsaufsichtsrecht ist gegenwärtig auf fünf Bundesgesetze verteilt. Dies führt teilweise zu Unsicherheiten auf Seiten der Normadressaten, insbesondere der Versicherungsunternehmen. Im Rahmen der vorliegenden Revision soll die Übersichtlichkeit des Aufsichtsrechts durch die Zusammenführung der gegenwärtig existierenden Bundesgesetze in einen einzigen Erlass verbessert und damit die Rechtsanwendung erleichtert werden. Die Umgestaltung des schweizerischen Aufsichtsrechts erfolgt zu einem Zeitpunkt, in welchem die EU den Binnenmarkt und die Rechtsharmonisierung im Versiche- rungswesen weitgehend verwirklicht hat. Im Rahmen der Revision konnte den wich- tigsten gesamteuropäischen Entwicklungen Rechnung getragen werden. Zu nennen ist, im Zusammenhang mit der grundsätzlichen Schwerpunktverlagerung von der präventiven hin zu einer nachträglichen Kontrolle der Versicherungsprodukte (d.h. der Allgemeinen Versicherungsbedingungen und der Prämientarife), die Verstär- kung der Solvenzaufsicht durch Verbesserung der Aufsichtsinstrumente (u.a. die Einführung einer risikoorientierten Solvablitätsspanne und des «verantwortlichen Aktuars») und des Konsumentenschutzes (u.a. Verbesserung der Transparenz und Einführung der Vermittleraufsicht). Mit dem Ziel, den Veränderungen auf dem Finanzmarkt mit dem neuen Aufsichts- recht umfassend Rechnung zu tragen, wurde die Revisionsvorlage zudem mit einem eigenen Kapitel betreffend die Aufsicht über Versicherungsgruppen und versiche- rungsdominierte Finanzkonglomerate ergänzt. Mit Blick auf die Harmonisierung des Aufsichtsrechts im gesamten Finanzmarktbereich wird parallel dazu eine Anpassung des Bankengesetzes und des Börsengesetzes in Bezug auf die Aufsicht über Finanzgruppen und bankdominierte Konglomerate vorgesehen. Durch den Wegfall der präventiven Produktekontrolle und die damit verbundene Verstärkung des Wettbewerbs ergibt sich vor allem aus verbraucherschutzrecht- lichen Überlegungen gesetzgeberischer Handlungsbedarf im Bereich des Versiche- rungsvertragsgesetzes. Insbesondere soll eine Informationspflicht des Versicherers hinsichtlich des wesentlichen Vertragsinhaltes gesetzlich verankert und damit die Transparenz gegenüber den Versicherungsnehmern und -nehmerinnen verbessert werden. Die Versicherer sollen namentlich dazu verpflichtet werden, Angaben über

die für die Überschussermittlung und Überschussbeteiligung geltenden Berech- nungsgrundsätze sowie Auskünfte über Rückkaufs- und Umwandlungswerte zu erteilen. Ausserdem berücksichtigt der Revisionsentwurf weitere wettbewerbs- und konsumentenschutzorientierte Anliegen, wie beispielsweise die Aufhebung des Grundsatzes der Unteilbarkeit der Prämie oder die Einführung des Kausalitätser- fordernisses bei der Anzeigepflichtverletzung. Ursprünglich war vorgesehen, den Revisionsentwurf, in der damaligen Version, schon im Herbst 2001 dem Parlament vorzulegen. Die Vorlage wurde verzögert durch verschiedene Entwicklungen, welche zur Überarbeitung der Entwürfe Anlass gegeben hatten: Die damaligen Vorschläge für die Einführung der Gruppen- und Konglomeratsaufsicht gaben im Hinblick auf die Annäherung an die Bankenaufsicht

Anlass zur Formulierung analoger Vorschriften auf Gesetzesstufe im Bereich der Bankenaufsicht; dies sowie die Auswertung des Schlussberichtes der «Experten- gruppe Zufferey» vom Dezember 2000 und alsdann die Einsetzung der «Experten- kommission Zimmerli» stellten diese Vorschläge im Blick auf die Schaffung einer integrierten Finanzmarktaufsichtsbehörde in Frage und liessen es zweckmässig erscheinen, zunächst die Ausarbeitung des neuen Finanzmarktaufsichtsgesetzes abzuwarten und zugleich den Fragenkomplex der Gruppen- und Konglomeratsauf- sicht und der damit verbundenen Aufsichtsinstrumente im Zusammenhang mit der Finanzmarktaufsicht zu überprüfen. Im Rahmen der Expertenkommission Zimmerli wurden diese Überprüfung vorgenommen und der Gesetzesentwurf so weit nötig angepasst. Weitere Änderungen in einzelnen Punkten sind zwar durch das neue Finanzmarktaufsichtsgesetz nicht auszuschliessen, dies rechtfertigt aber keinen Aufschub der Revisionsvorlage; denn das Versicherungsaufsichtsgesetz mit seinen neuen Instrumenten ist auch in einer integrierten Finanzmarktaufsichtsbehörde für den materiellen Vollzug der Versicherungsaufsicht unabdingbar.

Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Versicherungsaufsichtsgesetz

1.1.1.1 Allgemeines

Die aktuelle vom Bund über das Privatversicherungswesen ausgeübte Aufsicht beruht auf dem Bundesgesetz vom 23. Juni 1978 betreffend die Aufsicht über die privaten Versicherungseinrichtungen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG, SR 961.01) sowie auf den vier folgenden Bundesgesetzen: – Bundesgesetz vom 4. Februar 1919 über die Kautionen der ausländischen Versicherungsgesellschaften (Kautionsgesetz, SR 961.02); – Bundesgesetz vom 25. Juni 1930 über die Sicherstellung von Ansprüchen aus Lebensversicherungen (Sicherstellungsgesetz, SR 961.03); – Bundesgesetz vom 20. März 1992 über die Direktversicherung mit Aus- nahme der Lebensversicherung (Schadenversicherungsgesetz, SchVG, SR 961.71); – Bundesgesetz vom 18. Juni 1993 über die direkte Lebensversicherung (Lebensversicherungsgesetz, LeVG, SR 961.61). Die Aufteilung der Materie auf mehrere Gesetze, die zudem zum Teil mehrere Jahrzehnte alt sind, und die verschiedenen sich daraus ergebenden Verordnungen erschweren das Verständnis der Texte und beeinträchtigen die Rechtssicherheit. Aus diesem Grund wurde eine Zusammenfassung des gesamten Versicherungsaufsichts- rechts in einem einzigen Bundesgesetz notwendig. Die Entwicklung des Aufsichtsrechts in der Schweiz war in den letzten Jahren namentlich vom europäischen Vereinheitlichungsprozess im Bereich des Versiche- rungsrechts geprägt. So wurde am 10. Oktober 1989 das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft betreffend die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung abge- schlossen (EWG-Abkommen, SR 0.961.01). Dieses Abkommen, das die Niederlas- sungsfreiheit von schweizerischen und europäischen Unternehmen im Bereich der Schadenversicherung regelt, wurde mit dem SchVG umgesetzt. Wenig später wurde das Lebensversicherungsgesetz erlassen und es wurden – nach der Ablehnung des Beitritts zum Europäischen Wirtschaftsraum – im Rahmen des so genannten Swisslex-Programmes zahlreiche Bestimmungen eingeführt, die den Rechtsbestand der Gemeinschaft (acquis communautaire) zum Zeitpunkt der Annahme widerspiegeln. Allerdings sind die betreffenden Vorschriften mit einer Reziprozitätsklausel versehen, die das Inkrafttreten dem Abschluss völkerrechtlicher Verträge unterstellt. Mit Ausnahme des Abkommens mit dem Fürstentum Liechten- stein (siehe Ziff. 1.1.1.5) hat die Schweiz jedoch noch keine entsprechenden Verträ-

ge unterzeichnet. Das Vorhandensein zahlreicher Gesetzesbestimmungen, die bis- lang toter Buchstabe geblieben sind, ist mitursächlich für Unklarheiten im aktuellen

Aufsichtsrecht. Die mangelnde Klarheit erschwert es vor allem ausländischen Versi- cherern und Versicherungsvermittlern und -vermittlerinnen, sich über die Voraus- setzungen für die Ausübung ihrer Tätigkeit in unserem Land zu informieren.

1.1.1.2 Bisherige Aufsicht

Bislang bestand die Aufsicht hauptsächlich in der Prüfung und Sicherstellung der finanziellen Solidität der Versicherungseinrichtungen auf Grundlage der Berichte, welche die Unternehmen der Aufsichtsbehörde zu unterbreiten haben. Zudem wur- den am Sitz der Gesellschaften Inspektionen durchgeführt sowie sämtliche Versiche- rungsprodukte, deren Inhalt (Allgemeine Versicherungsbedingungen) und Preise (Tarife) vor der Verwendung der vorangehenden Zustimmung bedürfen, einer erweiterten Kontrolle unterzogen.

1.1.1.3 Stossrichtung der Gesetzesrevision

Insbesondere auf europäischer Ebene hat sich eine Entwicklung der Aufsicht bemerkbar gemacht, die durch eine verstärkte Solvenzprüfung und die allmähliche Ablösung der systematischen präventiven durch eine nachträgliche Produktekon- trolle gekennzeichnet ist. Diese Schwerpunktverlagerung erfordert eine Anpassung der Aufsichtsinstrumente. Der Entwurf zum neuen Aufsichtsgesetz ist darauf ausge- richtet, dieses Ziel zu verwirklichen und gleichzeitig den Grundsatz der materiellen Aufsicht beizubehalten. Die materielle Staatsaufsicht ermöglicht es der Aufsichtsbe- hörde jederzeit, wenn z.B. die Wahrung der Versicherteninteressen dies erfordert, materiell auf den Betrieb einer Versicherungseinrichtung Einfluss zu nehmen (vgl. Botschaft zu einem neuen Bundesgesetz über die Beaufsichtigung privater Versiche- rungseinrichtungen vom 5. Mai 1976, in: BBl 1976 II 873 Ziff. 232).

1.1.1.4 Neuausrichtung der Aufsicht/Task Force

Im Sommer 2002 setzte das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement zwei Kommissionen zur Untersuchung der Tätigkeit des BPV ein: die Kommission «Transparenz» unter Leitung von Prof. Dr. Martin Janssen und die Kommission «Aufgaben und Kompetenzen des BPV» unter Leitung von Prof. Dr. Gerhard Schmid. Die Kommissionen legten ihre Berichte im September bis November 2002 vor. Darin waren Vorschläge für eine Neuausrichtung der Versicherungsaufsicht enthalten, u.a. auch ein Vorschlag betreffend Einsetzung einer Task Force zur Unterstützung des Bundesamtes für Privatversicherungen (BPV) bei der Definition der Neuausrichtung der Versicherungsaufsicht. Die Task Force wurde im November 2002 durch den neuen Direktor des BPV zusammengestellt und begann ihre Tätigkeit unter dessen Leitung. Das Ziel war, aus Sicht unabhängiger Experten den Vorentwurf zu einem neuen Versicherungsauf- sichtsgesetz (Vernehmlassungsentwurf) zu überprüfen und allfällige Änderungsvor- schläge vorzulegen. Da gleichzeitig in Anbetracht der Dringlichkeit gewisser Inhalte des Vernehmlassungsentwurfs (z.B. Vermittleraufsicht) eine weitere Verzögerung

nicht erwünscht war, wurde auf eine grundsätzliche Umgestaltung verzichtet, welche eine erneute Vernehmlassung erfordert hätte. Um der Task Force dennoch völlige Freiheit bei der Ausarbeitung ihrer Vorschläge zu gewähren, wurden die Vorschläge der Task Force in die folgenden drei Kategorien eingeteilt:

1. Vorschläge zur Aufnahme in den jetzigen Gesetzes-Entwurf

2. Vorschläge zur Aufnahme in die zugehörige Verordnung

3. Vorschläge, welche eine vertiefte Analyse und möglicherweise auch eine

Vernehmlassung erfordern würden und die daher auf einen späteren Zeit- punkt verschoben werden müssen. Sowohl zur Verordnung als auch zur späteren Teilrevision des Gesetzes (Kategori- en 2 und 3) liegen eine Reihe von Vorschlägen vor, auf die aber in dieser Botschaft nicht weiter einzugehen ist. Wichtig sind im jetzigen Zeitpunkt die Vorschläge der Task Force zum Vernehmlassungsentwurf (Kategorie 1), welche im vorliegenden Text ihren Niederschlag gefunden haben. Neben einer Reihe kleinerer Anpassungen sind dies im wesentlichen die folgenden drei Bereiche: a. Eine Anpassung der Definition der Solvabilität (Art. 9). Der nun vorgelegte Text ermöglicht die Berechnung der Solvabilitätsspanne unter Berücksichti- gung der effektiv von der Versicherungsunternehmung eingegangenen Risi- ken. Dazu gehören insbesondere auch finanzielle sowie operationelle Risi- ken. Damit nimmt die Schweiz zukünftige Entwicklungen in den Ländern der EU vorweg. Selbstverständlich gilt weiterhin die Berücksichtigung der EU-Regeln wie nach geltendem Recht. Bei der zugehörigen Verordnung wird darauf zu achten sein, dass diese Vorwegnahme künftiger EU-Regeln (und auch weltweiter Tendenzen) nicht zu einer Benachteiligung des Fi- nanzplatzes Schweiz führt, was durch entsprechende Übergangsregeln ge- währleistet werden kann. Ziel ist es, langfristig den Finanzplatz Schweiz zu stärken. b. Stärkung der Aufsichtsbehörde im Bereich der «Corporate Governance» (insbesondere Art. 14, 23, 24, 27–30, 45). c. Stärkung der Aufsicht zur Durchsetzung von Erfordernissen der Transparenz und des Konsumentenschutzes (insbesondere Art. 31, 36 f., 38 ff., 44 ff.,

83 f. sowie Art. 3 E-VVG).

Die beiden letztgenannten Punkte b und c tragen der Tatsache Rechnung, dass die Hauptstossrichtung des neuen Gesetzes darin besteht, die präventive Produktekon- trolle abzuschaffen. An ihre Stelle sollen nicht nur eine verstärkte und verfeinerte Solvenzkontrolle treten, sondern auch wirksamere Aufsichtsinstrumente in den Bereichen «Corporate Governance», Transparenz und Konsumentenschutz. Dazu gehört u.a. auch die Präzisierung der Aufgaben des verantwortlichen Aktuars. Die Task Force kam zum Schluss, dass der Vernehmlassungsentwurf die wesent- lichen Aspekte der Neuausrichtung umfasst und nur noch in den drei obgenannten Bereichen zu ergänzen sei. Diese Ergänzungen wurden mit den betroffenen Verbän- den besprochen (Arbeitnehmer, Arbeitgeber, Schweiz. Versicherungsverband, Konsumentenschutz); ihren Bemerkungen wurde Rechnung getragen, so weit dies mit den Zielen der Neuausrichtung in Einklang stand und ohne Durchführung einer Vernehmlassung möglich erschien.

1.1.1.5 Europakompatibilität

Mit der Neuausrichtung der Aufsicht soll ein zweites Ziel der Revision – die Ver- besserung der Europakompatibilität des schweizerischen Rechts – erreicht werden. Der freie Dienstleistungsverkehr kann allerdings erst dann verwirklicht werden, wenn ein völkerrechtliches Abkommen – wie etwa die Bilateralen II – zur Gewähr- leistung der Gleichwertigkeit und Anerkennung der aufsichtsrechtlichen Vorschrif- ten und Massnahmen mit diesen Staaten abgeschlossen wird. Immerhin hat die Schweiz mit dem Fürstentum Liechtenstein am 19. Dezember 1996 ein Abkommen über die Direktversicherung (SR 0.961.514) unterzeichnet, welches am 9. Juli 1998 in Kraft gesetzt wurde. Dieses Abkommen bestimmt den Regelrahmen zur Gewähr- leistung der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit in der Direktversiche- rung zwischen der Schweiz und Liechtenstein und hält ausserdem die Gleichwertig- keit der beiden Aufsichtsrechte fest. Wie bei dem in der Europäischen Union (EU) durch die « Dritten Versicherungsrichtlinien » eingeführten System wird die Auf- sicht über die Versicherungsgeschäfte, die von einem Versicherungsvermittler, einer Institution oder als frei erbrachte Dienstleistung getätigt werden, vom Sitzland des Versicherungsunternehmens ausgeübt. Das Abkommen und der Anhang enthalten die direkt anwendbaren Vorschriften, welche die bestehenden innerstaatlichen Regeln ergänzen, um ein gleichwertiges Funktionieren des Systems in beiden Län- dern zu ermöglichen (Botschaft und Abkommenstext, BBl 1997 II 224).

1.1.1.6 Parlamentarische Vorstösse

Am 14. Dezember 2000 reichte Ständerat Odilo Schmid eine Motion (00.3722 Förderung der Prävention von Elementarschäden im Versicherungsaufsichtsgesetz) mit folgendem Inhalt ein: «Der Bundesrat wird eingeladen, mit der in Vorbereitung stehenden Revision des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) dem Parlament Vorschläge zu unterbreiten, damit der Schutz vor Elementarschäden dem Brandschutz gleichgestellt werden kann.» In seiner schriftlichen Erklärung vom 14. Februar 2001 hat sich der Bundesrat bereit erklärt, die Motion entgegenzunehmen. Am 23. März 2001 beschloss der National- rat ohne Diskussion und Opposition, die Motion zu überweisen. Am 18. September 2001 beschloss der Ständerat ebenfalls, die Motion anzunehmen. Die ständerätliche Kommission hat festgestellt, dass die Motion lediglich eine Ausdehnung des Ver- wendungszwecks der so genannten Feuerlöschbeiträge bedeutet, weil die Motion nur den Bereich der Beiträge erweiterte, welche sich bis anhin auf die Brandbe- kämpfung beschränkt habe. Der Motion wurde bei der Redaktion von Artikel 85 des Entwurfs des Versicherungsaufsichtsgesetzes Rechnung getragen. Am 26. Januar 1999 reichte die Kommission für Wirtschaft und Abgaben NR fol- gendes Postulat (99.3006 Eigenmittelanforderungen an Banken/Aufsicht von Allfi- nanzunternehmen) ein: «1. Der Bundesrat wird ersucht, dem Parlament in Zusammenarbeit mit den betroffenen Kreisen einen Bericht über das Bankwesen vorzulegen. Darin soll er insbesondere die Eigenmittelanforderungen prüfen, die sich im

Zusammenhang mit den von den Banken auf eigene Rechnung durchge- führten Hochrisikogeschäften und mit den Systemrisiken stellen. Gegebe- nenfalls unterbreitet er dem Parlament Massnahmen zur Verringerung der Risiken solcher Geschäfte.

2. Der Bundesrat wird ebenfalls beauftragt, dahingehend zu wirken, dass bei

den Verhandlungen des Basler Ausschusses eine generelle Verstärkung der Eigenmittelanforderungen an international tätige Banken und Finanzinsti- tute vertreten wird.

3. Schliesslich wird der Bundesrat beauftragt, dem Parlament einen Vorschlag

zur gesetzlichen Regelung der Aufsicht von Allfinanzunternehmen vorzule- gen.» Der Bundesrat hat sich bereit erklärt, das Postulat entgegenzunehmen. Ziffer 3 des Postulates berührt auch die Versicherungsunternehmen, soweit sie Teil einer Unter- nehmensgruppe sind, deren Glieder in verschiedenen Finanzdienstleistungssektoren tätig sind. Im vorliegenden Gesetzesentwurf wird die Beaufsichtigung von Versiche- rungskonglomeraten und, durch entsprechende Anpassung des Bankengesetzes im Rahmen der Schlussbestimmungen, auch von Finanzkonglomeraten geregelt. Damit wird dem in Ziffer 2 des Postulates ausgesprochenen Anliegen nach Verstärkung der Eigenmittelanforderungen von Unternehmensgruppen Rechnung getragen.

1.1.2 Versicherungsvertragsgesetz

Das geltende Versicherungsvertragsrecht, welches die Beziehungen unter den Ver- tragsparteien regelt, ist im Bundesgesetz vom 2. April 1908 über den Versiche- rungsvertrag niedergelegt (VVG, SR 221.229.1). Obwohl das VVG nach wie vor dem praktischen Bedarf weitgehend entspricht, werden mittlerweile mehrere Bestimmungen stark kritisiert. Vor allem die Doktrin monierte schon länger das Fehlen eines ausreichenden Gleichgewichtes zwischen den Verpflichtungen der Versicherer und jenen der Versicherungsnehmer bzw. Anspruchsberechtigten. Dies führte schliesslich zu einem parlamentarischen Vorstoss von Nationalrat David (90.732 Totalrevision des Versicherungsvertragsgesetzes). Der Vorstoss wurde am 14. Dezember 1990 in Form eines Postulats an den Bundesrat weitergeleitet (AB

1990 N 2426). Der Bundesrat vertrat damals die Auffassung, die Notwendigkeit

einer Gesamtrevision des Versicherungsvertragsgesetzes habe keinen dringlichen Charakter, selbst wenn das Gesetz punktuell Anlass zur Kritik gebe. Ausserdem erachtete der Bundesrat – vor allem angesichts der sich innerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft abzeichnenden Entwicklungen im Bereich des Aufsichts- und des Privatversicherungsrechts – eine Totalrevision als verfrüht. Zwei Punkte des Versicherungsvertragsrechts, die in der Vergangenheit bemängelt wurden, bildeten kürzlich Gegenstand einer Intervention der Kartellkommission einerseits (siehe unten Ziff. 1.1.2.1) und einer Motion Vollmer andererseits (siehe unten Ziff. 1.1.2.2): der Grundsatz der Unteilbarkeit der Prämie (Art. 24 VVG) und das Schicksal des Versicherungsvertrags, wenn dessen Gegenstand den Eigentümer wechselt (Art. 54 VVG).

1.1.2.1 Empfehlungen der Kartellkommission

Im Rahmen einer Umfrage mit dem Titel «Abwerbeverzicht bei der Motorfahrzeug- Haftpflicht- und -Kaskoversicherung» formulierte die Kartellkommission [heute Wettbewerbskommission] folgende Empfehlungen an die Adresse des Bundesrates (siehe «Veröffentlichungen der Schweizerischen Kartellkommission und des Preis- überwachers» 3/1995, S. 171 f.): «Artikel 24 des Versicherungsvertragsgesetzes ist zu revidieren, und der Grundsatz der Teilbarkeit der Prämie ist neu darin zu verankern. Es ist eine Revision von Artikel 54 des Versicherungsvertragsgesetzes zu prüfen, um die mit der Bestimmung über die Handänderung verbundenen Marktzutrittsschran- ken abzubauen.» Bei der Analyse der Konsequenzen von Artikel 24 VVG stellte die Kartellkommis- sion fest, dass die Anwendung des Unteilbarkeitsgrundsatzes vor allem auf dem Markt der Motorfahrzeug-Haftpflicht- und -kaskoversicherung zu einem teilweisen Prämienverlust für Versicherte führt, welche den Versicherungsvertrag aus Anlass eines Fahrzeug- oder Halterwechsels auflösen möchten. Die Kommission betonte, dass Versicherungsnehmer, die während des Jahres einen Fahrzeugwechsel vorneh- men wollen, in ihrer Vertragsfreiheit erheblich beeinträchtigt werden. Ausserdem werden auch Konkurrenten behindert, die neu in den Markt eintreten möchten. Aus diesem Grund hat die Kartellkommission dem Bundesrat empfohlen, Artikel 24 VVG zu revidieren und die Teilbarkeit der Prämie als Grundsatz im Gesetz zu verankern (s. dazu auch unten Ziff. 2.2.2). Aus Artikel 54 Versicherungsvertragsgesetz ergibt sich, dass der Versicherer bei Wechsel des Eigentümers weiterhin das Risiko für den versicherten Gegenstand trägt, und dass die zum Zeitpunkt der Handänderung fällige Prämie sowohl vom alten als auch vom neuen Eigentümer geschuldet ist. Nach Ansicht der Kartellkom- mission erweckt der Artikel allgemein wettbewerbspolitische Bedenken, weil er eine Behinderung des Marktzutritts für neue Versicherer darstellt; wegen der Unterschei- dung zwischen Halter und Eigentümer sei allerdings die Bedeutung von Artikel 54 VVG bei Fahrzeugen zu relativieren. Aufgrund dieser Erwägungen empfahl die Kartellkommission dem Bundesrat, Artikel 54 Versicherungsvertragsgesetz mit Blick auf den Abbau der Marktzutrittsschranken zu überarbeiten (s. dazu auch unten

Ziff. 2.2.2).

1.1.2.2 Parlamentarische Vorstösse

a. Das Postulat David wurde oben unter Ziffer 1.1.2 erwähnt.

b. Am 6. März 1996 reichte Nationalrat Vollmer eine Motion (96.3043 Konsu- mentenfreundliche Anpassung des Versicherungsvertragsgesetzes) mit folgendem Wortlaut ein: «Der Bundesrat wird beauftragt, unverzüglich eine Revision von den Artikeln 24 und 54 des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag (VVG) vorzubereiten. Der im heutigen Artikel 24 verankerte Grundsatz der Unteilbarkeit der Prämie wird

selbst von der Kartellkommission als «historisches Fossil» zitiert, das der heutigen Vertragsgerechtigkeit widerspricht.»

Art. 24 «Im Interesse der Konsumenten, welche aufgrund der bisherigen Regelung insbe- sondere bei Fahrzeugwechseln einen Teil der Prämien verlieren, wenn sie zu einem neuen Versicherer wechseln, soll neu der Grundsatz der Teilbarkeit der Prämie im Gesetz verankert werden.»

Art. 54 «Die im Absatz 1 vorgesehene Regelung, dass bei einer Handänderung (Eigentümerwechsel) der Versicherungsvertrag im Prinzip auf den Erwerber über- geht, stellt insbesondere eine Behinderung des Markzutritts für neue Versicherer dar und ist deshalb entsprechend zu revidieren.»

Der Bundesrat zeigte sich in seiner schriftlichen Erklärung vom 15. Mai 1996 bereit, die Motion entgegenzunehmen. Am 21. Juni 1996 beschloss der Nationalrat ohne Diskussion und ohne Einwände, die Motion zu überweisen. Am 11. Dezember 1996 überwies auch der Ständerat die Motion. Die vom Berichterstatter des Ständerats zugunsten der Annahme der Motion angeführten Argumente decken sich weitgehend mit jenen, die den Empfehlungen der Kartellkommission zugrunde liegen (siehe oben Ziff. 1.1.2.1).

1.2 Ergebnisse des Vorverfahrens

1.2.1 Allgemeines

Am 16. September 1998 ermächtigte der Bundesrat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD), die Vorentwürfe für die Revision des Versicherungsauf- sichtsrechts und für die Änderung des Bundesgesetzes über den Versicherungsver- trag dem Bundesgericht, dem Eidgenössischen Versicherungsgericht, den Kantonen, den politischen Parteien und den interessierten Organisationen zur Stellungnahme zu unterbreiten. Das Vernehmlassungsverfahren dauerte bis Ende Januar 1999. Insgesamt gingen 74 detaillierte Antworten ein (von beiden Bundesgerichten, 24 Kantonen, 3 politischen Parteien und 45 sonstigen Stellen und Organisationen).

1.2.2 Versicherungsaufsichtsgesetz

Allgemein befürworteten die Vernehmlassungsteilnehmer die mit dem Vorentwurf verfolgten Hauptziele: – Neuausrichtung der Aufsicht durch Verlagerung des Schwerpunkts von der präventiven auf eine nachträgliche Produkteprüfung verbunden mit einer verstärkten Aufsicht über die Solvenz der Unternehmen; – Verbesserung der Europakompatibilität; – Zusammenführung des Aufsichtsrechts in einem einzigen Gesetzestext.

1.2.3 Versicherungsvertragsgesetz

Auch bezüglich des Versicherungsvertragsgesetzes wurden die wichtigsten Ziele, welche die Revision anstrebt (Anpassung an das neue Aufsichtsrecht, insbesondere Verbesserung der Information der Versicherten, durch parlamentarische Vorstösse vorgegebene Änderungen) als positiv betrachtet.

1.2.4 Strittige Punkte

Die Vorschläge zur Revision des Versicherungsaufsichtsrechts und zur Änderung des Versicherungsvertragsgesetzes wurden zwar insgesamt begrüsst, aber die Ver- nehmlassungsantworten liessen in zahlreichen, wesentlichen Punkten tief greifende Meinungsunterschiede, ja Gegensätze zur Art der Zielumsetzung erkennen. Unter den strittigen Punkten sind hauptsächlich zu erwähnen:

1.2.4.1 Versicherungsaufsichtsgesetz

– Verzicht auf systematische, präventive Tarifkontrollen, selbst für an die Sozialversicherung gebundene Versicherungsprodukte; – Aufrechterhalten des Verbots der direkten Ausübung versicherungsfremder Aktivitäten; – Ausmass der Interventionsbefugnis der Aufsichtsbehörde bei missbräuchli- chem Verhalten der Versicherungsunternehmen und der Versicherungsver- mittler gegenüber den Versicherten; – Verhältnis zwischen dem verantwortlichen Aktuar oder der verantwortlichen Aktuarin und der Aufsichtsbehörde; – Kategorien der aufsichtspflichtigen Versicherungsvermittler und -vermitt- lerinnen und Einführung eines Vermittlerregisters; – Gerichtsstand und Rechtsmittel bei Beschwerden im Privatversicherungs- recht.

1.2.4.2 Versicherungsvertragsgesetz

– Umfang der Informationspflicht des Versicherers gegenüber den Versicher- ten und Sanktionen bei Verletzung dieser Informationspflicht; – allfällige Ausnahmen vom Grundsatz der Teilbarkeit der Prämie, welcher den derzeit geltenden Grundsatz der Unteilbarkeit der Prämie ablösen soll; – Recht des Versicherers, laufende Verträge einseitig zu ändern; – Schicksal des Versicherungsvertrags bei Handänderung des versicherten Gegenstandes.

1.2.5 Änderungen der Vorentwürfe

nach der Vernehmlassung

1.2.5.1 Versicherungsaufsichtsgesetz

Die aufgrund der Vernehmlassung erforderlich gewordenen Änderungen strittiger Punkte (vgl. Ziff. 1.2.4), werden, falls notwendig, im Rahmen der Bemerkungen zu den verschiedenen Entwurfsbestimmungen kommentiert. Allerdings erscheint es angezeigt, bestimmte wichtige Fragen vorab zu klären.

1.2.5.1.1 Aufnahme und Ausübung der Versicherungstätigkeit a. Laut geltendem Aufsichtsrecht muss ein Unternehmen, das eine Tätigkeit im Versicherungsbereich aufnehmen möchte, der Aufsichtsbehörde im Rahmen des so genannten Geschäftsplans detaillierte Auskünfte über die gesamte Tätigkeit, die es auszuüben gedenkt, liefern. Der Geschäftsplan bedarf der vorgängigen Zustimmung durch die Aufsichtsbehörde. Die Bewilligung wird erst erteilt, wenn sich die Auf- sichtsbehörde von sämtlichen Garantien hinsichtlich Solvenz, Organisation und Geschäftsführung des Versicherungsunternehmens überzeugt hat. Ebenso unterste- hen spätere Änderungen des Geschäftsplanes der vorangehenden Zustimmung durch die Aufsichtsbehörde. Der Vorentwurf nimmt das Konzept des geltenden Rechts durch Beibehaltung des Zustimmungserfordernisses hinsichtlich der Hauptelemente des Geschäftsplans vor Bewilligungserteilung auf. Demgegenüber wird die Pflicht zur Einholung der voran- gehenden Zustimmung für die spätere Änderung bestimmter Teile des Geschäftspla- nes durch ein vereinfachtes Verfahren ersetzt (s. dazu unten Ziff. 2.1.2.2.1). Der Vorschlag der Versicherer, auf das Bewilligungsverfahren für Geschäftsplanän- derungen zu verzichten und ausschliesslich für als wichtig eingestufte Änderungen eine nachträgliche Notifizierung vorzusehen, wird nicht berücksichtigt, weil sie die Aufsicht eines wesentlichen Aufsichtsinstruments berauben würde. Ausserdem bildet die Unterscheidung zwischen «wichtigen» und «unwichtigen» Elementen kein praktikables Kriterium für die Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen bzw. deren Veränderung.

b. Der Vorentwurf sah – entsprechend der Bankgesetzgebung – vor, dass einzig Unternehmen, die eine Betriebsbewilligung erhalten haben, in ihrem Firmennamen oder ihrer Werbung den Ausdruck «Versicherung» oder «Versicherer» führen dür- fen. Wegen der praktischen Hindernisse, welche die Vernehmlassung offen legte, wird im Entwurf auf eine solche Regelung verzichtet.

1.2.5.1.2 Solvabilitätsberechnung In der Vergangenheit wurde die Solvabilitätsspanne, das heisst, vereinfacht ausge- drückt, das über die versicherungstechnischen Rückstellungen hinaus erforderliche Kapital, hauptsächlich in Abhängigkeit vom Geschäftsvolumen (Prämieneinnahmen und Schadenbelastung) berechnet. Die Solvabilitätsspanne enthielt zwar durch die

Unterbewertung der Aktiven einen impliziten Zuschlag für Anlagerisiken; aber die Unterbewertung wurde ermittelt zu einer Zeit, als die Finanzmärkte weniger volatil waren als heute. Als einige Versicherungsgesellschaften in der jüngeren Vergangen- heit grössere Teile ihres Kapitals in risikoreichere Instrumente anlegten und die Kapitalmärkte volatiler wurden, zeigte sich, dass die Solvabilitätsspanne nicht mehr die notwendige Sicherheit bot. Aus diesem Grund muss die Kontrolle der Solvenz in Zukunft den versicherungstechnischen Risiken, den Anlagerisiken wie auch den operationellen Risiken Rechnung tragen (vgl. dazu Ziff. 1.1.1.4 sowie Bemerkungen zu Art. 9 unter Ziff. 2.1.2.2.2). Die notwendige Solvabilitätsspanne wird damit grösser sein, wenn das Versicherungsunternehmen über ein risikoreiches Anlage- portfolio mit grossen Risikokonzentrationen verfügt. Analog werden die Solvenz- anforderungen an ein Versicherungsunternehmen höher sein, wenn es grossen operationellen Risiken – vielleicht herrührend von einer nicht optimalen Corporate Governance – ausgesetzt ist. Die genauen Spezifikationen einer solchen risiko- orientierten Solvenzberechnung können wegen ihres technischen Charakters nicht Gegenstand des Gesetzes sein; sie werden in der Verordnung definiert werden müssen.

1.2.5.1.3 Verantwortlicher Aktuar Der Entwurf statuiert für alle Versicherungsunternehmen die Verpflichtung, einen «verantwortlichen Aktuar» oder eine «verantwortliche Aktuarin» zu bestellen. Dies erschien insbesondere wegen des Wechsels von der präventiven zur nachträglichen Prüfung der Versicherungsprodukte sowie wegen der Verschärfung der Solvenz- kontrolle notwendig. Zu den Aufgaben des verantwortlichen Aktuars oder der verantwortlichen Aktuarin gehören die Wahl der technischen Grundlagen, die Be- rechnung der versicherungstechnischen Rückstellungen, die Einschätzung der finan- ziellen Auswirkungen der Unternehmenstätigkeit sowie die Sicherstellung der Be- folgung einschlägiger Gesetzesvorschriften (s. auch unten Ziff. 2.1.2.3.3). Der Vorentwurf hatte eine Pflicht des verantwortlichen Aktuars und der verantwort- lichen Aktuarin zur Benachrichtigung der Aufsichtsbehörde für den Fall vorgesehen, dass die verantwortlichen Stellen des Versicherungsunternehmens nicht die erfor- derlichen Massnahmen gegen offensichtliche Unzulänglichkeiten ergriffen hätten. In der Vernehmlassung wurde zu Recht die Befürchtung geäussert, dass eine solche Doppelfunktion – im Unternehmen und gegenüber der Aufsichtsbehörde – den Aktuar in einen Interessenkonflikt bringen könnte. Der Entwurf sieht daher keine direkte Beziehung zwischen dem verantwortlichen Aktuar oder der verantwortlichen Aktuarin und der Aufsichtsbehörde mehr vor. Die periodischen Berichte, die der Aktuar über seine Tätigkeit und seine Feststellungen erstatten muss, sollen der Geschäftsleitung des Versicherungsunternehmens übermittelt und der Aufsichtsbe- hörde nur auf deren Begehren hin zugestellt werden. Letzteres ist gemäss den aus der materiellen Aufsicht erwachsenden allgemeinen Kompetenzen der Aufsichtsbe- hörde jederzeit möglich. Damit kann sie insbesondere auf die Umsetzung der Mass- nahmen, welche die Feststellungen des verantwortlichen Aktuars oder der verant- wortlichen Aktuarin erfordern, Einfluss nehmen.

1.2.5.1.4 Aufsicht über die Versicherungsvermittler a. Die Unterstellung der Versicherungsvermittler und -vermittlerinnen unter die Aufsicht und die Einführung eines Registers der Versicherungsvermittler und -vermittlerinnen wurden begrüsst. Der Vorentwurf sah für das Aufsichtsrecht eine ähnliche Unterscheidung zwischen Vermittlungs- und Abschlussvermittlern und -vermittlerinnen vor, wie sie das Versi- cherungsvertragsrecht kennt. Mehrere Vernehmlassungsteilnehmer verlangten indes, auf dieses Unterscheidungskriterium zu verzichten und die Versicherungsvermittler nach der Art ihres Verhältnisses zu den Versicherungsunternehmen zu unterschei- den. Der Gesetzesentwurf sieht unter Berücksichtigung der Besonderheiten des schweizerischen Marktes vor, am letzten Kriterium festzuhalten und die Versiche- rungsvermittler in zwei Kategorien zu gliedern: Makler (nicht an Versicherungsun- ternehmen gebundene) und übrige Versicherungsvermittler und -vermittlerinnen. Ihre Unterscheidung nach der Art ihres Verhältnisses zu den Versicherungsunter- nehmen liegt auch der Regelung der Europäischen Union über die Versicherungs- vermittler zugrunde; diese unterscheidet zwischen Vermittlern, die Verträge ab- schliessen, ohne an bestimmte Versicherungsunternehmen gebunden zu sein, Vermittlern, die ihre Tätigkeit im Auftrag eines oder mehrerer Versicherer ausüben, und Gelegenheitsagenten.

b. Die Frage nach der Eintragungspflicht der Versicherungsvermittler in ein beson- deres Register wurde unterschiedlich beantwortet. Gewisse Vernehmlassungsteil- nehmer wünschten, dass alle Personen, die einer beruflichen Vermittlertätigkeit nachgehen, obligatorisch und unabhängig von ihren Vertretungsbefugnissen in das Verzeichnis eingetragen werden, wogegen andere (darunter die Versicherer) sich für einen fakultativen Eintrag aussprachen. Der Entwurf sieht nunmehr den obligatorischen Eintrag für Makler vor. Der Eintrag unterliegt verschiedenen Anforderungen, vor allem hinsichtlich der fachlichen Qualifikationen und der finanziellen Sicherheit. Der Eintrag soll in ein zentrales Register erfolgen, wobei die Aufsichtsbehörde berechtigt und verpflichtet wird, regelmässig zu überprüfen, ob die Eintragungsvoraussetzungen noch erfüllt sind, um gegebenenfalls die Aufhebung des Eintrags zu verfügen. Ausserdem muss jedes Versicherungsunternehmen auf Anfrage hin angeben können, ob ein Versicherungs- vermittler an das Unternehmen gebunden ist und das Unternehmen folglich für dessen Handlungen wie für seine eigenen einzustehen hat – unabhängig davon, ob der Vermittler durch eine interne Regelung zu solchen Handlungen befugt ist oder nicht und ob er als Hilfsperson im Sinne des Obligationenrechts handelt (vgl. dazu auch unten Ziff. 2.2.2).

1.2.5.1.5 Gerichte Streitigkeiten unterstehen im Sozialversicherungsrecht und im Privatversicherungs- recht nicht dem gleichen Rechtsweg. Dieser Umstand wurde bisweilen kritisiert, vor allem im Zusammenhang mit den Zusatzversicherungen zu den Sozialversicherun- gen und insbesondere zur Krankenversicherung. Daher wurden die Vernehmlas- sungsadressaten aufgefordert, sich zum Vorschlag zu äussern, die für das Sozialver-

sicherungswesen zuständigen Versicherungsgerichte auch für die privatrechtlichen Versicherungsstreitigkeiten zuständig zu erklären, und zwar unabhängig davon, um welchen Versicherungszweig es sich handelt. Dieser Gedanke wurde nahezu einhellig abgelehnt. Die Bundesgerichte, fast alle antwortenden Kantone und die Mehrheit der an der Vernehmlassung beteiligten Organisationen führten relevante juristische und praktische Argumente gegen einen derartigen Systemwechsel an; der bisherige Zustand sollte daher beibehalten wer- den. Dessen ungeachtet kann der Gesetzgeber im Sozialversicherungsrecht für einzelne Sachbereiche besondere Lösungen vorsehen, wie er es bereits für die Zu- satzversicherungen zur sozialen Krankenversicherung durch eine Vereinfachung der Verfahrensvorschriften getan hat (Art. 47 Abs. 2 und 3 VAG).

1.2.5.1.6 Versicherungsgruppen und -konglomerate 1.2.5.1.6.1 Ausgangslage Die Umgestaltung des Versicherungsaufsichtsrechts erfolgt zu einer Zeit, in der nicht nur in der Schweiz, sondern auch auf internationaler Ebene immer mehr strukturelle Veränderungen im Versicherungs- und Finanzmarkt erkennbar werden. Dies hat in verschiedenen Ländern nicht nur Europas dazu geführt, dass die Versi- cherungs-, Banken- und Börsenaufsicht, nicht selten auch weitere Aufsichtsbehör- den, insbesondere jene über die Pensionskassen, in einer einzigen Finanzmarktauf- sichtsbehörde zusammengefasst wurden. Auch in der Schweiz ist diese Entwicklung im Gange. Ausgangspunkt für solche Entwicklungen ist die zunehmende Verflech- tung der Banken, Versicherungen und weiterer Finanzunternehmen, die eine iso- lierte Beaufsichtigung der einzelnen Unternehmen ungenügend erscheinen lassen. Die Europäische Union hat deshalb schon am 27. Oktober 19981 eine Richtlinie zur zusätzlichen Überwachung von Versicherungsunternehmen, die Teil einer Versiche- rungsgruppe sind, und am 16. Dezember 20022 eine analoge Richtlinie zur zusätzli- chen Beaufsichtigung von Versicherungsunternehmen, Banken und Börsen, die Teil eines Finanzkonglomerates sind, erlassen. Die bedeutende Geschäftstätigkeit der Schweizer Versicherer in der EU einerseits und die Nichtmitgliedschaft der Schweiz in der EU bewirken, dass mehrere grosse Schweizer Unternehmen von einer Auf- sichtsbehörde in einem EU-Mitgliedstaat nach Massgabe der EU-Gruppenrichtlinie einer zusätzlichen Beaufsichtigung unterzogen werden. Die unterschiedlichen Auf- sichtsnormen, den die Schweizer Gesellschaften dadurch unterworfen sind, und die fehlenden Rechtsgrundlagen für die notwendige Zusammenarbeit der Aufsichtsbe- hörden in der Schweiz und in den EU-Mitgliedstaaten lassen es als grossen Mangel erscheinen, dass im Schweizer Recht keine Gruppen- und Konglomeratsaufsicht verankert ist. Nicht zuletzt auch aus diesem Grunde ist die Einführung entsprechen- der Vorschriften dringend notwendig. Zwar haben die zuständigen Behörden spezi- elle Aufsichtsinstrumente für Konglomerate, welche wirtschaftliche Einheiten des Banken- und Versicherungssektors umfassen, entwickelt; sie orientierten sich jedoch an Einzelfällen und lassen sich nur mit sehr grossem Aufwand auf andere Fälle

1 Richtlinie 98/78/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.10.1998, ABl. L 330 vom 5.12.1998, S. 1–12. 2 Richtlinie 2002/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2002, ABl. L 35 vom 11.2.2003, S. 1–27.

übertragen. Ausserdem blieben die spezifischen Aspekte der Aufsicht über Versi- cherungsgruppen dabei weitgehend unbeachtet. Die Schaffung gesetzlicher Grundlagen für die zusätzliche Beaufsichtigung von Versicherungsgruppen und -konglomeraten erscheint daher unabdingbar.

1.2.5.1.6.2 Bericht über die «Finanzmarktregulierung und -aufsicht» in der Schweiz Die vom Eidgenössischen Finanzdepartement 1998 eingesetzte Expertengruppe «Finanzmarktaufsicht» unter dem Vorsitz von Prof. Jean-Baptiste Zufferey hatte den Auftrag, die Stärken und Schwächen der schweizerischen Finanzmarktregulierung und -aufsicht zu analysieren und entsprechende Empfehlungen abzugeben. Der im November 2000 eingereichte Schlussbericht enthält verschiedene Empfehlungen für die unterschiedlichen Aufsichtsgebiete und für die Organisation der Finanz- marktaufsicht. In Bezug auf den Versicherungsbereich schlägt die Expertengruppe vor, die Aufsicht in erster Linie auf den Schutz der Versicherten auszurichten. Sie begrüsst die entsprechende Stossrichtung der seinerzeitigen Vernehmlassungsvorla- ge, welche im vorliegenden Entwurf ihren Niederschlag findet. Die Expertengruppe erachtete in diesem Zusammenhang auch den vorgesehenen Wechsel von der obli- gatorischen präventiven zur nachträglichen Produktekontrolle und die Verstärkung der auf die Solvenz des Unternehmens insgesamt ausgerichteten Aufsicht als richtig. Dieser Grundsatz, der in der Nichtlebensversicherung – mit Ausnahme der Kranken- zusatzversicherung und der Elementarschadenversicherung – bereits seit einigen Jahren verwirklicht ist, soll nun umfassend realisiert werden. Gleichzeitig sollen die zum Schutz der Versicherten nötigen Rahmenbedingungen (wie Schaffung der Funktion eines verantwortlichen Aktuars, Regulierung der Vermittler, Verbesserung der Informationen für die Versicherten) verankert werden. Die vorgesehene Verstär- kung der Aufgaben der Revisionsstellen widerspricht vordergründig der Aussage der Expertengruppe, wonach sich ein dualistisches Aufsichtssystem mit Beizug externer Revisoren nicht aufdränge. Festzuhalten ist indessen, dass es einerseits schon nach bisherigem Recht möglich war, externe Dritte (z.B. Revisionsgesellschaften) für gewisse Aufsichtsaufgaben einzusetzen und dass andererseits die Entwicklung des Finanzmarktes in Richtung verstärkter Gruppen- und Konglomeratsbildung den zusätzlichen Beizug von speziell fachkundigen Dritten für Aufsichtsaufgaben als sinnvoll erscheinen lässt (s. dazu unten Ziff. 2.1.2.3.5, 2.1.2.5.1). Nicht umgesetzt werden kann die Empfehlung, das Verbot des so genannten versicherungsfremden

Geschäftes aufzuheben. Wie die Expertengruppe selber festgestellt hat, gibt es dazu klare Vorschriften im Rahmen der EU-Richtlinien, welche den Versicherungsunter- nehmen Tätigkeiten, die in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit Versiche- rungsgeschäften stehen, untersagen. Einerseits steht die Schweiz bereits aufgrund des Schadenversicherungsabkommens (EWG-Abkommen, SR 0.961.01) mit dem EU-Recht in Berührung, andererseits soll nach Auffassung des Bundesrates im Hinblick auf allfällige spätere bilaterale Abkommen keine unnötige Differenz zum Recht der EU geschaffen werden (s. dazu auch unten Ziff. 2.1.2.2.2).

1.2.5.1.6.3 Bestimmungen zur Aufsicht über Versicherungsgruppen und -konglomerate Der vorliegende Entwurf nimmt die Anliegen der Expertengruppe auf, die Aufsicht über die Versicherungsgruppen und die versicherungsdominierten Finanzkonglome- rate im Sinne der EU-Richtlinien zu verstärken sowie die durch die Versicherungs- und Bankenaufsichtsbehörden gemeinsam eingeleitete Praxis zur Aufsicht über Finanzkonglomerate weiterzuführen und damit Erfahrungen zu sammeln. Vorerst sollen nun die im Versicherungsbereich noch fehlenden rechtlichen Grundlagen geschaffen werden, ohne dass dadurch die weiteren Arbeiten im Zusammenhang mit der Entwicklung einer umfassenden Finanzmarktaufsicht und der Bildung einer integrierten Finanzmarktaufsichtsbehörde präjudiziert werden. Die am 30. Novem- ber 2001 eingesetzte Expertenkommission unter dem Vorsitz von Prof. Ulrich Zimmerli (vgl. dazu unten Ziff. 2.1.3.5.1.1) hatte im Rahmen ihres Mandates den Auftrag, soweit notwendig die gesetzlichen Bestimmungen betreffend Allfinanz- respektive Konglomeratsaufsicht, basierend auf den im Rahmen der laufenden Revision des Versicherungsaufsichtsgesetzes vorgeschlagenen Bestimmungen, zu verfeinern. Die Expertenkommission hat sich anlässlich mehrerer Kommissionssit- zungen ausführlich mit den entsprechenden Bestimmungen befasst und ihre Wün- sche eingebracht. Diesen Wünschen wurde im vorliegenden Entwurf Rechnung getragen.

1.2.5.2 Versicherungsvertragsgesetz

Mehrere Vernehmlassungsteilnehmer äusserten Bedauern darüber, dass die Revision des Aufsichtsrechts nicht mit einer Totalrevision des in puncto Inhalt und Strukturen als überholt bezeichneten VVG einhergeht. Andere Teilnehmer lehnten zwar eine spätere Totalrevision nicht ab, wünschten aber eine enge Einschränkung der laufen- den Revision allein auf den durch die Zielsetzungen der Aufsichtsrechtsrevision (siehe oben Ziff. 1.2.3) und durch die Motion Vollmer (siehe oben Ziff. 1.1.2.2) ausgelösten Änderungsbedarf. Der Entwurf zum VVG verfolgt die zweite Variante. Die nachfolgenden Ziffern 1.2.5.2.2 und 1.2.5.2.3 geben Aufschluss über diejenigen Punkte, die in der vorliegenden Teilrevision des VVG nicht behandelt werden. Die übrigen Änderungen gegenüber dem Vorprojekt werden falls erforderlich unter den Erläuterungen zu den verschiedenen Entwurfsbestimmungen behandelt (unten

Ziff. 2.2).

1.2.5.2.1 Anzeigepflichtverletzung und Informationspflicht Wenn der Anzeigepflichtige (in der Regel der künftige Versicherungsnehmer) beim Abschluss des Versicherungsvertrags eine erhebliche Gefahrstatsache, die er kannte oder kennen musste, unrichtig mitgeteilt oder verschwiegen hat (Verletzung der Anzeigepflicht; Artikel 6 VVG), so ist der Versicherer nach geltendem Recht an den Vertrag nicht gebunden, wenn er binnen vier Wochen, nachdem er von der Verlet- zung der Anzeigepflicht Kenntnis erhalten hat, vom Vertrag zurücktritt (Auflösung des Vertrages ex tunc). Die im geltenden Recht vorgesehene Folge der Anzeige-

pflichtverletzung (Recht des Versicherers, den Vertrag ex tunc aufzulösen; Rücker- stattungspflicht des Versicherungsnehmers für erhaltene Leistungen, wobei der Versicherer den Anspruch auf die vereinbarte Prämie behält) wird namentlich von der Doktrin oft als zu hart bewertet. Um die Strenge der geltenden Regelung zu mildern, wird im Entwurf vorgeschlagen, an Stelle des Rücktritts- ein Kündigungs- recht zu statuieren und dem Versicherer nur dann Leistungsfreiheit zu gewähren, wenn ein Kausalzusammenhang zwischen der nicht oder nicht richtig angezeigten Gefahrstatsache und einem späteren Schadenfall besteht. Der Pflicht des Versicherungsnehmers, auf alle Fragen des Versicherers korrekt und vollständig zu antworten, damit dieser das versicherte Risiko abschätzen kann, entspricht die neu vorgesehene gesetzliche Verankerung der Informationspflicht des Versicherers im Hinblick auf den wesentlichen Vertragsinhalt. Dem Versicherungs- nehmer wird spiegelbildlich ein Kündigungsrecht für den Fall eingeräumt, dass der Versicherer seinerseits vorvertragliche Informationspflichten verletzt.

1.2.5.2.2 Kein allgemeines Kündigungsrecht für Versicherungsverträge Der Vorentwurf sah – unabhängig von der bei Vertragsabschluss festgelegten Ver- tragsdauer – für beide Parteien ein Kündigungsrecht nach einer Vertragslaufzeit von drei Jahren vor. (In der Lebensversicherung besitzt der Versicherungsnehmer auf der Grundlage von Art. 89 VVG bereits das Recht, vom Vertrag zurückzutreten, wenn er die Prämie für mindestens ein Jahr entrichtet hat. Art. 90 Abs. 2 VVG ermöglicht dem Anspruchsberechtigten in bestimmten Fällen die Beendigung des Vertrages durch Rückkauf, sofern die Prämien wenigstens für drei Jahre entrichtet wurden.) Im vorliegenden VVG-Revisionsentwurf wird auf die Einführung eines allgemeinen Kündigungsrechts für Versicherungsverträge verzichtet. Eine solche Änderung ginge über den Rahmen der vorgeschlagenen Teilrevision hinaus (vgl. oben Ziff. 1.2.5.2). Zudem wurde in der Vernehmlassung angemerkt, es obliege nicht dem Gesetzgeber, sich auf einem liberalisierten Markt in die Festlegung der Vertragsdau- er einzuschalten.

1.2.5.2.3 Recht des Versicherers zur einseitigen Änderung laufender Verträge Der Vorentwurf enthielt eine Bestimmung zu den Vertragsklauseln, die dem Versi- cherer erlauben, die Prämie einseitig anzuheben. Die vorgeschlagene Regelung sah vor, dass eine Prämienerhöhung frühestens dreissig Tage nach dem Zeitpunkt der schriftlichen Mitteilung an den Versicherungsnehmer hätte wirksam werden dürfen und diesem das Recht zugestanden wäre, den Versicherungsvertrag auf den Zeit- punkt der Prämienerhöhung zu kündigen. Ausserdem hätte das Anpassungsrecht nur ausgeübt werden können, wenn die für die Prämienberechnung massgeblichen Verhältnisse sich nach Abschluss des Vertrags geändert hätten. Damit schloss der Vorentwurf die Möglichkeit einer willkürlichen Änderung der Prämien laufender Verträge aus.

Im Vernehmlassungsverfahren äusserten einige Teilnehmer den Wunsch, das Gesetz solle einseitige Vertragsänderungen ausdrücklich verbieten. Andere dagegen – im Wesentlichen die Versicherer – lehnten den Vorschlag vor allem deshalb ab, weil das Recht auf einseitige Prämienänderung laufender Verträge nicht uneingeschränkt hätte ausgeübt werden können. Unabhängig von den Meinungsverschiedenheiten im Vernehmlassungsverfahren wird davon abgesehen, im vorliegenden Entwurf eine Bestimmung zum Recht des Versicherers auf einseitige Vertragsänderung einzuführen, weil dies über den Rah- men der vorgeschlagenen Gesetzesrevision hinaus ginge (vgl. oben Ziff. 1.2.3). Dies bedeutet jedoch nicht die unbeschränkte Zulassung eines Rechts der Versicherer auf einseitige Änderung laufender Verträge. Zwar wird aufgrund des Wechsels zur nachträglichen Produktekontrolle die präventive Überprüfung von Vertragsanpas- sungsklauseln hinsichtlich Klarheit und Objektivität wegfallen. Jedoch haben sich der Inhalt und die Tragweite des Rechts des Versicherers auf einseitige Änderung laufender Verträge an den allgemeinen Grundsätzen des (subsidiär anwendbaren) OR zu orientieren. Entsprechende Klauseln werden hinsichtlich ihrer Zulässigkeit weiterhin stichprobenweise durch die Aufsichtsbehörde überprüft werden.

2 Besonderer Teil

2.1 Versicherungsaufsichtsgesetz

2.1.1 Allgemeines

Während im geltenden VAG von «Versicherungseinrichtungen» die Rede ist, ver- wendet der Entwurf den Ausdruck «Versicherungsunternehmen», welcher der heute gängigen Terminologie – vor allem auch in der europäischen Gesetzgebung – ent- spricht. Diese rein formelle Änderung hat keine Auswirkungen auf den Anwen- dungsbereich der Aufsicht. Der Entwurf erwähnt nicht mehr ausdrücklich, dass das Gesetz ausschliesslich für private Versicherungsunternehmen gilt. Die Präzisierung ist obsolet, da sich nach Artikel 98 Absatz 3 BV die Kompetenz des Bundes auf den Erlass von Vorschriften über das Privatversicherungswesen beschränkt. Mehrere Entwurfsbestimmungen werden materiell aus dem geltenden Recht über- nommen. Für die Erläuterungen wird deshalb auf die Botschaften des Bundesrates zu den betreffenden Gesetzen verwiesen.

2.1.2 Kommentar zu den einzelnen Bestimmungen

2.1.2.1 1. Kapitel: Gegenstand, Zweck und Geltungsbereich

Art. 1 Gegenstand und Zweck Gemäss Entwurf besteht der Gegenstand des Gesetzes in der Regelung der Aufsicht über Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittler durch den Bund. Diese Aufsicht bezieht sich auf das Privatversicherungswesen (Art. 98 Abs. 3 BV). Der Zweck der Aufsicht lässt sich nicht abschliessend umschreiben. Diese Frage

bildete bei der Erarbeitung des geltenden Aufsichtsgesetzes Gegenstand eines Rechtsgutachtens von Prof. Dr. Hans Huber vom 26. Juli 1974, dessen Folgerungen nach wie vor gültig sind3. Wenn überhaupt ein Zweckartikel formuliert werde, so Prof. Huber – denn der Zweck ergebe sich am besten durch die Bestimmungen des Gesetzes selber – dann könne er nur einzelne Aspekte herausgreifen. Entsprechend dem geltenden Aufsichtsgesetz bezweckt daher der Gesetzesentwurf «insbesondere» den Schutz der Versicherten vor den Folgen einer Insolvenz der Versicherungsun- ternehmen und vor Missbräuchen. Die Versicherungsaufsicht bezweckt aber «selbstverständlich», wie Prof. Huber 1974 festhielt, auch die Wahrung öffentlicher Interessen, oder, wie er es im Gutachten formulierte, ein «ordnungsmässig funktio- nierendes Versicherungswesen». Damit ist beispielsweise auch ein gesunder Wett- bewerb angesprochen, auch wenn das Gesetz selber, wieder gemäss Prof. Huber, «nicht konkurrenzausgleichende, wirtschaftspolitische oder konjunkturpolitische Zielsetzungen verfolgt». Die Formel, welche die Erwartungen der Bevölkerung, der Wirtschaft und der Politik sowohl im nationalen wie auch im internationalen Kon- text besonders heute gut treffen dürfte, muss daher ganz generell die Stärke, Inte- grität und Vertrauenswürdigkeit der Versicherungswirtschaft in der Schweiz einbe- ziehen. Diese Elemente stehen denn auch an der Basis zahlreicher Bestimmungen des vorliegenden Gesetzesentwurfes. Wie im bisherigen Versicherungsaufsichtsgesetz4 ist auch im vorliegenden Geset- zesentwurf der Begriff der Versicherten im weitesten Sinne zu verstehen, so dass die Aufsicht zum Schutz der Versicherungsnehmer, der Versicherten im versicherungs- vertraglichen Sinn, der Anspruchsberechtigten, der Geschädigten (insbesondere in der Haftpflichtversicherung) und selbst der Versicherungsinteressenten auszuüben ist, oder, wie die Versicherten heute auch häufig bezeichnet werden, der Konsu- mentinnen und Konsumenten schlechthin.

Art. 2 Geltungsbereich Das Gesetz definiert den Versicherungsbegriff nicht, sondern überlässt dessen Umschreibung wie bis anhin der Praxis. Danach kommt es nebst anderen Kriterien für die Qualifikation als Versicherer im Wesentlichen darauf an, dass ein Unterneh- men selber ein Versicherungsrisiko trägt. Der Aufsicht unterstehen wie heute alle privaten Versicherungsunternehmen, es sei denn, sie werden ausdrücklich von der Aufsichtspflicht ausgenommen. Die Nieder- lassungen ausländischer Versicherer in der Schweiz unterstehen ebenfalls wie bisher für ihre Geschäftstätigkeit in der Schweiz der Aufsicht. Der Gesetzesentwurf präzi- siert, dass ausländische Niederlassungen auch dann der Aufsicht in der Schweiz unterliegen, wenn sie Versicherungsgeschäfte von der Schweiz aus im Ausland betreiben (Art. 2 Abs. 1 Bst. a und b). Damit soll der Tatsache Rechnung getragen werden, dass ausländische Versicherer, welche Versicherungsverträge ausschliess- lich mit Kunden im Ausland abschliessen und daher nach geltendem Recht nicht der Aufsicht in der Schweiz unterliegen, dadurch, dass sie diese Geschäfte über eine Niederlassung in der Schweiz abwickeln, den irreführenden Anschein erwecken, sie unterstünden eben doch der Aufsicht in der Schweiz.

3 Vgl. Botschaft vom 5.5.1976, BBl 1976 II 892 f.

4 Vgl. Botschaft vom 5.5.1976, BBl 1976 II 892.

Wie nach geltendem Recht (Art. 4 Abs. 1 Bst. a VAG) sollen auch in Zukunft die ausländischen Versicherungsunternehmen, die in der Schweiz nur die Rückversiche- rung betreiben, von der Aufsicht befreit werden (Art. 2 Abs. 2 Bst. a). Nicht unter die Aufsicht nach VAG fallen gemäss Entwurf ausserdem Versiche- rungsunternehmen, die von Bundesrechts wegen einer besonderen Aufsicht unter- stellt sind – freilich nur im Ausmass dieser Aufsicht (Art. 2 Abs. 2 Bst. b). Das gilt beispielsweise für Personalvorsorgeeinrichtungen, die in das Register für die beruf- liche Vorsorge eingetragen sind (Art. 48 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 25. Juni

19825 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BVG)

sowie auch für weitere Personalvorsorgeeinrichtungen, die – ohne in das Register eingetragen zu sein – einer besonderen Aufsicht unterstellt sind (Überobligatorium). Anders als das geltende Recht (Art. 4 Abs. 2 Bst. c und cbis VAG) verzichtet der Entwurf für die Personalversicherungseinrichtungen mehrerer Arbeitgeber auf die Anforderung, dass diese wirtschaftlich oder finanziell eng miteinander verbunden sein müssen, und für jene der beruflichen oder zwischenberuflichen Verbände, dass sie die Versicherung nur als Nebenaufgabe betreiben und allein ihr Personal und ihre Mitglieder sowie deren Arbeitnehmer versichern. Die anerkannten Krankenkassen sind ebenfalls von der Aufsicht ausgenommen. Sie werden vom Bundesamt für Sozialversicherungen beaufsichtigt. Einzig für die Durchführung der Zusatzversicherungen werden sie vom Bundesamt für Privatver- sicherungen (BPV; Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Krankenversiche- rung6, KVG) überwacht. In dieser Hinsicht sind keine Änderungen vorgesehen. Aus Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c ergibt sich in Verbindung mit Artikel 38 des Entwurfs, dass Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler der Aufsicht nach VAG unterstehen, wenn sie dieser Aufsicht unterliegende Direktversicherungs- oder Rückversicherungsgeschäfte vermitteln. Dies gilt auch für die Fälle, in denen andere Gesetze die Durchführung bestimmter Versicherungszweige dem VAG unterstellen – das trifft heute auf die in Artikel 12 Absatz 2 KVG aufgeführten Versicherungen zu. Artikel 2 Absatz 3 des Entwurfs (ähnlich wie Art. 4 Abs. 1 Bst. b des geltenden VAG) gestattet der zuständigen Behörde, Versicherungsunternehmen von geringer wirtschaftlicher Bedeutung oder mit kleinem Versichertenkreis von der Aufsicht auszunehmen. Die Neuformulierung, insbesondere der Wegfall des Kriteriums der unerheblichen Leistung, ermöglicht es, auch Captives (externe Selbstversicherung in Form einer rechtlich selbständigen Gesellschaft, die vom Versicherungsnehmer oder von mehreren Versicherungsnehmern zu diesem Zweck gegründet oder erworben wurde) – und zwar auch solche mit Sitz in der Schweiz – von der Versicherungsauf- sicht auszunehmen, da diese häufig nur einen kleinen Kreis von Versicherten haben dürften. Ferner könnten auch ausländische Captives, die zu einem Industriekonzern gehören und ausschliesslich in der Schweiz angesiedelte Unternehmen dieses Kon-

zerns versichern, von der Aufsichtspflicht entbunden werden. Die Nichtunterstel- lung von Captives unter die Versicherungsaufsicht könnte vor allem dann in Betracht kommen, wenn dies aufgrund der Entwicklungen im internationalen Umfeld angezeigt erscheint. Ausnahmen von der Aufsichtspflicht wären ferner hinsichtlich versicherungsähnlicher Nebenabreden zu anderen Verträgen, die keine

5 SR 831.40 6 SR 832.10

grosse wirtschaftliche Bedeutung besitzen und sich nicht auf wesentliche Risiken beziehen, denkbar. Der Entwurf enthält keine zahlenmässige Definition der «gerin- gen wirtschaftlichen Bedeutung». Verschiedene Faktoren – wie z.B. versicherte Risiken oder Leistungshöhe – spielen dabei eine Rolle. Die Aufsichtsbehörde muss insbesondere unter Berücksichtigung des Schutzbedürfnisses der Versicherten von Fall zu Fall entscheiden7.

2.1.2.2 2. Kapitel: Aufnahme der Versicherungstätigkeit

2.1.2.2.1 1. Abschnitt: Bewilligung

Art. 3 Bewilligungspflicht Unternehmen, die der Aufsicht unterstehen (im Gesetz mit dem Ausdruck «Versi- cherungsunternehmen» bezeichnet), bedürfen zur Aufnahme der Versicherungstä- tigkeit einer Bewilligung. Die Bewilligung wird von der Aufsichtsbehörde erteilt, sofern die in Artikel 6 statuierten Voraussetzungen erfüllt sind. Die Bewilligungspflicht gilt auch für ausländische Versicherungsunternehmen, die in der Schweiz eine Tätigkeit ausüben. Anders als im geltenden Recht (z.B. Art. 7 Abs. 2 VAG) enthält der Entwurf keine besonderen Vorschriften für die Fälle, in denen zwischen der Schweiz und ausländischen Staaten Abkommen über die Nie- derlassung oder den Dienstleistungsverkehr bestehen. An deren Stelle werden in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b E-VAG allgemein die anders lautenden Bestimmun- gen völkerrechtlicher Verträge vorbehalten. Gemäss Artikel 3 Absatz 2 des Entwurfes bewirken Fusionen, Spaltungen und Umwandlungen von Unternehmen8 keinen automatischen Übergang aller an die betroffenen Unternehmen erteilten Bewilligungen.

Art. 4 und 5 Bewilligungsgesuch und Geschäftsplan Zusammen mit dem Bewilligungsgesuch ist – entsprechend dem geltenden Recht – ein Geschäftsplan einzureichen. Aus Gründen der Rechtssicherheit und um die Normadressaten noch klarer auf ihre diesbezüglichen Pflichten aufmerksam zu machen, geht Artikel 4 des Entwurfs stärker ins Detail als die geltende Vorschrift (Art. 8 VAG). Das Erfordernis der Einreichung des Geschäftsplans gilt grundsätz- lich auch für ausländische Versicherungsunternehmen, die in der Schweiz eine Versicherungstätigkeit aufnehmen wollen (vgl. Art. 15 des Entwurfs). Einige Änderungen des Geschäftsplans müssen – wie nach geltendem Recht – vor der Anwendung ausdrücklich genehmigt werden (Art. 5 Abs. 1), während andere als genehmigt gelten, sofern die Aufsichtsbehörde nicht innert Frist eine Prüfung ein- leitet (Art. 5 Abs. 2).

7 Im Urteil Lessol gegen Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement äusserte sich das Bundesgericht zur Anwendung von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b des geltenden VAG, welcher für Versicherungseinrichtungen von geringer wirtschaftlicher Bedeutung die Ausnahme von der Aufsicht vorsieht (BGE 107 Ib 54). 8 Betreffend die Fusion, Aufteilung und Umwandlung von Unternehmen im allgemeinen, siehe Botschaft des Bundesrates vom 13. Juni 2000 zum Bundesgesetz über Fusionen, Spaltung, Umwandlung und Vermögensübertragung, Fusionsgesetz (BBl 2000 4337).

Einige Elemente des Geschäftsplans werden falls notwendig im Zusammenhang mit den entsprechenden Entwurfsbestimmungen, die besondere Regeln vorsehen, erläu- tert. Daneben lässt sich Folgendes anmerken: Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe b: Unter diese Bestimmung fallen namentlich Anga- ben, welche das qualifizierte interne Inspektorat betreffen (vgl. dazu auch unten Ziff. 2.1.2.3.5); Die Versicherungstätigkeit eines schweizerischen Unternehmens im Ausland unter Verletzung der lokalen Bewilligungsvorschriften könnte dem Ansehen der Schweiz und der gesamten schweizerischen Versicherungswirtschaft schaden. Daher hat ein Versicherungsunternehmen, das im Ausland tätig sein will, den Nachweis zu erbrin- gen, dass es im betreffenden Land zur Ausübung der Versicherungstätigkeit berech- tigt ist. Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe d: Zu den gesetzlichen Rückstellungen gehören insbe- sondere auch die technischen Rückstellungen im Sinne von Artikel 16; Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe f: Diese Vorschrift betrifft sowohl juristische als auch natürliche Personen und stellt in Verbindung mit Artikel 21 sicher, dass die Auf- sichtsbehörde die massgeblichen Beteiligungsverhältnisse eines Versicherungsun- ternehmens kennt und beurteilen kann; Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe g: Diese Bestimmung erfasst unabhängig von der Rechtsform und Organisation des Versicherungsunternehmens und der Bezeichnung der Position im Einzelfall alle Entscheidungs- und/oder Verantwortungsträger des Versicherungsunternehmens (vgl. auch unten Ziff. 2.1.2.2.2); Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe k: Im Entwurf wird nunmehr auf das Erfordernis der Genehmigung oder der systematischen Bekanntgabe von Versicherungsbedingungen und Tarifen verzichtet. Um sicherzustellen, dass ein Unternehmen nur diejenigen Risiken abdeckt, für deren Versicherung eine Bewilligung eingeholt wurde, muss der Geschäftsplan Aufschluss über die geplanten Versicherungszweige und die Art der zu versichernden Risiken geben; Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe m: Bei den erwähnten Mitteln handelt es sich um solche nicht-finanzieller Natur. Erfasst werden direkte und indirekte, personelle und materielle Mittel, einschliesslich der Qualifikation von medizinischen Teams und der Qualität der Ausstattung, über die das Unternehmen verfügen muss, um seinen Verpflichtungen nachzukommen; Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe n: Zum Rückversicherungs- und Retrozessionsplan

gehören insbesondere auch die Namen der einzelnen Rückversicherer bzw. Retro- zessionare; Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe p: Die Planbilanzen und Planerfolgsrechnungen sind eine der Grundlagen der Bewilligungserteilung. Ihrer Natur gemäss können sie während der Geschäftstätigkeit keine Änderungen erfahren; sie sind deshalb nicht in Artikel 5 erwähnt; Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe q: Diese Bestimmung betrifft die Versicherungsunter- nehmen, die Teil einer Versicherungsgruppe oder eines Versicherungskonglomera- tes sind (s. auch unten Ziff. 2.1.2.3.2);

Artikel 5 Absatz 1, 2. Satz verlangt, dass für Änderungen des Geschäftsplans, die aus Fusionen, Spaltungen und Umwandlungen von Unternehmen resultieren, vorgängig die Zustimmung der Aufsichtsbehörde einzuholen ist; aus Artikel 5 Absatz 2 ergibt sich, dass Verträge, durch welche Funktionen auf Dritte ausgegliedert werden, vorgängig der Aufsichtsbehörde vorgelegt werden müssen, unabhängig davon, in welcher Form und unter welchen Bedingungen die Ausgliederung erfolgt.

Art. 6 Erteilung der Bewilligung Wie im geltenden Recht (Anhänge zur Verordnung über die Lebensversicherung, SR 961.611 und über die Schadenversicherung, SR 961.711) wird der Bundesrat einen Katalog der Versicherungszweige erstellen (Abs. 3). Dieser Katalog soll wie bisher in Einklang mit den Richtlinien der EU sein, welche der Versicherungsauf- sicht auch Tätigkeiten unterstellen, die traditionellerweise von Versicherungsunter- nehmen betrieben werden, obwohl sie nicht strikt mit dem Versicherungsbegriff übereinstimmen (z.B. «touristische Beistandsleistungen» und «Kapitalisation»); diese Unterstellung hat keine präjudizierende Wirkung auf die steuerrechtliche Behandlung solcher Tätigkeiten. Bisher wurde einem einzelnen Versicherungsunternehmen die Bewilligung zum Geschäftsbetrieb erteilt, wenn es die gesetzlichen Voraussetzungen für sich allein erfüllte. Im Zusammenhang mit der Einführung der Gruppen- und Konglomeratsauf- sicht genügt dies nicht mehr. Besonders wenn es sich um ein Versicherungsunter- nehmen handelt, das einer ausländischen Versicherungsgruppe oder einem ausländi- schen Konglomerat angehört, muss von Anfang gewährleistet sein, dass eine entsprechende Gruppen- oder Konglomeratsaufsicht durch eine Finanzmarktauf- sichtsbehörde ausgeübt wird. Unter Finanzmarktaufsichtsbehörde sind Aufsichtsbe- hörden zu verstehen, welche die Versicherungsunternehmen, Banken oder Börsen beaufsichtigen (vgl. auch unten Ziff. 2.1.2.7, Art. 78–80). Die Veröffentlichung der erteilten Bewilligungen (Abs. 4) wird wie heute im Schweizerischen Handelsamts- blatt erfolgen.

2.1.2.2.2 2. Abschnitt: Voraussetzungen

Art. 7 Rechtsform Nur die Rechtsformen der Aktiengesellschaft und der Genossenschaft sind zulässig. Für ausländische Unternehmen können andere Rechtsformen auf der Grundlage völkerrechtlicher Verträge zugelassen werden.

Art. 8 Kapital Das geltende Rechte setzt einen Rahmen für das vorgeschriebene Mindestkapital von 5 bis 10 Millionen Franken in der Lebensversicherung und von 600 000 bis

10 Millionen in der Schadenversicherung. Der Revisionsentwurf sieht neu einen

Rahmen von 3 bis 20 Millionen (für alle Versicherungszweige) vor. Damit soll nicht nur der Entwicklung des Geldwertes und der wirtschaftlichen Verhältnisse der Versicherer, sondern auch den erhöhten Solvabilitätsvorschriften der EU («Solvency I») Rechnung getragen werden. Für die Genossenschaften nimmt das Kapital in der

Regel die Form einer Reserve an, die nicht ohne Zustimmung der Aufsichtsbehörde verändert werden darf (Art. 5 des Entwurfes). Wie bisher wird der Bundesrat auf dem Verordnungsweg den für die einzelnen Versicherungszweig massgeblichen Rahmen des erforderlichen Mindestkapitals festlegen. Artikel 87 Absatz 5 gewährt bestehenden Versicherungsunternehmen eine Frist von zwei Jahren, um ihr Kapital gegebenenfalls an die neue Vorschrift anzupassen.

Art. 9 Eigenmittel Nach wie vor wird die Einhaltung der Solvabilitätsspanne gemäss EU-Regelung gefordert. Die vorgeschlagene Regelung sieht aber zusätzlich vor, dass die notwen- dige Solvabilitätsspanne nicht nur dem Geschäftsumfang, sondern auch den Risiken Rechnung trägt, denen das Versicherungsunternehmen ausgesetzt ist. Damit sind sämtliche denkbaren Risiken gemeint: finanzielle Risiken, die sich aus der Zusam- mensetzung der Aktiven ergeben, versicherungstechnische Risiken, die den Erwar- tungswert der Schäden übersteigen, sowie operationelle Risiken, die sich aus dem Geschäftsbetrieb ganz allgemein, der Organisation, der Struktur und den Geschäfts- beziehungen des Versicherungsunternehmens sowie aus dem geschäftlichen und politischen Umfeld ergeben können. Durch den Einbezug aller relevanter Risiken wird die notwendige Solvabilitätsspan- ne besser den spezifischen Eigenheiten der verschiedenen Versicherungsunterneh- men gerecht. So wird zum Beispiel eine riskante Anlagestrategie oder ein inadäqua- tes operationelles Risikomanagement durch zusätzliches Kapital unterlegt werden müssen; bei einem Unternehmen hingegen, das durch ein adäquates Asset-Liability Matching die Risiken vermindert, wird sich auch die Solvabilitätsspanne reduzieren. Die Qualität des Risikomanagements ist in diesem Zusammenhang somit von gro- sser Bedeutung (vgl. auch die Ausführungen zu Art. 22). Mit dieser Neuausrichtung der Solvabilitätsspanne nimmt die Schweiz auch zukünftige Entwicklungen in den Ländern der europäischen Union («Solvency II») vorweg. Der Entwurf enthält die Begriffe Garantiefonds (ein Drittel der Solvabilitätsspanne) und Mindestgarantiefonds (Mindestkapitalbedarf für den Betrieb eines oder mehre- rer bestimmter Versicherungszweige) nicht mehr. Der Mindestgarantiefonds hat durch die im Entwurf vorgesehene Erhöhung des Gesamtrahmens für das Mindest- kapital (Art. 8) keine selbständige Bedeutung mehr. Der Garantiefonds spielt im geltenden Recht, gleich wie die Solvabilitätsspanne, im Zusammenhang mit der Anordnung aufsichtsrechtlicher Massnahmen eine Rolle: Die Aufsichtsbehörde ist verpflichtet, beim Unterschreiten der anrechenbaren Eigenmittel der Solvabilitäts- spanne einen Sanierungsplan zur Wiederherstellung gesunder Verhältnisse und beim Unterschreiten des Garantiefonds (Kapitalverlust von zwei Drittel der gesetzlich

vorgeschriebenen Eigenmittel) einen kurzfristigen Finanzierungsplan zu verlangen. In der Praxis hat die Unterscheidung zwischen Sanierungs- und Finanzierungsplan keine Bedeutung. Die Aufsichtsbehörde hat bei finanziellen Unzulänglichkeiten die geeigneten sichernden Massnahmen zu treffen, wie sie auch der Entwurf vorsieht (Art. 49). In der Praxis steht die Finanzierung, d.h. die Beschaffung von «frischem» Eigenkapital im Vordergrund, entweder durch einen Kapitaleinschuss der Aktionäre (Konzernmutter oder Konzerngesellschaften) oder durch Aufnahme zusätzlicher Mittel mit Eigenkapitalcharakter auf dem Kapitalmarkt.

Art. 10 Organisationsfonds Auch in diesem Bereich entspricht der Entwurf geltendem Recht. Der Organisationsfonds dient in erster Linie dazu, die Kosten der Gründung und des Aufbaus des Unternehmens oder einer aussergewöhnlichen Geschäftsausweitung zu decken. Der Bundesrat kann auf dem Verordnungsweg vorsehen, dass der Fonds mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde aufgelöst werden darf, wenn er sich als nicht mehr notwendig erweist.

Art. 11 Unternehmenszweck Der Entwurf enthält kein ausdrückliches Verbot versicherungsfremder Geschäfte mehr. Dennoch sind aber auch in Zukunft grundsätzlich nur Aktivitäten zulässig, die einen unmittelbaren Zusammenhang zum Versicherungsgeschäft aufweisen. Von dieser Vorschrift, die dem Recht der Europäischen Union entspricht, und deren völkerrechtliche Verbindlichkeit sich für die Schweiz aus Artikel 10.1 Buchstabe b des Schadenversicherungsabkommens (Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft betreffend die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung, SR 0.961.1) ergibt, kann die Aufsichtsbehörde Ausnahmen bewilligen. Der steuerlichen Behandlung von Produkten, welche durch die Versicherungsunternehmen angeboten werden, wird durch diese Regelung nicht vorgegriffen. Die indirekte Ausübung von versicherungsfremden Geschäften (durch Beteiligung), die heute in Artikel 12 Absatz 2 VAG geregelt ist, wird neu von Artikel 21 des Entwurfes erfasst.

Art. 12 Gleichzeitiges Betreiben von Lebensversicherung und anderen Versicherungszweigen Der Grundsatz der Spartentrennung zwischen Lebensversicherung und Nicht- Lebensversicherung wird beibehalten. Der Entwurf verankert allerdings für Versi- cherungsunternehmen, welche die Lebensversicherung betreiben, die Möglichkeit, die Krankenversicherung und die Unfallversicherung ohne Einschränkung auszu- üben.

Art. 13 Beitritt zum Nationalen Versicherungsbüro und zum Nationalen Garantiefonds Ein Unternehmen, das den Zweig der Haftpflichtversicherung für Motorfahrzeuge zu betreiben beabsichtigt, muss sich dem Nationalen Versicherungsbüro und dem Nationalen Garantiefonds nach den Artikeln 74 und 76 SVG anschliessen.

Art. 14 Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit Nach geltendem Recht beruht die Kontrolle von beruflicher Eignung und morali- scher Unbescholtenheit auf der allgemeinen Klausel von Artikel 10 VAG. Ange- sichts der neuen Ausrichtung der Aufsicht erscheint es notwendig, künftig eine besondere Bestimmung zu den Anforderungen vorzusehen, welche die Entschei- dungs- und/oder Verantwortungsträger eines Versicherungsunternehmens und der verantwortliche Aktuar bzw. die verantwortliche Aktuarin erfüllen müssen. Die

Aufsichtsbehörde hat dabei nicht nur die Kompetenz zur Festlegung der erforderli- chen beruflichen Fähigkeiten von Einzelpersonen. Vielmehr ist es auch denkbar, gestützt auf diese Bestimmung Anforderungen an die Qualifikation der betreffenden Organe insgesamt (bspw. Mehrheit des Verwaltungsrates muss über Versicherungs- fachwissen verfügen, die interne Revisionsstelle muss über eine entsprechende Ausbildung verfügen und Versicherungserfahrung haben) abstrakt zu definieren. Entsprechendes gilt für den Fall, dass Funktionen des Versicherungsunternehmens auf andere natürliche oder juristische Personen ausgegliedert werden. Die berufliche Qualifikation des verantwortlichen Aktuars bzw. der verantwortli- chen Aktuarin legt der Bundesrat im Rahmen der Umsetzung von Artikel 23 fest, jene für Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler in Artikel 42. Artikel 87 Absatz 4 erteilt dem Bundesrat die Befugnis, Anpassungsfristen zur Erfüllung der beruflichen Anforderungen vorzusehen.

2.1.2.2.3 3. Abschnitt: Ergänzende Bewilligungsvoraussetzungen für ausländische Unternehmen

Art. 15 Absatz 1 der Bestimmung entspricht dem geltenden Recht und ergänzt den Inhalt des Geschäftsplans für ausländische Versicherungsunternehmen. Beibehalten wird insbesondere die Verpflichtung dieser Unternehmen, für die Leitung des schweizeri- schen Geschäfts eine Generalbevollmächtigte oder einen Generalbevollmächtigten zu bestellen. Dagegen wird auf die Anforderung einer mindestens dreijährigen Tätigkeit im Sitzland vor Einreichung eines Bewilligungsgesuchs in der Schweiz verzichtet. Der zu hinterlegende Kautionsbetrag wird durch die Aufsichtsbehörde nach den Bedingungen des Geschäftsplans der Unternehmung festgelegt. Gegenwärtig ist die Höhe der Kautionierung in Artikel 12 der Lebensversicherungsverordnung vom 29. November 1993 (SR 961.611) bzw. in Artikel 12 der Schadenversicherungsver- ordnung vom 8. September 1993 (SR 961.711) geregelt. Absatz 1 Buchstaben c und e sind im Lichte von Absatz 2 zu verstehen: Den Scha- denversicherungsunternehmen mit Sitz in der EU erteilt die Aufsichtsbehörde gemäss Versicherungsabkommen die Bewilligung zum Geschäftsbetrieb über eine Niederlassung in der Schweiz lediglich aufgrund eines Solvabilitätszeugnisses ihrer Sitzlandaufsichtsbehörde; sie sind auch nicht verpflichtet, eine Kaution zu hinterle- gen. Versicherungsunternehmen mit Sitz im Fürstentum Liechtenstein sind zum grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr berechtigt, sobald die liechtensteini- sche Versicherungsaufsichtsbehörde der schweizerischen Aufsichtsbehörde eine entsprechende Absicht notifiziert hat. Alle anderen Versicherungsunternehmen müssen den Nachweis erbringen, dass ihre Kapitalausstattung in etwa einer Schwei- zer Geselllschaft entspricht und dass sie, auch unter Berücksichtigung der beabsich- tigten Geschäftsausweitung in die Schweiz, nach wie vor über eine ausreichende Solvabilität im Sinne der schweizerischen Vorschriften verfügen; ausserdem haben sie eine Kaution zu hinterlegen.

Der Vorbehalt völkerrechtlicher Verträge nach Absatz 2 soll somit erlauben, gege- benenfalls die Dienstleistungsfreiheit, den Grundsatz der Aufsicht über die Versi- cherungsunternehmen durch die Aufsichtsbehörde des Sitzlandes (einschliesslich etwaiger Prüfungen am Ort der Niederlassung in einem anderen Staat), verbunden mit einer einheitlichen Zulassung, oder besondere Regeln für die Aufsicht über multinationale Versicherungsgruppen oder Versicherungskonglomerate einzuführen (s. dazu aber auch unten 2.1.2.7). Erfahrungen im Rahmen des Abkommens mit dem Fürstentum Liechtenstein – dessen Aufsichtsrecht jenem der Europäischen Union entspricht – haben gezeigt, dass staatsvertragliche Vereinbarungen auch ohne Ände- rung des innerstaatlichen Rechts umgesetzt werden können. Es darf daher davon ausgegangen werden, dass auch bei zukünftigen Staatsverträgen kaum wesentliche Änderungen der Aufgaben und Befugnisse der schweizerischen Aufsichtsbehörde zu erwarten wären.

2.1.2.3 3. Kapitel: Ausübung der Versicherungstätigkeit

2.1.2.3.1 1. Abschnitt: Finanzielle Ausstattung

Art. 16 Versicherungstechnische Rückstellungen Die technischen Rückstellungen dienen der Wahrung der Solvenz des Versiche- rungsunternehmens. Der Entwurf statuiert lediglich die grundsätzliche Verpflich- tung zur Bildung ausreichender versicherungstechnischer Rückstellungen für sämtli- che vom Versicherungsunternehmen ausgeübten Tätigkeiten. Die Einzelheiten werden auf Verordnungsstufe geregelt.

Art. 17 Gebundenes Vermögen Das geltende Recht enthält keine einheitliche Regelung zur Sicherstellung der Ansprüche der Versicherten im Lebensversicherungsgeschäft und im Nicht- Lebensversicherungsgeschäft. In der Lebensversicherung existiert der Sicherungs- fonds, in der Nicht-Lebensversicherung das gebundene Vermögen. Es handelt sich um hinsichtlich Funktion und Betrieb sehr ähnliche Institutionen. Daher erscheint es sinnvoll, künftig nur eine einzige Art von besonderem Vermögen vorzusehen.

Art. 18 Sollbetrag des gebundenen Vermögens Die Berechnungsweise für den Sollbetrag entspricht weitgehend dem geltenden Recht. Der vorgesehene Zuschlag zu den versicherungstechnischen Rückstellungen soll die im Verlaufe des Jahres erfolgende Zunahme von Ansprüchen aus Versiche- rungsverträgen decken. Die durch Rückversicherungsverträge abgedeckten Anteile an den versicherungs- technischen Rückstellungen der Direktversicherer konnten bisher in der Nicht- Lebensversicherung bei der Berechnung des Sollbetrages in Abzug gebracht werden (Nettoprinzip). In der Lebensversicherung dagegen wurde die Höhe der zu bilden- den Rückstellungen in Abhängigkeit zu den Leistungen, die der Direktversicherer zu erbringen hat, bestimmt, unabhängig vom Bestehen und von der Höhe der Deckung durch die Rückversicherung (Bruttoprinzip). Die Entwicklung der Börsenkurse in den vergangenen Jahren hat gezeigt, wie wichtig ungeschmälert berechnete versiche-

rungstechnische Rückstellungen sein können. Der Revisionsentwurf geht daher grundsätzlich zunächst von einem Sollbetrag aus, der nach dem Bruttoprinzip ermittelt wurde, also ohne Berücksichtigung der – allenfalls ungewissen – Rückver- sicherung; der Aufsichtsbehörde soll jedoch die Kompetenz eingeräumt werden, den Anteilen der Rückversicherer an den versicherungstechnischen Rückstellungen im Rahmen von Artikel 20 durch ihre Anrechnung als Deckungswerte unter Berück- sichtigung der finanziellen Situation des Erstversicherers und der Solvenz des betreffenden Rückversicherers Rechnung zu tragen.

Art. 19 Haftung des gebundenen Vermögens Die Werte des gebundenen Vermögens dienen der Sicherstellung bzw. der Befriedi- gung der Ansprüche aus Versicherungsverträgen im Insolvenzfall. Bei Übertragung eines Versicherungsbestands geht das entsprechende gebundene Vermögen grundsätzlich auf das übernehmende Unternehmen über. Das gilt für die freiwillige wie für die zwangsweise Übertragung von Versicherungsbeständen (s. dazu auch unten Ziff. 2.1.2.5.5). Allerdings bleiben Ausnahmen möglich (wenn z.B. das Unternehmen, das den Versicherungsbestand übernimmt, bereits über ausrei- chende gebundene Vermögenswerte verfügt). Ausnahmen setzen eine Genehmigung oder Anordnung der Aufsichtsbehörde voraus.

Art. 20 Vorschriften zum gebundenen Vermögen Die Delegation der Verordnungskompetenz an die Aufsichtsbehörde ist durch die technische Natur der zu regelnden Materie bedingt. Wie bei Artikel 18 erwähnt, soll die Aufsichtsbehörde bei der Anrechnung der Deckungswerte das Nettoprinzip zur Anwendung bringen, sofern nicht die finanzielle Situation des Erstversicherers oder die zweifelhafte Solvenz des Rückversicherers für die Anwendung des Bruttoprin- zips sprechen. Der Bundesrat wird Vorschriften darüber erlassen, in welchen Fällen und in welchem Umfang die Forderungen gegen Rückversicherer zur Deckung des Sollbetrages des gebundenen Vermögens herangezogen werden können bzw. nicht herangezogen werden dürfen. Beim Erlass der Ausführungsbestimmungen ist unter anderem auch darauf zu ach- ten, dass Forderungen, die zum gebundenen Vermögen gehören, nicht Gegenstand von Verrechnungsansprüchen werden können.

Art. 21 Beteiligungen Die Bestimmung zur Aufsicht über Beteiligungen von und an Versicherungsunter- nehmen entspricht den Vorschriften der Europäischen Union. Sie zielt darauf ab, qualifizierte Beteiligungen schweizerischer Versicherungsunternehmen an anderen Unternehmen – seien dies Versicherungsunternehmen oder nicht – und vice versa transparent zu machen. Zur Mitteilung verpflichtet sind nicht nur das eine Beteili- gung erwerbende Versicherungsunternehmen, sondern auch andere natürliche oder juristische Personen, die qualifizierte Beteiligungen an Versicherungsunternehmen erwerben bzw. halten. Die Aufsichtsbehörde hat verschiedene Möglichkeiten, gegen nachteilige Beteiligungen einzuschreiten. So kann sie beispielsweise ein Unterneh- men dazu verpflichten, sich von einer Beteiligung zu trennen.

2.1.2.3.2 2. Abschnitt: Risikomanagement

Art. 22 Die speziellen Organisationsanforderungen, welche die Aufsicht an Versicherungs- unternehmen stellt, werden nicht abstrakt definiert. Verlangt wird vielmehr die konkrete Fähigkeit zu einem alle wesentlichen Risiken des Unternehmens erfassen- den Risikomanagement. Wir verstehen unter Risikomanagement die Erfassung, Beurteilung und Berücksichtigung nicht nur der versicherungstechnischen Risiken (Passivseite der Bilanz) sondern auch der Risiken der Anlagen (Aktivseite der Bi- lanz). Dies bedeutet, dass ein Versicherungsunternehmen auch in der Lage sein muss, die finanziellen Risiken zu quantifizieren und gegebenenfalls zu limitieren, so etwa die Marktrisiken oder die Kreditrisiken der Anlagen. Weiter stellt die Aufsicht auch Ansprüche an ein adäquates Risikomanagement der weiteren, operationellen Risiken. Dazu gehört, dass in der Führung des Versicherungsunternehmens auch Grundsätze der Corporate Governance verwirklicht sind, indem beispielsweise die Verantwortlichkeiten klar geregelt, die Überwachungsfunktionen von den ausfüh- renden Funktionen unabhängig und die Entscheidungsträger genügend qualifiziert sind sowie der notwendige Informationsaustausch sichergestellt ist. Bezüglich des Risikomanagements versteht sich von selbst, dass gesetzlich nicht allgemeingültige Vorschriften statuiert werden können, sondern dass das Versicherungsunternehmen durch die Wahl eines geeigneten Risikomanagement-Modells seinen besonderen Bedürfnissen angemessen Rechnung zu tragen hat. Die Aufsichtsbehörde wird entsprechende, auf die versicherungsspezifischen Besonderheiten der Versiche- rungsunternehmen ausgerichtete Anforderungen stellen müssen. Diese Überlegun- gen sind auch für die Umsetzung von Artikel 9 massgebend.

2.1.2.3.3 3. Abschnitt: Verantwortlicher Aktuar oder verantwortliche Aktuarin

Art. 23 und 24 Obwohl die meisten Versicherungsunternehmen bereits die Dienste eines Aktuars beanspruchen, erscheint es erforderlich, allen Unternehmen die Bestellung eines verantwortlichen Aktuars oder einer verantwortlichen Aktuarin vorzuschreiben. Das erklärt sich vor allem daraus, dass die Aufsichtsbehörde aufgrund der Neuausrich- tung der Aufsicht in Zukunft nicht mehr durch vorgängige Genehmigung der Tarife und Versicherungsbedingungen auf die Produkt- und Preisgestaltung Einfluss neh- men kann. Der verantwortliche Aktuar hat die Aufgabe, die finanziellen Folgen der Tätigkeit des Versicherungsunternehmens, in dessen Dienst er steht, richtig einzuschätzen und die Befolgung der internen und der gesetzlichen Regeln und internationaler Stan- dards zur Gewährleistung der Solvenz des Unternehmens sicherzustellen. Bei Gefährdung der Solvenz des Unternehmens oder der Versicherteninteressen muss er der Geschäftsleitung die zu ergreifenden Massnahmen vorschlagen.

Der verantwortliche Aktuar oder die verantwortliche Aktuarin soll nicht nur die versicherungstechnischen Risiken einschätzen sondern eine Beurteilung der Gesamt- risiko-Situation vornehmen. Dies beinhaltet insbesondere (aber nicht ausschliess- lich) auch die finanziellen Risiken der Anlagen. Werden Teile dieser Funktion schon von anderen Verantwortungsträgern wahrgenommen, beispielsweise von einem Chief Risk Officer, so hat sich der verantwortliche Aktuar oder die verantwortliche Aktuarin bei dieser Person über diese Risiken sachkundig zu machen und deren Beurteilung in den Bericht zu integrieren. Der verantwortliche Aktuar hat auch dafür zu sorgen, dass sachgemässe Rechnungsgrundlagen verwendet werden. Unter sach- gemässen Rechnungsgrundlagen ist unter anderem zu verstehen, dass adäquate aktuarielle Modelle verwendet und Annahmen für die zugrundeliegenden Parameter (Sterblichkeit, Zins, Schadenhöhe, etc.) getroffen werden, die der Art der versicher- ten Risiken und der möglichen zukünftigen Entwicklung Rechnung tragen. Die Erfüllung der Zielvorgaben des Aufsichtsrechts setzt voraus, dass der Aufga- benbereich des verantwortlichen Aktuars bzw. der verantwortlichen Aktuarin ein- heitlich geregelt wird. Absatz 4 statuiert aus diesem Grund eine Kompetenz der Aufsichtsbehörde, ergänzende Vorschriften über die Aufgaben des Aktuars bzw. der Aktuarin und über den Mindestinhalt des von diesen Personen zu erstellenden Berichts zu erlassen. Wenn der Umfang der Tätigkeit eines Versicherungsunternehmens es rechtfertigt, kann der Aktuar andere Aufgaben, gegebenenfalls auch in anderen Unternehmen, wahrnehmen.

2.1.2.3.4 4. Abschnitt: Geschäftsbericht und Berichterstattung

Art. 25 Geschäftsbericht und Aufsichtsbericht Die Verstärkung der Solvenzkontrolle hat zur Folge, dass die Unternehmen der Aufsichtsbehörde die Berichterstattung möglichst früh unterbreiten müssen. Das geltende Recht (Art. 22 VAG) sieht vor, dass die Direktversicherungsunterneh- men der Aufsichtsbehörde jährlich bis zum 30. Juni einen Bericht über das abge- laufene Geschäftsjahr einzureichen haben. Demgegenüber sollte nach Massgabe des Vorentwurfes der Zeitpunkt für die Eingabe des Berichts auf den 30. April vorver- legt werden. Dieser Vorschlag wurde vom Schweizerischen Versicherungsverband bekämpft mit dem Hinweis auf praktische Probleme im Zusammenhang mit dem nach OR zu erstellenden Abschluss. Angesichts des überwiegenden Interesses an einer frühzeitigen Information der Aufsichtsbehörde hält der Entwurf jedoch am Stichtag vom 30. April (30. Juni für Rückversicherungsunternehmen) fest. Der Bericht an die Aufsichtsbehörde erhält im Gesetzesentwurf erstmals auch eine eigene Bezeichnung («Aufsichtsbericht»). Auf die Art, wie das Versicherungsunternehmen geführt wird und wie es den Anfor- derungen der verschiedenen Anspruchsgruppen Rechnung trägt, wird im Aufsichts- bericht an das Bundesamt für Privatversicherungen vermehrt Wert gelegt. So wird von den Versicherungsunternehmen verlangt, dass sie der Aufsichtsbehörde gegen- über offenlegen, welche international anerkannten Corporate Governance-Standards sie in welcher Form umsetzen und von welchen Punkten abgewichen wird.

Die Corporate Governance wurde auch an anderen Stellen in den Gesetzesentwurf eingearbeitet: – Das Versicherungsunternehmen muss angemessen organisiert sein und alle wesentlichen Risiken erfassen, begrenzen und überwachen können (Art. 22). – Die Solvenzanforderungen werden im Hinblick auf die Risiken festgelegt, denen das Versicherungsunternehmen ausgesetzt ist (Art. 9) – Der verantwortliche Aktuar hält festgestellte Unzulänglichkeiten in einem Bericht an die Geschäftsleitung fest (Art. 24). – Die fachlichen Voraussetzungen und die Unabhängigkeit von der Revisions- stelle wird gefordert (Art. 28). Diese vier Anforderungen entsprechen wichtigen Elementen einer guten Corporate Governance. Sie sind aber nicht die einzigen. Zur Corporate Governance gehört beispielsweise auch die Art der Entlöhnung der Geschäftsleitung. Es kann nicht gleichgültig sein, wenn durch ein Kompensationssystem für die Geschäftsleitung die Verfolgung des Unternehmenszweckes in Frage gestellt oder das Vertrauen in die Gesellschaft unterminiert werden. Der Aufsichtsbericht soll wie bisher primär das abgelaufene Geschäftsjahr darstel- len. Darüber hinaus soll sich die Geschäftsleitung im Aufsichtsbericht auch mit den zukünftigen Entwicklungen auseinandersetzen und beispielsweise über mögliche Änderungen der Anlagestrategie, über den zukünftigen Produktemix oder über vorgesehene Änderungen im Risikomanagement informieren. Solche Informationen über die künftige Strategie können für die Aufsichtsbehörde wichtige solvenzrele- vante Hinweise enthalten. Die Anforderungen nach Absatz 4 werden auch eine rechnungsmässige Aufgliede- rung der Geschäftstätigkeit im Hinblick auf eine transparente Darstellung insbeson- dere der wesentlichen Bereiche der Lebensversicherung beinhalten. Die Pflicht zur Erstellung einer Konzernrechnung ergibt sich für Konzerne mit Sitz in der Schweiz aus Artikel 663e OR. Der Aufsichtsbehörde einzureichen ist dieser Bericht von der Konzernzentrale. Versicherungsunternehmen, die Teil eines Kon- zerns mit Sitz im Ausland sind, haben den Konzernbericht, sofern ein solcher erstellt wird, als Beilage zur Berichterstattung via ihre Niederlassung bzw. schweizerische Tochtergesellschaft einzureichen. Der Entwurf sieht neu auch für Niederlassungen – als rechtlich nicht selbstständige Geschäftseinheiten – die Verpflichtung vor, für ihr Geschäft in der Schweiz einen

getrennten Geschäftsbericht (gemäss Art. 662 OR; Erfolgsrechnung, Bilanz, Anhang, Jahresbericht) einzureichen. Artikel 87 Absatz 2 des Entwurfs statuiert eine einjährige Übergangsfrist, um den schweizerischen Versicherungsunternehmen die Umstellung zu erleichtern.

Art. 26 Besondere Bestimmungen betreffend die Rechnungslegung Die Bestimmung entspricht grösstenteils dem geltenden Recht. Die entsprechenden Regeln gehen als lex specialis den Vorschriften des Obligationenrechtes vor. Absatz 1 soll die Voraussetzung für eine auch die Interessen der Versicherten berücksichtigende Reservebildung beibehalten. Einerseits soll die Thesaurierung

von Gewinnen im Geschäftsplan festgehalten und damit auch auf die Interessen der Versicherten ausgerichtet werden können. Ergänzend soll die Bildung stiller Reser- ven in den versicherungstechnischen Rückstellungen im Sinne einer vorsichtigen Bilanzierung nicht durch die vom OR zum Schutz der Aktionäre aufgestellten Bedingungen eingeschränkt werden. Absatz 2 stellt im Zusammenhang mit Artikel 10 sicher, dass die Mittel zur Deckung der Kosten des Aufbaus der Geschäftstätigkeit zusätzlich zu den für die Risikovor- sorge notwendigen Eigenmitteln vorhanden sind. Absatz 3 erweitert analog zur bankengesetzlichen Regelung die Möglichkeit, die Rechnungslegung von Versicherungsunternehmen auf die Besonderheiten der Bran- che auszurichten. Das geltende Recht lässt vom OR abweichende Vorschriften nur für die Bewertung der Aktiven und die Bilanzierung von Mehrwerten zu. Eine isolierte Regelung der aktivseitigen Bilanzierung ist nicht sinnvoll. Mit der neuen Bestimmung werden Vorschriften für die Jahresrechnung als Ganzes ermöglicht. Diese Erweiterung ist auch notwendig, da für die Gruppen- und Konglomeratsauf- sicht auf konsolidierte Jahresrechnungen abgestellt werden muss. Die Delegation an den Bundesrat stellt sicher, dass die Vorschriften zeitgerecht der Entwicklung der Rechnungslegung angepasst werden können. Es besteht mit dieser Vorschrift auch die Möglichkeit – insbesondere für die Gruppen- und Konglomeratsaufsicht – inter- nationale Rechnungslegungsnormen zu berücksichtigen.

2.1.2.3.5 5. Abschnitt: Revision

Art. 27 Interne Überwachung der Geschäftstätigkeit Viele Versicherungsunternehmen verfügen schon heute über ein internes Inspekto- rat. Es bestehen aber von Gesellschaft zu Gesellschaft erhebliche Unterschiede in der Organisation und Ausgestaltung der internen Kontrolle, die in den letzten Jahren stark an Bedeutung zugenommen hat. Deshalb sollen die Unternehmen nun von Gesetzes wegen verpflichtet werden, in Ergänzung zur externen Revision über ein wirksames internes Kontrollsystem sowie ein von der Geschäftsführung unabhängi- ges Inspektorat zu verfügen, es sei denn, die Aufsichtsbehörde befreit sie in begrün- deten Einzelfällen von dieser Pflicht. Ist das Versicherungsunternehmen Teil einer Versicherungsgruppe oder eines Versicherungskonglomerates, muss das Inspektorat seine Tätigkeit auch auf der Stufe der Versicherungsgruppe oder des Versicherungs- konglomerates ausüben.

Art. 28 Externe Revisionsstelle Bei Artikel 28 handelt es sich um eine neue Bestimmung. Sie lehnt sich an die durch die Revision des Aktienrechtes (Art. 727 ff. OR) eingeführte Regelung an und schreibt allen Versicherungsunternehmen – Aktiengesellschaften oder Genossen- schaften – die Ernennung besonders geeigneter Revisoren vor. Damit wird die Versicherungsaufsichtsgesetzgebung in diesem Punkt an die Bankengesetzgebung angeglichen.

Analog zur Bankengesetzgebung dürfen die Versicherungsunternehmen aber nur noch jene Revisionsstellen und jene Revisorinnen und Revisoren beauftragen, die von der Aufsichtsbehörde für die Revision von Versicherungsunternehmen zugelas- sen sind. Diese «Anerkennung» ist im Versicherungsbereich neu. Der Bundesrat wird die Voraussetzungen der Anerkennung festlegen (Abs. 4). Gemäss Artikel 727c OR müssen die Revisoren vom Verwaltungsrat und von einem Aktionär mit Stimmenmehrheit unabhängig sein. Der Entwurf schreibt in Absatz 2 darüber hinaus zusätzlich die Unabhängigkeit gegenüber dem zu prüfenden Versi- cherungsunternehmen vor und berücksichtigt damit die Möglichkeit, dass für Versi- cherungsunternehmen auch eine andere Rechtsform als die der Aktiengesellschaft gewählt werden kann. Ausserdem dürfen keine Abhängigkeiten der Revisoren und Revisorinnen zu Gesellschaften bestehen, die der zu prüfenden Versicherungsgruppe oder dem zu prüfenden Versicherungskonglomerat angehören. Die Auskunftspflicht der Revisoren gegenüber einem Sonderprüfer wie sie in Arti- kel 730 Absatz 2, 2. Satz OR vorgesehen ist, wird durch Artikel 28 des Entwurfes nicht berührt.

Art. 29 Aufgaben der externen Revisionsstelle Der Entwurf legt neu in allgemeiner Form die Aufgaben der Revisionsstelle fest. Nach Absatz 3 kann die Aufsichtsbehörde besondere Prüfungen durch die Revi- sionsstelle anordnen. Auslöser für eine solche Anordnung kann sowohl eine Benachrichtigung durch die Revisionsstelle gemäss Absatz 2 als auch ein davon unabhängiger Anlass (z.B. generelle Marktentwicklung) sein. Es versteht sich von selbst, dass die Aufsichtsbehörde in ihren Weisungen die Revisionsstelle nicht beauftragen soll, in jedem Fall und systematisch vollständige Prüfungen durchzu- führen; angesichts des damit verbundenen Aufwandes und vor allem auch der Kosten, die letztlich von den Versicherten getragen werden müssen, wird sie die Prüfungen vielmehr auf die wesentlichen Sachverhalte ausrichten lassen (Verhält- nismässigkeitsprinzip).

Art. 30 Meldepflicht der externen Revisionsstelle Gleich wie das interne Controlling hat auch die externe Revisionsstelle in den letz- ten Jahren stark an Bedeutung zugenommen. Die Information, die ihr der Einblick in die Geschäftsvorgänge eines Versicherungsunternehmens verschafft, kann für den wirksamen Schutz der Versicherten von höchster Bedeutung sein. Entsprechende Feststellungen und Sachverhalte muss die Revisionsstelle daher der Aufsichtsbehör- de unverzüglich zur Kenntnis bringen. Solche Sachverhalte müssen nicht aus- schliesslich die Solvenz des Versicherungsunternehmens berühren; denkbar sind auch Vorgänge, welche die Interessen der Versicherten auf andere Weise beein- trächtigen können und die oft nur zufällig erkennbar sind, wie zum Beispiel die Verletzung von Datenschutz-Vorschriften.

2.1.2.3.6 6. Abschnitt: Besondere Bestimmungen für einzelne Versicherungszweige

Art. 31 Einschränkende Vorschriften Diese Bestimmung entspricht sinngemäss dem geltenden Artikel 7 Absatz 1, 2. Satz VAG, wonach der Bundesrat für die verschiedenen Versicherungszweige (z.B. Kautions-, Kredit- oder Krankenversicherung) einschränkende Vorschriften erlassen kann. Zu denken ist unter anderem an Vorschriften, welche die Regelung des Prämi- ensystems und der Finanzierung konkretisieren. Bestimmungen dieser Art können namentlich mit Blick auf die Kranken- und Lebensversicherung von Bedeutung sein, da es sich hier um Bereiche handelt, die in Bezug auf Fragen des Versichertenschut- zes besonders sensibel und nach Wegfall der präventiven Genehmigungspflicht erhöht schutzbedürftig sind. Mit dieser Gesetzesnorm erhält der Bundesrat die Kompetenz, auf Verordnungsstufe Leitplanken zu setzen, die von den Versiche- rungsunternehmen aus Gründen der Solvenzerhaltung, aber insbesondere auch zum Schutz der Versicherten vor Missbräuchen einzuhalten sind (vgl. für die Lebensver- sicherung dazu auch unten 2.2.2). Der Bundesrat kann beispielsweise im Bereich der Zusatzversicherungen zur sozialen Krankenversicherung die Versicherungsunter- nehmen verpflichten, ihre Tarife statistisch hinreichend zu begründen und zu kon- trollieren sowie Vorschriften zum Finanzierungssystem und Bestimmungen betref- fend die höheren Altersgruppen zum Schutz der älteren Versicherten erlassen. Ebenso kann es sich aufdrängen, Grundsätze zur Bildung angemessener Rückstel- lungen aufzustellen, deren Beurteilung durch die Aufsichtsbehörde nach dem Weg- fall der präventiven Tarifkontrolle an Bedeutung gewinnen wird, oder für einzelne Versicherungszweige besondere Transparenzvorschriften (Produkteinformationen) zu erlassen. Auf Artikel 31 lassen sich nicht nur Bestimmungen stützen, die sich auf das Verhältnis Versicherungsunternehmen – Aufsichtsbehörde beziehen, sondern auch Bestimmungen, die sich auf das Verhältnis Versicherungsunternehmen – Versicherte beziehen.

Art. 32 Rechtsschutzversicherung Artikel 32 entspricht der geltenden Regelung und wird wie bisher auf Verordnungs- stufe um weitere in diesem Zweig notwendige Bestimmungen, welche teilweise auch die vertraglichen Beziehungen zwischen dem Versicherer und dem Versicherungs- nehmer betreffen, ergänzt (vgl. Verordnung vom 18. November 1992 über die Rechtsschutzversicherung [SR 961.22]). Im wesentlichen geht es um die Ausschal- tung von Interessenkonflikten, denen der Rechtsschutzversicherer bei der Erledi- gung von Rechtsfällen, zu deren Deckung er sich mit dem Versicherungsvertrag verpflichtet hat, ausgesetzt sein kann. Interessenkonflikte können insbesondere dann auftreten, wenn zwischen der Rechtsschutzversicherung und anderen Versiche- rungszweigen ein widerrechtlicher Austausch von Versicherungsdaten stattfindet.

Art. 33 Elementarschadenversicherung Diese Bestimmung entspricht dem geltenden Recht (Art. 38a VAG).

Art. 34 Motorfahrzeug-Haftpflichtversicherung Diese Bestimmung entspricht Artikel 8 Absatz 2bis Buchstabe 2 des geltenden Ver- sicherungsaufsichtsgesetzes, der im Rahmen der Umsetzung der Vierten Kraftfahr- zeug-Haftpflichtrichtlinie der EU zur Verbesserung des schweizerischen Verkehrs- opferschutzes am 4. Oktober 2002 vom Parlament verabschiedet worden ist (AS 2003 232).

Art. 35 Rückversicherung Die Rückversicherer unterstehen – mit Ausnahme ausländischer Unternehmen, welche in der Schweiz nur die Rückversicherung betreiben (vgl. Art. 2 Abs. 2 Bst. a des Entwurfs) – grundsätzlich der gleichen Aufsicht wie die Direktversicherer. Direktversicherer können, mit entsprechender Bewilligung, zwar auch das Rückver- sicherungsgeschäft betreiben und treten in diesem Fall ebenfalls als Rückversicherer auf. Es bestehen aber trotzdem erhebliche Unterschiede zwischen Direktversiche- rern, welche das Rückversicherungsgeschäft betreiben, und Versicherungsunter- nehmen, die ausschliesslich das Rückversicherungsgeschäft betreiben. Es rechtfer- tigt sich daher, diese letztgenannten Rückversicherer von der Anwendung gewisser Bestimmungen auszunehmen. Absatz 1 nennt solche Bestimmungen, welche auf die Direktversicherer zugeschnitten sind und deshalb auf Versicherungsunternehmen, welche ausschliesslich die Rückversicherung betreiben, keine Anwendung finden.

Art. 36 Lebensversicherung Aus Gründen der Solvenzerhaltung ist es unerlässlich, dass die von den Versiche- rungsunternehmen in den Versicherungsverträgen garantierten Zinssätze vorsichtig angesetzt und dabei die Möglichkeit von Zinsschwankungen und Veränderungen der mit den Kapitalanlagen zu erzielenden Renditen angemessen berücksichtigt werden. Die Erfahrungen der Aufsichtsbehörde zeigen, dass aufgrund des Wettbewerbs bei den Versicherungsunternehmen die Tendenz besteht, durch die Gewährung von höheren Zinsgarantien Marktvorteile zu erlangen. Bislang wurde im Tarifgenehmi- gungsverfahren sichergestellt, dass der garantierte technische Zinssatz eine maxi- male Höhe nicht überschreitet. Mit Wegfall der präventiven Tarifprüfung entfällt dieser Kontrollmechanismus. Aus diesem Grund wird dem Bundesrat nunmehr die Kompetenz eingeräumt, den maximalen technischen Zinssatz für den Bereich der Lebensversicherung festzulegen. Der Bundesrat wird sich dabei an internationalen Standards – insbesondere an der Richtlinie 92/96/EWG des Rates vom 10. Novem- ber 19929 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 79/267/EWG und 90/619/EWG (Dritte Richtlinie Lebensversicherung) – orientie- ren, wonach die Zinsgarantie in der Regel höchstens 60 % des Zinssatzes der Staats- anleihen betragen darf. Anderseits muss aber auch verhindert werden, dass dem Versicherungsnehmer überhöhte Prämien in Rechnung gestellt werden und dass er nicht oder zu wenig am Überschuss beteiligt wird. Nach geltendem Recht prüft daher die Aufsichtsbehörde auch die Verteilung der Überschüsse. In Zukunft wird dies nicht mehr möglich sein. Mit dem Wegfall der präventiven Produktekontrolle entfällt auch die Verpflichtung,

9 ABl. L 360 vom 9.12.1992, S. 1.

die Überschusspläne der Aufsichtsbehörde zur Genehmigung einzureichen. Die Frage der Überschussbeteiligung ist jedoch solange von besonderer Bedeutung, als die vorzeitige Auflösung des Lebensversicherungsvertrages nicht ohne Einbusse an Versicherungsleistungen möglich ist, wofür versicherungstechnische Gründe mass- gebend sind, und daher eine unabdingbare Voraussetzung für den freien Markt, nämlich die allgemeine Freizügigkeit der Versicherten, nicht gewährleistet ist. Solange dies so ist, muss der Schutz der Versicherten auf andere Weise sicherge- stellt sein. Unter dem Gesichtspunkt der Transparenz verlangt daher Absatz 2, dass die Versicherungsunternehmen eine jährliche, für die Versicherungsnehmer ver- ständliche Abrechnung erstellen, die über die Überschussbeteiligung Auskunft gibt. Daraus sollte unter anderem ersichtlich sein, auf welchen Grundlagen der Gewinn berechnet, welcher Teil des Gewinnes zur Äufnung der Rückstellungen verwendet und nach welchem Schlüssel der verbliebene Gewinn unter den Versicherten aufge- teilt wurde. Der Bundesrat behält sich das Recht vor, Vorschriften über die Grund- lagen der Berechnung der Überschussbeteiligung, und das Ausmass ihrer Verteilung sowie die Art und Weise der Information der Versicherten zu erlassen. Angesichts der Tragweite der Vorschrift erscheint es angezeigt, sie nicht bloss auf Artikel 31 abzustützen, sondern dafür eine ausdrückliche Regelung vorzusehen. Zugleich ist aber auch daran zu erinnern, dass der Wegfall der präventiven Produktekontrolle nicht zuletzt wettbewerbspolitisch motiviert ist; dem Versicherten soll dadurch eine attraktivere Produktepalette zu vorteilhafteren Preisen, wozu auch die Überschuss- beteiligung gehört, verschafft werden. Diesem Gesichtspunkt wird auch in der Regelung der Verordnungsvorschriften Rechnung zu tragen sein. Parallel zur aufsichtsrechtlichen Regelung statuiert auch der Revisionsentwurf zum Versicherungsvertragsrecht eine Informationspflicht des Versicherers gegenüber dem Versicherungsnehmer. Der Versicherer wird inskünftig namentlich über die Berechnungsgrundlagen und die Ermittlung der Überschussbeteiligung sowie der Rückkaufs- und der Umwandlungswerte Auskunft geben müssen. Artikel 3 des Entwurfes zum VVG enthält keinen abschliessenden Katalog der zu erteilenden Informationen und delegiert die nähere Regelung des Inhalts der Informationspflicht

an den Bundesrat (vgl. zum Ganzen unten Ziff. 2.2.2).

Art. 37 Besondere Bestimmungen über die berufliche Vorsorge Mehr noch als das Geschäft in der Einzellebensversicherung erfordert das Kollektiv- lebensversicherungsgeschäft in der beruflichen Vorsorge besondere Bestimmungen zum Schutze der Versicherten. Im Geschäft der beruflichen Vorsorge können aus verschiedenen Gründen nicht alle Gesetze des freien Marktes wirken. Die Gründe liegen einerseits im Obligatorium und anderseits im Fehlen völliger Freizügigkeit. Es ist deshalb notwendig, dass der Bundesrat Vorschriften über die Art der Berech- nung der ausgewiesenen Überschusse erstellt. Ebenso ist notwendig, dass der Bun- desrat Regeln über die Grundsätze der Verteilung der Überschüsse aufstellt. Beson- ders wichtig ist hier, dass die ausgewiesenen Überschüsse an die Vorsorgestiftungen weitergegeben werden. Das Parlament hat diese Fragen eingehend im Zusammenhang mit der Revision des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) vom 25. Juni 198210 diskutiert und für den Bereich der Kollektiv-

10 SR 831.40

lebensversicherung einen neuen Artikel 6a zum Lebensversicherungsgesetz vom 18. Juni 199311 vorgeschlagen. Es wird vorgeschlagen, diese Bestimmung, deren Wortlaut bei der Schlussredaktion des Entwurfes noch in Diskussion war, als Arti- kel 37 in den vorliegenden Entwurf zu übernehmen.

2.1.2.4 4. Kapitel:

Versicherungsvermittler und Versicherungsvermittlerinnen Der Entwurf sieht vor, die Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler der Auf- sichtsgesetzgebung zu unterstellen. Die Regelung orientiert sich weitgehend an der Richtlinie 2002/92/EG über Versicherungsvermittlung, die am 9. Dezember 2002 von der EU verabschiedet und am 15. Januar 2003 im Amtsblatt L 9 S. 3 der EG publiziert worden ist. Die VAG-Revisionsvorlage greift verschiedene Elemente dieser Richtlinie auf, wie etwa die Registrierungspflicht für bestimmte Vermittler und Vermittlerinnen oder die Voraussetzungen der angemessenen beruflichen Qua- lifikation und der finanziellen Gewähr (s. auch oben 1.2.5.1.4). Parallel zur Einführung besonderer Bestimmungen zu den Versicherungsvermittlern wird eine Änderung von Artikel 34 VVG (Verantwortlichkeit des Versicherers für seine Agenten) vorgeschlagen (siehe unten Ziff. 2.2.2).

Art. 38 Definition Artikel 38 des Entwurfs fasst zwei Kategorien von Versicherungsvermittlern ins Auge: solche, die in irgendeiner Weise – in der Regel vertraglich, möglicherweise aber auch rein faktisch und implizite durch Honorarvereinbarungen – an ein oder mehrere Versicherungsunternehmen gebunden sind und primär in deren Auftrag und Interesse handeln, und Vermittler, welche im Auftragsverhältnis mit ihren Kunden stehen und daher vermutungsweise primär die Interessen der Versicherungsnehmer wahrnehmen. Die Definition trägt dem Umstand Rechnung, dass die Vermittler und Vermittlerinnen unter den verschiedensten Bezeichnungen auftreten. Eine Klärung des Begriffs ist vor allem mit Blick auf die Unzulässigkeit gewisser Vermittlertätig- keiten (Art. 39) und die Registrierungspflicht (Art. 41) geboten.

Art. 39 Unzulässige Vermittlungstätigkeit Die Vorschrift entspricht dem geltenden Recht (Art. 16 VAG).

Art. 40 Register Vorgesehen wird eine besondere Registrierung (Register für Versicherungsvermitt- ler und -vermittlerinnen). Die für den Registereintrag zuständige Stelle wird zu prüfen haben, ob die Voraussetzungen für die Eintragung erfüllt sind. Es erscheint als sinnvoll, die Registerführung der Aufsichtsbehörde zu übertragen. Ziel des Registers ist es, die Transparenz in den vertraglichen Beziehungen zu steigern.

11 SR 961.61

Art. 41 Registereintrag Die Einführung einer Registereintragungspflicht für alle Versicherungsvermittler und -vermittlerinnen würde zu weit gehen und möglicherweise zu viel Verwaltungs- aufwand verursachen, der nicht notwendig erscheint. Aus verbraucherschutzrechtli- cher Sicht drängt sich die Eintragungspflicht in erster Linie für Personen auf, die als Versicherungsvermittler tätig sind, ohne an ein oder mehrere (beaufsichtigte) Versi- cherungsunternehmen gebunden zu sein. Juristische Personen müssen in ihrer Funktion als Versicherungsvermittler in das Register eingetragen werden; sie haben nachzuweisen, dass sie über genügend Mitarbeiter verfügen, welche die geforderten Qualifikationen besitzen und selbst im Register eingetragen sind (siehe Art. 42 Abs.

1 Bst. a des Entwurfs). Die eintragungspflichtigen Versicherungsvermittlerinnen

und -vermittler haben sich innert sechs Monaten bei der Aufsichtsbehörde für den Eintrag anzumelden (Art. 87 Abs. 3). Der Bundesrat geht davon aus, dass zu diesem Zeitpunkt die Voraussetzungen nicht in allen Teilen erfüllt sind; er hat daher die Möglichkeit vorgesehen, für den Erwerb der beruflichen Qualifikationen eine zusätzliche Übergangsfrist einzuräumen (Art. 87 Abs. 4). Für Versicherungsvermittler und -vermittlerinnen, die faktisch oder rechtlich an bestimmte Versicherer gebunden sind, gilt keine Registereintragungspflicht. Da solche Vermittlungs- und Beratungstätigkeiten in der Praxis jedoch eine erhebliche Rolle spielen, erscheint es zweckmässig, diesen Personen die Eintragung in das Register unter einer Sonderrubrik zu gestatten. Sie müssen in diesem Falle die gleichen Voraussetzungen erfüllen wie die eintragungspflichtigen Personen.

Art. 42 Voraussetzungen für die Eintragung ins Register In das Register sollen sich nur Personen eintragen lassen können, die ein ausrei- chendes Fachwissen erworben haben. Für den Erwerb der beruflichen Qualifikation kann der Bundesrat gemäss Artikel 87 Absatz 4 eine Übergangsfrist vorsehen. Die Berufshaftpflichtversicherung oder gleichwertige Garantie dient dem Schutz der Versicherten, die für den Abschluss oder die Vermittlung von Versicherungsverträ- gen auf den Rat eines Versicherungsvermittlers bauen.

Art. 43 Informationspflicht Wesentliches Anliegen dieses Artikels ist es zu gewährleisten, dass gegenüber den Konsumentinnen und Konsumenten Transparenz hinsichtlich der Frage der Abhän- gigkeit der sie beratenden Vermittlerinnen und Vermittler herrscht.

2.1.2.5 5. Kapitel: Aufsicht

2.1.2.5.1 1. Abschnitt: Allgemeines

Art. 44 Grundsatz In Artikel 44 Absatz 1 kommt die doppelte Aufgabe der Aufsichtsbehörde zum Ausdruck: einerseits die Überwachung der Solvenz von Versicherungsunternehmen, andererseits der Schutz der Versicherten vor Missbräuchen. Letzterer bleibt nach wie vor wesentlich, umso mehr als die Aufsichtsbehörde die Versicherungsprodukte

nicht mehr systematisch und präventiv kontrolliert. Die Möglichkeit einer nachträg- lichen Kontrolle aller Produkte besteht weiterhin, nicht zuletzt für Produkte, die in Ergänzung zu einer sozialversicherungsrechtlichen Basisdeckung abgeschlossen werden (Beispiel Krankenzusatzversicherung). Diese sollen dem Wunsch mehrerer Vernehmlassungsteilnehmer entsprechend besonders aufmerksam überwacht wer- den. Die Aufsicht betrifft in erster Linie das schweizerische Geschäft der Versicherungs- unternehmen, erfasst aber auch die direkten und indirekten Auswirkungen, die eine Tätigkeit im Ausland insbesondere auf die Solvenz der inländischen Versicherer zeitigen kann. Artikel 44 Absatz 1 Buchstabe e entspricht geltendem Recht (Art. 38b VAG). Die nach Artikel 44 Absatz 1 Buchstabe f vorgesehene Verhinderung von Missbräu- chen will ein gesetzeskonformes und faires Verhalten der Versicherungsunterneh- men und Vermittler den Versicherten gegenüber gewährleisten. Neben dem Versi- cherungsvertragsgesetz und der Aufsichtsgesetzgebung können in diesem Zusammenhang auch andere Bundesgesetze mit materiell versicherungsrechtlichem von Bedeutung sein (zum Beispiel in den Bereichen Strassenverkehr, Kernenergie oder Datenschutz). Die Schwelle für das Einschreiten der Aufsichtsbehörde ent- spricht jener des geltenden Rechts (Art. 17 VAG). Danach kann ein den Versicher- ten und Anspruchsberechtigten abträgliches Verhalten nur dann als missbräuchlich qualifiziert werden, wenn es sich wiederholt oder einen breiten Personenkreis be- treffen könnte. Das ist zum Beispiel der Fall, wenn vorformulierte Versicherungsbe- dingungen verwendet werden, welche die Versicherten systematisch benachteiligen. Einzelfälle können natürlich immer auftreten, ohne dass dabei schon von einem Missstand gesprochen werden muss. Sie sind grundsätzlich vom Zivilrichter zu beurteilen. Die Aufsichtsbehörde hat in solchen Fällen keine quasi-richterlichen Aufgaben wahrzunehmen. Der Entwurf enthält keinen Katalog möglicher Interventionsformen der Aufsichts- behörde. Diese ergeben sich aus der Art des festgestellten Missbrauchs sowie der Auswirkungen, für die Abhilfe geschaffen werden muss. Sofern die Aufsichtsbehörde Massnahmen trifft, welche für die handelsregisterliche Publizität von Bedeutung sind, ist sie gehalten, dem zuständigen Handelsregisteramt

hiervon Mitteilung zu machen. Letzteres wird dann die Eintragung vornehmen. Gemäss Artikel 44 Absatz 2 wird es inskünftig möglich sein, die Revisionsstelle oder weitere Dritte zur Überprüfung der Einhaltung des Aufsichtsrechts regelmässig heranzuziehen. Damit eröffnet sich der Aufsichtsbehörde die Möglichkeit – ähnlich wie in der schweizerischen Bankenaufsicht – das Know-how und die Ressourcen von qualifizierten Revisionsstellen zu Aufsichtszwecken zu nutzen. Dies dürfte insbesondere im Bereich der Gruppen- und Konglomeratsaufsicht von Bedeutung sein. Im Kontext mit der Konglomeratsaufsicht erhält diese Beizugsmöglichkeit darüber hinaus insofern zusätzliches Gewicht, als für die Einschätzung des versiche- rungsfremden Sektors die Inanspruchnahme der Revisionsstelle unerlässlich sein könnte.

Art. 45 Prüfungsbefugnisse und Auskunftspflicht Die Prüfungen, welche die Aufsichtsbehörde durchführen kann, können sowohl die Notwendigkeit der Unterstellung eines Unternehmens unter die schweizerische Versicherungsaufsicht als auch den gesamten Geschäftsbereich des Versicherungs- unternehmens und der Vermittler und Vermittlerinnen zum Gegenstand haben. Die in Absatz 2 vorgesehene Pflicht der Versicherungsunternehmen, der Aufsichts- behörde die nach deren Ermessen für die Aufsicht erforderlichen Auskünfte zu erteilen, gilt neu auch für die Vermittler und Vermittlerinnen sowie für die Revi- sions- und Kontrollorgane. Die Aufsichtsbehörde muss frühzeitig über besondere Probleme informiert sein, mit denen ein Versicherungsunternehmen konfrontiert werden könnte, wenn sie recht- zeitig Massnahmen zum Schutze der Versicherten treffen soll. Diesem Anliegen dient die Pflicht der Geschäftsleitung in Absatz 3, die Aufsichtsbehörde unverzüg- lich über wichtige Vorkommnisse zu informieren. Um der wirtschaftlichen Entwicklung – insbesondere innerhalb von Versicherungs- gruppen Rechnung – zu tragen, muss die Möglichkeit von Funktionsausgliederun- gen zugelassen werden. Allerdings darf dadurch nicht die Durchführung der Auf- sicht über ein Versicherungsunternehmen behindert werden. Aus diesem Grund weitet Absatz 4 die Auskunftspflicht auf Personen aus, welche die ausgegliederten Funktionen wahrnehmen. Denkbare Beispiele für die Ausgliederung von Funktionen wären z.B. die Übertragung der Vermögensverwaltung, der Produktentwicklung, der Schadenregulierung, der Organisation des Aussendienstes oder der Buchhaltung auf Dritte.

Art. 46 Berichterstattung durch die Aufsichtsbehörde Die Bestimmung verpflichtet die Aufsichtsbehörde zu einer systematischen und periodischen Berichterstattung über ihre eigene Tätigkeit. Die Bilanzen der Versi- cherungsunternehmen, welche heute im Schweizerischen Handelsamtsblatt publi- ziert werden, sollen inskünftig im Tätigkeitsbericht der Aufsichtsbehörde erschei- nen. Der jährliche Tätigkeitsbericht der Aufsichtsbehörde soll aber nicht die einzige Informationsmöglichkeit sein. Wie bisher und wohl in zunehmendem Masse wird die Aufsichtsbehörde auch über ihre Website, via Medien, Informationsveranstal- tungen und andere Kanäle die Öffentlichkeit über die Geschehnisse und Entwick- lungen im Versicherungsmarkt sowie über ihre Aufsichtsaktivitäten informieren.

Art. 47 Veröffentlichung von Entscheiden Die Aufsichtsbehörde veröffentlichte bislang nur sporadisch aufsichtsrechtliche Entscheide (Verfügungen). Eine rechtliche Verpflichtung fehlte. Dies soll korrigiert werden. Damit sollen die Transparenz der Aufsichtstätigkeit erhöht und die Markt- teilnehmer über die Grundsätze der Aufsicht informiert werden. Absatz 2 von Artikel 47 des Entwurfs übernimmt die geltende Regelung. Der Artikel betrifft Urteile im Bereich des Privatversicherungsrechts. Die Bekanntgabe der Urteile an die Aufsichtsbehörde bildet einen Teil der Aufsicht und ermöglicht es insbesondere, die Judikatur im Bereich des Versicherungsvertragsrechts (z.B. kon- krete Anwendung der Vertragsbestimmungen oder Anerkennung des Leistungsan- spruchs der Versicherten) zu sammeln und der Öffentlichkeit zugänglich zu machen.

Die übermittelten Urteile werden unter der Verantwortung der Aufsichtsbehörde regelmässig veröffentlicht.

Art. 48 Finanzierung der Versicherungsaufsicht Die Totalrevision des Aufsichtsrechtes ist Anlass, die Finanzierung der Aufsicht den gegenwärtigen verfassungsrechtlichen Anforderungen (Art. 164 Abs. 1 Bst. d der Bundesverfassung) und den veränderten Anforderungen an die Aufsichtsbehörde anzupassen. Die bisherige unzutreffende Bezeichnung der Abgabe als (jährliche) Gebühr wird geändert in Aufsichtsabgabe. Gebühren sind Geldleistungen, welche für eine dem Gebührenpflichtigen individuell zurechenbare staatliche Gegenleistung zu bezahlen sind (Individualäquivalenz). Die Bemessung der jährlich zu entrich- tenden Pauschale anhand des Prämienvolumens entspricht jedoch nicht den der einzelnen Versicherungsunternehmung individuell zurechenbaren Tätigkeiten der Versicherungsaufsichtsbehörde. Erfahrungsgemäss können gerade Versicherungs- unternehmen mit geringen Prämieneinnahmen der Aufsichtsbehörde verhältnismäs- sig grosse Umtriebe verursachen. Nicht zuletzt aus diesem Grunde schafft der Revi- sionsentwurf, analog zum System in der Bankenaufsicht, die Möglichkeit, für einzelne Aufsichtstätigkeiten Gebühren zu erheben. Damit soll beispielsweise die Registrierung der Vermittlerinnen und Vermittler abgedeckt werden. Aber auch für einzelne besonders aufwendige Verwaltungsverfahren sollen neu Gebühren erhoben werden können. Die Gebühreneinnahmen sind bei der Bemessung der jährlich zu entrichtenden Aufsichtsabgabe zu berücksichtigen. Die Jahrespauschale soll wie bisher (vgl. Art. 52 und 53 der Aufsichtsverordnung vom 11. September 1931, SR 961.05) nach Massgabe des Anteils der einzelnen Versicherungsunternehmen an den Prämieneinnahmen aller Versicherungsunternehmen ermittelt werden, wo dies möglich ist; für Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler wäre das Prämienvo- lumen eine unzureichende Messgrösse, weil nicht beabsichtigt ist, von den Vermitt- lern Jahresrechnungen einzuverlangen. Hier wird daher, sofern dies über die Gebüh- ren hinaus noch erforderlich ist, für die Ermittlung der Jahrespauschale auf den Aufwand (z.B. Anzahl Anfragen Dritter über Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler) abgestellt werden müssen, welcher der Aufsichtsbehörde aus den Auf- sichtsaktivitäten im Zusammenhang mit der Registerführung erwächst.

2.1.2.5.2 2. Abschnitt: Sichernde Massnahmen Die Bestimmungen des Entwurfs zu den sichernden Massnahmen übernehmen zusammenfassend das Konzept des geltenden Rechts12. Bei diesen Massnahmen handelt es sich im Allgemeinen um die Konsequenzen organisatorischer Versäum- nisse oder finanzieller Unzulänglichkeiten. Sie können unabhängig vom Vorliegen von Missbräuchen im Sinne von Artikel 44 des Entwurfs ergriffen werden.

12 Zu den sichernden Massnahmen im allgemeinen siehe: Daniel Staehelin, Der Schutz der Versicherten im Insolvenzrecht, in: Fritz Reichert-Facilides/Anton K. Schnyder, Versicherungsrecht in Europa; Kernperspektiven am Ende des 20. Jahrhunderts, S. 247.

Art. 49 Grundsatz Die Bestimmung verankert den Grundsatz der so genannten materiellen Aufsicht und bildet die Grundlage für die Kompetenz der Aufsichtsbehörde, während der gesamten Tätigkeit der Versicherungsunternehmen Aufsichtsmassnahmen zu treffen, die sich neben den Versicherungsunternehmen auch an Dritte richten können (bspw. an Depotbanken im Rahmen der Sicherung des gebundenen Vermögens). Absatz 1 stellt die allgemeine Basis von möglichen Massnahmen der Aufsichtsbehörde dar, während Absatz 2 einen nicht abschliessenden Katalog von Interventionsmöglich- keiten enthält. So steht der Aufsichtsbehörde zum Beispiel die Befugnis zu, die vom Versicherungsunternehmen gewählte Revisionsstelle zu ersetzen. Kraft der allge- meinen Klausel (Bst. g) sind auch andere Massnahmen denkbar. So kann die Auf- sichtsbehörde beispielsweise die Zahlung des nicht liberierten Aktienkapitalanteils, die Vornahme zusätzlicher Zuweisungen zum Organisationsfonds oder die Aufsto- ckung des Kapitals verlangen. Aufgrund dieser Bestimmung kann sie nach wie vor die Erstellung von Finanzierungs- oder Sanierungsplänen anordnen, obschon diese Massnahmen wie auch die Eigenmittellimite «Garantiefonds» als Teilbetrag der Solvabilitätsspanne im Gegensatz zum geltenden Recht nicht mehr ausdrücklich erwähnt sind (vgl. Ausführungen zu Art. 9 unter Ziff. 2.1.2.2.2). Ausserdem kann die Aufsichtsbehörde jederzeit die Aufstockung des gebundenen Vermögens verlan- gen. Das Versicherungsaufsichtsrecht geht als lex specialis dem Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG) vom 11. April 188913 – namentlich dessen Artikel 285 ff. – vor. Die sichernden Massnahmen sind vor dem Hintergrund des Bewilligungsentzuges als ultima ratio der Aufsicht zu sehen (Art. 59). Darunter ist in Absatz 2 besonders die Abberufung von Organen des Versicherungsunternehmens zu erwähnen. Sie stellt das Pendant zu Artikel 14 dar (s. oben Ziff. 2.1.2.2.2).

Art. 50 Liquidation Artikel 50 bis 52 entsprechen weitgehend bisherigen, auf verschiedene Gesetze verstreuten Regeln.

Art. 51 Konkurseröffnung Das Aufsichtsrecht zielt darauf ab, den Konkurs eines Versicherungsunternehmens so lange wie möglich zu vermeiden. Aus diesem Grund setzt die Konkurseröffnung die vorangehende Zustimmung der Aufsichtsbehörde voraus. Wenn ein Unterneh- men den Richter über die Überschuldung informiert (Art. 725 Abs. 2 OR) – wozu auch Versicherungsunternehmen verpflichtet sind – oder wenn ein Gläubiger den Konkurs fordert, benachrichtigt der Konkursrichter umgehend die Aufsichtsbehörde und vertagt den Konkurseröffnungsbeschluss. Wenn eine Sanierung nicht mehr möglich oder kein anderes Versicherungsunternehmen bereit ist, den Versiche- rungsbestand zu übernehmen, oder wenn der Ertrag aus der Verwertung des gebun- denen Vermögens (Art. 49 Abs. 2 Bst. e des Entwurfs) nicht mehr ausreicht, bewil- ligt die Aufsichtsbehörde die Konkurseröffnung.

13 SR 281.1

Art. 52 Durchführung des Konkurses Wie im geltenden Recht kann die Aufsichtsbehörde eine besondere Konkursver- waltung ernennen und ihr sämtliche Befugnisse der Gläubigerversammlung übertra- gen (Abs. 1). Für den Konkursfall verankert der Entwurf einen einem Pfandrecht auf dem gebundenen Vermögen der Versicherungsunternehmen entsprechenden Anspruch der Versicherten (Abs. 4). Dementsprechend werden mit dem Verwer- tungserlös – nach Abzug der Kosten für Inventur, Verwaltung und Verwertung des gebundenen Vermögens (Art. 262 Abs. 2 SchKG) – die Ansprüche der Versicherten, für die nach Artikel 17 Sicherstellung geleistet wurde, gedeckt. Erst ein allfälliger Überschuss fliesst in die Konkursmasse.

2.1.2.5.3 3. Abschnitt: Zusätzliche sichernde Massnahmen für die Lebensversicherung

Art. 53 und 54

Die Vorschriften der Artikel 53 (Konkurs des Versicherungsunternehmens) und 54 (Konkursmässige Verwertung des gebundenen Vermögens) regeln die Auswirkun- gen eines Konkurses auf die Versicherungsverträge. Die Vorschriften entsprechen dem geltenden Recht. Ausser in der Lebensversicherung erlöschen Versicherungsverträge nach Ablauf von vier Wochen nach der Konkurseröffnung. In dieser Zeitspanne können sich die Versicherungsnehmer um eine neue Versicherungsdeckung bei einem anderen Unternehmen bemühen (Art. 37 Abs. 1 VVG). Lebensversicherungsverträge dage- gen erlöschen mit der Konkurseröffnung nicht automatisch (Art. 53 Abs. 1 des Entwurfs). In Artikel 53 Absatz 2 werden verschiedene ergänzende sichernde Massnahmen aufgeführt, welche die Aufsichtsbehörde vor der Durchführung des Konkurses ergreifen kann.

2.1.2.5.4 4. Abschnitt: Zusätzliche sichernde Massnahmen für ausländische Versicherungsunternehmen

Art. 55–57 Wie das geltende Recht enthält auch der Entwurf in den Artikeln 55 (Ausschluss der Forderungen Dritter), 56 (Betreibungsort und Zwangsverwertung) und 57 (Verfü- gungsbeschränkungen) besondere Vorschriften für ausländische Versicherungsun- ternehmen, die sich in Liquidation oder im Konkurs befinden.

2.1.2.5.5 5. Abschnitt: Beendigung der Versicherungstätigkeit

Art. 58 Verzicht Der Entwurf verpflichtet Versicherungsunternehmen, die auf eine oder mehrere erteilte Bewilligungen zur Geschäftstätigkeit verzichten, ausdrücklich zur Erstellung eines Abwicklungsplans. Dieser muss insbesondere Angaben über das geplante Verfahren zur Beendigung der Tätigkeit enthalten.

Art. 59 Entzug der Bewilligung Der Bewilligungsentzug stellt die schärfste Massnahme des Aufsichtsrechts dar. Sie wird zwar äusserst selten ergriffen, ist aber aus Gründen des Versichertenschutzes unverzichtbar. Die Aufsichtsbehörde wird aber vor einem Bewilligungsentzug weniger einschneidende Massnahmen prüfen. Ein Unternehmen erfüllt die Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr (Abs. 1 Bst. a), wenn es beispielsweise nicht in der Lage ist, innerhalb der ihm gesetzten Frist wieder gesunde Finanzverhältnisse herzustellen, wenn es in schwerwiegender Weise Verpflichtungen verletzt, die ihm nach der Aufsichtsgesetzgebung obliegen, oder anderweitig keine Gewähr mehr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit bietet. Auch ein Versicherungsunternehmen, das von der Bewilligung während sechs Monaten keinen Gebrauch macht, erfüllt die Voraussetzungen für die Bewilligung nicht mehr. Diese Regelung entspricht auch den Richtlinien der Europäischen Union, wonach die Bewilligung zurückgezogen werden kann, wenn das Versiche- rungsunternehmen «von der Zulassung nicht binnen zwölf Monaten Gebrauch macht, ausdrücklich auf sie verzichtet oder seit mehr als sechs Monaten seine Tätig- keit eingestellt hat, es sei denn, dass der betreffende Mitgliedsstaat in diesen Fällen das Erlöschen der Zulassung vorsieht»14. Nach Entzug der Bewilligung achtet die Aufsichtsbehörde vor allem darauf, dass das Versicherungsunternehmen keine weiteren Kunden mehr versichert. Zum Schutz der Versicherten mit noch bestehen- den Verträgen kann die Aufsichtsbehörde laut Absatz 2 insbesondere die für den Vermögensschutz geeigneten Massnahmen treffen.

Art. 60 Übertragung des Versicherungsbestandes Die Regelung zur Übertragung des Versicherungsbestandes entspricht weitgehend dem geltenden Recht. Sie wird durch Artikel 19 Absatz 2 ergänzt, wonach die Werte des gebundenen Vermögens grundsätzlich an das Unternehmen gehen, welches den Versicherungsbestand übernimmt. Wie bis anhin bedeutet die Übertragung des Versicherungsbestandes von Gesetzes wegen eine Übertragung aller Versicherungs- verträge, die Bestandteil diese Versicherungsbestandes sind.

14 Art. 22 der Ersten Richtlinie 73/239/EWG des Rates vom 24. Juli 1973 zur Koordinie- rung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung), ABl. L 228 vom 11.8.1992, S. 1, abgeändert durch Art. 14 der Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18.6.1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung), ABl. L 228 vom 16.8.1973, S. 3.

Absatz 3 verleiht den Versicherungsnehmern und Versicherungsnehmerinnen wie schon bisher (Art. 39 Abs. 5 VAG) das Recht, bei Bestandesübertragung den Ver- trag zu kündigen, sofern er nicht mit dem neuen Partner Vertragsbeziehungen ein- gehen will. Entsprechend der geltenden Praxis erlaubt Artikel 60 Absatz 4 des Entwurfs indes- sen den Ausschluss des Kündigungsrechts, wenn die Bestandesübertragung in wirtschaftlicher Hinsicht keine Änderung des Vertragspartners bedeutet, und zwar selbst dann, wenn die Identität des Versicherers formell und in rechtlicher Hinsicht wechselt. So löst insbesondere die Unternehmensfusion kein Kündigungsrecht aus, da sie sich grundlegend von der Übertragung des Versicherungsbestandes unter- scheidet.

Art. 61 Veröffentlichungen Diese Bestimmung lehnt sich an die Artikel 39 und 41 des geltenden Versicherungs- aufsichtsgesetzes an.

2.1.2.6 6. Kapitel:

Besondere Bestimmungen betreffend die Aufsicht über Versicherungsgruppen und Versicherungskonglomerate Das 6. Kapitel des vorliegenden Entwurfes enthält besondere Bestimmungen zur Aufsicht über Versicherungsgruppen und Versicherungskonglomerate. Das Kapitel ist aus Gründen der Praktikabilität in zwei Abschnitte mit weitgehend identischer Systematik unterteilt. Der einleitenden Definition von Versicherungsgruppe und Versicherungskonglomerat folgen Bestimmungen zu den Voraussetzungen und zum Verfahren der Unterstellung von Versicherungsgruppen bzw. Versicherungskon- glomeraten unter die besondere Aufsicht sowie zur Aufsichtsabgrenzung im inter- nationalen Kontext. Kernbereich der materiellen Bestimmungen bilden die Vor- schriften zur Risikoüberwachung und zu den Eigenmitteln der Gruppe oder des Konglomerats. Gleich wie das Versicherungsaufsichtsgesetz insgesamt (vgl. Art. 1 und die Ausführungen unter Ziff. 2.1.2.1) dienen auch die Vorschriften über die Versicherungsgruppen und -konglomerate primär dem Schutz der Versicherten. Letztlich soll dadurch sichergestellt werden, dass die Solvenz eines Versicherungs- unternehmens nicht durch seine Abhängigkeiten und Verpflichtungen gegenüber anderen Unternehmen beeinträchtigt wird.

2.1.2.6.1 1. Abschnitt: Versicherungsgruppen

Art. 62 Versicherungsgruppe Die Definition der Versicherungsgruppe geht von einer Mehrzahl von Unternehmen aus, welche zu einer wirtschaftlichen Einheit verbunden sind. Typischerweise sind dies Versicherungsunternehmen. Es genügt aber auch der Zusammenschluss eines einzigen Versicherungsunternehmens mit anderen, branchenfremden Unternehmen.

Art. 63 Unterstellung unter die Gruppenaufsicht Im ersten Absatz wird in umfassender Weise die Möglichkeit der nationalen Auf- sichtszuständigkeit für Versicherungsgruppen begründet. Für die Zuständigkeit der Schweizer Aufsichtsbehörde genügt es, dass entweder ein nach schweizerischem Recht organisiertes Versicherungsunternehmen Teil der Gruppe ist oder letztere tatsächlich von der Schweiz aus geleitet wird. Mit dieser Formulierung werden allerdings auch (Teile von) Gruppen erfasst, die nach sachlichen Gesichtspunkten in den Zuständigkeitsbereich ausländischer Aufsichtsbehörden fallen. Absatz 2 begegnet den Befürchtungen der schweizerischen Assekuranz, dass auslän- dische Aufsichtsinstanzen zu Unrecht die Aufsicht über die Gruppe beanspruchen. Kommt die schweizerische Aufsichtsbehörde zum Schluss, dass sie im internationa- len Kontext aufgrund der grösseren Sachnähe im Vergleich mit ausländischen Aufsichtsbehörden zur Überwachung der Gruppe geeigneter ist, wird sie die Auf- sichtszuständigkeit beanspruchen und gegebenenfalls in geeigneter Weise aufteilen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wird die Aufsichtsbehörde den in der Schweiz inkorporierten Unternehmen der Gruppe selbstverständlich das rechtliche Gehör gewähren.

Art. 64 Verhältnis zur Einzelaufsicht Konzeptionell erfolgt die Gruppenaufsicht in Übereinstimmung mit internationalen Standards zusätzlich zur Einzelaufsicht.

Art. 65 Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit Die Gewährsbestimmungen für die Einzelaufsicht (vgl. oben zu Art. 14) finden sinngemäss Anwendung auf die Funktionsträger auf Stufe der Versicherungsgruppe.

Art. 66 Überwachung der Risiken Während es weitgehend unbestritten ist, dass Risikokonzentrationen über die Gesamtheit aller Gruppengesellschaften hinweg zu erfassen und gegebenenfalls zu beschränken sind, ist das Verständnis für die Notwendigkeit zur Überwachung gruppeninterner Vorgänge weit weniger ausgeprägt. Dennoch soll – in Anlehnung an die in diesem Zusammenhang beispielgebenden EU-Richtlinien – mittels Dele- gationsnorm die Grundlage geschaffen werden, um in diesem Bereich Vorschriften zu erlassen. Es kann dabei nicht darum gehen, sämtliche gruppeninternen Vorgänge zu erfassen; sowohl der Zweck der Gruppenaufsicht (vgl. einleitende Ausführungen zu diesem Kapitel, Ziff. 2.1.2.6) als auch das Verhältnismässigkeitsprinzip der Verwaltungstätigkeit werden die Analyse auf die wesentlichen Vorgänge fokussie- ren. Die Aufsichtsbehörde wird entsprechend dem sich unter Umständen dynamisch entwickelnden Überwachungsbedarf darüber zu entscheiden haben, ob die Überwa- chung in Form der Berichterstattung oder aber durch strengere Massnahmen zu erfolgen hat.

Art. 67 Eigenmittel Die anrechenbaren Eigenmittel sollen durch eine Verordnung des Bundesrates konkretisiert werden. Demgegenüber werden die erforderlichen Eigenmittel durch die Aufsichtsbehörde, die aufgrund ihrer grösseren Sachnähe besser zum Erlass von Vorschriften technischer Natur geeignet ist, festgelegt. Ausserdem ermöglicht es diese Delegation, zeitgerecht auf neue Verhältnisse zu reagieren. Als Grundlage für die anrechenbaren Eigenmittel dient in der Regel die konsoli- dierte Bilanz der Versicherungsgruppe, was die gruppeninternen Transaktionen wie beispielsweise Darlehen oder Mehrfachnutzung des Eigenkapitals (Double-Gearing) neutralisiert. Die erforderlichen Eigenmittel für die Gruppe basieren auf den für die Einzelgesell- schaften geltenden Solvabilitätsvorschriften. Soweit dies nicht zu Ungleichbehand- lungen führt, können auf Antrag international anerkannte Berechnungsgrundlagen, wie sie beispielsweise in der Richtlinie der EU über die Beaufsichtigung von Versi- cherungsgruppen zum Tragen kommen, angewendet werden. Die Aufsichtsbehörde berücksichtigt bei der Bestimmung der gesamthaft erforderlichen Eigenmittel die Risiken von weiteren Geschäftsbereichen, soweit die versicherungsspezifische Solvabilität diesen nicht oder nur ungenügend Rechnung tragen sollte.

Art. 68 Externe Revision Wiederum analog zur Einzelaufsicht (vgl. oben zu Art. 28 und 29) muss sicherge- stellt sein, dass auch die Versicherungsgruppe über eine externe Revision verfügt. In der Regel wird dies die gleiche Revisionsstelle sein wie jene des führenden Versi- cherungsunternehmens der Gruppe.

Art. 69 Auskunftspflicht Die Aufsicht über eine Versicherungsgruppe kann nur dann sinnvoll und zweck- mässig ausgeübt werden, wenn die Aufsichtsbehörde ohne Einschränkung Zugriff auf alle aufsichtsrelevanten Informationen und Unterlagen hat. Aus diesem Grund statuiert Artikel 69 eine Auskunftspflicht für sämtliche einer Versicherungsgruppe angehörenden Unternehmen, unabhängig davon, ob es sich um Versicherungsunter- nehmen oder um branchenfremde Gesellschaften handelt. Die entsprechenden Aus- künfte können entweder bei dem der Gruppe angehörenden Einzelunternehmen beschafft, durch dieses beigebracht oder aber auf dem Weg der Amtshilfe eingeholt werden (s. auch unten 2.1.2.7). Für Fälle, in denen abgeklärt werden muss, ob eine Gruppenaufsicht zu verfügen ist und welche Unternehmen davon betroffen sind, kann die Aufsichtsbehörde gestützt auf Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe d und Artikel 3 bereits im Rahmen des Unterstel- lungsverfahrens von allen möglicherweise beteiligten Unternehmen sämtliche erfor- derlichen Auskünfte verlangen.

2.1.2.6.2 2. Abschnitt: Versicherungskonglomerate

Art. 70 Versicherungskonglomerat Das «Versicherungskonglomerat» ist das Konglomerat mit «Versicherungsschwer- punkt»; sein Pendant ist das Konglomerat mit «Finanzschwerpunkt» (Finanzkon- glomerat), das im Entwurf zum Bankengesetz (Art. 3c Abs. 2) geregelt wird. Das Versicherungskonglomerat unterscheidet sich von der Versicherungsgruppe dadurch, dass neben dem Versicherungsbereich (und allfälligen nicht-regulierten Bereichen) zusätzlich mindestens eine Bank oder ein Effektenhändler zur Gruppe gehört. Der zur Gruppe stossende Finanzbereich darf nicht überwiegen, muss aber dennoch von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung sein. Die Aufsichtspraxis wird die Schwellenwerte festlegen in Anlehnung an jene, die in der EU gemäss EU- Konglomeratsrichtlinie üblich sind.

Art. 71 Unterstellung unter die Konglomeratsaufsicht Die Unterstellung eines Versicherungskonglomerats unter die Konglomeratsaufsicht folgt den gleichen Regeln wie die Unterstellung einer Versicherungsgruppe unter die Gruppenaufsicht (vgl. oben zu Art. 63). Absatz 2 regelt den Entscheid über die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde und die Aufsichtsabgrenzung gegenüber anderen in- oder ausländischen Aufsichtsbehörden gleich wie in Artikel 63 Absatz 2. Die beiden Bestimmungen unterscheiden sich einzig darin, dass im Zusammenhang mit Versicherungskonglomeraten auch Kon- takte mit in- und ausländischen Bank- und Effektenhandelsaufsehern möglich sind.

Art. 72 Verhältnis zur Einzel- und Gruppenaufsicht Die Aufsicht über ein Versicherungskonglomerat entbindet nicht von untergeordne- ter Aufsichtsverantwortung für Versicherungs- oder Finanzgruppen. Dementspre- chend besteht die Pflicht zur Einzelaufsicht regulierter Unternehmen fort. In der Praxis dürfte zumindest dann, wenn die Verantwortung der gleichen Aufsichtsbe- hörde zufällt, eine gewisse Entlastung für das Versicherungsunternehmen nicht auszuschliessen sein.

Art. 73 Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit Die Gewährsbestimmungen für die Einzelaufsicht finden auch auf die Funktionsträ- ger auf Stufe Versicherungskonglomerat, gleich wie bei der Versicherungsgruppe (Art. 65), sinngemäss Anwendung.

Art. 74 Überwachung der Risiken Die Vorschriften betreffend die Risikoüberwachung auf Konglomeratsstufe entspre- chen denjenigen zur Versicherungsgruppe (vgl. oben zu Art. 66). Die Verbindung von Unternehmen, welche unterschiedlichen Aufsichtssystemen unterstellt sind, kann der Umlagerung von Aktivitäten zum Zwecke der «Regulatory Arbitrage» Vorschub leisten. Die Aufsicht über konglomeratsinterne Vorgänge ist geeignet, den Missbrauch mit solchen Möglichkeiten zu unterbinden.

Art. 75 Eigenmittel Als Grundlage für die anrechenbaren Eigenmittel dient – wie bei Versicherungs- gruppen (vgl. oben zu Art. 67) – die konsolidierte Bilanz des Versicherungskonglo- merats. Die erforderlichen Eigenmittel bestimmen sich nach den bereichsspezi- fischen Regeln. Dabei resultiert das gesamthafte Eigenmittelerfordernis aus der Addition der Anforderungen des Versicherungsbereichs und des Finanzbereichs («Block-building Approach»). Dieses Vorgehen stellt insbesondere die angemessene Berücksichtigung der bereichsspezifischen Risiken sicher.

Art. 76 Externe Revision Analog zur Gruppenaufsicht (Art. 68) muss auch für die Konglomeratsaufsicht sichergestellt sein, dass eine externe Revision besteht.

Art. 77 Auskunftspflicht Artikel 77 entspricht in seinem Regelungsgehalt der Vorschrift von Artikel 69.

2.1.2.7 7. Kapitel: Zusammenarbeit und Verfahren

Art. 78 Nationaler Informationsaustausch Durch diese Bestimmung soll inskünftig der Informationsaustausch zwischen dem Bundesamt für Privatversicherungen und den anderen schweizerischen Finanz- marktaufsichtsbehörden ermöglicht werden. Eine analoge Vorschrift wurde bereits in Artikel 50 des Entwurfs zum totalrevidierten Nationalbankgesetz aufgenommen und wird ebenfalls Eingang ins Banken- und ins Börsengesetz (Art. 23bis E-BankG; Art. 34bis E-BEHG) finden. Auf diese Weise soll nicht zuletzt auf eine enge Verflechtung der Finanzmarktaufsicht hingewirkt und eine umfassende Aufsicht sichergestellt werden. Zudem ist es vorstellbar, dass sich künftig auch weitere Tätig- keitsfelder von gegenseitigem Interesse eröffnen. Der Umfang des Informations- austausches wird freilich durch das jeweilige Interesse der auskunftsersuchenden Behörde vorgegeben, indem nur diejenigen Informationen bzw. Unterlagen weiter- geleitet werden dürfen, welche die anfragende Behörde zur Erfüllung ihrer Auf- sichtsaufgaben tatsächlich benötigt.

Art. 79 Zusammenarbeit mit den ausländischen Aufsichtsbehörden Die Zusammenarbeit mit den ausländischen Aufsichtsbehörden wird gegenwärtig durch Artikel 17 des Lebensversicherungsgesetzes (SR 961.61) und Artikel 28 des Schadenversicherungsgesetzes (SR 961.71) geregelt. Der Entwurf enthält eine Delegation an den Bundesrat, den Informationsaustausch mit ausländischen Aufsichtsbehörden staatsvertraglich zu regeln. Diese Abkommen müssen vom Parlament nicht mehr genehmigt werden. Dagegen sind die in Arti- kel 79 genannten Beschränkungen betreffend die Verwendung von Informationen durch ausländische Aufsichtsbehörden in den Staatsverträgen zu beachten. Der Gesetzesentwurf macht die Amtshilfe nicht von derartigen Verträgen abhängig.

Dennoch sind sie sinnvoll, da in ihnen die gegenseitige Amtshilfepflicht verankert und Details der Amtshilfe geregelt werden können. Für die Beaufsichtigung von Versicherungsgruppen und Versicherungskonglome- raten ermöglicht Artikel 79 den Austausch mit anderen Finanzmarktaufsichtsbehör- den. Artikel 79 enthält eine inhaltlich weitgehend mit der Bestimmung von Arti- kel 23sexies Bankengesetz (SR 952.0) übereinstimmende Vorschrift, die allerdings aus Gründen der besseren Lesbarkeit und Transparenz redaktionell verbessert wur- de.

Art. 80 Grenzüberschreitende Prüfungen Artikel 80 enthält schliesslich die gesetzliche Grundlage für eine Vorortkontrolle durch die schweizerische Aufsichtsbehörde im Ausland. Diese Regelung ist erfor- derlich, da eine effektive Gruppen- oder Konglomeratsaufsicht nicht an der Schwei- zer Grenze Halt machen kann, sondern vielmehr grenzüberschreitend alle der Grup- pe bzw. dem Konglomerat angehörenden Unternehmen muss erfassen können. Spiegelbildlich dazu ermöglicht Absatz 2 die Vorortkontrolle durch ausländische Aufsichtsbehörden in der Schweiz. Damit wird sichergestellt, dass ausländische Staaten Gegenrecht erhalten, was in der Regel die Voraussetzung dafür ist, dass der betreffende ausländische Staat die Prüfung durch die schweizerische Aufsichtsbe- hörde zulässt. Artikel 80 enthält eine inhaltlich weitgehend mit der Bestimmung von Arti- kel 23septies Bankengesetz (SR 952.0) übereinstimmende Vorschrift, die allerdings aus Gründen der besseren Lesbarkeit und Transparenz redaktionell verbessert wur- de.

Art. 81 Rekurskommission Die Bestimmung zur Rekurskommission für die Aufsicht über die Privatversiche- rung wird inhaltlich nicht verändert. Die Rolle der Rekurskommission und ihrer Rechtsprechung hat mit der steigenden Produktevielfalt und mit dem allmählichen Verzicht auf die präventive Produktekontrolle an Bedeutung gewonnen.

Art. 82 Gerichte Die Bestimmung entspricht Artikel 47 des geltenden VAG (siehe auch oben

Ziff. 1.2.5.1.5).

2.1.2.8 8. Kapitel: Strafbestimmungen

Im Gegensatz zum geltenden Recht ist nach dem Konzept des Revisionsentwurfes eine Bestimmung zur Sanktionierung von Ordnungswidrigkeiten entbehrlich, denn die aufsichtsrechtlich relevanten Delikte werden nun im Gesetz aufgezählt und in Übertretungs- und Vergehenstatbestände eingeteilt. Mit diesem Schritt wird nicht nur dem rechtsstaatlich motivierten Bestimmtheitsgebot angemessen Rechnung getragen, sondern es wird auch der Tendenz zum Verzicht auf Ordnungswidrig- keitstatbestände nachgelebt. Die Möglichkeit einer direkten Bestrafung des Versi-

cherungsunternehmens für Bagatelldelikte bleibt aufgrund der Anwendbarkeit des Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht vom 22. März 197415 aber gewahrt (s. unten Art. 83, 84). Ausserdem soll anlässlich der Revision des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuches die subsidiäre Strafbarkeit juristischer Personen im Bereich der Vergehen eingeführt werden (s. unten Art. 84). Ein weiterer Vorteil der neuen Systematik liegt darüber hinaus in der konzeptionel- len Harmonisierung von Verwaltungs- und allgemeinem Strafrecht16, indem nun- mehr die Einteilung der Deliktsgruppen nach Massgabe der Strafdrohung erfolgen soll. Gegenüber dem geltenden Artikel 50, demzufolge sich die Aufteilung in Über- tretungen und Vergehen nach der Art der Tatbegehung (Fahrlässigkeit/Vorsatz) richtet, bestimmt sich die neue Einteilung nach der Strafdrohung (Busse/Gefängnis oder Busse), welche sich wiederum an der Schwere des in Frage stehenden Delikts orientiert. Gegenüber dem bisherigen Recht wurden die Bussen deutlich angehoben. Nach geltendem Recht werden Ordnungswidrigkeiten mit Busse bis zu 5000 Franken und Vergehen und Übertretungen mit Gefängnis bis zu sechs Monaten oder Busse bis zu

40 000 Franken bestraft. In einem wirtschaftlichen Umfeld, in dem mit Widerhand-

lungen Millionengewinne erzielt werden können, sind diese Ansätze nicht mehr angemessen und bleiben wirkungslos. Dies veranlasste auch in anderen Rechtsberei- chen (z.B. im Wettbewerbsrecht) analoge Gesetzesänderungen. Desgleichen ist eine Revision des Allgemeinen Teils des Strafrechts in Vorbereitung, welche die Bus- senobergrenzen ebenfalls massiv erhöhen wird. Aus diesen Gründen sieht der Revisionsentwurf vor, dass Übertretungen mit Busse von bis zu 100 000 Franken und Vergehen mit Gefängnis oder mit Busse von bis zu

1 Million Franken bestraft werden können. Die Bussenhöhe für Vergehen liegt zwar

immer noch weit unter den Ansätzen, die im Finanzmarktsektor im Ausland zur Anwendung gelangen, entspricht aber in etwa dem Vorschlag im Rahmen der Revi- sion des Allgemeinen Teils zum Strafrecht und erscheint daher angemessen. Die neuen Bussen liegen auch auf der Linie der gesamthaften Neuordnung der Strafbe- stimmungen im Finanzmarktbereich, die im Rahmen der Schaffung des neuen Fi- nanzmarktaufsichtsgesetzes geplant ist. Für ausgesprochene Bagatellfälle bleibt die Ausnahmevorschrift von Artikel 7 Verwaltungsstrafrecht vorbehalten, derzufolge bei Straftaten, für die eine Busse von bis zu 5000 Franken in Frage steht, direkt das Unternehmen verurteilt werden kann. Dieser Vorbehalt soll gemäss Botschaft (BBl 1999 2143 Ziff. 217.421) auch unter der Geltung des revidierten Strafgesetzbuches weiterbestehen.

Art. 83 Übertretungen Artikel 83 erfasst Delikte von geringerer Schwere, die als Übertretung bestraft wer- den. Dazu gehören unter anderem die Verletzung von Mitteilungspflichten nach Artikel 21 oder die verspätete Einreichung von Geschäftsbericht und Aufsichtsbe- richt nach Artikel 25. Ausserdem stellt diese Bestimmung die gesetzliche Grundlage für die Sanktionierung von Verstössen gegen Ausführungsvorschriften sowie gegen Verfügungen dar. Artikel 83 Absatz 1 Buchstabe g stellt eine Lex specialis zu Arti-

15 SR 313.0

16 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 (SR 311.0).

kel 292 des Strafgesetzbuches dar. Die vorsätzliche Tatbegehung wird mit Busse bis zu 100 000 Franken bestraft, während die Fahrlässigkeitstat mit einer Höchststrafe von 50 000 Franken Busse bedroht ist. Die Verfolgung und Beurteilung dieser Straftaten liegt in der Kompetenz der Aufsichtsbehörde und erfolgt unter Anwen- dung der Vorschriften des Verwaltungsstrafrechts. Damit hat die Aufsichtsbehörde auch unter der Geltung des neuen Rechts die Möglichkeit, ihren Strafentscheid zu veröffentlichen, sofern ein entsprechendes Interesse besteht (Art. 61 Strafgesetzbuch in Verbindung mit Art. 2 Verwaltungsstrafrecht). Für den Fall, dass eine natürliche Person im Rahmen ihrer Tätigkeit für eine Personengesamtheit oder juristische Personen eine Widerhandlung begeht, sieht ausserdem Artikel 7 des Verwaltungs- strafrechts die Strafbarkeit der betreffenden Personengesamtheit bzw. juristischen Person vor, sofern eine Busse von höchstens 5000 Franken in Betracht kommt und die Ermittlung der nach Artikel 6 des Verwaltungsstrafrechts strafbaren natürlichen Person einen im Hinblick auf die verwirkte Strafe unverhältnismässigen Untersu- chungsaufwand bedingt. Diese Bestimmung ermöglicht es somit, das Versiche- rungsunternehmen, für welches die natürliche Person tätig geworden ist, zur Bezahlung einer Busse zu verurteilen.

Art. 84 Vergehen Die vorgesehene Vergehensnorm übernimmt zum Teil geltendes Recht, berücksich- tigt darüber hinaus aber neue aufsichtsrechtlich relevante Tatbestände von einer gewissen Schwere, wie etwa die Verminderung des gebundenen Vermögens. Grundsätzlich nicht strafbar sind nach geltendem Strafrecht juristische Personen. Allerdings sieht die Revision des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuches in Artikel

102 des Entwurfes die subsidiäre Bestrafung von Unternehmen (juristische Perso-

nen, Gesellschaften und Einzelfirmen) für den Fall vor, dass ein Vergehen wegen mangelhafter Organisation des Unternehmens keiner natürlichen Person zugeordnet werden kann. Die Strafdrohung lautet auf Busse bis zu 5 Millionen Franken. Der neue Artikel 102 würde über Artikel 333 Absatz 1 Strafgesetzbuch auch im Bereich des VAG anwendbar. Die Untersuchung und Beurteilung der Vergehenstatbestände obliegt den Kantonen. Freilich besteht auch hier gestützt auf Artikel 61 in Verbindung mit Artikel 333 Absatz 1 Strafgesetzbuch die Möglichkeit einer Publikation des Strafurteils.

2.1.2.9 9. Kapitel: Schlussbestimmungen

Art. 85 Vollzug Für die Frage der Kompetenzdelegation an den Bundesrat siehe unten Ziffer 6.2. Nach dem gegenwärtigen Aufsichtsgesetz ist das Bundesamt für Privatversicherun- gen die Aufsichtsbehörde über die privaten Versicherungsunternehmen. Gewisse Aufsichtsfunktionen werden aber trotzdem vom Eidgenössischen Polizei und Justizdepartement wahrgenommen. Der Entwurf sieht vor, in Zukunft alle Auf- sichtsaufgaben bei einer einzigen Behörde zusammenzufassen, die vom Bundesrat bestimmt wird (Abs. 1, 2. Satz).

In Absatz 3 werden die Kantone wie bisher dazu ermächtigt, auf den Feuerversiche- rungsprämien Beiträge zur Brandverhütung zu erheben. Neu soll als Verwendungs- zweck der erhobenen Beiträge neben der Brandverhütung auch die Prävention von Elementarschäden aufgeführt werden. Diese Ausdehnung des Verwendungszwecks auf die Prävention von Elementarschäden wurde von der Motion Odilo Schmid betreffend Förderung der Prävention von Elementarschäden im Versicherungsauf- sichtsgesetz angeregt (siehe oben Ziff. 1.1.2.2). Sie ist sinnvoll, da sie der Überlap- pung der Brandverhütung und der Elementarschadenprävention Rechnung trägt, beispielsweise im Bereich der Ausbildung, Ausrüstung und Organisation der lokalen Sicherheitsorgane. Die vorgesehene Gleichstellung der Prävention von Elementar- schäden mit der Brandverhütung setzt die seit 1993 bereits im bisherigen Versiche- rungsaufsichtsgesetz statuierte und im vorliegenden Entwurf (Art. 31) weitergeführte Koppelung von Feuerversicherung und Elementarschadenversicherung voraus. Wie die hauptsächlich sozialpolitisch begründete Koppelung (vgl. BBl 1991 IV 24) lässt sich auch die Ausdehnung des Verwendungszwecks der erhobenen Beiträge auf die Prävention von Elementarschäden auf die Kompetenz des Bundes im Bereich der Privatversicherungen nach Artikel 98 Absatz 3 BV abstützen. Dieser Artikel über- trägt die Gesetzgebungskompetenz im Bereich des Privatversicherungswesens vollständig auf den Bund. Vergleichbare Finanzierungen von Präventionsmassnah- men im Rahmen von Zuschlägen auf den Versicherungsprämien finden sich auch im Krankenversicherungsgesetz, im Unfallversicherungsgesetz oder im Bundesgesetz über die Unfallverhütung im Strassenverkehr.

Art. 86 Aufhebung und Änderung von Bundesrecht Die fünf Gesetze, welche gegenwärtig die Aufsicht über Versicherungsunternehmen regeln (vgl. Liste unter Ziff. 1.1.1.1) werden aufgehoben. Die vorgeschlagenen Änderungen von Bundeserlassen werden im Anhang zum Entwurf aufgelistet und nachstehend erläutert.

Art. 87 Übergangsbestimmungen Artikel 87 sieht Anpassungsfristen, insbesondere hinsichtlich der Frist für die Ein- reichung der Berichterstattung durch die Versicherungsunternehmen, hinsichtlich der beruflichen Anforderungen für die verantwortlichen Aktuare und die registrier- ten Vermittler sowie hinsichtlich der Erhöhung des gemäss Artikel 8 vorgeschriebe- nen Kapitals vor. Absatz 6 richtet sich an Versicherungsgruppen und Versiche- rungskonglomerate, welche bereits vor Inkrafttreten dieses Gesetzes einem spezifischen Aufsichtsregime unterstellt worden sind.

2.1.3 Anhang II: Änderung von Bundesgesetzen

2.1.3.1 Ziffer 1: Obligationenrecht17

Der Inhalt der Artikel 671 Absatz 6 und 860 Absatz 4 wird in Artikel 26 Absatz 1,

1. Satz des Entwurfs verschoben, um die spezifischen Rechnungslegungsvorschrif-

ten für Versicherungsunternehmen zusammenzuführen.

2.1.3.2 Ziffer 2:

Bundesgesetz vom 25. Juni 1976 über einen Beitrag für die Unfallverhütung Die Aufsicht über die Erhebung und Überweisung von Beiträgen zur Unfallverhü- tung im Strassenverkehr nach Artikel 10 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1976 über einen Beitrag für die Unfallverhütung im Strassenverkehr (SR 741.81) bzw. Artikel 4 der Verordnung vom 13. Dezember 1976 über einen finanziellen Beitrag für die Unfallverhütung im Strassenverkehr (SR 741.811) soll nicht aufgehoben werden. Die Beitragshöhe wird in diesem Bereich auf dem Verordnungsweg festge- setzt, die Versicherungsaufsichtsbehörde genehmigt keine Tarife. Die Änderungsvorschläge zu Artikel 10 des Gesetzes ergeben sich aus der Regelung der Aufsichtskompetenz im vorliegenden Entwurf.

2.1.3.3 Ziffer 3:

Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Art. 68 Abs. 2 BVG) Im VAG-Entwurf entfällt das Verfahren für die präventive Kontrolle und die syste- matische Genehmigung der von den Privatversicherungsunternehmen angewandten Tarife, ausser für den – einheitlichen – Tarif der Elementarschadenversicherung. Die vorgeschlagene Aufhebung von Artikel 68 Absatz 2 BVG (SR 831.40), der die Überprüfung der auf die gesetzliche berufliche Vorsorge anwendbaren Tarife durch die Aufsichtsbehörde vorsieht, gehört zur neuen Ausrichtung der Aufsicht über Privatversicherungsunternehmen. Auch in diesem Bereich soll den nachträglichen Stichproben besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden (vgl. oben Ziff. 2.1.2.5.1). Tarifgenehmigungen sind ausserdem in verschiedenen Verordnungen des Bundes- rates vorgesehen, welche zu gegebener Zeit ebenfalls anzupassen sind (Art. 26 Abs. 2 der Schadenversicherungsverordnung, SR 961.711 für Risiken der Lebens- versicherung, der Krankenversicherung und der Zusatzversicherung; Art. 44 Abs. 3 der Verkehrsversicherungsverordnung [SR 741.31] für die Prämien der Grenzversi- cherung).

17 Bundesgesetz vom 30. März 1911 betreffend die Ergänzung des Schweizerischen

Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht) (SR 220).

2.1.3.4 Ziffern 4 und 5

Es handelt sich um rein formelle Änderungen, die sich aus den Änderungen der Verweisung auf das Versicherungaufsichtsgesetz ergeben.

2.1.3.5 Ziffer 6 (Bundesgesetz über die Banken

und Sparkassen) und Ziffer 7 (Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel) 2.1.3.5.1 Einleitung 2.1.3.5.1.1 Expertengruppe Finanzmarktaufsicht Eine vom Eidgenössischen Finanzdepartement eingesetzte Expertengruppe Finanz- marktaufsicht hat sich in ihrem Schlussbericht vom November 2000 auch mit der Frage der Konglomeratsaufsicht befasst und empfahl eine flexible Lösung auf indi- vidueller Basis für die einzelnen Konglomerate18. Die Eidgenössische Bankenkom- mission (EBK) befürwortete in ihrer Stellungnahme diesen flexiblen Ansatz. Sie erachtete es aber als nötig, nicht zuletzt im Einklang mit den Entwicklungen im EU- Raum, für ihre bisherige Praxis eine bessere gesetzliche Abstützung im Banken- und ergänzend im Börsengesetz einzuführen. Für die EBK ist die derzeit geltende Rege- lung insbesondere deshalb unbefriedigend, weil aufgrund fehlender gesetzlicher Möglichkeiten eine Konglomeratsaufsicht teilweise nur gestützt auf das Prinzip der Freiwilligkeit errichtet werden kann.

2.1.3.5.1.2 Kommission Zimmerli In Koordination mit dem Bundesamt für Privatversicherungen wurde im Frühjahr und Sommer 2002 die vom Bundesrat eingesetzte Expertengruppe Zimmerli mehr- mals konsultiert.

2.1.3.5.1.3 Heutige Praxis der EBK zur Gruppen- und Konglomeratsaufsicht Die Gruppenaufsicht wird in einer gefestigten Praxis der Bankenkommission für den Bankbereich im engeren Sinne wie auch für den Finanzbereich (das heisst ohne Versicherungen) seit vielen Jahren betrieben und ist weitgehend unbestritten. Einzig bei Finanzkonglomeraten, an deren Spitze keine Bank, sondern eine Holding steht, musste sich die Kommission zuerst mit einer Hilfskonstruktionen behelfen, bei der die wichtigste Bank des Konglomerats in die Verantwortung genommen wurde. In einer späteren Phase etablierte sich die angemessene Aufsicht unter Mitwirkung und im Einvernehmen mit der Konglomeratsspitze (entwickelt am konkreten Beispiel der Credit Suisse Group). Der Entwurf bringt daher materiell keine grossen Änderungen

18 «Finanzmarktregulierung und -aufsicht in der Schweiz», November 2000, Schlussbericht der Expertengruppe Finanzmarktaufsicht, Empfehlungen 22–25, S. 13.

der Aufsichtspraxis der Bankenkommission über Banken und Effektenhändler, sondern stellt eine gesetzliche Regelung heute geltender Praxis dar. Anders als neu im Entwurf zum revidierten Versicherungsaufsichtsgesetz fehlen zur Zeit im geltenden Bankengesetz (Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934 [BankG] [SR 952.0]) Bestimmungen zur Gruppen- und Konglomeratsaufsicht. Neben der einleitend erwähnten Praxis sind auf Verord- nungsstufe vereinzelt Regelungen enthalten. Einzige Ausnahme auf Gesetzesstufe bildete bisher die Vorschrift über die Eigenmittel und die Risikoverteilung auf konsolidierter Basis in Artikel 14 des Börsengesetzes (Bundesgesetz über die Bör- sen und den Effektenhandel vom 24. März 1995 [BEHG] [SR 954.1]).

2.1.3.5.1.4 Konzept der vorgeschlagenen Revision von BankG und BEHG Die vorgeschlagenen Bestimmungen entsprechen materiell im Wesentlichen den Vorschlägen für das revidierte Versicherungsaufsichtsgesetz. Allerdings unterschei- den sich die Gesetze hinsichtlich der Systematik. So werden im Bankengesetz alle Vorschriften zur Gruppen- und Konglomeratsaufsicht in sieben aufeinanderfolgen- den Artikeln in kompakter Weise unter den Bewilligungsvoraussetzungen eingefügt. Im Börsengesetz wird in zwei Normen auf das Bankengesetz verwiesen. Der Ent- wurf zum revidierten Versicherungsaufsichtsgesetz nützt hingegen die Chance einer Totalrevision und gliedert die Bestimmungen zur Gruppen- und Konglomeratsauf- sicht in einem eigenen Kapitel. Weiter fehlt bei einem direkten Vergleich dieses Revisionsvorhaben im Bankengesetz ein dem E-VAG ähnlicher Passus über den nationalen Informationsaustausch (Art. 78 VAG). Der Grund dafür liegt darin, dass eine solche Bestimmung im Rahmen der bereits weiter fortgeschrittenen laufenden Nationalbankgesetzrevision in das Bankengesetz aufgenommen wird. Der Entwurf sieht für das Bankengesetz sieben aufeinanderfolgende neue Artikel über die Gruppen- und Konglomeratsaufsicht im bestehenden zweiten Abschnitt «Bewilligung zum Geschäftsbetrieb» (Art. 3b–3h BankG) vor. In der Systematik folgen sie auf die allgemeinen Bewilligungsvoraussetzungen für alle Banken (Art. 3 BankG) und die Bestimmung zu den Kantonalbanken (Art. 3a BankG). Ihrerseits gehen sie den besonderen Bestimmungen zu den ausländisch beherrschten Banken (Art. 3bis–3quater BankG) vor. Die Artikel 3f–h BankG enthalten nur die wesentlichen Grundsätze der materiell geltenden Aufsichtsregeln. Die Detailregelung wird an die Bankenkommission delegiert. Von den bestehenden Vorschriften des Bankengesetzes wird einzig Artikel 3bis Absatz 1bis BankG um das Erfordernis der angemessenen konsolidierten Aufsicht für ausländisch beherrschte Banken gekürzt. Der dort wegfallende Passus findet sich praktisch wortgleich neu und mit Geltung für alle Banken in Artikel 3b BankG. Das Börsengesetz wird nur minim revidiert werden müssen. Es enthält zwei Verwei- sungen für die sinngemässe Anwendung der Regeln des Bankengesetzes: einerseits in Artikel 10 Absatz 5 und andererseits in einem neu formulierten Artikel 14 BEHG. Der materielle Unterschied zwischen den beiden Erlassen liegt darin, dass eine

Finanzgruppe oder ein Finanzkonglomerat gemäss Börsengesetz anstelle einer von der EBK regulierten Bank einen Effektenhändler einschliesst.

2.1.3.5.1.5 EU-Kompatibilität Insbesondere der wichtigste Handelspartner der Schweiz, die EU, hat in den letzten achtzehn Jahren enorme Anstrengungen unternommen, den gemeinsamen Binnen- markt auch im Bereich der Finanzdienstleistungen zu errichten. Nicht zuletzt die grosse Anzahl von Richtlinien zur Aufsicht zeugt davon. Die Richtlinien betreffen nicht nur die Aufsicht über Einzelinstitute19, sondern seit Anfang der neunziger Jahre vermehrt auch die zusätzliche Aufsicht über homogene Gruppen20. Dazu kommen diverse Richtlinien u.a. zur angemessenen Eigenkapitalausstattung21 sowie zum konsolidierten Abschluss22. Begründet wurden diese Anstrengungen u.a. damit, dass nur mittels eines EU-weiten Minimalstandards hinsichtlich der Leistungen der Aufsicht eine hohe Qualität der angebotenen Finanzdienstleistungen sichergestellt werden könne. Am 11. Februar 2003 veröffentlichte die EU-Kommission die Konglomeratsrichtli- nie 2002/87/EG vom 16. Dezember 200223. Grundlage ist der Aktionsplan für Finanzdienstleistungen und das vom Ministerrat an seiner Tagung von Lissabon abgesegnete Ziel, bis im Jahr 2005 die Integration der europäischen Finanzmärkte zu erreichen. Die EU-Kommission erachtete den Erlass einer speziellen Richtlinie für die Konglomeratsaufsicht als notwendig, weil einerseits die bestehende EU- Regelung bestimmte Arten von Finanzgruppen (z.B. horizontale Gruppen) nicht erfassten und wichtige aufsichtsrechtliche Fragen für Konglomerate nicht geregelt seien und weil anderseits Überschneidungen bestünden, z.B. würden die gleichen aufsichtsrechtlichen Fragen von Branche zu Branche nicht immer einheitlich behan- delt und ein und dieselbe Finanzgruppe könne unter mehrere sektorale Richtlinien fallen. Die im Entwurf unterbreiteten Änderungen von BankG, BEHG und VAG erfüllen die Vorgaben der EU-Richtlinie, welche materiell die Einhaltung spezieller Eigen- mittelvorschriften sowie zusätzliche Massnahmen zur Risikoerfassung und -begren- zung im Bereich der Konglomerate verlangt. Auch wird ein Gewährserfordernis für die oberste Leitung der Konglomerate aufgestellt. Gemäss vorliegendem Vorschlag

19 Kreditinstitute (Banken), Richtlinie 2000/12/EU (Konsolidierung der Ersten und Zweiten Banken-Richtlinie; geändert durch Richtlinie 2000/28/EG); Wertpapierdienstleistungsfirmen, Richtlinie 93/11/EWG; Direktversicherungen (ohne Leben), Richtlinie 73/239/EWG; Direktversicherungen (ohne Leben), Richtlinie 92/49/EWG; Lebensversicherungen, Richtlinie 79/ 267/EWG; Lebensversicherungen, Richtlinie 92/96/EWG. 20 Banken/Wertpapierdienstleistungsfirmen, Richtlinie 2000/12/EG; Versicherungen, Richtlinie 98/78/EG. 21 Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten, Richtlinie 93/6/EWG (geändert durch Richtlinien 98/31/EG und 98/33/EG); Angemessene Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten, Richtlinie 93/6/EWG. 22 Konsolidierter Abschluss, 4. Richtlinie 78/660/EWG; Konsolidierter Abschluss,

7. Richtlinie 83/349/EWG.

23 Richtlinie 2002/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember

2002 über die zusätzliche Beaufsichtigung der Kreditinstitute,

Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen eines Finanzkonglomerats und zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG, 79/267/EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG, 93/6/EWG und 93/22/EWG des Rates und der Richtlinien 98/78/EG und 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates.

sollen indessen nur die Grundzüge der Gruppen- und Konglomeratsaufsicht auf Gesetzesstufe geregelt werden.

2.1.3.5.2 Änderungen im Bankengesetz

Art. 3b Erfordernis der Gruppen- oder Konglomeratsaufsicht im Finanzbereich als Bewilligungsvoraussetzung für das Einzelinstitut Der Vorschlag stellt den Grundsatz auf, dass die Bankenkommission die Erteilung einer Bewilligung für eine Bank, die Teil einer Finanzgruppe oder eines Finanzkon- glomerates ist, vom Bestehen einer angemessenen (schweizerischen oder ausländi- schen) konsolidierten Aufsicht abhängig machen kann. Bei Fehlen einer solchen Aufsicht kann die Bankenkommission die konsolidierte Aufsicht auch selbst umset- zen. Die Regel betrifft neu alle Banken, während sie vorher ausdrücklich nur für ausländisch beherrschte Banken vorgesehen war und lediglich in der Praxis von der Bankenkommission auch auf schweizerische Finanzgruppen angewandt wurde. Artikel 3bis Absatz 1bis BankG wird entsprechend gekürzt (vgl. Bemerkungen zu Artikel 3bis Absatz 1bis hiernach).

Art. 3c Definition der Finanzgruppe und des Finanzkonglomerates im Sinne des Bankengesetzes Absatz 1 enthält eine weit gefasste Definition der Finanzgruppe: Es genügt die hauptsächliche Tätigkeit der Gruppe im Finanzbereich (ohne Versicherungsbereich) und ein der Einzelaufsicht unterstehendes Unternehmen (schweizerische oder aus- ländische Bank- oder Effektenhandelsaufsicht). In Anlehnung an die bisherigen Eigenmittel-Konsolidierungsbestimmungen in Artikel 13a Absatz 1 Bankenverord- nung (Verordnung über die Banken und Sparkassen vom 17. Mai 1972 [BankV] [SR 952.02]) ist für die Definition der Gruppe die wirtschaftliche Einheit vorrangig, welche die Unternehmungen bilden. In Fortführung und Präzisierung der Formulie- rung in Artikel 13a der Bankenverordnung und des bisherigen Artikel 14 des Bör- sengesetzes ist entscheidendes Kriterium für eine Finanzgruppe, ob ein oder mehrere der Einzelaufsicht unterstehende Unternehmen rechtlich verpflichtet oder faktisch gezwungen sein könnten, einer Gruppengesellschaft beizustehen. Eine Finanzgruppe umfasst mindestens eine Bank oder einen Effektenhändler. Der Effektenhändler wird zum Zweck der Klarheit im Bankengesetz ausdrücklich erwähnt, obwohl eine sinngemässe Anwendung des Bankengesetzes, gestützt auf den Artikel 10 Absatz 5 und den neuen Artikel 14 des Börsengesetzes zum selben Resultat führen würde. Ein Finanzkonglomerat setzt gemäss Absatz 2 eine Gruppe von Unternehmungen mit mindestens einer Bank oder einem Effektenhändler voraus, zu denen zusätzlich noch eine Versicherungsunternehmung gehört. Ein aufsichtsrechtlich relevantes bank- oder effektenhandelsdominiertes Finanzkonglomerat liegt vor, wenn der Finanzbereich überwiegt, der Versicherungsbereich «von erheblicher wirtschaftli- cher Bedeutung» ist und die Unternehmen eine wirtschaftliche Einheit bilden oder aber – analog zu den Bestimmungen betreffend Finanzgruppen – aufgrund anderer Umstände anzunehmen ist, dass ein oder mehrere der Einzelaufsicht unterstehende

Unternehmen rechtlich verpflichtet oder faktisch gezwungen sein könnten, Grup- pengesellschaften beizustehen. Ein Finanzkonglomerat im Sinne des Bankengesetzes ist also immer auch eine Finanzgruppe, während der Finanzgruppe im engeren Sinne das Versicherungsge- schäft fehlt. Im sinngemässen Einklang mit der zukünftigen EU-Regelung muss zu einer Finanzgruppe mindestens eine Bank oder ein Effektenhändler gehören, wäh- rend ein Finanzkonglomerat neben einer Bank oder einem Effektenhändler mindes- tens eine Versicherung umfasst (Art. 3c Abs. 2 BankG)24. Dagegen muss ein Finanzkonglomerat nicht zwingend Unternehmen aller drei Sektoren (Banken, Effektenhändler und Versicherungen) umfassen.

Art. 3d Unterstellung, schweizerische Kompetenz und Koordination auf nationaler und internationaler Ebene Die Bankenkommission kann grundsätzlich immer dann die konsolidierte Aufsicht beanspruchen, wenn ihr Entscheid eine Finanzgruppe oder ein Finanzkonglomerat im Sinne des Bankengesetzes betrifft, welche entweder in der Schweiz eine Bank oder einen Effektenhändler führen (Art. 3d Abs. 1 Bst. a BankG) oder tatsächlich von der Schweiz aus geleitet wird, beispielsweise durch eine schweizerische Hol- ding-Gesellschaft oder durch im Inland domizilierte natürliche Personen (Art. 3d Abs. 1 Bst. b BankG). Mit dem Begriff der «tatsächlichen Leitung» soll verhindert werden, dass die Bankenkommission bereits bei sogenannten Briefkastengesell- schaften ohne wahre Leitungsfunktionen in der Schweiz die Beaufsichtigung einer Gruppe oder eines Konglomerates wahrnehmen müsste. Ist eine Finanzgruppe grenzüberschreitend tätig, so sind üblicherweise verschiedene Finanzmarktaufsichtsbehörden involviert. Bei Finanzkonglomeraten ist zudem allenfalls noch die schweizerische Versicherungsaufsichtsbehörde – das Bundesamt für Privatversicherungen – als Aufsichtsbehörde tätig. In Artikel 3 Absatz 2 BankG sind die entsprechenden Vorgehensregeln geregelt. Danach besteht eine ausdrück- liche Ermächtigung der Bankenkommission, sich mit den involvierten Aufsichtsbe- hörden über die Ausübung der Gruppen- oder Konglomeratsaufsicht abzusprechen. Die Interessen der betroffenen schweizerischen Finanzgruppen und Finanzkonglo- merate werden ausdrücklich gewahrt, da die Bankenkommission ihre Absprache nicht über deren Köpfe hinweg regelt, sondern sie vorgängig ihres Entscheides konsultiert. Die Absprache enthält drei Elemente: Es geht einerseits darum, die primär zuständi- ge Aufsichtsbehörde (Lead Regulator respektive Lead Coordinator) zu bestimmen. Andererseits ist der konsolidierten Aufsicht auch inhärent, dass sich alle betroffenen Aufsichtsbehörden mit einander über die Zuständigkeiten und die Modalitäten der Zusammenarbeit absprechen. Wenn es in einem konkreten Fall die Bankenkommis- sion trifft, hauptverantwortlich die konsolidierte Aufsicht über eine Finanzgruppe oder ein Finanzkonglomerat wahrzunehmen, wird sie insbesondere gestützt auf die Informationsbeschaffung innerhalb der Gruppe (vgl. Art. 3h Abs. 3 BankG) und die

weiterhin gültigen Amtshilfevorschriften ihrer Koordinationsaufgabe nachkommen. Denkbar ist vom Konzept her auch, dass es neben dem Lead Coordinator (z.B. in einem Finanzkonglomerat ein Versicherungsaufseher) noch eines «Sub-Lead Regu-

24 Vgl. dazu Artikel 2 Ziffern 13–14 und Artikel 3 der EU-Konglomeratsrichtlinie.

lators» (z.B. beschränkt auf den Finanzbereich die Bankenkommission) bedarf. Die Modalitäten der Aufsichtszusammenarbeit und des Informationsaustausches25 wer- den im Einzelfall oder auch generell zwischen Aufsichtsbehörden festgelegt. Damit wird sichergestellt, dass weder Lücken noch Doppelspurigkeiten entstehen. Diese Koordination besteht bereits heute, wie die Beispiele der weltweit tätigen UBS AG, der Credit Suisse Group und der Zurich Financial Services Group zeigen. Schliesslich verweist Absatz 2 auch betreffend den Gegenstand der konsolidierten Aufsicht auf die Artikel 3f–3h BankG, wo die materiellen Aufsichtsregeln stich- wortweise aufgezählt sind. Deren konkrete Ausgestaltung wird sowohl auf generell- abstrakter Ebene, als auch im konkreten Einzelfall der Bankenkommission überlas- sen.

Art. 3e Verhältnis zur Einzelaufsicht Im Sinne einer Klarstellung wird ausdrücklich erwähnt, dass die Gruppen- und Konglomeratsaufsicht ergänzend sind und deshalb nicht die Einzelaufsicht ver- nachlässigt werden darf. Selbstverständlich wird dennoch geboten sein – insbeson- dere dann wenn die Aufgaben in der gleichen Aufsichtsbehörde zusammen fallen – Synergien zu nutzen.

Vorbemerkung zu Art. 3f–3h Die wesentlichen Elemente einer Finanzgruppen- oder Finanzkonglomeratsaufsicht durch die Bankenkommission sind in drei Artikeln zusammengefasst worden, wobei in den Artikeln 3f und 3h der Kürze wegen von der Auflage abgewichen wurde, pro Artikel einen Sachbereich zu regeln.

Art. 3f Gewähr für einwandfreie Geschäftstätigkeit, angemessene Organisation und Risikomanagement Entsprechend geltender Praxis der Bankenkommission wird für die oberste Lei- tungsebene einer Finanzgruppe oder eines Finanzkonglomerats ausdrücklich einer- seits ein Gewährserfordernis (Art. 3f Abs. 1 BankG) anderseits das Erfordernis einer angemessenen Organisation für die Erfassung und Beherrschung der Risiken (Art. 3f Abs. 2 BankG)26 aufgestellt. Die Erwähnung der Gewähr, zusätzlich zum bereits bestehenden gleichen Erfordernis für das Einzelinstitut (Art. 3 Abs. 2 Bst. c BankG), wird als sinnvoll erachtet. Das Erfordernis, dass eine Finanzgruppe auf der obersten Ebene über eine qualifi- zierte interne Revision verfügt, ist nach dem Verständnis des Entwurfes im Begriff der «angemessenen Organisation» enthalten.

Art. 3g Vorschriften über Eigenmittel, Liquidität, Risikoverteilung, gruppeninterne Risikopositionen und Rechnungslegung Für Finanzgruppen beinhaltet diese Regelung nur eine ausdrückliche Gesetzes- grundlage für Bestimmungen, welche grössten Teils auf Verordnungsstufe schon

25 Vgl. dazu auch die Artikel 10-12 der EU-Konglomeratsrichtlinie.

26 Vgl. dazu auch Artikel 9 der EU-Konglomeratsrichtlinie.

bestehen. Insbesondere die Regeln hinsichtlich Eigenmittelerfordernissen, Risiko- konzentration gruppeninterne Positionen und Liquidität sind in Berücksichtigung internationaler Standards zu erlassen. Dabei sind u.a. die Anstrengungen des Joint Forum (on Financial Conglomerates), eines internationalen Zusammenschlusses von Bank-, Effektenhandels- und Versicherungsaufsichtsbehörden, sowie die bestehen- den sektoriellen Regeln (Basler Ausschuss für Bankenaufsicht im Bankenbereich) massgeblich. Wo aufsichtsrechtlich gerechtfertigt, können auch abweichende Stan- dards verlangt werden. Anderseits muss die Bankenkommission den Aspekt der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der in der Schweiz regulierten Finanzgruppen und Finanzkonglomerate im Auge behalten. Aufgrund der grossen Komplexität und des raschen Wandels dieser Standards ist es sachgerecht, wenn die anwendbaren materiellen Regeln nicht vom Bundesrat, sondern von der Bankenkommission erlassen werden (Art. 3g BankG). Während der Entwurf in Absatz 1 eine Regelungskompetenz für Finanzgruppen statuiert, kann die Bankenkommission gemäss Absatz 2 bei Finanzkonglomeraten auch die einzelfallweise Entscheidung einer generell abstrakten Regelung vorziehen.

Art. 3h Aufgaben der externen Revision und umfassendes Einsichts- beziehungsweise Auskunftsrecht der Aufsichtsbehörde Finanzgruppen und Finanzkonglomerate müssen über eine unabhängige externe Revisionsstelle verfügen (Art. 3h Abs. 1 BankG). Dabei muss es sich um eine aner- kannte Revisionsstelle im Sinne des Bankengesetzes handeln. Die Gruppen- und Konglomeratsrevision soll sich aber nicht nur auf die reine Buchprüfung beschrän- ken, sondern auch die Einhaltung der aufsichtsrechtlichen Vorschriften überprüfen. Es kann dabei notwendig sein, dass die Bankenkommission für den Inhalt des Revi- sionsberichtes auf die konkreten Umstände Rücksicht nimmt, weshalb der Entwurf ihr die Regelung dieser Berichte bei Finanzgruppen und Finanzkonglomeraten überlässt. Zudem ist die Bankenkommission ermächtigt, besondere Prüfungen über Aspekte der Gruppen- oder Konglomeratsaufsicht anzuordnen und diese gegebe- nenfalls durch sachkundige Dritte ausführen zu lassen (Art. 3h Abs. 2 BankG). Auf eine Anpassung der Vorschriften zur «Überwachung und Revision» im Neunten Abschnitt des Bankengesetzes wird insbesondere im jetzigen Zeitpunkt auch deswe- gen verzichtet, weil an Vorschlägen zur Ausgestaltung des Revisionswesens in der Bankenaufsicht bereits gearbeitet wird. Eine wirksame Gruppen- oder Konglomeratsaufsicht ist nur dann möglich, wenn die Unternehmen einer Finanzgruppe oder eines Finanzkonglomerats verpflichtet und in der Lage sind, der Aufsichtsbehörde alle für die Wahrnehmung der Gruppenaufsicht notwendigen Auskünfte zu erteilen (Art. 3h Abs. 3 BankG). Die Auskunftspflicht erstreckt sich nicht nur auf die schweizerischen Unternehmungen, sondern grund- sätzlich auch auf ausländische Unternehmungen der Gruppe oder des Konglomerats.

Art. 3bis Abs. 1bis Anpassung betreffend die Bewilligung für ausländisch beherrschte Banken als Teil einer Finanzgruppe Mit der in Artikel 3b Absatz 1 BankG gewählten Neuformulierung ist die bisher nur für ausländisch beherrschte Banken geltende Regelung verallgemeinert worden. Neu muss jede Bank, welche Teil einer Finanzgruppe bildet, die angemessene konsoli- dierte Aufsicht über das Ganze nachweisen.

Verblieben ist in Artikel 3bis Absatz 1bis BankG der zweite Teil der alten Bestim- mungen, welche der Bankenkommission das Recht gibt, bei grenzüberschreitender Tätigkeit einer Finanzgruppe (und zusätzlich neu eines Finanzkonglomerates) ihre Bewilligung von der Zustimmung der ausländischen Aufsichtsbehörde abhängig zu machen. Damit wird wie bisher verhindert werden können, dass eine Finanzgruppe oder ein Finanzkonglomerat gegen den Willen einer massgeblichen ausländischen Aufsichtsbehörde in der Schweiz tätig wird. Die Bankenkommission könnte weiter- hin – trotz Erfüllen der übrigen Bewilligungsvoraussetzungen – eine Bankbewilli- gung verweigern, mit der zulässigen Begründung, dass sich die hauptsächlich zuständige Aufsichtsbehörde der Finanzgruppe oder des Finanzkonglomerates im Ausland widersetzt.

Übergangsbestimmungen Es werden sich nur diejenigen Finanzgruppen und Finanzkonglomerate bei der Bankenkommission von sich aus zu melden haben, welche in der Schweiz weder das Bankgeschäft betreiben noch über eine Effektenhändlerbewilligung verfügen. Bei solchen Gruppen oder Finanzkonglomeraten ist nicht auszuschliessen, dass sie der Aufsichtsbehörde bisher nicht bekannt sind. Bei allen anderen wird die Banken- kommission von sich aus tätig werden, oder es kann auch den anerkannten Revisi- onsstellen zur Aufgabe gemacht werden, einen allfälligen Handlungsbedarf betref- fend die Finanzgruppen- oder Finanzkonglomeratsaufsicht im Rahmen ihrer Tätigkeit zu erkennen und diesen Umstand der Bankenkommission zu melden. In Übereinstimmung mit dem Entwurf zum revidierten Versicherungsaufsichtsgesetz ist eine zweijährige Übergangsfrist vorgesehen. Zwar werden die wesentlichen in der Schweiz tätigen bankdominierten Finanzgruppen und Finanzkonglomerate in der Praxis bereits konsolidiert beaufsichtigt. Die Erfahrung bei der Einführung des Börsengesetzes hat aber gezeigt, dass die Ressourcen der Aufsichtsbehörde, selbst innerhalb einer kürzeren Frist die erforderlichen Verfahren abzuschliessen, über- schätzt werden. Der dritte Absatz lässt zudem die Möglichkeit offen, dass eine längere Anpassungsfrist zugelassen werden kann, soweit das Begehren genügend begründet ist.

2.1.3.5.3 Änderungen im Börsengesetz Wie einleitend ausgeführt, übernimmt das Börsengesetz die für das Bankengesetz vorgeschlagenen Formulierungen nicht im Wortlaut. Einerseits wären dies unnötige Wiederholungen. Andererseits wird damit verhindert, dass die Schwierigkeit der Definition einer Finanzgruppe, wonach nach Bankengesetz zwingend eine Bank dazu gehört, während nach Börsengesetz aber ein Effektenhändler den Anknüp- fungspunkt bildet, zu viel Gewicht erhält. In Artikel 10 Absatz 5 BEHG, der mit dem geltenden Artikel 3bis Absatz 1bis BankG praktisch identisch ist, wird allgemein auf die Bewilligungsbestimmungen des Bankengesetz verwiesen. Der Entwurf schlägt schliesslich vor, Artikel 14 BEHG ebenfalls mit einem generellen Verweis auf das Bankengesetz neu zu formulieren. Der bisher einzige Hinweis auf Gesetzesstufe zur Konsolidierung im gleichen Arti- kel würde in seiner heutigen Formulierung verwirren, da die neu vorgesehenen

materiellen Gruppen- und Konglomeratsbestimmungen über Vorschriften zu Eigen- mitteln und der Risikoverteilung hinaus gehen.

2.1.3.5.4 Vernehmlassung im engeren Kreise der Betroffenen Die Bankenkommission führte in eigener Regie zwischen dem 13. Juli und dem 15. September 2001 bei den direkt betroffenen Verbänden und Exponenten der Privatwirtschaft eine Vernehmlassung zu einem ersten Entwurf vom 11. Juli 2001 durch. Wie auch betreffend das Versicherungsaufsichtsgesetz fanden schliesslich im Rahmen der Arbeiten der Expertenkommission Zimmerli umfangreiche Konsulta- tionen im Frühjahr und Sommer 2002 statt, welche zu etlichen Anpassungen des Entwurfes führten. Von der Systematik, dem technischen Charakter der Materie und der Dynamik her eignen sich weder das Bankengesetz noch das Börsengesetz dafür, dass die materi- ellen Aufsichtsregeln bereits detailliert auf Gesetzesstufe fest geschrieben werden, wie das vereinzelt in den Vernehmlassungen auch gefordert worden ist. Es muss genügen, dass stichwortartig die Regelungsbereiche (Gewähr für einwandfreie Geschäftstätigkeit, Organisation und Risikomanagement, Eigenmittel, Risikovertei- lung, Rechnungslegung und die Aufgabe der anerkannten externen Revision) ange- sprochen werden.

2.1.3.6 Ziffer 8:

Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor 2.1.3.6.1 Versicherungsvermittlung Das Bundesgesetz vom 10. Oktober 1997 zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (Geldwäschereigesetz, GwG, SR 955.0) unterstellt in Artikel 12 in Verbindung mit Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe c GwG die Lebensversicherer in Bezug auf die Kontrolle der Massnahmen zur Bekämpfung der Geldwäscherei der spezialgesetzlichen Aufsichtsbehörde, d.h. der Versicherungsaufsichtsbehörde. Dieser Unterstellung liegt der Gedanke zu Grunde, dass damit Doppelspurigkeiten in der Aufsicht vermieden werden können und dass es zweckmässiger ist, wenn die Aufsichtsbehörde, welche ohnehin von Gesetzes wegen die Lebensversicherer überwacht, zugleich auch die Aufsicht nach GwG wahrnimmt. Mit der vorgeschla- genen Revision des Versicherungsaufsichtsgesetzes werden die Versicherungsver- mittler neu der Versicherungsaufsicht unterworfen. Versicherungsvermittler können ebenfalls geldwäschereirelevante Aktivitäten ausüben und mussten sich in solchen Fällen bisher direkt der Kontrollstelle zur Bekämpfung der Geldwäscherei unter- stellen. Aus den gleichen Überlegungen wie im Falle der Lebensversicherer ist es sinnvoll, die Versicherungsvermittler in Bezug auf die Kontrolle der Massnahmen zur Bekämpfung der Geldwäscherei ebenfalls der spezialgesetzlichen Aufsichtsbe- hörde, also der Versicherungsaufsichtsbehörde zu unterstellen.

2.1.3.6.2 Vertrieb von Anteilen von Anlagefonds 2.1.3.6.2.1 Nichtunterstellung von Vertriebsträgern Die Unterstellung der Vertriebsträgertätigkeit unter das Geldwäschereigesetz wird aufgrund des mangelnden Geldwäschereirisikos dieser Tätigkeit aufgehoben. Nach Art. 2 Abs. 3 Satz 1 GwG sind Finanzintermediäre des Nichtbankensektors grund- sätzlich Personen, «die berufsmässig fremde Vermögenswerte annehmen oder aufbewahren oder helfen, sie anzulegen oder zu übertragen». Im Bereich der Anla- geberatung und der Vermögensverwaltung ist eine Unterstellung unter das GwG demnach erst dann gerechtfertigt, wenn der potentielle Finanzintermediär aufgrund einer entsprechenden Vollmacht des Kunden für diesen Geldanlagen tätigt, respekti- ve über dessen Vermögenswerte verfügen kann (vgl. Art. 2 Abs. 3 Bst. e und f GwG; BBl 1996 III 1118 f.). Eine der Voraussetzungen für den Erhalt einer Vertriebsträ- gerbewilligung ist hingegen der Abschluss eines schriftlichen Vertriebsvertrages mit der Fondsleitung sowie der Depotbank bzw. dem Vertreter eines ausländischen Anlagefonds, in welchem der betreffenden natürlichen Person «... die Entgegen- nahme von Zahlungen zum Erwerb von Anteilen ausdrücklich untersagt ...» wird (vgl. Art. 22 Abs. 1 Bst. f der Verordnung des Bundesrates vom 19. April 1994 über die Anlagefonds (Anlagefondsverordnung, AFV; SR 951.311.1). Da Vertriebsträger demnach weder fremde Vermögenswerte entgegennehmen noch über Vollmachten verfügen, rechtfertigt sich angesichts der mangelnde Relevanz der Vertriebsträgertä- tigkeit hinsichtlich des Geldwäschereirisikos die Aufhebung von Artikel 2 Absatz 3 Buchstabe d GwG.

2.1.3.6.2.2 Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für die Unterstellung von Gruppengesellschaften unter die spezialgesetzliche Aufsicht Mit der Änderung von Artikel 13 GwG wird eine klare gesetzliche Grundlage dafür geschaffen, dass Gruppengesellschaften, die eine Tätigkeit nach Artikel 2 Abs. 3 GwG ausüben und einem Finanzintermediär angehören, der einer spezialgesetzli- chen Aufsicht untersteht, hinsichtlich der Einhaltung der Pflichten nach dem GwG derselben (spezialgesetzlichen) Aufsicht unterstellt werden können. Schon heute erfasst der Geltungsbereich der Richtlinien zur Bekämpfung der Geldwäscherei der Eidgenössischen Bankenkommission27 inländische Gruppengesellschaften von Banken und Effektenhändlern, die keiner spezialgesetzlichen Aufsicht nach Arti- kel 2 Absatz 2 GwG unterstehen, sondern eine Finanztätigkeit nach Artikel 2 Absatz

3 GwG ausüben.28 Diese Bestimmung, die gewährleisten soll, dass auf Gruppenebe-

ne gleichwertige Geldwäschereistandards bestehen, wird von der neuen EBK-Geld- wäschereiverordnung29, welche am 1. Juli 2003 in Kraft tritt und die obengenannten Geldwäschereirichtlinien ersetzen wird, übernommen. Die Regelung des Artikel 13 Absatz 2 E-GwG soll Doppelspurigkeiten zwischen der spezialgesetzlichen Aufsicht

27 Rundschreiben 98/1: Richtlinien zur Bekämpfung und Verhinderung der Geldwäscherei vom 26.03.1998.

28 Rundschreiben 98/1 Rz. 5.

29 Siehe Art. 2 Abs. 2 der Verordnung der Eidgenössischen Bankenkommission zur

Verhinderung von Geldwäscherei vom 18. Dezember 2002 SR 955.022.

namentlich der Eidgenössischen Bankenkommission und dem Aufsichtsregime der Kontrollstelle vermeiden und eine einheitliche konsolidierte Geldwäschereiüber- wachung innerhalb einer Finanzgruppe auch dann erlauben, wenn dieser Gruppen- gesellschaften angehören, die keiner spezialgesetzlichen Aufsicht unterstehen. Die Unterstellung unter eine spezialgesetzliche Aufsicht ist nicht zwingend. Sie steht zudem ausschliesslich denjenigen Finanzintermediären nach Artikel 2 Absatz 3 GwG offen, die einer spezialgesetzlich überwachten Gruppe angehören (Art. 13 Abs. 2 Bst. a E-GwG). Um eine Gleichbehandlung zwischen den Finanzintermediä- ren sicherzustellen, welche der Überwachung durch die spezialgesetzliche Aufsicht unterworfen sind, und denjenigen, die eine identische Tätigkeit ausüben, jedoch der Überwachung durch die Kontrollstelle unterstehen, verlangt Artikel 13 Absatz 2 Buchstabe b E-GwG, dass der Finanzintermediär die Voraussetzungen von Artikel

14 Absatz 2 GwG einhält. Artikel 13 Absatz 2 Buchstabe c E-GwG soll gewähr-

leisten, dass die spezialgesetzliche Aufsichtsbehörde von der Gruppengesellschaft alle Akten und Unterlagen erhält, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgabe benötigt (vgl. Art. 19 GwG). Die Gruppe hat die Einhaltung der Pflichten nach dem GwG durch ihre Gruppengesellschaften zu überwachen und durchzusetzen (Art. 13 Abs. 2 Bst. d E-GwG).

2.2 Versicherungsvertragsgesetz

2.2.1 Allgemeines

Zum Umfang der Revision wird auf Ziffer 1.2.5.2 der vorliegenden Botschaft ver- wiesen.

2.2.2 Kommentare zu den einzelnen Bestimmungen

Art. 3 Informationspflicht des Versicherers Der neue Artikel 3 verpflichtet den Versicherer, die Versicherungsnehmerin und den Versicherungsnehmer vor Vertragsschluss über seine (des Versicherers) Identität und den wesentlichen Vertragsinhalt zu informieren. Das Gesetz kennt zwar gegen- wärtig keine Definition des wesentlichen Vertragsinhaltes, jedoch betrachten Dok- trin (Willy Koenig, Schweizerisches Privatversicherungsrecht, 3. Auflage, Bern 1967, S. 68; Alfred Maurer, Schweizerisches Privatversicherungsrecht, 3. Auflage, Bern 1995, S. 245, 274, 288) und Rechtsprechung übereinstimmend die Versiche- rungsleistung, die Prämie, das versicherte Risiko, den Deckungsumfang der Versi- cherung und die Laufzeit des Vertrags (Anfang und Ende) als die für den Versiche- rungsvertrag wesentlichen Punkte. Die seitens der Versicherer bereits heute auf freiwilliger Basis erteilten Informatio- nen umfassen in der Regel mehr als die wesentlichen Vertragspunkte. Die Verwirk- lichung des Postulats der Europakompatibilität erfordert indessen, dass die Informa- tionspflichten des Versicherers gesetzlich verankert werden. Für die Information zum Preis der Dienstleistung «Versicherung» geht die Notwendigkeit einer Rege- lung auch auf die schweizerische Rechtsentwicklung in Sachen Preisbekanntgabe zurück. Der Bundesrat hat zwar bislang davon abgesehen, den Versicherungsbereich

in der Preisbekanntgabeverordnung30 zu regeln, aber er beabsichtigt, die Materie im Rahmen der mit der vorliegenden Botschaft vorgeschlagenen Änderung des Versi- cherungsvertragsrechts zu behandeln. Artikel 3 enthält keinen abschliessenden Katalog der zu erteilenden Informationen und delegiert die nähere Regelung des Inhalts der Informationspflicht an den Bun- desrat. Vorzusehen sein werden vor allem Informationen über das anwendbare Recht, den Gerichtsstand, die Folgen einer Verletzung der vorvertraglichen oder vertraglichen Verpflichtungen oder der vorzeitigen Beendigung des Vertrags. Der Versicherer wird aber auch über Kündigungsrechte und deren finanzielle Auswir- kungen zu informieren sowie die Berechnungsgrundlagen und Modalitäten von Überschussbeteiligung, Rückkaufs- und Umwandlungswerten zu konkretisieren haben (Art. 3 Abs. 1 Bst. e). Die Informationspflicht gilt auch für Verträge im Berei- che der beruflichen Vorsorge (Art. 3 Abs. 3). Insbesondere sind in diesem Zusam- menhang Vorkehren zu treffen, dass die versicherten Arbeitnehmer über wesentliche Vertragsänderungen informiert werden, insbesondere über die Kündigung des Ver- sicherungsvertrages zwischen der Personalvorsorgeeinrichtung und dem Lebensver- sicherungsunternehmen oder über dessen Sistierung durch das Lebensversiche- rungsunternehmen zufolge Verzugs der Personalvorsorgeeinrichtung in der Prämienzahlung. Denkbar sind ausserdem Informationen zur Berechnungsweise der Prämientarife – etwa wenn die Prämien von laufenden Verträgen einseitig verändert werden können – und der bei Verträgen mit veränderlicher Leistung gewählten Indizes. Ferner stellen auch Auskünfte zu Art und Umfang der Beziehungen zwischen Versiche- rungsunternehmen und Vermittler (vgl. Art. 41 Abs. 1 des Entwurfs des Versiche- rungsaufsichtsgesetzes) vorvertragliche Informationen im Sinne des Gesetzes dar. Aus Sicht des Datenschutzes ist die mangelnde Transparenz der Datenverarbeitung für die Versicherungsnehmer eines der Hauptprobleme in der Privatversicherung. Transparenz kann jedoch nur geschaffen werden, wenn sie nachvollziehbar ist. Bei einer bloss mündlichen Information, welche dem Missbrauch zudem Tür und Tor öffnen würde, wäre dies nicht gewährleistet. Daher sieht der Entwurf vor, dass dem Versicherungsnehmer vor Vertragsschluss eine entsprechende Erklärung abgegeben

wird, aus der ersichtlich ist, wie das Versicherungsunternehmen mit seinen Perso- nendaten umgeht, und die auch an den Versicherten, falls dieser nicht mit dem Versicherungsnehmer identisch ist, weitergegeben werden kann. Der künftige Versicherungsnehmer muss die vorgeschriebenen Informationen vor Vertragsschluss zur Kenntnis nehmen können. In der Regel übergibt der Versicherer dem Versicherungsnehmer ein entsprechendes Dokument. Der Entwurf schliesst indes die elektronische Übermittlung dieses Dokuments nicht aus, das der Empfän- ger selbst ausdruckt und dadurch in eine physische Form bringt. Der Entwurf von Artikel 3 verbietet es daher nicht, Verträge auch anders als nach den bislang übli- chen Modalitäten (Annahme eines vom künftigen Versicherungsnehmer unterbrei- teten und diesen bindenden Antrags durch den Versicherer) abzuschliessen. Aller- dings öffnet der Entwurf nicht jedem beliebigen Vorgehen Tür und Tor. So ist z.B. ohne vorherige Kontaktnahme ein Vertragsabschluss im Rahmen eines einfachen Telefongesprächs nicht möglich.

30 SR 942.211

Art. 3a Verletzung der Informationspflicht Die Informationspflicht des Versicherers aufgrund von Artikel 3 des Entwurfs ist das Gegenstück zur Pflicht des Antragstellers, den Versicherer vollständig und richtig zu informieren (Art. 6 VVG). Die Verletzung der Informationspflicht durch den Versi- cherer muss daher gleichermassen privatrechtliche Sanktionen zur Folge haben, wie dies bei Verletzung der Anzeigepflicht der Fall ist. Artikel 3a verzichtet darauf, bei Verletzung der Informationspflicht durch den Versicherer die Nichtigkeit des Vertrages vorzuschreiben. Dagegen muss der Versi- cherungsnehmer oder die Versicherungsnehmerin die Möglichkeit der Vertragskün- digung erhalten. Der Entwurf sieht eine Befristung dieses Rechts vor: Es kann innerhalb von vier Wochen seit Kenntnis der Verletzung der Informationspflicht durch den Versicherer ausgeübt werden, spätestens aber zwei Jahre nach Vertrags- schluss.

Art. 6 und 8 Der Begriff der Anzeigepflichtverletzung entspricht bisherigem Recht. Wenn der Versicherer den Vertrag infolge Anzeigepflichtverletzung kündigen will, muss er dies schriftlich innerhalb von vier Wochen seit Kenntnis der Anzeige- pflichtverletzung tun (Abs. 1 und 2). Wird der Vertrag wegen Anzeigepflichtverlet- zung aufgelöst, ist der Versicherer von seiner Pflicht befreit, Leistung für Schäden zu erbringen, deren Eintritt oder Ausmass durch die nicht oder nicht korrekt ange- zeigte Gefahrstatsache beeinflusst wurde. Somit bleibt die Leistungspflicht des Versicherers bestehen, wenn die nicht oder unrichtig angezeigte erheblich Ge- fahrstatsache keinen Einfluss auf den Eintritt des Schadenfalls und den Umfang der Leistungspflicht des Versicherers gehabt hat. In den übrigen Fällen entfällt eine Leistungspflicht. Soweit diese schon erfüllt worden ist, hat der Versicherer An- spruch auf Rückerstattung. (Kausalität [Abs. 3]; vgl. zum Ganzen oben Ziff. 1.2.5.2.1.) Die Änderung von Artikel 8 VVG ist die Folge der Änderung von Artikel 6 (vgl. oben Ziff. 1.2.5.2.1).

Art. 24 Teilbarkeit der Prämie Der geltende Artikel 24 VVG statuiert den Grundsatz der Unteilbarkeit der Prämie. Soweit der Versicherungsvertrag oder das Gesetz nichts anderes bestimmt, «wird die für die laufende Versicherungsperiode vereinbarte Prämie auch dann ganz geschul- det, wenn der Versicherer die Gefahr nur für einen Teil dieser Zeit getragen hat». Der Grundsatz der Unteilbarkeit wurde ursprünglich insbesondere damit gerechtfer- tigt, dass der Versicherer über die volle Prämie verfügen müsse, da ein Schadenser- eignis jederzeit eintreten kann und dem Versicherer deshalb Anspruch auf die ganze Prämie einzuräumen sei. Die Doktrin betrachtet diese Argumentation jedoch schon seit langem als fragwürdig und vertritt die Auffassung, der Grundsatz der Unteilbar- keit der Prämie habe keinen absoluten Charakter, sondern beruhe auf rein prakti- schen Erwägungen. (Zur jüngsten Kritik am Grundsatz der Unteilbarkeit der Prämie wird auf die Ziff. 1.1.2.1 und 1.1.2.2 der vorliegenden Botschaft verwiesen.)

Der Entwurf trägt der vorgebrachten Kritik Rechnung und statuiert neu den Grund- satz der Teilbarkeit der Prämie bei vorzeitiger Auflösung oder Beendigung des Versicherungsvertrags. Die einzige Ausnahme enthält Artikel 42 Absatz 3 des Ent- wurfs. Diese Umkehrung des Unteilbarkeitsgrundsatzes führt zur Aufhebung der Artikel 25 bis 27 des geltenden VVG.

Art. 34 Artikel 34 befasst sich mit der Haftung des Versicherers für seine Agenten. Die geltende Bestimmung bildet die Grundlage für die Unterscheidung zwischen den so genannten abschliessenden und vermittelnden Agenten. Für Versicherungsnehmer und Versicherungsnehmerinnen führt das bisweilen zur Unsicherheiten, was die Tragweite der Gespräche mit Vermittlern und Vermittlerinnen anbelangt. Der vorge- schlagene Text führt zur Aufhebung dieser Unterscheidung. Der Begriff des «Versi- cherungsvermittlers» ist im Sinne von Artikel 38 des Entwurfs zu einem neuen VAG zu verstehen. Nach Absatz 2 des geltenden Artikels 34 ist der Agent «nicht befugt, von den allge- meinen Versicherungsbedingungen zugunsten oder ungunsten des Versicherungs- nehmers abzuweichen»; dieser Absatz kann aufgehoben werden. Die Handlungen des Agenten verpflichten nach dem neuen Artikel 34 in jedem Fall das von ihm vertretene Versicherungsunternehmen.

Art. 42 Abs. 2 und 3 Mit der Einführung des Grundsatzes der Teilbarkeit der Prämie erübrigt sich die Bestimmung zum Schicksal der Prämie im Fall von Vertragskündigung infolge eines Teilschadens (Abs. 2). Absatz 3 umschreibt den einzigen Fall, in dem der Versicherungsnehmer bei vorzei- tiger Vertragsauflösung keinen Rückerstattungsanspruch auf einen Teil der Prämie erheben kann. Es erschiene stossend, wenn der Versicherer, nachdem er die Auf- wendungen der Akquisition des Versicherungsnehmers, der Evaluation des Risikos und der Ausstellung der Police bezahlt hat einen wesentlichen Teil der ersten Prä- mie, welche weitgehend für diese Aufwendungen verbraucht wird, zufolge Kündi- gung im ersten Vertragsjahr wieder zurückerstatten müsste. In den revidierten Absätzen 2 und 3 ist – terminologisch korrekt – von Kündigung und nicht mehr von Rücktritt die Rede. Da die vorliegende Partialrevision allerdings nur gerade die zwingend erforderlichen Änderungen zum Gegenstand hat, wird auf eine terminolo- gische Anpassung der restlichen Bestimmungen verzichtet.

a. Die den Erfüllungsort des Versicherungsvertrages betreffenden Normen, welche sich im Aufsichtsgesetz bzw. in dessen Kapitel «Erfüllungsort, Gerichtsstand und Betreibungsort» befanden, wurden anlässlich des Inkrafttretens des Gerichtsstands- gesetzes vom 24. März 2000 (SR 272) teilweise ins Versicherungsvertragsgesetz überführt. Der Vorschlag, Artikel 46a VVG abzuändern, bezweckt, nunmehr die Bestimmung über den Erfüllungsort vollständig in das Versicherungsvertragsgesetz zu integrieren.

b. Seit dem 1. Januar 2001 sind die Normen, welche den Gerichtsstand für Streitig- keiten aus Versicherungsverträgen beschlagen, nicht mehr im Aufsichts-, sondern im Gerichtsstandsgesetz geregelt (vgl. 5. Kapitel «Erfüllungsort, Gerichtsstand und Betreibungsort» [SR 961.01] in der Fassung vor Entstehen des Gerichtsstandsgeset- zes). In Anbetracht der Wichtigkeit dieser Frage für die Beziehungen zwischen Versicherungsunternehmen und Versicherten, erscheint es als nützlich, nachstehend die Hauptteile der Botschaft des Bundesrates über den Gerichtsstand anzuführen. (Botschaft vom 18. November 1998, BBl 1999 2829 Ziff. 245 zu Artikel 23 des Entwurfes zum Gerichtsstandsgesetz; Titel von Art. 22 «Konsumentenverträge»): «... weshalb der vorliegende Entwurf einen Gerichtsstand formuliert, der einheitlich für alle Konsumentenstreitigkeiten gilt. Diese Vereinheitlichung des Gerichtsstandes führt nicht nur zu einer erheblichen Vereinfachung des heute sehr unübersichtlichen Zuständigkeitsrechts in Verbrauchersachen, sondern auch zu einer materiellen Verstärkung des Konsumentenschutzes. Nach Absatz 1 sind für die Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit für den Streit zwischen Anbietern und Konsumenten zunächst die Parteienrollen entscheidend: – Klagt der Konsument, so kann er zwischen dem Gericht an seinem eigenen Wohnsitz und jenem am Domizil (Wohnsitz oder Sitz) des beklagten Anbie- ters wählen (Bst. a). (...) – Die Klage des Anbieters hingegen ist am Wohnsitz des beklagten Konsu- menten anzubringen (Bst. b); (...) (...) Aber auch Streitigkeiten aus Versicherungsverträgen können Konsumentensa- chen sein (...). Für Versicherungssachen braucht daher – auch unter dem Gesichts- punkt des sozialen Zivilprozesses – keine eigene Zuständigkeitsnorm formuliert zu werden, wie das der Vorentwurf – analog zum eurointernationalen Recht – noch getan hatte (...). Auch das IPRG befasst sich nicht speziell mit den Versicherungssa- chen; vielmehr sind im allgemeinen internationalen Verhältnis die sachgerechten Fora aus Artikel 112 IPRG (Domizil der beklagten Partei, schweizerische Geschäftsniederlassung eines ausländischen Versicherers) und 114 IPRG (Konsu- mentengerichtsstände) auch bei Versicherungsstreitigkeiten anwendbar. Als Konsumenten können nicht nur der Versicherungsnehmer selber, sondern auch die versicherte oder begünstigte Person auftreten (so auch Art. 11 Abs. 1 LugÜ).

Verfahrensgegner des Versicherers können somit alle Personen sein, für die der betreffende Versicherungsvertrag Rechte oder Pflichten begründet. Auch Rechts- nachfolger fallen in Betracht. Das geltende interne Recht spricht bezüglich der Gegenpartei eines Versicherers einfach nur vom «Versicherten» (vgl. Art. 28 Versi- cherungsaufsichtsgesetz), doch wird dieser Begriff entsprechend weit ausgelegt. Dank dieses neuen «Konsumentengerichtsstandes» können (...) Artikel 28 Versiche- rungsaufsichtsgesetz (VAG) und Artikel 46a Versicherungsvertragsgesetz aufgeho- ben bzw. modifiziert werden (...); auch den besonderen Gerichtsstand am Ort der gelegenen Sache für Klagen aus Feuerversicherung (Art. 28 Abs. 3 VAG) braucht es nicht mehr, denn er ergibt sich bereits aus andern Normen des Entwurfs (so für Grundstücke aus Art. 20). Weil zudem die Regelung des IPRG und des LugÜ im internationalen Verhältnis einen effizienten Schutz der versicherten Person gewährleisten, kann im gleichen Zug auch Artikel 29 VAG aufgehoben werden: Der dort vorgesehene internationale Gerichtsstand und Betreibungsort am Ort der

schweizerischen Niederlassung eines ausländischen Versicherers ist bereits durch Artikel 112 Absatz 2 IPRG bzw. 50 Absatz 1 SchKG abgedeckt».

Art. 54 Wenn der Gegenstand des Versicherungsvertrags den Eigentümer wechselt, so gehen laut geltendem Artikel 54 VVG die Rechte und Pflichten aus dem Versiche- rungsvertrag grundsätzlich auf den Erwerber über. Ausserdem ist der Versicherer berechtigt, den Vertrag zu kündigen, wenn er von der Handänderung Kenntnis erhält. Diese Vorschrift wurde sowohl von der Kartellkommission als auch von der Motion Vollmer in Frage gestellt (siehe oben Ziff. 1.1.2.1 und 1.1.2.2). In der Vernehmlassung befürworteten einige Teilnehmer den automatischen Über- gang des Vertrags auf den Erwerber mit Kündigungsmöglichkeiten, andere sprachen sich für das Erlöschen des Vertrags bei Eigentumsübertragung aus. Artikel 54 VVG, der nicht zwischen dem Eigentumswechsel an beweglichen und unbeweglichen Sachen unterscheidet, wurde in der Vergangenheit vor allem hin- sichtlich der Behandlung der bei Beendigung des Vertrags (infolge der Handände- rung oder des Halterwechsels in der Motorfahrzeugversicherung) bereits bezahlten Prämienteile kritisiert. Der Verzicht auf den Grundsatz der Unteilbarkeit der Prämie trägt dieser Kritik teilweise Rechnung. Allerdings werden damit nicht alle prakti- schen Schwierigkeiten beseitigt, die ein automatischer Vertragsübergang auslösen kann. Aus diesem Grund sieht Artikel 54 des Entwurfs vor, dass der Versicherungsvertrag bei Handänderung erlischt; der in Artikel 24 vorgesehene Grundsatz der Teilbarkeit der Prämie ist anwendbar. Im Gegensatz zur Regelung in Artikel 54 VVG knüpft das Strassenverkehrsgesetz (SR 741.01) den Versicherungsvertrag nicht an das Eigentum, sondern an die Hal- terschaft eines Fahrzeugs. Deshalb wird Artikel 67 Absatz 1 SVG nicht geändert und geht Artikel 54 als lex specialis vor, was zur Folge hat, dass der Versicherungs- vertrag automatisch mit allen Rechten und Pflichten auf den neuen Halter übergeht. Dieser Vertrag kann – wie bisher – durch den neuen Halter beendigt werden, wenn er mit einem Versicherungsnachweis zuhanden der Zulassungsbehörde dokumen- tiert, dass er einen Versicherungsvertrag mit einer anderen Gesellschaft abgeschlos- sen hat. Die bisherige Versicherungsgesellschaft ist berechtigt, innert 14 Tagen, seit sie vom Halterwechsel Kenntnis erhalten hat, vom Vertrag zurückzutreten (Art. 67 Abs. 2 SVG). Durch diese Regelung sind Schadenersatzansprüche allfälliger

Geschädigter gegen einen Versicherer auch bei einem nicht gemeldeten Halterwech- sel sichergestellt. Aufgrund des neuen Artikels 24 VVG bleibt die Prämie auch im Bereich der Motorfahrzeug-Haftpflichtversicherung nur bis zur Vertragsauflösung geschuldet.

Art. 55 Abs. 1 Laut Artikel 55 Absatz 1 VVG finden die Regeln zur Handänderung aus Artikel 54 bei Konkurs des Versicherungsnehmers Anwendung, und die Konkursmasse tritt in den Versicherungsvertrag ein.

Angesichts der für Artikel 54 geplanten Änderung ist konsequenterweise vorzuse- hen, dass der Vertrag auch bei Konkurs des Versicherungsnehmers erlischt, und Artikel 55 Absatz 1 entsprechend zu ändern, wobei der Vorbehalt von Artikel 55 Absatz 2 zu unpfändbaren Vermögensstücken bestehen bleibt.

Der Einleitungssatz dieses Artikels nimmt Bezug auf Artikel 9 des Lebensversiche- rungsgesetzes (LeVG), das im Rahmen der Revision VAG aufgehoben wird. Arti- kel 9 LeVG wurde nach dem EWR-Nein im Rahmen des Gesetzgebungsprogramms «Swisslex» eingeführt und fusst entsprechend dem damaligen Stand der EU- Gesetzgebung auf der Zweiten Lebensversicherungsrichtlinie mit der auf Vertrags- abschlüsse auf Initiative des Versicherungsnehmers beschränkten Dienstleistungs- freiheit. Bekanntlich wurde bisher kein entsprechendes Versicherungsabkommen mit der EU abgeschlossen, so dass Artikel 89a, der dem Versicherungsnehmer auch im grenzüberschreitenden Vertragsschluss das Rücktrittsrecht garantiert, toter Buch- stabe blieb. Das Versicherungsabkommen Schweiz/EWG vom 10. Oktober 198931 gilt nur für die Schadenversicherung und stellt lediglich ein Niederlassungsabkom- men auf der Stufe der Ersten Schadenversicherungsrichtlinie dar. Inzwischen sind die Dritten Versicherungsrichtlinien mit der umfassenden Dienstleistungsfreiheit in Kraft getreten, welche mit dem Bezug auf Artikel 9 LeVG nicht abgedeckt sind. Das Versicherungsabkommen Schweiz-Liechtenstein basiert auf diesen Richtlinien. Die vorgeschlagene Streichung des obsoleten Bezuges auf Artikel 9 LeVG erweitert den Anwendungsbereich von Artikel 89a auf alle dienstleistungsfrei abgeschlossenen Verträge, d.h. im jetzigen Zeitpunkt vorerst einmal auf solche mit liechtensteini- schen Lebensversicherern.

Diese Bestimmung verweist gleich wie Artikel 89a auf das Lebensversicherungsge- setz, in diesem Fall auf die Artikel 12 und 13, welche ausdrücklich den grenzüber- schreitenden Abschluss von Lebensversicherungsverträgen auf Initiative des Versi- cherungsnehmers mit Versicherungsunternehmen mit Sitz in einem «Vertragsstaat» regeln; was ein Vertragsstaat ist, definiert Artikel 3 LeVG. Auch hier wird der Verweis wegen der Aufhebung des Lebensversicherungsgesetzes obsolet. Im Gegen- satz zu Artikel 89a gibt jedoch Artikel 94a dem Versicherungsnehmer keine Rechte, sondern nimmt ihm solche: Er erklärt nämlich die (zwingenden) Artikel 90–94 bei grenzüberschreitenden Vertragsschlüssen als nicht anwendbar. Dies bedeutet für den Versicherungsnehmer unter anderem die Aufhebung des Umwandlungs- und des Rückkaufsrechts und den Wegfall der Möglichkeit, die Abfindungs- sowie die Umwandlungs- und Rückkaufswerte beim Bundesamt für Privatversicherungen überprüfen zu lassen. Die Gründe für diese Benachteiligung des Versicherungsneh- mers in der Schweiz aufgrund seines dienstleistungsfrei abgeschlossenen Lebensver- sicherungsvertrages sind nicht klar. Der Grund dürfte in der Schwierigkeit gesehen worden sein, Umwandlung und Rückkauf mangels Tarifgrundlagen zu überprüfen. Die bisherigen Erfahrungen mit der liechtensteinischen Aufsichtsbehörde, die selber

31 Abkommen vom 10.10.1989 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der EWG betreffend die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung (SR 0.961.1).

keine Überprüfung von Umwandlungs- und Rückkaufswerten vornimmt, haben gezeigt, dass die Zusammenarbeit unter den Aufsichtsbehörden Lösungsmöglich- keiten bieten. Mit der Aufhebung von Artikel 94a werden die Artikel 90–94 auch für grenzüberschreitend abgeschlossene Versicherungsverträge wieder anwendbar.

Art. 97 Die Artikel 24 (Teilbarkeit der Prämie) und Artikel 46a (Erfüllungsort) werden der Liste der Vorschriften, die nicht geändert werden können hinzugefügt (absolut zwingende Vorschriften).

Art. 98 Die folgenden Entwurfsbestimmungen kommen zu den Vorschriften hinzu, welche nicht durch Vertragsabrede zuungunsten des Versicherungsnehmers oder des Anspruchsberechtigten geändert werden dürfen: Artikel 3 und 3a (Informations- pflicht des Versicherers), 54 (Handänderung). Hinzugefügt wird ausserdem Arti- kel 89 (Rücktrittsrecht des Versicherungsnehmers). Artikel 25 und 26, 2. Satz werden durch den Entwurf aufgehoben und stehen nicht mehr in der Liste von Artikel 98 Absatz 1.

Art. 100 Abs. 2 Die Verweisungsnorm von Artikel 100 Absatz 2 ist heute offensichtlich unvollstän- dig. Sie gewährt den arbeitslosen Versicherten zwar das Recht zum Übertritt aus der Kollektiv- in die Einzelversicherung. Infolge der fehlenden Verweisung auf Artikel

71 Absatz 2 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (SR 832.10) gehen

dem Versicherten jedoch das mit dem Übertrittsrecht sinnvollerweise zu verbinden- de Informationsrecht sowie die damit verknüpften Modalitäten verloren (Folgen der unterlassenen Information, Frist für die Geltendmachung des Übertrittsrechts). Es erscheint daher als sinnvoll, Artikel 100 Absatz 2 durch eine entsprechende Verwei- sung auf Artikel 71 Absatz 2 KVG zu ergänzen.

Art. 101 Abs. 1 Ziff. 2 Die Änderung der Bestimmung ergibt sich einerseits aus der neuen Formulierung der Ausnahmen von der Aufsichtspflicht in Artikel 2 des vorgeschlagenen neuen Versicherungsaufsichtsgesetzes (siehe Ziff. 2.1.2 der vorliegenden Botschaft) und andererseits aus der Aufhebung der vereinfachten Aufsicht. Mit der «Ausnahme von der Ausnahme» im zweiten Teil des Satzes in Ziffer 2 ist in generell-abstrakter Form die Krankenzusatzversicherung angesprochen, die von den dem BSV unterstellten («anerkannten») Krankenkassen unter Aufsicht der Versicherungsaufsichtsbehörde betrieben wird.

Die Artikel 101a, b und c sind, gleich wie die Artikel 89a und 94a, Ausfluss aus den Eurolex-Gesetzesentwürfen im Hinblick auf den Beitritt zum EWR, die in der Folge im Rahmen der Swisslex-Folgegesetzgebung ins geltende Recht übernommen wor- den sind. Die Verweise auf das Schadenversicherungsgesetz (SchVG) bzw. Lebens-

versicherungsgesetz (LeVG), die mit dieser Revision aufgehoben werden, erfordert auch hier eine formelle Anpassung der Vorschriften. Für Artikel 101a ist indessen keine Änderung erforderlich. In dieser Bestimmung wird, in Verbindung mit dem Marginale, der zugrundeliegende Sachverhalt des grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehrs im Rahmen eines Versicherungsab- kommens auf Gegenseitigkeit abstrakt und losgelöst vom Lebensversicherungsge- setz umschrieben. Artikel 101b erfordert, abgesehen von der formellen Anpassung, in zwei Punkten eine Ergänzung: Im Einleitungssatz des ersten Absatzes ist unter Hinweis auf das Schadenversicherungsgesetz von der «Risikobelegenheit» die Rede. Die entspre- chende Definition (Art. 2a Abs. 3 SchVG) wird als neuer Absatz 5 in Artikel 101b eingefügt. Analog ist Absatz 1 Buchstabe f unter Hinweis auf das Schadenversiche- rungsgesetz von «Grossrisiken» die Rede. Diese Definition (Art. 2a Abs. 6 SchVG) wird als neuer Absatz 6 in Artikel 101b eingefügt. Artikel 101c ist im Einleitungssatz von Absatz 1 formell anzupassen. Mit der neuen Formulierung ist der Anwendungsbereich der Bestimmung nicht mehr, wie bisher, auf Verträge beschränkt, die im grenzüberschreitenden Verkehr auf Initiative des Versicherungsnehmers abgeschlossen werden (entsprechend der Zweiten Lebens- versicherungsrichtlinie der EU32). Mit Inkrafttreten der Dritten Lebensversiche- rungsrichtlinien wurde diese Beschränkung in der EU aufgehoben33. Mit der Aus- weitung des Anwendungsbereiches auf alle grenzüberschreitend abgeschlossenen Verträge werden daher neu auch die Verträge mit liechtensteinischen Lebensversi- cherern erfasst (vgl. dazu auch die Ausführungen oben zu Art. 89a und 94a E-VVG).

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen

3.1.1 Auswirkungen auf den Bund

Der Wechsel von der präventiven Produktekontrolle zu einer nachträgliche Stich- probenkontrollen, die nachträgliche Verifizierung von Geschäftsplanänderungen, die neuen Aufsichtsaufgaben (Aktuar, Gruppen- und Konglomeratsaufsicht, Vermittler, Durchsetzung von Informationspflichten usw.) werden einen Personalmehrbedarf zur Folge haben, der noch kaum abschätzbar ist. Auch bedingt die neue, risikobasie- rende Solvenzkontrolle den vermehrten Einsatz von Spezialisten auf dem Gebiet des Risikomanagements von finanziellen und operationellen Risiken und von Kapital- modellen. Es ist absehbar, dass solche Spezialisten nicht gewonnen werden können, ohne dass ihnen die in der Privatwirtschaft für solche Fachkräfte üblichen Saläre bezahlt werden, welche die Lohnskala der Bundesverwaltung sprengen. Schon das geltende Recht lässt solche Anstellungen zu (Art. 51a der Aufsichtsverordnung, SR 961.05). So oder so sind für die Eidgenossenschaft aber netto keine Mehrkosten

32 Art. 13 der Zweiten Richtlinie des Rates vom 8.11.1990 (90/619/EWG), Abl Nr. L 330/50 vom 29.11.1990. 33 Art. 37 der Richtlinie 92/96/EWG des Rates vom 10.11.1992, Abl Nr. L 360/1 vom 9.12.1992.

zu erwarten, da die Kosten der Aufsicht über Abgaben der beaufsichtigten Versiche- rungsunternehmen und Vermittler abgedeckt werden.

3.1.2 Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden

Die Versicherungsaufsicht wird vom Bund ausgeübt, wobei die dadurch entstehen- den Kosten durch Abgaben der aufsichtspflichtigen Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittler bestritten werden. Die Änderungen des Versicherungsver- tragsrecht betreffen das Privatrecht und erfordern insofern kein staatliches Handeln. Die Vorlage wird daher keine Auswirkungen auf die Kantone oder Gemeinden zur Folge haben.

3.2 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Gemäss den Richtlinien des Bundesrates für die Darstellung der volkswirtschaftli- chen Auswirkungen von Vorlagen des Bundes vom 15. September 199934 sind die Vorlagen nach folgenden Punkten zu prüfen:

3.2.1 Notwendigkeit und Möglichkeit staatlichen Handelns

Mit der Gesetzgebungskompetenz im Privatversicherungswesen erteilt die Verfas- sung dem Bund gleichzeitig die Aufsichtskompetenz.35 Die in der Botschaft zu einem neuen Bundesgesetz über die Beaufsichtigung privater Versicherungsein- richtungen vom 5. Mai 197636 angeführten Gründe für die Beibehaltung der staatli- chen Aufsichtsausübung gelten weiterhin; legitimiert wird die staatliche Aufsicht vor allem durch die wirtschaftliche Bedeutung des Privatversicherungssektors und die Notwendigkeit, die Interessen der Versicherten zu wahren. Der VVG-Revisionsentwurf steht sowohl mit der Revision des Aufsichtsrechts als auch mit politischen Interventionen im Zusammenhang (siehe oben Ziff. 1.2.5.2).

3.2.2 Auswirkungen auf die einzelnen gesellschaftlichen

Gruppen Weder der Entwurf des Aufsichtsgesetzes noch die vorgeschlagene VVG-Revision verursachen spürbare Änderungen der Kosten, die den Versicherungsunternehmen anfallen. Das im Entwurf ausdrücklich vorgesehene Amt des verantwortlichen Aktuars entspricht einer Aufgabe, die in den meisten Versicherungsunternehmen bereits existiert. Die Einführung einer Aufsicht, die für bestimmte Versicherungs- vermittler an eine Registerpflicht geknüpft ist, schafft grundsätzlich nur die admini- strativen Kosten der Registrierung. Die übrigen Erfordernisse betreffen in erster

34 BBl 2000 1038

35 Vgl. BBl 1997 I 1 (Botschaft vom 20. November 1996 betreffend eine neue

Bundesverfassung).

36 BBl 1976 II 873

Linie die berufliche Qualifikation der Versicherungsvermittler und streben die Gewährleistung einer verbraucherorientierten Beratungsqualität an.

3.2.3 Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft

Weder das neue Aufsichtsrecht noch die VVG-Revision dürften angesichts des relativ begrenzten Rahmens der vorgeschlagenen Gesetzesänderungen grundlegende Verhaltensänderungen der Beteiligten auslösen. Mit der Annahme der Entwürfe soll die Attraktivität des Wirtschaftsplatzes gewahrt werden, die sich in den letzten Jahren darin äusserte, dass zahlreiche neue Versicherungsunternehmen auf den Markt kamen (die Zahl der aufsichtspflichtigen Versicherungs- und Rückversiche- rungsunternehmen stieg von 143 Ende 1993 auf 180 Ende 2000 an; hinzu kommen ausserdem die 57 beaufsichtigten Krankenkassen für den Betrieb der Krankenzu- satzversicherung).

3.2.4 Alternative Regelungen

Gemäss dem Revisionsentwurf zum Aufsichtsrecht soll die Bewilligungspflicht für Versicherungsprodukte entfallen; grundsätzlich sind nur noch nachträgliche Kon- trollen vorgesehen. Für bestimmte Punkte des Geschäftsplans weicht das Erfordernis der vorangehenden Zustimmung zu Änderungen des Geschäftsplans einem verein- fachten Verfahren. Es besteht die Möglichkeit, bestimmte Aufgaben den Revisions- stellen der Versicherungsunternehmen zu übergeben. Die Beibehaltung des Systems der materiellen Aufsicht, welches das schweizerische Aufsichtsrecht immer prägte (siehe Art. 42 des Entwurfs zum Versicherungsaufsichtsgesetz und Kommentar zu Art. 48) bedeutet jedoch, dass der Staat die wesentlichen Aufsichtsaufgaben selbst wahrnimmt.

3.2.5 Zweckmässigkeit im Vollzug

Zu den Hauptzielen der Umgestaltung des Aufsichtsrechts zählt die Steigerung der Verständlichkeit, welche durch die Streuung der Materie auf mehrere und in den letzten Jahren oft veränderte Bundeserlasse erschwert wurde. Die Revision soll die Anwendung des Aufsichtsrechtes insbesondere für die direkt betroffenen Unterneh- men erleichtern und so die Rechtssicherheit verbessern. Der Entwurf des neuen Gesetzes enthält ausserdem vor allem im Bereich der Auf- sicht über die Versicherungsgruppen und Finanzkonglomerate Grundlagen für eine Verfahrenskoordinierung auf nationaler und internationaler Ebene.

4 Legislaturplanung

Die Revision des Aufsichtsrechts betreffend die Privatversicherungsunternehmen und die Änderung des Versicherungsvertragsgesetzes waren in der Legislaturpla- nung 1995–1999 unter dem Titel «Liberalisierung und Neuausrichtung der Versi-

cherungsaufsicht» angeführt. Weil in der Vernehmlassung zahlreiche Meinungs- unterschiede geäussert wurden, die eine erneute Überprüfung der Vorentwürfe erforderten (vgl. Ziff. 1.2.5 der vorliegenden Botschaft), wurde das Geschäft in den Zeitraum 1999–2003 verlegt. Die Vorlage ist in der Legislaturplanung 1999–2003 angekündigt (BBl 2000 2276, Ziff. 2.2).

5 Verhältnis zum europäischen Recht

Das geltende Recht der Europäischen Union im Privatversicherungssektor umfasst die folgenden Richtlinien und Empfehlungen: – * Richtlinie 64/225/EWG des Rates vom 25. Februar 196437 zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleis- tungsverkehrs auf dem Gebiet der Rückversicherung und Retrozession – * Erste Richtlinie 73/239/EWG des Rates vom 24. Juli 197338 zur Koordi- nierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) – * Richtlinie 76/580/EWG des Rates vom 29. Juni 197639 zur Änderung der Richtlinie 73/239/EWG zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungs- vorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) – * Richtlinie 77/92/EWG des Rates vom 13. Dezember 197640 über Mass- nahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung der Niederlassungs- freiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs für die Tätigkeiten des Versi- cherungsagenten und des Versicherungsmaklers (aus ISIC-Gruppe 630), insbesondere Übergangsmassnahmen für solche Tätigkeiten – * Richtlinie 78/473/EWG des Rates vom 30. Mai 197841 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf dem Gebiet der Mitversiche- rung auf Gemeinschaftsebene – * Erste Richtlinie 79/267/EWG des Rates vom 5. März 197942 zur Koordi- nierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Direktversicherung (Lebensversicherung) – * Richtlinie 84/641/EWG des Rates vom 10. Dezember 198443 zur insbe- sondere auf die touristische Beistandsleistung bezüglich Änderung der Ersten Richtlinie (73/239/EWG) zur Koordinierung der Rechts- und Ver- waltungsvorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung)

37 ABl. P 056 vom 4.4.1964, S. 878.

38 ABl. L 228 vom 16.8.1973, S. 3.

39 ABl. L 189 vom 13.7.1976, S. 13.

40 ABl. L 26 vom 31.1.1977, S. 14.

41 ABl. L 153 vom 7.6.1978, S. 25.

42 ABl. L 63 vom 13.3.1979, S. 1.

43 ABl. L 339 vom 27.12.1984, S. 21.

– * Richtlinie 87/343/EWG des Rates vom 22. Juni 198744 zur Änderung hin- sichtlich der Kreditversicherung und der Kautionsversicherung der Ersten Richtlinie 73/239/EWG zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungs- vorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) – * Richtlinie 87/344/EWG des Rates vom 22. Juni 198745 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Rechtsschutzversicherung – Zweite Richtlinie 88/357/EWG des Rates vom 22. Juni 198846 zur Koordi- nierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) und zur Erleichterung der tatsäch- lichen Ausübung des freien Dienstleistungsverkehrs sowie zur Änderung der Richtlinie 73/239/EWG – Richtlinie 90/618/EWG des Rates vom 8. November 199047 zur Änderung der Richtlinie 73/239/EWG und der Richtlinie 88/357/EWG zur Koordi- nierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung), insbesondere bezüglich der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung – Zweite Richtlinie 90/619/EWG des Rates vom 8. November 199048 zur Ko- ordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversiche- rung (Lebensversicherung) und zur Erleichterung der tatsächlichen Aus- übung des freien Dienstleistungsverkehrs sowie zur Änderung der Richtlinie 79/267/EWG – * Beschluss 91/371/EWG des Rates vom 20. Juni 199149 zur Genehmigung des Abschlusses des Abkommens zwischen der Europäischen Wirtschafts- gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft betreffend die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung – * Verordnung (EWG) Nr. 2155 des Rates vom 20. Juni 199150 über Son- derbestimmungen für die Anwendung der Artikel 37, 39 und 40 des Abkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft betreffend die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung – * Richtlinie 91/674/EWG des Rates vom 19. Dezember 199151 über den Jahresabschluss und den konsolidierten Abschluss von Versicherungsunter- nehmen – Empfehlung 92/48/EWG der Kommission vom 18. Dezember 199152 über Versicherungsvermittler

44 ABl. L 185 vom 4.7.1987, S. 72.

45 ABl. L 185 vom 4.7.1987, S. 77.

46 ABl. 172 vom 4.7.1988, S. 1.

47 ABl. L 330 vom 29.11.1990, S. 44

48 ABl. L 330 vom 29.11.1990, S. 50.

49 ABl. L 205 vom 27.7.1991, S. 2.

50 ABl. L 205 vom 27.7.1991, S. 1.

51 ABl. L 374 vom 31.12.1991, S. 7.

52 ABl. L 19 vom 28.1.1992, S. 32

– Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 199253 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Aus- nahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung) – * Richtlinie 92/96/EWG des Rates vom 10. November 199254 zur Koordi- nierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 79/267/EWG und 90/619/EWG (Dritte Richtlinie Lebensversicherung) – * Richtlinie 98/78/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 199855 über die zusätzliche Beaufsichtigung der einer Versiche- rungsgruppe angehörenden Versicherungsunternehmen – * Richtlinie 2001/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. März 200156 über die Sanierung und Liquidation von Versicherungsun- ternehmen – Richtlinie 2002/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. März 200257 zur Änderung der Richtlinie 79/267/EWG des Rates hin- sichtlich der Bestimmungen über die Solvabilitätsspanne für Lebensversi- cherungsunternehmen – Richtlinie 2002/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. März 200258 zur Änderung der Richtlinie 73/239/EWG des Rates hin- sichtlich der Bestimmungen über die Solvabilitätsspanne für Schadenversi- cherungsunternehmen – Richtlinie 2002/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. September 200259 über den Fernabsatz von Finanzdienstleistungen an Verbraucher und zur Änderung der Richtlinie 90/619/EWG des Rates und derRichtlinien 97/7/EG und 98/27/EG – Richtlinie 2002/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom

16.12.200260 über die zusätzliche Beaufsichtigung der Kreditinstitute, Ver-

sicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen eines Finanzkonglomerats und zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG, 79/267/EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG, 93/6/EWG und 93/22/EWG des Rates und der Richtlinien 98/78/EG und 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates – Richtlinie 2002/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom

9.12.200261 über Versicherungsvermittlung

Mit den mit einem Sternchen gekennzeichneten Richtlinien und Empfehlungen steht das geltende schweizerische Recht bereits in Einklang.

53 ABl. L 228 vom 11.8.1992, S. 1

54 ABl. L 360 vom 9.12.1992, S. 1

55 ABl. L 330 vom 5.12.1998, S. 1

56 ABl. 110 vom 20.4.2001, S. 28

57 ABl. L 77 vom 20.3.2002, S. 11

58 ABl. L 77 vom 20.3.2002, S. 17

59 ABl. L 271 vom 9.10.2002, S. 16

60 ABl. L 35 vom 11.2.2003, S. 1

61 ABl. L 9 vom 15.1.2003, S. 3

Bei der Erarbeitung des Entwurfes zum neuen Versicherungsaufsichtsgesetz wurden die bereits geleisteten oder noch laufenden Arbeiten in der Europäischen Union – soweit mit der Durchführung der Aufsicht in der Schweiz vereinbar – berücksichtigt. Die Aufnahme der Informationspflicht in den Änderungsentwurf des Versiche- rungsvertragsgesetzes orientiert sich ebenfalls an den geltenden Vorschriften der Europäischen Union. Die vorgelegten Entwürfe führen zu einer weiteren Annäherung des schweizerischen und des europäischen Rechts, wenngleich darin ein wesentliches Kapitel des Euro- parechts – die freie grenzüberschreitende Dienstleistungsverkehr – fehlt; dessen Einführung müsste dem Abschluss völkerrechtlicher Verträge – insbesondere den Bilateralen II – unterstellt werden, welche die Gegenseitigkeit von Rechten und Pflichten der Versicherungsunternehmen und der Aufsichtsbehörden vorsehen.

6 Rechtliche Grundlagen

6.1 Verfassungsmässigkeit

Der Entwurf des Versicherungsaufsichtsgesetzes beruht auf folgenden Verfassungs- artikeln62: – Artikel 82 (Strassenverkehr) für die Bestimmungen zur Motorfahrzeug- Haftpflichtversicherung (Art. 13 des Entwurfs des Versicherungsaufsichts- gesetzes); – Artikel 98 (Banken und Versicherungswesen); nach Absatz 3 erlässt der Bund «Vorschriften über das Privatversicherungswesen»; – Artikel 117 (Kranken- und Unfallversicherung); der Artikel bildet die Grundlage für die Aufsicht über die Unternehmen, welche diese Versiche- rungsbranchen bzw. die Zusatzversicherungen betreiben; – Artikel 122 (Zivilrecht), da einige Bestimmungen das Versicherungsver- tragsrecht berühren, wie jene betreffend die Elementarschadenversicherung oder jene, die gemäss der im Entwurf vorgeschlagenen Kompetenzdelega- tionen erlassen werden können (beispielsweise in der Rechtsschutzversiche- rung); – Artikel 123 (Strafrecht) betreffend die Strafbestimmungen des vorliegenden Entwurfes.

6.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Der Entwurf zum Versicherungsaufsichtsgesetz wie auch die Änderung zum Versi- cherungsvertragsgesetz enthalten Delegationen zur Rechtsetzung, die über blosse Ausführungsbestimmungen hinausgehen. Die grosse Dynamik am Finanzmarkt erfordert indessen eine hohe Flexibilität beim Erlass der in diesem Bereich notwen- digen generell-abstrakten Regelungen, was die Kompetenzdelegation an den Bun- desrat rechtfertigt. Ausserdem umfasst die Aufsichtsgesetzgebung Bereiche von

62 SR 101

komplexen technischen Fragen, deren Regelung aufgrund der grösseren Sachnähe der Aufsichtsbehörde übertragen werden soll. In jedem Fall ist der Rahmen der Kompetenzdelegation jeweils auf ein bestimmtes, genau umrissenes Sachgebiet beschränkt.

6.2.1 Delegationsnormen an den Bundesrat

Angesprochen sind die Artikel 2 Absatz 4 (Definition der Tätigkeit einer Versiche- rungsunternehmung in der Schweiz), 6 Absatz 3 (Bezeichnung der Versicherungs- zweige), 8 Absatz 2 (Vorschriften zum Kapital), 9 Absatz 3 (Vorschriften betreffend Eigenmittel), 10 Absatz 2 (Organisationsfonds), 14 Absatz 2 (berufliche Fähigkei- ten), 16 Absatz 2 (Vorschriften betreffend technische Rückstellungen), 20 (Vor- schriften zum gebundenen Vermögen), 23 Absatz 2 (berufliche Fähigkeiten des verantwortlichen Aktuars/der verantwortlichen Aktuarin), 26 Absatz 3 (Bewertungs- vorschriften), 28 Absatz 3 (Voraussetzungen der Anerkennung der Revisionsstellen und der Revisoren und Revisorinnen), 31 (Einschränkende Vorschriften für die verschiedenen Versicherungszweige), 32 Absatz 2 (Vorschriften zur Rechtsschutz- versicherung), 33 Absätze 4 und 5 (Vorschriften zur Elementarschadenversiche- rung), 36 Absatz 1 (technischer Zinssatz), 36 Absatz 3 (Überschussbeteiligung), 37 Absatz 3 (Transparenzvorschriften in der Beruflichen Vorsorge), 40 Absatz 3 (Ver- mittlerregister), 42 Absatz 2 (berufliche Qualifikation und finanzielle Garantien der Vermittler und Vermittlerinnen), 43 Absatz 3 (Informationspflicht der Versiche- rungsvermittler und -vermittlerinnen), 44 Absatz 3 (Aufgaben der Aufsichtsbehör- de), 48 Absatz 3 (Aufsichtsabgabe und Gebühren), 67 Absatz 1 und 75 Absatz 1 (Bestimmung der Eigenmittel der Versicherungsgruppe bzw. des Versicherungskon- glomerates). Es handelt sich in diesen Fällen um Fragen, die mit einem hohen Detaillierungsgrad aufgrund der konkreten Marktverhältnisse geregelt und bei veränderten Verhältnis- sen ohne allzu grossen Aufwand wieder sollten geändert werden können. Der Einbe- zug der Normadressaten in die Ausarbeitung solcher Vorschriften ist gewährleistet, indem Artikel 85 Absatz 2 den Bundesrat verpflichtet, vor dem Erlass von Vor- schriften die interessierten Organisationen zu befragen. Wer diese interessierten Organisationen sind, richtet sich im konkreten Fall nach der Materie, die geregelt werden soll. Nebst der Versicherungswirtschaft sind dies in der Regel auch die Konsumentenorganisationen. Da zahlreiche Kompetenzen delegiert wurden, die wichtige Geschäfte betreffen, wurde in der Vernehmlassung die Notwendigkeit solcher Konsultationen besonders hervorgehoben. Ferner erhält der Bundesrat in Artikel 79 Absatz 5 und Artikel 80 Absatz 8 die

Befugnis, die Zusammenarbeit mit ausländischen Finanzmarktaufsichtsbehörden in Staatsverträgen zu regeln. Es handelt sich hier um eine notwendige technische Zusammenarbeit zur Gewährleistung der Gruppen- und Konglomeratsaufsicht. Gemäss dem neuen Artikel 3 Absatz 4 des Versicherungsvertragsgesetzes erhält der Bundesrat die Kompetenz zur Festlegung des Inhalts der Informationspflicht.

6.2.2 Delegationsnormen an die Aufsichtsbehörde

Folgende Sachverhalte, deren Regelung sich in erster Linie aus den Erfahrungen im Vollzug der Aufsicht ergibt, werden aus eben diesem Grunde an die Aufsichtsbe- hörde delegiert: Artikel 22 Absatz 2 (Art und Überwachung der Risiken), 24 Absatz 4 (Aufgaben des verantwortlichen Aktuars/der verantwortlichen Aktuarin und Inhalt des Berichtes), 25 Absatz 2 (Anforderungen an den Aufsichtsbericht), 66 (gruppen- interne Risikoüberwachung), 74 (konglomeratsinterne Risikoüberwachung), 67 Absatz 2 und 75 Absatz 2 (Festlegung der erforderlichen Eigenmittel der Versiche- rungsgruppe bzw. des Versicherungskonglomerates). Im letztgenannten Fall ist darauf hinzuweisen, dass die Bestimmung der erforderli- chen Eigenmittel (Umfang) in der Kompetenz des Bundesrates verbleibt, während die Festlegung dieser Eigenmittel (Art und Anrechnung) an die Aufsichtsbehörde delegiert wird, weil hier internationale Standards zur Anwendung gelangen, deren Ausgestaltung ständiger Diskussion und Weiterentwicklung in den internationalen Organisationen, namentlich in der internationalen Vereinigung der Versicherungs- aufseher (International Association of Insurance Supervisors, IAIS) unterworfen ist.

Übersicht 3790

1 Allgemeiner Teil 3792

1.1 Ausgangslage 3792

1.1.1 Versicherungsaufsichtsgesetz 3792

1.1.1.1 Allgemeines 3792

1.1.1.2 Bisherige Aufsicht 3793

1.1.1.3 Stossrichtung der Gesetzesrevision 3793

1.1.1.4 Neuausrichtung der Aufsicht/Task Force 3793

1.1.1.5 Europakompatibilität 3795

1.1.1.6 Parlamentarische Vorstösse 3795

1.1.2 Versicherungsvertragsgesetz 3796

1.1.2.1 Empfehlungen der Kartellkommission 3797

1.1.2.2 Parlamentarische Vorstösse 3797

1.2 Ergebnisse des Vorverfahrens 3798

1.2.1 Allgemeines 3798

1.2.2 Versicherungsaufsichtsgesetz 3798

1.2.3 Versicherungsvertragsgesetz 3799

1.2.4 Strittige Punkte 3799

1.2.4.1 Versicherungsaufsichtsgesetz 3799

1.2.4.2 Versicherungsvertragsgesetz 3799

1.2.5 Änderungen der Vorentwürfe nach der Vernehmlassung 3800

1.2.5.1 Versicherungsaufsichtsgesetz 3800

1.2.5.1.1 Aufnahme und Ausübung der Versicherungstätigkeit 3800 1.2.5.1.2 Solvabilitätsberechnung 3800 1.2.5.1.3 Verantwortlicher Aktuar 3801 1.2.5.1.4 Aufsicht über die Versicherungsvermittler 3802 1.2.5.1.5 Gerichte 3802 1.2.5.1.6 Versicherungsgruppen und -konglomerate 3803 1.2.5.1.6.1 Ausgangslage 3803 1.2.5.1.6.2 Bericht über die «Finanzmarktregulierung und -aufsicht» in der Schweiz 3804 1.2.5.1.6.3 Bestimmungen zur Aufsicht über Versicherungsgruppen und -konglomerate 3805

1.2.5.2 Versicherungsvertragsgesetz 3805

1.2.5.2.1 Anzeigepflichtverletzung und Informationspflicht 3805 1.2.5.2.2 Kein allgemeines Kündigungsrecht für Versicherungsverträge 3806 1.2.5.2.3 Recht des Versicherers zur einseitigen Änderung laufender Verträge 3806

2 Besonderer Teil 3807

2.1 Versicherungsaufsichtsgesetz 3807

2.1.1 Allgemeines 3807

2.1.2 Kommentar zu den einzelnen Bestimmungen 3807

2.1.2.1 1. Kapitel: Gegenstand, Zweck und Geltungsbereich 3807

2.1.2.2 2. Kapitel: Aufnahme der Versicherungstätigkeit 3810

2.1.2.2.1 1. Abschnitt: Bewilligung 3810 2.1.2.2.2 2. Abschnitt: Voraussetzungen 3812 2.1.2.2.3 3. Abschnitt: Ergänzende Bewilligungsvoraussetzungen für ausländische Unternehmen 3815

2.1.2.3 3. Kapitel: Ausübung der Versicherungstätigkeit 3816

2.1.2.3.1 1. Abschnitt: Finanzielle Ausstattung 3816 2.1.2.3.2 2. Abschnitt: Risikomanagement 3818 2.1.2.3.3 3. Abschnitt: Verantwortlicher Aktuar oder verantwortliche Aktuarin 3818 2.1.2.3.4 4. Abschnitt: Geschäftsbericht und Berichterstattung 3819 2.1.2.3.5 5. Abschnitt: Revision 3821 2.1.2.3.6 6. Abschnitt: Besondere Bestimmungen für einzelne Versicherungszweige 3823

2.1.2.4 4. Kapitel: Versicherungsvermittler und

Versicherungsvermittlerinnen 3826

2.1.2.5 5. Kapitel: Aufsicht 3827

2.1.2.5.1 1. Abschnitt: Allgemeines 3827 2.1.2.5.2 2. Abschnitt: Sichernde Massnahmen 3830 2.1.2.5.3 3. Abschnitt: Zusätzliche sichernde Massnahmen für die Lebensversicherung 3832 2.1.2.5.4 4. Abschnitt: Zusätzliche sichernde Massnahmen für ausländische Versicherungsunternehmen 3832 2.1.2.5.5 5. Abschnitt: Beendigung der Versicherungstätigkeit 3833

2.1.2.6 6. Kapitel: Besondere Bestimmungen betreffend die

Aufsicht über Versicherungsgruppen und Versicherungskonglomerate 3834 2.1.2.6.1 1. Abschnitt: Versicherungsgruppen 3834 2.1.2.6.2 2. Abschnitt: Versicherungskonglomerate 3837

2.1.2.7 7. Kapitel: Zusammenarbeit und Verfahren 3838

2.1.2.8 8. Kapitel: Strafbestimmungen 3839

2.1.2.9 9. Kapitel: Schlussbestimmungen 3841

2.1.3 Anhang II: Änderung von Bundesgesetzen 3843

2.1.3.1 Ziffer 1: Obligationenrecht 3843

2.1.3.2 Ziffer 2: Bundesgesetz vom 25. Juni 1976 über einen

Beitrag für die Unfallverhütung 3843

2.1.3.3 Ziffer 3: Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die

berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Art. 68 Abs. 2 BVG) 3843

2.1.3.4 Ziffern 4 und 5 3844

2.1.3.5 Ziffer 6 (Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen)

und Ziffer 7 (Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel) 3844 2.1.3.5.1 Einleitung 3844 2.1.3.5.1.1 Expertengruppe Finanzmarktaufsicht 3844 2.1.3.5.1.2 Kommission Zimmerli 3844 2.1.3.5.1.3 Heutige Praxis der EBK zur Gruppen- und Konglomeratsaufsicht 3844 2.1.3.5.1.4 Konzept der vorgeschlagenen Revision von BankG und BEHG 3845 2.1.3.5.1.5 EU-Kompatibilität 3846 2.1.3.5.2 Änderungen im Bankengesetz 3847 2.1.3.5.3 Änderungen im Börsengesetz 3851 2.1.3.5.4 Vernehmlassung im engeren Kreise der Betroffenen 3852

2.1.3.6 Ziffer 8: Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei

im Finanzsektor 3852 2.1.3.6.1 Versicherungsvermittlung 3852 2.1.3.6.2 Vertrieb von Anteilen von Anlagefonds 3853 2.1.3.6.2.1 Nichtunterstellung von Vertriebsträgern 3853 2.1.3.6.2.2 Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für die Unterstellung von Gruppengesellschaften unter die spezialgesetzliche Aufsicht 3853

2.2 Versicherungsvertragsgesetz 3854

2.2.1 Allgemeines 3854

2.2.2 Kommentare zu den einzelnen Bestimmungen 3854

3 Auswirkungen 3862

3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen 3862

3.1.1 Auswirkungen auf den Bund 3862

3.1.2 Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden 3863

3.2 Volkswirtschaftliche Auswirkungen 3863

3.2.1 Notwendigkeit und Möglichkeit staatlichen Handelns 3863

3.2.2 Auswirkungen auf die einzelnen gesellschaftlichen Gruppen 3863

3.2.3 Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft 3864

3.2.4 Alternative Regelungen 3864

3.2.5 Zweckmässigkeit im Vollzug 3864

4 Legislaturplanung 3864

5 Verhältnis zum europäischen Recht 3865

6 Rechtliche Grundlagen 3868

6.1 Verfassungsmässigkeit 3868

6.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 3868

6.2.1 Delegationsnormen an den Bundesrat 3869

6.2.2 Delegationsnormen an die Aufsichtsbehörde 3870

Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Entwurf) 3875 Bundesgesetz über den Versicherungsvertrag (Entwurf) 3910