Art. 1 But et objet Parmi les principes régissant les activités de l’Etat, la statistique doit respecter entre autres celui de la proportionnalité. La LSF précise déjà que la Confédération doit recourir en premier ressort aux données administratives dont elle dispose pour établir des statistiques. Ce principe constitue également le but principal de la loi, qui est de rationaliser la collecte des données à des fins statistiques en assurant l’harmonisation des registres officiels de personnes (al. 1). Les personnes tenues de renseigner dans le cadre d’enquêtes seront ainsi déchargées. Il faut donc que le recours aux registres existants soit possible, mais aussi que leur qualité satisfasse aux exigences de la statistique. L’al. 2 formule les principales conditions nécessaires à l’obtention de données de haute qualité et, partant, de résultats statistiques fiables et comparables, conditions qui doivent de ce fait être inscrites dans la loi. Il s’agit en l’occurrence: – du contenu commun des registres (let. a); – de l’uniformisation des définitions par l’élaboration de normes et de stan- dards (let. b); – de l’exhaustivité et de l’exactitude des informations figurant dans les regis- tres (let. c); – de l’actualité des données et du rythme d’actualisation des données figurant dans les registres (let. d).

Art. 2 Champ d’application L’al. 1 porte sur les registres fédéraux et cantonaux de personnes qui fournissent ou fourniront des données à l’Office fédéral de la statistique (OFS). Les données qu’ils contiennent sont utilisées en combinaison avec celles des registres des habitants pour établir des statistiques sur les mouvements migratoires ainsi que sur l’état et la structure de la population. Les registres dans le domaine des étrangers sont en cours de modernisation et devraient, dans quelques années, être regroupés en un système commun. Le système d’information SYMIC (let. b) est créé à partir du Registre central des étrangers (RCE) et du système d’enregistrement automatisé des person- nes (AUPER). Le registre Infostar (let. a) a été quant à lui introduit progressivement au cours des cinq dernières années et fait office de registre central de l’état civil. Il est exploité par la Confédération et il est tenu et financé par les cantons. La loi est en outre applicable au système d’information des diplomates et des fonctionnaires internationaux Ordipro du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) (let. c), au rôle d’immatriculation des représentations diplomatiques et consulaires suisses à l’étranger géré dans le système d’information «Administration en réseau des Suisses de l’étranger» (VERA) du DFAE (let. d), ainsi qu’aux registres de

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l’AVS (let. e): registre central des assurés, registre central des rentes et registre central des prestations en nature de la Centrale de compensation. Aux termes de l’al. 2, la présente loi s’applique à tous les registres cantonaux et communaux des habitants, lesquels joueront un rôle primordial lorsqu’on établira des statistiques sur la base de registres (cf. ch. 1.2.2 s.). Le champ d’application de l’al. 2 s’étend aux registres des électeurs, tenus par les cantons ou les communes dans le cadre de l’exercice des droits politiques aux échelons fédéral, cantonal et communal. En règle générale, ces registres sont établis à partir des informations des registres des habitants. De tels registres harmonisés des électeurs sont une condition préalable au vote électronique. Il y a lieu de remarquer encore dans ce contexte que la loi fédérale du 19 décembre 1975 sur les droits politiques des Suisses de l’étranger35 doit être révisée afin d’astreindre les cantons à centraliser les registres des électeurs concernant les Suisses de l’étranger.

Art. 3 Définitions En raison de la spécificité des domaines du contrôle des habitants et de la statistique, il est nécessaire de donner une définition plus précise de certains termes utilisés dans le projet de loi. Les registres des habitants (let. a) sont du ressort des cantons et diffèrent de ce fait par leur contenu, leur rythme d’actualisation et leur tenue. Ils contiennent toutefois des informations relatives à toutes les personnes de nationalité suisse qui s’éta- blissent ou séjournent légalement dans une commune. La plupart de ces registres incluent également les citoyens étrangers. Il est prévu qu’ils enregistrent à l’avenir toutes les personnes établies ou séjournant dans la commune. A ce jour, les notions de commune d’établissement (let. b) et de commune de séjour (let. c) n’avaient jamais été définies à l’échelon national. Comme le Conseil fédéral l’a précisé dans son message sur le recensement de la population de l’an 2000 (FF 1997 III 1089, 1094), il n’existe pas de définition officielle ni uniforme de la notion de «domicile». Les let. b et c donnent de l’établissement et du séjour une définition unique et applicable au niveau suisse, qui s’appuie sur la définition du Code civil suisse (CC)36 ainsi que sur la pratique des cantons et des communes. Cette définition a été établie en collaboration avec l’Association suisse des contrôles des habitants (ASCH). Aux termes de l’art. 23 CC, le domicile d’une personne est au lieu où elle réside avec l’intention de s’y établir. Cette définition est toutefois interprétée de manière plus différenciée dans la pratique juridique: l’établissement est défini, d’une part, par la volonté de s’établir durablement dans un lieu et, de l’autre, par l’expression de cette volonté à travers l’élection de domicile effective dans ce lieu. La définition du séjour (let. c) se réfère à une durée de séjour minimale dans un but particulier sans intention d’établissement durable et pour un temps limité (par ex. séjour hebdomadaire). Les personnes concernées continuent à posséder un lieu d’établissement différent du lieu de séjour. De plus, selon l’art. 26 CC, le séjour dans une localité en vue d’y fréquenter les écoles, ou le fait d’être placé dans un établissement d’éducation, un home pour personnes âgées, un hospice, un hôpital,

35 RS 161.5 36 RS 210

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une maison de détention, ne constituent pas un domicile. A l’heure actuelle, la réglementation de la durée de séjour n’est pas la même dans tous les cantons, mais vingt d’entre eux l’ont fixée à au moins trois mois consécutifs ou répartis sur une même année. Conformément aux normes internationales et aux recommandations de l’ONU appliquées lors des recensements de la population, la notion de ménage (let. d) comprend tous les habitants qui vivent dans le même logement. L’identificateur (let. e) et le caractère (let. f) concernent les informations relatives à une personne ou à une chose. Un identificateur sert à identifier de manière univoque une personne ou une chose. L’exemple le plus simple de caractère est le sexe, qui peut être subdivisé en sous-informations (modalités; let. g), à savoir sexe féminin ou masculin. Dans le cas du sexe par exemple, la nomenclature (let. h) comprend les expressions «homme» et «masculin» ainsi que «femme» et «féminin». Dans les systèmes infor- matiques, ces termes sont codés et remplacés par les valeurs 1 et 2 pour faciliter le traitement (let. i).

Art. 4 Tâche de l’OFS L’al. 1 attribue à l’OFS la compétence de définir les contenus minimaux et unifor- mes des informations qui doivent figurer dans les registres des habitants ainsi que dans les registres fédéraux et cantonaux mentionnés à l’art. 2 du projet de loi. L’harmonisation des registres découle notamment de l’enregistrement uniforme des identificateurs, des caractères, des modalités et de leur codification ainsi que d’une terminologie commune. Cet article est l’un des pivots du projet de loi. Soulignons que la fonction première des registres étant de nature administrative, l’OFS tiendra compte, lors de l’élaboration des normes et des standards du catalogue officiel des caractères mentionné à l’al. 4, des exigences et des besoins des cantons et des com- munes ainsi que des services fédéraux tenant des registres. Ces normes et standards seront élaborés en étroite collaboration avec les services concernés (al. 2). Pour des raisons de sécurité juridique, les dispositions du CC relatives à l’état civil et les dispositions d’application y relatives demeurent réservées en ce qui concerne la constatation de données relatives à l’état civil. Les compétences en matière d’état civil restent donc inchangées (al. 1). L’al. 3 stipule que l’OFS met la documentation relative aux standards et aux normes gratuitement à disposition. En vertu de l’al. 4, l’OFS est tenu d’établir et de mettre à jour régulièrement un catalogue officiel, décrivant précisément les caractères et leurs modalités qui doivent figurer dans les registres. Ce catalogue doit également contenir les nomenclatures et les codifications déterminantes.

Art. 5 Exhaustivité des registres Le principe d’exhaustivité, d’exactitude et d’actualité des données s’applique à tous les registres fédéraux ainsi qu’aux registres cantonaux et communaux des habitants. C’est en effet la seule manière d’obtenir des bases statistiques fiables.

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2.3 Section 2 Registres des habitants

Art. 6 Contenu minimal L’art. 6 contient une liste exhaustive des identificateurs et des caractères qui doivent figurer pour chaque personne dans les registres des habitants. Cette liste a pour but d’assurer la clarté et la transparence pour les services chargés de tenir les registres. Par ailleurs, certains cantons ne possèdent pas de liste complète des caractères enregistrés par les contrôles des habitants. La définition du contenu minimal des registres des habitants devrait donc créer une plus grande transparence en matière de protection des données également. Les caractères repris à l’art. 6 sont identiques à ceux généralement enregistrés aujourd’hui à des fins administratives dans les registres cantonaux et communaux des habitants. Seuls les identificateurs mentionnés aux let. a, c et d sont nouveaux. A l’heure actuelle, il n’existe pas d’identificateur fédéral de personne qui permettrait d’apparier les informations provenant de différents registres (cf. ch. 1.1.5). Pour rationaliser l’exploitation statistique des registres administratifs, il est en outre indispensable que les registres des habitants et le Registre fédéral des bâtiments et des logements puissent être reliés entre eux par le biais des identificateurs de bâti- ment et de logement (cf. ch. 1.1.5 et 1.2.2). Les caractères proposés constituent un minimum absolu et ont été retenus en fonc- tion des possibilités des communes et des cantons. Du point de vue statistique et dans la perspective du mandat d’information du recensement de la population, certains caractères essentiels, tels que la profession, le lieu de travail, le moyen de transport utilisé, la formation, etc. font défaut. Cependant, comme il est mentionné en introduction, l’harmonisation et l’appariement des registres administratifs ne consistent pas à enregistrer et à mettre à jour en permanence tous les caractères relevés dans le cadre d’un recensement de la population. Dans les registres admini- stratifs, les seuls caractères à être enregistrés de manière exhaustive et régulièrement mis à jour sont ceux dont les communes ou les cantons ont besoin pour s’acquitter de leurs tâches administratives. Par ailleurs, ces informations doivent pouvoir être collectées régulièrement au cours de l’activité administrative. Les registres ne peu- vent donc garantir l’exactitude, l’exhaustivité et l’actualité des caractères relevés à des fins strictement statistiques. Les caractères «identificateur de logement selon le RegBL, indication du ménage dont la personne est membre et type de ménage» permettront, en corrélation avec l’art. 8 de la présente loi, de mieux déterminer les ménages collectifs. Un ménage collectif peut, par exemple, se composer de personnes qui se trouvent dans un home pour personnes âgées, dans un internat, un hôpital ou un hospice. L’identification des ménages collectifs faite à partir des registres permettra à l’avenir d’obtenir des données fiables sur un domaine – celui relatif aux personnes âgées, p. ex. – impor- tant pour la politique sociale ou de la santé. Une remarque s’impose en ce qui concerne le caractère d’appartenance à une com- munauté religieuse reconnue par le droit public: en Suisse, du fait de la répartition des compétences, les cantons sont souverains en matière d’affaires religieuses37. Ils ont la compétence de définir les rapports entre l’Eglise et l’Etat (art. 72 Cst.), ce qui

37 L’impôt d’Eglise (Etat de la législation: 1er janvier 1999), Commission intercantonale d’information fiscale, Berne, 1999, p. 1 et ss.

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implique la faculté de définir le statut juridique des communautés religieuses. Dans l’exercice de cette compétence, ils sont toutefois limités par la liberté de conscience et de croyance (art. 15 Cst.). Celle-ci implique le principe de la neutralité confes- sionnelle de l’Etat, c’est-à-dire une ouverture à l’égard de toutes les confessions, sans pour autant exiger une attitude dénuée de tout aspect religieux ou philosophi- que38. En matière de reconnaissance, une étude récente39 arrive à la conclusion suivante: «La Constitution fédérale délègue entièrement aux cantons le règlement de la rela- tion entre l’Etat et les institutions religieuses. Ainsi, pour une seule et même ques- tion, on se retrouve, en abordant ce thème de la reconnaissance en droit public, face à la multitude fédérale sous forme de 26 réponses différentes. Malgré toutes les différences, un noyau commun se laisse dégager et qui semble être à la base de la conception de la reconnaissance en droit public de tous les cantons. Ce noyau com- mun présente deux facettes: il inclut d’un côté, la reconnaissance au sens d’une estimation que l’Etat apporte à la communauté religieuse. De l’autre côté la notion de ‹droit public› implique en règle générale que cet aspect de la reconnaissance est suivi d’un acte constitutif, à savoir la constitution de la communauté en tant que personne juridique du droit public, où la forme de corporation, c’est-à-dire l’association de personnes, est mise en avant. Ces deux facettes ne sont toutefois pas nécessairement liées l’une à l’autre. En Suisse, les cantons de Genève et de Neuchâ- tel sont habituellement considérés comme des cantons de séparation, car ils n’accordent pas de personnalité juridique publique à leurs communautés religieuses. Toutefois, tous les deux reconnaissent explicitement certaines communautés reli- gieuses, dans le sens d’accorder une estime, et leur octroient ainsi des avantages matériels.» La plupart des cantons ont conféré à l’Eglise réformée évangélique et à l’Eglise catholique romaine un statut de droit public. Dans plusieurs d’entre eux, l’Eglise catholique-chrétienne est elle aussi une institution de droit public (ZH, BE, LU, SO, BS, BL, SH, SG et AG). Les cantons de FR, BS et de SG ont également accordé ce statut à la communauté israélite. Dans les cantons de NE et de GE, où l’Eglise et l’Etat sont séparés, la situation est différente: l’Eglise réformée évangélique, l’Eglise catholique romaine et l’Eglise catholique-chrétienne étant aujourd’hui considérées comme «institutions d’intérêt public» dans le canton de Neuchâtel et «reconnues publiques» dans le canton de Genève. L’appartenance à une Eglise nationale reconnue de droit public est donc enregistrée dans la quasi-totalité des cantons, principalement pour des raisons fiscales. Font exception les cantons de Genève et de Neuchâtel, où ce caractère est enregistré facultativement dans les registres des habitants. Son utilisation à des fins statistiques est cependant possible dans ce cas également sans qu’il y ait violation de la protec- tion des données, mais sans garantie aucune d’exhaustivité. Le caractère de l’appartenance à une communauté religieuse reconnue de droit public ne pourra être échangé qu’entre cantons qui accordent un tel statut. Ainsi, les cantons de Neuchâtel et de Genève, qui reconnaissent un statut particulier sans qu’il

38 Cf. message relatif à une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 158. 39 Sandro Cataccin, Cla Reto Famos, Michael Duttwiler et Hans Mahnig, Etat et religion en Suisse – luttes pour la reconnaissance, formes de la reconnaissance, Etude du Forum suisse pour l’étude des migrations et de la population (FSM) mandatée par la Commission fédérale contre le racisme (CFR), Berne 2003, p. 15.

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s’agisse d’une reconnaissance de droit public, ne sont pas contraints de procéder à l’échange automatique de ce caractère lors d’un déménagement dans un canton qui accorde un tel statut. Le nouveau canton de domicile de la personne concernée devra donc lui demander directement cette information.

Art. 7 Autres caractères Les autres caractères déterminants pour la statistique que contiennent certains regis- tres des habitants doivent également être harmonisés, pour autant qu’ils figurent dans le catalogue officiel de l’OFS (art. 4). Il s’agit par exemple de la langue, du lieu de travail ou encore de l’appartenance à d’autres communautés religieuses (en complément du caractère d’appartenance à une Eglise nationale ou à une autre communauté religieuse reconnue de droit public); ces caractères ne sont enregistrés que dans certains registres cantonaux et communaux des habitants. Si ces informa- tions sont enregistrées dans un registre administratif à des fins administratives, elles doivent pouvoir être directement exploitées par la statistique afin de décharger les personnes tenues de renseigner dans le cadre d’enquêtes statistiques. En revanche, dans les domaines où les registres ne contiennent pas de caractères dépassant le cadre de l’art. 6, les données nécessaires doivent être obtenues par enquête directe auprès de la population (questionnaire, interview, etc.).

Art. 8 Détermination et mise à jour de l’identificateur de logement et de l’indication du ménage L’art. 8, al. 1, a pour objectif de faciliter la détermination de l’appartenance d’une personne à un logement et à un ménage. Les caractères qui proviennent du Registre fédéral des bâtiments et des logements peuvent faciliter grandement cet appariement, notamment dans le cas des grands immeubles et des ensembles résidentiels. Il s’agit là d’une compétence déjà concrétisée par une ordonnance fédérale (art. 12, al. 1 et 2, de l’ordonnance du 31 mai 2000 sur le Registre fédéral des bâtiments et des loge- ments40; cf. également art. 10, al. 3bis, LSF41). Plusieurs cantons souhaitent toutefois que cette compétence soit également fixée de manière explicite dans la loi. L’al. 2 prévoit que les services industriels (entreprises étatiques ou entreprises privées au bénéfice d’un mandat de droit public d’approvisionnement d’eau et d’électricité) et d’autres services tenant des registres officiels mettent à la disposition des services du contrôle des habitants les données dont ces derniers ont besoin pour déterminer et mettre à jour l’identificateur de logement des personnes. Ces données permettent, par exemple, de tenir compte dans le registre des habitants des déména- gements – rarement annoncés – qui ont lieu au sein d’un même bâtiment ou dans la même commune42.

40 RS 431.841 41 RS 431.01 42 Une étude réalisée sur mandat de l’OFS en 1994 a déjà montré les avantages de l’utilisation des données des services industriels: INFRACONSULT AG; REGITEST. Versuch einer Registerzählung mit Verknüpfung der Daten über Personen, Haushalte, Wohnungen und Gebäude in einem Quartier der Stadt Zürich, Office fédéral de la statistique, Berne 1994.

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L’al. 3 permet aux cantons d’introduire un numéro physique de logement43 afin de simplifier la mise à jour de l’appariement personnes-ménage-logement dans les grands ensembles résidentiels et d’assurer l’harmonisation à long terme. L’OFS s’engage par ailleurs à faire figurer ce numéro parmi les caractères du Registre fédéral des bâtiments et des logements (cf. ch. 4.4.1). L’al. 4 a pour but d’encourager la collaboration entre régies immobilières et services cantonaux tenant des registres afin d’aider à déterminer l’identificateur de logements de manière plus adéquate en fonction de particularités cantonales. Ainsi que cela a été exprimé lors de la procédure de consultation, il pourrait être souhaitable que l’identificateur de logement soit mentionné, par exemple, dans le contrat de bail.

Art. 9 Service compétent Les cantons ont un rôle important à jouer en matière d’harmonisation des registres des habitants de leurs communes, notamment en ce qui concerne l’harmonisation des caractères, l’adaptation des interfaces informatiques et l’attribution initiale du NAS. Pour coordonner cette harmonisation, il faut donc qu’ils désignent un service, qui fera également office d’intermédiaire avec la Confédération. Entrent en ligne de compte, par exemple, le service cantonal de statistique, ou un éventuel office canto- nal de la population, voire un service de la direction des finances chargé actuelle- ment de créer des plateformes de données cantonales.

Art. 10 Echange de données en cas de déménagement L’al. 1 introduit le principe de l’échange de données entre communes et entre can- tons, lors du départ ou de l’arrivée d’habitants. Le législateur part de l’hypothèse que tous les registres des habitants seront informatisés dans un proche avenir, hypothèse parfaitement réaliste, même pour les très petites communes, au vu de l’informa- tisation croissante des administrations communales et des progrès rapides en matière de télécommunications. L’échange électronique (intracantonal et intercantonal) de données sur les arrivées et les départs entre les services du contrôle des habitants, réglé à l’al. 2, contribue à accélérer la transmission des informations et à en améliorer l’exactitude. Il permet d’éviter les sources d’erreurs, par ex. lors de la réintroduction manuelle des données dans le système informatique de la commune du nouveau domicile. En évitant les ruptures de supports de l’information, il remplit en outre l’exigence fondamentale d’exhaustivité, d’exactitude et d’actualité des informations. L’OFS comme les services qui tiennent les registres ont donc intérêt à ce que le plus grand nombre possible de communes et de cantons transmettent les données par voie électronique lors du départ ou de l’arrivée de personnes et de ménages. Les communes peuvent décider elles-mêmes d’échanger entre elles d’autres caractères dans le cadre des dispositions légales cantonales et communales. Aux termes de l’al. 2, les données doivent être cryptées. Ce cryptage se fera confor- mément à la loi fédérale du 19 décembre 2003 sur les services de certification dans le domaine de la signature électronique44 et à l’ordonnance d’application du 3 dé-

43 En Suisse, les numéros de logement sont en usage seulement dans certains grands ensemble résidentiels. En Norvège, chaque logement a un numéro inscrit dans la rainure de la porte. En Autriche, aussi, les logements ont souvent un numéro. 44 RS 943.03

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cembre 200445. Le Conseil fédéral fixera les modalités de l’échange de données et les interfaces par voie d’ordonnance. Il définira notamment un format technique et sémantique qui garantisse le transfert automatique d’un système à l’autre. C’est là une condition sine qua non pour que les données livrées parviennent dans les systèmes récepteurs sans interruption de médias et sans intervention humaine. Les systèmes récepteurs ont ensuite toujours la possibilité de procéder à des tests de plausibilité avant de traiter les données reçues. La Confédération met à disposition une plateforme informatique pour l’échange de données sur les arrivées et les départs (al. 3). Il faudra examiner si celle-ci peut être connectée à KOMBV46. Internet constitue également un support possible, comme le montre une solution adoptée par les Pays-Bas: les communes néerlandaises commu- niquent par courrier électronique et échangent par ce biais les données déterminantes lors du départ ou de l’arrivée d’habitants. Pour chaque solution, la Confédération devra spécifier des fichiers de transfert normalisés et formuler des règles de validité en ce qui concerne leur contenu. La transmission d’informations par courrier élec- tronique nécessite une sécurité adéquate, autrement dit un cryptage qui permette de garantir l’intégrité (inviolabilité) et l’authenticité des données (véracité de l’identité de l’émetteur). A l’origine, le projet contenait des dispositions de protection des données encore plus poussées, p. ex. un droit de consulter les données figurant dans les registres des habitants et le droit de corriger les données erronées. Les Commissaires suisses à la protection des données (DSB + CPD.CH), association dont fait partie le Préposé fédéral à la protection des données, ont toutefois fait remarquer que ces dispositions pouvaient être biffées, compte tenu des législations fédérale et cantonales existantes dans le domaine de la protection des données. Les droits de regard et de rectification sont déjà garantis par les bases légales en vigueur (cf. LPD47, art. 8 et 15).

Art. 11 Obligation de s’annoncer Aujourd’hui, l’obligation d’annonce dont la population doit s’aquitter n’est pas réglée de manière uniforme dans le système suisse de contrôle des habitants. Or il est indispensable d’unifier la règle si l’on souhaite que les registres puissent être exploités à l’avenir à des fins statistiques. En raison de la répartition constitu- tionnelle des compétences, la Confédération ne peut pas s’adresser directement aux citoyens pour leur prescrire des obligations spécifiques d’annonce. Elle peut en revanche, afin de garantir une qualité adéquate des données pour les statistiques administratives, obliger les cantons à prendre les mesures nécessaires afin que les citoyens annoncent leur départ ou leur arrivée dans un délai prescrit. Le délai maxi- mal doit être fixé à 14 jours (let. a). La plupart des cantons appliquent d’ores et déjà ce délai. Les détails concernant la manière dont les citoyens doivent s’acquitter de leur obligation d’annonce continueront d’être fixés par les cantons. L’annonce doit pouvoir se faire personnellement ou par l’intermédiaire d’un tiers autorisé ou encore, p. ex., par Internet. Afin de disposer d’informations de qualité irréprochable, les

45 RS 943.032 46 KOMBV-KTV, Kommunikation der Bundesverwaltung – Kantonalverbund, réseau basé sur le protocole TCP-IP qui relie entre eux tous les réseaux cantonaux et qui permet d’accéder à des applications cantonales ainsi qu’à des applications de l’administration fédérale. 47 RS 235.1

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cantons doivent imposer aux personnes tenues de s’annoncer l’obligation de fournir des données véridiques et au besoin documentées (let. b).

Art. 12 Obligation de renseigner L’art. 12, al. 1, complète la réglementation de l’obligation d’annonce de la popu- lation définie à l’art. 11. Il ne devrait toutefois être appliqué qu’à titre subsidiaire en tant qu’ultima ratio lorsqu’un problème ne peut être résolu d’une autre manière. Cette subsidiarité implique donc que les informations souhaitées soient obtenues tout d’abord et dans la mesure du possible de la personne concernée qui, aux termes de l’art. 11 du projet de loi, est soumise à l’obligation d’annonce. A l’occasion d’entretiens et de consultations préalables, certains cantons ont suggé- ré, sur la base de l’expérience acquise avec leur législation, que l’on procède à l’introduction d’une obligation générale d’annonce pour les bailleurs et gérants d’immeuble lors d’un déménagement et d’un changement d’adresse des locataires. Cela permettrait, à leur avis et selon leur propre expérience, de simplifier l’identifi- cation sans équivoque d’un habitant et son attribution au bon logement, tâche parti- culièrement délicate dans les grandes villes et dans les grands ensembles résiden- tiels. Lors de la consultation, les employeurs et les bailleurs et gérants d’immeubles ont critiqué cette obligation subsidiaire de renseigner, en raison essentiellement du surcroît de travail qu’elle leur occasionnerait. Les associations de communes et de contrôle des habitants, en revanche, ont exprimé leur désir de voir cette obligation inscrite dans la loi. Celle-ci ne devrait d’ailleurs pas se limiter, selon elles, aux cas où les personnes visées à l’art. 11 ne se sont pas acquittées de leur obligation de renseigner. Remarquons à ce propos que, dans de nombreux cantons et communes, les bailleurs et gérants d’immeubles tout comme les employeurs sont tenus de ren- seigner en vertu des dispositions légales sur le contrôle des habitants. Ainsi, les cantons de FR, GL, GR, NW, SG, VD et ZH ont prévu une obligation de renseigner pour les employeurs et les bailleurs. Une obligation de renseigner pour les bailleurs est également prévue dans les cantons de AG, BS, GE, SH et TI. La solution de compromis qui est proposée à présent consiste à garder cette obliga- tion minimale de renseigner à titre subsidiaire et à laisser le soin aux cantons d’édicter des prescriptions plus poussées (al. 2). Cette solution est applicable et satisfait au principe de la proportionnalité; en outre, elle permettra à certains cantons de continuer à appliquer une réglementation plus contraignante qui a fait ses preuves et à d’autres d’adapter leur législation à leurs propres besoins. L’al. 3 stipule que les informations dont dispose La Poste peuvent être utilisées pour le règlement de litiges. La Poste est une institution de droit public et est soumise aux dispositions des art. 12 à 15 de la LPD48. Cet alinéa donne donc la base juridique nécessaire au sens de l’art. 13, al. 1, LPD pour permettre à La Poste de transmettre sur demande aux services du contrôle des habitants des données concernant ses clients. Par ailleurs, la Confédération disposant dans le domaine des services postaux et des télécommunications d’une compétence législative qui n’est pas limitée à l’harmonisation49, elle peut imposer directement une obligation de renseigner.

48 RS 235.1 49 Comparer art. 65, al. 2, et art. 92 Cst.

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2.4 Section 3 Registres fédéraux et cantonaux

Art. 13 Selon l’al. 1, les services compétents font figurer le NAS dans leurs registres de personnes. Comme il est dit en introduction (ch. 1.1.3), les informations figurant dans les registres fédéraux et cantonaux constituent une source de données fiable et indispensable pour la statistique. Si ces registres contiennent le NAS, leurs informa- tions pourront être appariées anonymement à celles des registres des habitants, dans le cadre d’enquêtes statistiques. Il serait également envisageable d’extraire des informations identiques des registres des habitants. Or en raison de la charge de travail que cela représente ainsi que de considérations méthodologiques, il n’est guère judicieux d’obliger les services du contrôle des habitants de tenir à jour des informations qu’il est plus facile d’extraire d’un registre central. Bien que ces autres caractères soient souvent inscrits dans les registres des habitants lors de la survenance d’un événement, leur qualité et leur mise à jour ne peuvent être garanties lors des départs ou des arrivées de personnes. En effet, dans une per- spective à long terme, ils sont d’une utilité administrative limitée pour les services du contrôle des habitants. Il s’agit entre autres du rang dans une fratrie, de l’année du dernier changement d’état civil, de la durée du mariage au moment du divorce (registre Infostar), ou encore de l’année d’acquisition de la nationalité suisse, des nationalités multiples ainsi que du lieu de travail et de la branche économique pour les citoyens étrangers (SYMIC). Selon l’al. 2, les autres caractères figurant dans les registres fédéraux et cantonaux sont régis par leurs propres bases légales. Cependant, comme l’art. 7, cet alinéa introduit le principe selon lequel les caractères enregistrés dans un registre au sens de l’art. 2, al. 1, et figurant dans le catalogue officiel de l’OFS doivent être harmoni- sés selon ledit catalogue. L’al. 3 prévoit que l’OFS doit être consulté lors de changement dans la teneur d’un registre au sens de l’art. 2. Il ne s’agit pas tellement d’effectuer un contrôle sur l’opportunité d’enregistrer tel ou tel caractère mais bien plus de dégager assez tôt les implications, notamment les conséquences sur la production de statistiques, que ces changements pourraient avoir sur l’ensemble du système mis sur pied par la présente loi.

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2.5 Section 4 Mise à disposition, utilisation et communication des données

Art. 14 Mise à disposition des données à des fins statistiques par les cantons et les communes Cet article permet la collecte des données nécessaires au calcul de l’état annuel de la population (pop.ch) en Suisse, dans les cantons et dans les communes ainsi que le tirage d’échantillons et la prise de contact avec des ménages choisis au hasard dans le cadre de relevés statistiques. Aux termes de l’al. 1, les cantons et les communes mettent gratuitement à la disposi- tion de l’OFS les caractères obligatoires figurant dans les registres des habitants. Le Conseil fédéral fixe la périodicité de la fourniture des données dans l’ordonnance du 30 juin 1993 concernant l’exécution des relevés statistiques fédéraux50. En vertu de l’al. 2, l’OFS peut obtenir d’autres données au sens de l’art. 7 pour réaliser des relevés statistiques prévus dans son programme pluriannuel, afin de décharger les personnes interrogées lors d’enquêtes. Ces données ne sont transmises à l’OFS que sur demande et à condition que la législation cantonale n’en interdise pas expressément l’utilisation à des fins statistiques. Cette réglementation corres- pond à celle prévue par l’art. 7, al. 2, LSF. Le Conseil fédéral fixera les caractères nécessaires dans l’ordonnance concernant l’exécution des relevés statistiques fédé- raux. Conformément à l’al. 3, la transmission des données selon les art. 6 et 7 peut être effectuée au moyen de supports électroniques ou par voie électronique, p. ex. par l’intermédiaire de la plateforme informatique prévue à l’art. 10. Lors d’une trans- mission des données par cette plateforme informatique, il faut prévoir un cryptage des données correspondant à l’état actuel de la technique et conforme à la loi fédé- rale du 19 décembre 2003 sur les services de certification dans le domaine de la signature électronique51 et à l’ordonnance d’application du 3 décembre 200452. Les al. 4 et 5 chargent l’OFS d’élaborer, en collaboration avec les cantons, un dos- sier technique spécifiant les fichiers de transfert correspondants et définissant les normes de qualité applicables au contenu des données.

Art. 15 Mise à disposition des données à des fins statistiques par les services fédéraux Les principes proposés à l’art. 14 et applicables aux données communales et canto- nales devraient être également applicables à celles figurant dans les registres fédé- raux (al. 1). Comme c’est d’ores et déjà le cas, la périodicité de la fourniture de ces données et leur contenu seront définis dans l’ordonnance fédérale concernant l’exécution des relevés statistiques fédéraux (al. 2). L’utilisation des données à des

50 RS 431.012.1 51 RS 943.03 52 RS 943.032

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fins statistiques continuera d’être réglée pour chaque registre par des dispositions spécifiques.53

Art. 16 Utilisation des données par l’OFS à des fins statistiques, de recherche et de planification L’al. 1 fixe la principale finalité des données. L’OFS utilise les données pour des relevés et des exploitations statistiques relatifs aux personnes et aux ménages. Cette formulation comprend également l’utilisation des données pour la pondération et l’extrapolation de résultats d’enquêtes par échantillonnage. L’al. 2 prévoit que les données peuvent être utilisées pour tirer des échantillons. Aux termes de l’al. 3, certaines données servent de répertoire d’adresses en vue de relevés statistiques. Pour que les échantillons et les données qu’ils permettent d’obtenir soient représentatifs, il faut qu’ils soient tirés dans l’univers de base de la population résidante. Depuis la libéralisation des télécommunications, l’utilisation d’annuaires téléphoniques est de plus en plus difficile. Dans le cadre de la révision de la loi sur les télécommunications, l’art. 10 LSF sera prochainement complété d’une disposition afin de tenir compte de cette libéralisation et d’éviter la conclusion d’une foule de contrats de droit privé. Cette disposition obligera les prestataires de services à mettre à la disposition de l’OFS tous les numéros de téléphone de leurs clients pour lui permettre d’établir un registre d’échantillonnage, le secret statistique devant être garanti. On n’en déplore pas moins l’absence d’autres sources d’infor- mation fiables. Il est donc important que l’OFS puisse utiliser les données mention- nées à l’al. 3 pour constituer un répertoire d’adresses. En effet, ledit répertoire fournira une bien meilleure base, conjointement avec le répertoire téléphonique, pour tirer des échantillons et prendre contact par écrit ou par téléphone avec les ménages choisis. Une base de données soumise à une protection particulière devra être prévue pour ce répertoire d’adresses dans le cadre des dispositions d’exécution édictées par voie d’ordonnance. L’ordonnance introduira par ailleurs des disposi- tions particulières restreignant le cercle des collaboratrices et des collaborateurs de l’OFS qui auront accès au répertoire d’adresses et précisera les modalités d’accès et celles relatives à la destruction des données périmées. L’al. 4 précise que les données des registres des habitants et des registres fédéraux peuvent être non seulement exploitées statistiquement en tant que telles, mais qu’elles peuvent être utilisées pour l’établissement d’autres statistiques et qu’elles peuvent être conservées à condition que les noms et prénoms aient été supprimés. La réalisation des recensements de la population qui seront effectués à l’avenir sur la seule base des registres, c’est-à-dire sans enquête directe auprès de la population, et à un rythme plus fréquent sera ainsi garantie. Les informations relatives aux person- nes et aux ménages seront complétées par des données concernant le secteur des bâtiments et des logements ainsi que le lieu de travail des personnes exerçant une

53 A propos du système d’information Ordipro, il convient de remarquer que les personnes concernées, en particulier les diplomates, bénéficient d’une protection particulière. Cependant, rien ne s’oppose dans l’ordonnance Ordipro à ce que des données de ce registre soient transmises à l’OFS, puisqu’il ne peut s’agir que de données anonymisées. En vue du recensement de la population 2010, les exigences à ce sujet devront être définies dans la future ordonnance sur le RFP 2010, pour autant qu’il ne s’agisse pas de données personnelles requérant une protection particulière ni de profils de personnalité. Il en va de même par analogie de l’ordonnance VERA, qui ne demande pas à être adaptée.

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activité lucrative ou le lieu d’étude. Il sera nécessaire à cet effet de recourir aux données contenues dans le Registre fédéral des bâtiments et des logements (RegBL) et le Registre des entreprises et des établissements (REE). Les informations statisti- ques de base, si précieuses pour la mémoire collective de la Suisse, passeront ainsi à la postérité.

Art. 17 Communication des données par l’OFS à des fins statistiques, de recherche et de planification L’accès en ligne, à savoir l’accès par procédure d’appel, aux données anonymisées est réservé aux services statistiques fédéraux, cantonaux et communaux (al. 1). L’ordonnance dressera une liste exhaustive de ces services et précisera les caractères pour lesquels un accès en ligne est prévu. L’al. 2, qui est le pendant de l’art. 16, al. 3, au plan cantonal, a été introduit pour tenir compte des résultats de la consultation. En effet, nombreux ont été les services de statistique cantonaux et communaux qui ont souhaité disposer d’un accès plus étendu aux données collectées par l’OFS et enregistrées dans la banque de données visée par l’art. 16, al. 3, pour réaliser leurs propres relevés statistiques. Cet accès se limite toutefois aux données propres à chaque canton ou commune. Ainsi, les don- nées non anonymes relatives aux habitants de la ville de Genève, p. ex., ne peuvent pas être obtenues par le service de statistique de la ville de Zurich. L’al. 3 dispose que l’OFS établit, sur demande, à l’intention de tous les services administratifs qui ne sont pas mentionnés à l’al. 1, et à l’intention des particuliers, des extraits anonymisés des bases de données si leur finalité remplit les conditions fixées dans la loi et dans l’ordonnance. Ces extraits sont accompagnés d’un contrat de protection des données et doivent être restitués ou détruits au terme des travaux (al. 4 et 5).

Art. 18 Publication des données à des fins statistiques, de recherche et de planification Cet article règle l’un des principes de la statistique officielle: la publication res- treinte de résultats dans l’optique de la protection des données. Les résultats statisti- ques ne doivent pas présenter un degré de détail tel que des informations concernant des personnes puissent en être déduites. Le risque existe notamment lorsque les résultats concernent de très petites unités statistiques (par ex. quartiers, petites com- munes) et des combinaisons de caractères rares. Des résultats de ce type doivent être traités comme des données relatives à des personnes et n’être communiqués qu’aux mêmes conditions qui prévalent pour les données individuelles (art. 17), à certains cercles d’utilisateurs seulement et uniquement à des fins statistiques. Tout libre accès à ces informations doit être exclu.

2.6 Section 5 Dispositions finales

Art. 19 Délais de l’harmonisation Le Conseil fédéral fixe les délais au terme desquels l’harmonisation doit être réali- sée, en tenant compte des impératifs liés au recensement de la population 2010 (al. 1). Il y a deux restrictions à la réalisation de cette harmonisation d’ici au recen-

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sement 2010. D’une part, l’introduction du NAS dans les registres visés par la LHR dépend de l’introduction, à partir de 2008, du NAS dans les registres de la Centrale de compensation (CdC) à Genève et dans les autres registres qui saisissent à l’heure actuelle le numéro d’AVS. Il n’est donc pas réaliste d’envisager une utilisation du NAS d’ici à 2010, pour le premier recensement de la population entièrement basé sur les registres, mais cette utilisation devrait être possible pour les suivants, à partir de 2012 environ. D’autre part, on peut supposer que l’introduction d’identificateurs de logement dans les registres des habitants prendra plus de temps, vu la complexité du projet (cf. ch. 4.4.1) et que, dans les zones urbaines en particulier, ces identifica- teurs ne seront pas d’emblée disponibles pour tout le territoire concerné. On peut donc envisager la possibilité de prolonger la mise en œuvre de l’harmonisation au- delà de 2010, en fonction de la situation propre à chaque ville. C’est ce qui est prévu à l’al. 2.

Art. 20 Dispositions d’exécution Le Conseil fédéral élaborera une ordonnance spécifique pour régler l’exécution de la LHR.

Art. 21 Dispositions d’exécution cantonales La plupart des cantons doivent adapter leurs bases légales pour mettre en œuvre l’harmonisation des registres. Il est nécessaire que les cantons informent la Confédé- ration des dispositions d’exécution qu’ils ont prises afin de la tenir au courant des progrès de l’harmonisation (al. 1). L’al. 2 prévoit, pour les cantons qui ne sont pas en mesure d’adapter leurs bases légales d’ici au 1er janvier 2009, la possibilité d’édicter les dispositions d’exécution nécessaires pour une durée limitée, sous forme notamment d’arrêtés de l’exécutif cantonal. Cet al. 2 représente, il est vrai, une atteinte à la procédure législative des cantons. Celle-ci est toutefois justifiée par la nécessité d’achever à temps les princi- paux travaux d’harmonisation des registres pour le recensement de la population de 2010.

Art. 22 Modification du droit en vigueur La modification du droit en vigueur est réglée en annexe. Elle touche deux domai- nes. Le premier concerne l’utilisation du NAS dans les registres mentionnés dans la LHR afin de simplifier l’échange de données prévu par la loi. Le deuxième a trait aux adaptations de la LSF, relatives à la remise durable de données aux services régionaux de statistique et à l’appariement de données à des fins statistiques.

Utilisation du NAS pour simplifier l’échange de données L’objectif premier est de simplifier l’échange de données prévu par la loi entre les registres de personnes spécifiés dans la LHR. Comme cela a été précisé plus haut (cf. ch. 1.2.5), il n’est pas prévu d’enregistrer la population de la Suisse dans un registre centralisé, unique, à la différence de ce qui se fait dans d’autres pays. Les informations qui figurent dans les registres de la population tenus par l’admi- nistration publique pour remplir ses tâches légales sont souvent redondantes. La diversité des moyens de communication entre les registres de personnes et l’absence de toute identification sûre et univoque des personnes entraînent de multiples rupture

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de médias. En cas d’échange prévu par la loi, les données saisies électroniquement doivent être retranscrites à la main, ce qui ralentit le processus et réduit l’efficacité de l’administration, mais aussi compromet la fiabilité des données en multipliant les sources potentielles d’erreurs. Pour garantir l’utilisation du NAS à des fins non statistiques, il faut donc adapter les lois fédérales mentionnées en annexe (Code civil54, loi fédérale du 20 juin 2003 sur le système d’information commun aux domaines des étrangers et de l’asile55 et loi fédérale du 24 mars 2000 sur le traitement des données personnelles au Département fédéral des affaires étrangères56), qui constituent les bases légales des registres Infostar, SYMIC, VERA et Ordipro. Les registres énumérés dans la LHR doivent pouvoir utiliser le NAS pour procéder aux échanges électroniques de données prévus par la loi (cf. l’exemple du graphique 1, ch. 1.2.5). Le NAS sera ainsi d’une grande utilité pour l’administration pour les échanges de données déjà prévus actuellement par la loi, lors de l’exécution de tâches ne relevant pas de la statistique.

Loi sur la statistique fédérale (LSF) Par ailleurs, la LSF doit faire l’objet de certaines adaptations. La question de l’appariement des données (cf. LHR, art. 16, al. 4), constitue un problème d’ordre général dans la statistique, qui doit trouver une solution globale. Jusqu’ici, cette question n’était pas réglée de manière explicite par la LSF; elle était résolue de manière implicite par l’art. 4 LSF, aux termes duquel la Confédération renonce à organiser des relevés directs auprès des personnes physiques ou morales si elle-même, tout organisme soumis à la LSF, les services des cantons ou des commu- nes ou d’autres personnes morales de droit public disposent des données requises. Cet article a pour but de réduire au minimum la charge des personnes interrogées, une exigence formulée à maintes reprises par les Chambres fédérales. En cas d’appariement des données, la protection de ces dernières doit faire l’objet d’une attention particulière, car il s’agit souvent de données particulièrement sensi- bles (p. ex. appariement de données dans les domaines de la santé et de la protection sociale). Certes, la majorité des données statistiques traitées par l’OFS n’appar- tiennent pas à cette catégorie de données sensibles. Mais, même l’appariement de données relativement anodines peut déboucher sur des profils de la personnalité qui, eux, doivent être traités comme des données sensibles. Le nouvel art. 14a, al. 1, LSF règle ces problèmes de protection des données. L’OFS est autorisé à apparier – à des fins statistiques, de recherche et de planification – les données qu’il saisit dans le cadre de ses activités statistiques prévues par la loi. Dès que ses travaux le permettent, il est tenu de rendre anonymes les données appariées, comme il le fait pour toute autre donnée statistique. Cette nouvelle disposition correspond à l’art. 15, al. 3 et 4, LSF, qui règle concrètement l’archivage des don- nées statistiques: les données conservées et archivées sont dépourvues de nom et de code permettant de les identifier. Cette disposition vaut aussi pour les données appariées.

54 RS 210 55 RS 142.51; RO … (FF 2003 4032) 56 RS 235.2

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Les données sensibles bénéficient d’une protection supplémentaire dans la mesure où leur appariement n’est que temporairement autorisé et uniquement pour des exploitations statistiques. C’est également le cas pour l’appariement de données statistiques qui permettent d’établir des profils de la personnalité. Une fois les tra- vaux d’exploitation achevés, l’OFS est tenu d’effacer ces données et ne peut donc pas non plus les transmettre durablement à des tiers. La protection des données est en outre assurée par des moyens techniques et organisationnels. En plus de la sécuri- té informatique et des règlements de traitement au sens de l’ordonnance du 14 juin 1993 relative à la loi fédérale sur la protection des données57 (art. 21 OLPD), les numéros d’identification parlants, tels que le numéro d’AVS, qui permettraient de faire des déductions sur des personnes, sont déjà cryptés à l’heure actuelle. Le cryp- tage concerne en particulier les données sensibles. Dès que l’objet du traitement de ces données le permettra, celles-ci seront rendues totalement anonymes. Le Conseil fédéral fixera, pour chaque relevé, les détails concernant l’appariement des données dans l’ordonnance concernant l’exécution des relevés statistiques fédéraux. Avec le nouveau numéro d’assurance sociale qui remplacera le numéro d’AVS à partir de 2008, on disposera d’un numéro d’identification non parlant, rendant impossible toute déduction sur des personnes. L’anonymat des personnes sera éga- lement beaucoup mieux garanti par le numéro d’assurance sociale dans le cas du traitement statistique des données, ce qui améliorera grandement la protection des données. Les services cantonaux et communaux de statistique ont besoin de données de l’OFS pour accomplir leurs tâches et souhaitent pouvoir les apparier à d’autres données, relevant le plus souvent de leur domaine de compétence. L’art. 14a, al. 2, LSF autorise ces appariements de données à certaines conditions. La disposition prévue à l’art. 14a, al. 1, LSF s’applique en premier à de tels appariements aux niveaux cantonal et communal. La possibilité de fixer des conditions au couplage de don- nées, comme à l’art. 15, al. 4, LSF, donne à l’OFS les moyens de contrôler la protec- tion des données. Sont visés non seulement les contrats de protection des données à conclure par les services cantonaux et communaux de statistique, mais également l’obligation pour eux de garantir la protection des données de manière aussi fiable qu’au niveau fédéral, en édictant par exemple des règlements de traitement fixant les mêmes exigences à remplir. Les cantons et les communes développant de plus en plus des banques de données statistiques, il devient nécessaire d’avoir une base légale qui permette à l’OFS de laisser durablement aux services cantonaux de statistique les données rendues ano- nymes, en particulier celles relatives à leur propre territoire (LSF, art. 15, al. 4). En précisant que l’OFS doit donner son accord par écrit et qu’il peut imposer certaines conditions (concernant, p. ex., la sécurité des données, leur traitement ou leur com- munication à des tiers), le législateur donne à l’OFS le moyen de contrôler si la protection des données est assurée. Concrètement, cette question sera principalement réglée par le biais d’accords-cadres avec les cantons. La formulation assez générale de cette disposition n’exclut pas la possibilité pour les cantons de coopérer entre eux pour conserver en commun leurs données.

57 RS 235.11

483

3 Arrêté fédéral relatif au crédit d’engagement concernant l’harmonisation de registres officiels de personnes L’application de la LHR dépend des ressources humaines et informatiques et des autres moyens nécessaires dont la Confédération disposera. Au niveau fédéral, les travaux les plus importants devront être achevés avant le prochain recensement fédéral de la population de 2010. Pour cette raison, il faut garantir la mise à disposition des ressources nécessaires – humaines, financières et informatiques – dans les délais requis et pendant toute la durée du projet. Il convient en particulier d’écarter toute incertitude planant sur les ressources exigées par le projet, mais aussi d’obtenir que les dispositions légales usuelles en matière financière (annulation des moyens non utilisés à la fin de l’année) soient appliquées avec une certaine souplesse. L’expérience montre en effet que, dans les grands projets complexes, les paiements ne sont souvent pas effectués l’année où les engagements sont pris. En raison de la complexité et du caractère pluriannuel des projets impliqués, le Conseil fédéral estime qu’un crédit d’engagement est un instrument de financement approprié; un tel crédit garantit une utilisation économique et efficiente des moyens mis à disposition. Une demande pour un crédit d’engagement de 15,82 millions de francs est par conséquent présentée aux Chambres fédérales, conjointement avec ce message.

4 Conséquences 4.1 Conséquences pour la Confédération au niveau des finances et du personnel Les répercussions financières de la mise en œuvre de la LHR ont été calculées pour les années 2006 à 2010 sur la base de la situation actuelle et d’une estimation des coûts faite en 2004. Le montant total des dépenses est ainsi évalué à 15,82 millions de francs. Compte tenu du caractère stratégique, innovateur et durable du projet, le Conseil de l’informatique de la Confédération (CI) a décidé en avril 2005 d’y affec- ter 7,77 millions de francs, pris sur la réserve du domaine TIC de la Confédération. Le financement du solde (8,05 millions de fr.), a déjà été inscrit au budget 2006 et au plan financier 2007–2009. Les dépenses prévues au cours de la période 2006-2010 sont détaillées ci-après. Dans le cadre de l’exécution de la LHR, il faudra introduire le NAS (basé sur les numéros gérés dans la Centrale de compensation de l’AVS à Genève) dans les registres ou systèmes d’information suivants: Infostar, SYMIC, Ordipro, registres cantonaux et communaux des habitants58. Le calcul des coûts de l’attribution initiale

58 L’attribution initiale du NAS dans le registre VERA est moins urgente parce que les données relatives aux Suisses de l’étranger ne sont pas utilisées dans le cadre du recensement de la population. Elle pourra donc se faire après 2011 ou ponctuellement, à l’occasion de certains événements (événement de l’état civil se produisant à l’étranger, demande de prolongation du passeport, etc.). Vouloir attribuer rapidement tous les NAS dans VERA, qui répertorie plus de 600 000 Suisses de l’étranger, serait une opération coûteuse qui renchérirait inutilement le processus de la première attribution de cet identificateur.

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du NAS inclut la phase de préparation du système et deux phases de développement (phase 1: Infostar, SYMIC et Ordipro; phase 2: registres communaux et cantonaux des habitants). La plateforme TIC correspondante sera progressivement mise en service durant les phases de développement, soit en 2008/09. Les coûts d’exploitation ont été calculés pour la phase productive de cette plate- forme à partir de 2011. Ils supposent la mise en place d’une structure légère au sein de l’administration fédérale et le rattachement de l’infrastructure nécessaire à l’un des grands centres de calcul de la Confédération. Lors des travaux de conception ultérieurs, il conviendra de déterminer avec lequel des centres assurant aussi la gestion d’autres registres de personnes un raccordement serait le mieux à même de créer des synergies et s’avèrerait le plus rentable. Le tableau 1a présenté ci-après donne une vue d’ensemble des dépenses totales occasionnées à la Confédération. Le tableau 1b renseigne sur la répartition des moyens alloués par le Conseil de l’informatique de la Confédération (CI) et pris sur la réserve du domaine TIC de la Confédération. Le tableau 1c met en évidence la différence entre les coûts totaux et les moyens provenant de la réserve du domaine TIC. A cet égard, signalons toutefois qu’il est difficile de préciser la répartition annuelle des dépenses sur une période de cinq ans. Des transferts de dépenses d’une année sur l’autre ne sont donc pas à exclure. Tableau 1a Dépenses totales au cours des années 2006 à 2010 et coûts d’exploitation à partir de 2011 (en milliers de francs)

Total 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2006-2010 Exploita- tion

Total des dépenses 15820 1283 3759 5784 3539 1455 980

30 Dépenses de personnel 0 0 0 0 0 0 560 Personnel affecté à l’exploitation 0 0 0 0 0 0 560 de la plateforme TIC

31 Dépenses de biens et services 6700 595 1505 1910 1735 955 0 Prestations de tiers 6550 560 1445 1875 1725 945 0 Commissions et honoraires 25 5 5 5 5 5 0 Mandats de recherche et de 325 100 75 75 25 50 0 développement Information et formation 250 25 25 75 75 50 0 Indemnités versées aux cantons 330 80 150 100 0 0 0 et aux communes Rétribution du personnel 5620 350 1190 1620 1620 840 0 Coûts liés aux relevés 100 25 50 25 0 0 0 Projets pilotes 100 25 50 25 0 0 0 Autres dépenses de biens et 50 10 10 10 10 10 0 services Indemnités de frais 25 5 5 5 5 5 0 Imprimés, fourniture de bureau 25 5 5 5 5 5 0

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Total 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2006-2010 Exploita- tion 40 Informatique 9120 688 2254 3874 1804 500 420 Investissements TI, rétribution 2840 148 444 1124 1124 0 0 du personnel Investissements TI, logiciel 5230 540 1710 1950 580 450 370 Invesitssements TI, matériel 1050 0 100 800 100 50 50

Tableau 1b Part des dépenses couvertes par la réserve du domaine TIC au cours des années 2006 à 2010 (en milliers de francs)

Total 2006 2007 2008 2009 2010

Total des dépenses 7770 538 1954 3574 1704 0

40 Informatique Investissements TI, rétribution 2840 148 444 1124 1124 0 du personnel Investissements TI, logiciel 3930 390 1410 1650 480 0 Investissements TI, matériel 1000 0 100 800 100 0

Tableau 1c Solde des dépenses inscrites au budget 2006 et au plan financier 2007–2009 et besoin de financement pour 2010 (en milliers de francs)

Total 2006 2007 2008 2009 2010

Total des dépenses 8050 745 1805 2210 1835 1455

31 Dépenses de biens et services 6700 595 1505 1910 1735 955 Prestations de tiers 6550 560 1445 1875 1725 945 Commissions et honoraires 25 5 5 5 5 5 Mandats de recherche et de 325 100 75 75 25 50 développement Information et formation 250 25 25 75 75 50 Indemnités versées aux cantons 330 80 150 100 0 0 et aux communes Rétribution du personnel 5620 350 1190 1620 1620 840 Coûts liés aux relevés 100 25 50 25 0 0 Projets pilotes 100 25 50 25 0 0 Autres dépenses de biens et 50 10 10 10 10 10 services Indemnités de frais 25 5 5 5 5 5 Imprimés, fournitures de bureau 25 5 5 5 5 5

40 Informatique 1350 150 300 300 100 500 Investissements TI, logiciel 1300 150 300 300 100 450 Investissements TI, matériel 50 0 0 0 0 50

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4.2 Commentaires des différents postes

Personnel La mise en place de la plateforme TIC, la phase d’attribution initiale du NAS ainsi que le suivi de l’application de la LHR dans les cantons supposent une augmentation des ressources en personnel pour une durée limitée à fin 2010. Le tableau comprend la totalité des rétributions versées au personnel pour le déve- loppement et l’exploitation provisoire du système jusqu’en 2010. Des collaboratrices et collaborateurs scientifiques – au nombre de quatre en 2006 puis de treize en 2007 et enfin de quatorze entre 2008 et 2009 – devront être engagés sur la base de contrats à durée déterminée pour la direction, la conception et le suivi du projet. Le recrute- ment de personnel auxiliaire supplémentaire (treize personnes) est en outre prévu pour 2008 et 2009. Ce personnel auxiliaire effectuera les opérations manuelles liées à l’attribution initiale du NAS, procédera aux tâches d’harmonisation et de correc- tion des données personnelles (identification et élimination de doublons, demandes de renseignements et éclaircissements auprès des services qui tiennent les registres dans les communes et les cantons) qui ne peuvent être entièrement automatisées compte tenu de l’hétérogénéité des registres concernés, et enfin sera affecté à l’aide en ligne destinée aux communes. En 2010, le nombre d’employés chargés du déve- loppement et bénéficiant d’un contrat à durée déterminée sera réduit à six personnes. La direction du projet comprend aussi la mise en service provisoire de la plateforme TIC, son administration pendant la phase de développement ainsi que la préparation de son exploitation définitive à partir de 2011. Les besoins en personnel pour l’exploitation de la plateforme TIC, pour la mise à jour des données et le contrôle de l’exécution sont estimés à quatre personnes (contrats à durée indéterminée) à comp- ter de 2011. Tableau 2 Récapitulatif des besoins en personnel

Nombre de postes 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Exploitation

Développement 4 12 12+13 12+13 2 Exploitation de la plateforme 0 1 2 2 4 4 TIC

Mandats de recherche et de développement Sont regroupés sous ce poste les travaux de développement se rapportant au catalo- gue des caractères et aux nomenclatures. Il s’agira notamment de finaliser le catalo- gue des caractères – dont la responsabilité incombe à l’OFS selon les termes de la LHR – et diverses grandes nomenclatures et de les mettre à la disposition des béné- ficiaires (administrations, fabricants de logiciels) à l’aide des instruments adéquats. Des mises à jour devront en outre être effectuées, parfois plusieurs fois par an, notamment dans le cas de la «Liste officielle des communes de Suisse» et de la «Nomenclature des Etats et territoires étrangers». Elles devront pouvoir être inté- grées de manière automatisée dans les applications existantes qui utilisent les nomenclatures. Précisons que l’OFS a déjà réalisé un certain nombre de travaux préliminaires. Le catalogue a fait l’objet d’une consultation auprès des milieux

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intéressés au début 2004. Quant aux nomenclatures, elles ont été définies dans les grandes lignes. Par contre, le processus de mise à jour et les modalités de diffusion via Internet doivent encore être élaborés. Ce poste englobe également des travaux de conception portant sur le mode de livrai- son futur des données à partir des registres, et ce à diverses fins: établissement des statistiques, création au sein de l’OFS d’un répertoire d’adresses pour la réalisation d’enquêtes par échantillon, suivi de la direction du projet et travaux encore indéter- minés et relatifs à des mandats de recherche et de développement.

Programmes informatiques, prestations TI et matériel: développement et mise en service de la plateforme TIC Ce poste prévoit la mise sur pied et l’exploitation de l’infrastructure de communi- cation et de la plateforme TIC. Cette dernière sert à l’attribution initiale du NAS dans les registres de personnes mentionnés dans la LHR, permet l’échange de don- nées prévu par la loi et comprend un dispositif de communication des annonces de déménagement. Avec l’entrée en vigueur de la LHR, les services de contrôle des habitants auront l’obligation de communiquer ces annonces via la plateforme que la Confédération mettra à leur disposition. En outre, les fonctionnalités de cette plate- forme devront également autoriser la transmission des données des registres à des fins statistiques selon les termes de la LHR. Les adaptations des logiciels utilisés pour Infostar, SYMIC et Ordipro, rendues nécessaires par la gestion du NAS, sont également prises en compte. Par ailleurs, un service de répertoires («metadirectory» ou méta-répertoire) devra être créé pour l’administration publique. La mise en place d’un vaste système de répertoires sera nécessaire pour assurer une communication informatique entre les différents services de l’administration publique, que ce soit par Internet ou via un protocole FTP. Ce sont ainsi près de 3000 services59 qui seront raccordés au système réglementé par la LHR et qui devront pouvoir communiquer entre eux. La gestion des droits d’accès accordés aux collaborateurs de ces offices et leur contrôle seront également du ressort du service des répertoires. Pour satisfaire aux dispositions de la législation sur la protection des données, un système de cryptage adéquat sera utili- sé. Il devra être évalué en collaboration avec les offices fédéraux compétents avant qu’une indication de son coût ne puisse être donnée. Sous cette position figurent les coûts de développement, les frais d’acquisition du matériel et des logiciels et, pour l’année 2011, les coûts d’exploitation. Le mandat de développement de logiciels fera l’objet d’un appel d’offres. La plateforme TIC sera intégrée dans un centre de calcul de la Confédération et exploitée conjointement avec les applications de ce centre.

Coûts liés aux relevés, indemnités versées aux cantons et aux communes Ces postes comprennent notamment la réalisation de relevés pilotes et d’études de terrain dans le domaine de l’identification des logements et de la numérotation physique des logements pour lesquels les villes ou les communes ayant apporté leur collaboration doivent être indemnisées. Comme précisé au ch. 4.4.1, le raccordement des registres des habitants aux données du Registre fédéral des bâtiments et des logements pose un problème particulier. Mais soulignons que cet aspect est essentiel

59 Dont environ 2800 registres communaux et cantonaux des habitants.

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pour réformer en profondeur les méthodes de relevé utilisées pour le recensement de la population et moderniser dans son ensemble le système de statistique démo- graphique. Différents points problématiques devront être examinés de manière approfondie dans le cadre de projets pilotes. Il s’agira notamment de tester les solutions per- mettant de résoudre les problèmes d’identification et de raccordement de la manière la plus économique et la plus efficace possible.

Coûts d’exploitation A partir de 2011, les coûts d’exploitation s’élèveront à environ 980 000 francs par an. Ces coûts englobent la création de quatre postes d’une durée illimitée ainsi que l’entretien et la maintenance des logiciels et du matériel.

4.3 Frein aux dépenses Conformément à l’art. 159, al. 3, Cst., les dispositions relatives aux subventions ainsi que les crédits d’engagement et les plafonds de dépenses doivent être adoptés à la majorité des membres de chaque conseil s’ils entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs. Etant donné que les travaux préparant l’entrée en vigueur de la LHR ont des consé- quences au plan financier et que, compte tenu du caractère pluriannuel des différents projets liés à son d’application, ils doivent être garantis par un crédit d’engagement portant sur plusieurs années (crédit global), l’art. 1 de l’arrêté fédéral correspondant (cf. ch. 3) est soumis au frein aux dépenses.

4.4 Conséquences financières pour les cantons et les communes 4.4.1 Introduction La plupart des cantons devront modifier leurs bases légales pour permettre l’application de la loi60. L’harmonisation implique en outre des investissements et des adaptations au niveau des services chargés de la tenue des registres (p. ex. attri- bution initiale du NAS dans les registres communaux et cantonaux des habitants, harmonisation des caractères, intégration de nomenclatures dans les registres des habitants, développement d’interfaces pour la transmission de données lors de déménagements). Le raccordement des différents registres représente en particulier un défi important pour l’harmonisation. La création du Registre des bâtiments et des logements a permis de mettre à disposition un système d’identification des logements et des bâtiments coordonné et uniforme à l’échelle nationale que les cantons pourront

60 Pour les cantons qui ne seront pas en mesure de le faire d’ici au 1er janvier 2009, la LHR prévoit que les dispositions transitoires nécessaires à l’exécution pourront être édictées sous la forme d’arrêtés du Conseil d’Etat.

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utiliser dans les registres des habitants conformément à l’art. 10, al. 3bis, LSF61 et à l’art. 8 LHR. Les identificateurs de logement permettent d’identifier les personnes vivant ensemble dans un logement en tant que ménage ou famille. Dans le cadre de l’harmonisation des registres effectuée sur une base volontaire lors du recensement 2000, près de 1700 communes ont, il est vrai, déjà intégré ces identificateurs dans leurs registres des habitants grâce à des aides financières de la Confédération. Dans un premier temps, les grandes villes et les communes ne devraient toutefois guère être en mesure de garantir la mise à jour de leurs données (aujourd’hui encore facultative) selon le niveau de qualité requis. Les associations de communes considèrent déjà aujourd’hui qu’il est indispensable de procéder à un relevé complémentaire des identificateurs de logements et d’intro- duire de manière durable, dans le cas de grands ensembles complexes, une numéro- tation physique des logements pour satisfaire à long terme aux exigences de la LHR. L’harmonisation des registres entraînera ainsi pour les cantons et les communes des coûts résultant des relevés des données (identification des logements et numérotation physique des logements) et des adaptations des logiciels des registres des habitants. S’agissant de l’introduction du NAS dans les différents registres, il sera là aussi nécessaire de procéder à des investissements avant que l’échange de données entre les registres puisse être automatisé et qu’il soit possible de mettre en réseau à des fins statistiques les informations des différents registres de personnes au niveau de la Confédération, des cantons et des communes. Les résultats de la consultation indiquent certes clairement que, du point de vue des cantons, l’harmonisation des registres ne pourra se faire de manière efficace et durable que si la Confédération est disposée à participer aux coûts des relevés et aux dépenses des cantons et des communes occasionnées par l’adaptation des logiciels. Compte tenu de la situation financière de la Confédération, la répartition des coûts s’effectuera toutefois conformément aux principes usuels de répartition des tâches et des compétences entre la Confédération et les cantons, et l’octroi d’aides financières aux cantons n’est pas envisagé.

4.4.2 Conséquences financières Les conséquences financières de la LHR pour les cantons et les communes sont présentées dans les tableaux 3 et 4. Les calculs se basent notamment sur les expé- riences réalisées lors de l’intégration de données provenant des registres des habi- tants et lors de l’harmonisation des caractères dans le cadre du recensement 2000, sur les renseignements fournis par des fabricants des logiciels utilisés par le contrôle des habitants ainsi que sur les expériences pratiques de différents services de contrôle des habitants en Suisse.

61 RS 431.01

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Tableau 3 Coûts de développement uniques liés à la LHR dans les cantons et les communes

Activités Coûts d’investissement

Tâches d’exécution cantonales 3 000 000 Investissements dans les communes et les cantons pour une première harmonisation, notamment adaptation des logiciels pour le contrôle des habitants 4 600 000 Réalisation de la première phase d’harmonisation 22 000 000 Collaboration à l’organisation et à la réalisation du processus 3 700 000 d’attribution initiale du NAS dans les registres des habitants (livraison des données par les communes/cantons à la plateforme TIC), ajustement entre le séjour et l’établissement, traitement des cas peu clairs

Total cantons et communes 33 300 000

Tableau 4 Coûts d’exploitation annuels liés à la LHR dans les cantons et les communes

Activités Coûts d’exploitation par an

Tâches d’exécution cantonales 1 000 000 Entretien des logiciels et des licences 550 000 Tenue et mise à jour des registres des habitants, notamment 2 000 000 en ce qui concerne l’identification des logements

Total cantons et communes 3 550 000

4.5 Bénéfice Les bénéfices attendus, au sens d’économies potentielles, dans quelques domaines importants sont présentés ci-après. Il convient de remarquer qu’il s’agit d’esti- mations prudentes. L’harmonisation des registres et l’introduction du NAS dans les registres auront aussi pour conséquence de simplifier de nombreux processus admi- nistratifs. Comme cet effet ne peut pas encore être quantifié exactement, il est chiffré ici modestement. La LHR générera au niveau fédéral un bénéfice d’au moins 1,3 million de francs par an à partir de 2011. L’effet sera sensible également au niveau des cantons et des communes. Le bénéfice attendu est de 1,8 million de francs pour les cantons et de 5,0 millions de francs pour les communes, les cantons profitant avant tout de l’optimisation des formalités incombant aux offices de l’état civil. Au total, la LHR

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et l’utilisation du NAS dans les registres engendreront un bénéfice d’au moins 8,1 millions de francs par an (cf. tableau 5). Quant à l’harmonisation des caractères qu’entraînera la LHR, elle profitera certes aux grands registres fédéraux, mais d’abord et surtout à la statistique fédérale. En effet, les travaux de préparation ainsi que la saisie et le dépouillement des données du recensement décennal occasionnent à eux seuls des coûts s’élevant à quelque 100 millions de francs62. L’harmonisation et la connexion via le NAS des registres de personnes ainsi que la liaison avec les données du Registre fédéral des bâtiments et des logements entraîneront des économies de l’ordre de 25 à 58 millions de francs. Les économies pour les cantons et les communes s’échelonnent entre 15 et 42 millions de francs. L’indication de telles fourchettes est due au fait que le mandat d’information et la méthode d’enquête du recensement de la population n’ont pas encore été arrêtés définitivement. L’économie la plus importante sera réalisée si le recensement de 2010 prend la forme d’un recensement uniquement basé sur les registres, complété par des enquêtes par échantillonnage annuelles, bisannuelles ou quadriennales, comme le Conseil fédéral l’a proposé le 10 juin 2005. Les économies les plus modestes seront obtenues si la méthode du recensement est optimisée par rapport à celle de l’an 2000 sans être toutefois complètement fondée sur l’exploitation des registres. Le Conseil fédéral soumettra en 2007 au Parlement une proposition conso- lidée portant sur le mandat d’information du recensement de la population 2010 et sur le crédit d’engagement nécessaire à son financement. Les cantons tireront avantage de la LHR qui leur donnera accès à des bases de données homogènes pouvant être traitées électroniquement plus aisément. Le béné- fice réside non pas tant dans les économies que dans de nouvelles bases permettant une exécution plus efficace des processus dans de nombreux domaines (registre des habitants, impôts, registre foncier, éducation). Du côté des communes, le bénéfice résultera au premier chef de la simplification induite par les procédures électroni- ques d’annonce en cas de déménagement. Par ailleurs, la mise en réseau des com- munes et l’échange d’informations sur les personnes lors des arrivées et des départs seront profitables aux habitants: les procédures d’annonces personnelles seront plus rapides puisque les communes disposeront déjà des informations saisies sous forme électronique. Le tableau 5 ci-après présente une estimation des économies pouvant être réalisées pour certains processus et activités représentatifs à partir de 2011.

62 Hors coûts d’analyse et de diffusion des résultats.

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Tableau 5 Economies après introduction de la LHR

Echelons Activités Economies en politiques milliers de francs par an

Statistique Confédé- – Pour des statistiques, comme la statistique annuelle de ration la population, la statistique scolaire ou la statistique des hautes écoles, on peut escompter, grâce à l’utilisation du NAS, aux caractères harmonisés des registres et à la nouvelle base de données disponible pour des enquêtes par échantillon, un bénéfice annuel de 500 000 francs. 500

Grands registres fédéraux de personnes Confédé- L’harmonisation des registres et l’introduction du NAS ration dans les registres des habitants, de l’état civil, des étrangers et des réfugiés permettront de mettre en place des procédures TIC rationnelles et régleront durablement un grand nombre de problèmes d’identification. 800 800 000 transactions par an, économies: 1 franc par transaction en moyenne.

Registres de personnes cantonaux ou communaux Cantons et Grâce à l’harmonisation des registres découlant de communes l’introduction de la LHR et du NAS, les cantons et les communes seront à même de constituer des registres centraux de personnes cohérents et dénués de doublons à des fins administratives, registres qu’ils pourront par exemple utiliser dans le cadre des impôts. Certains cantons ont d’ores et déjà réuni dans une banque de données unique les données personnelles nécessaires à l’administration cantonale. L’expérience réalisée dans ces cantons démontre clairement le bénéfice à long terme induit par de tels registres. 800 A elle seule, l’identification sûre et rapide des personnes dans le cadre de la procédure de taxation fiscale permettra d’économiser, à l’échelle nationale, quelque 800 000 francs par année.

Registres de l’état civil (Infostar) Cantons Dans le domaine de l’état civil, les tâches coûteuses que la Confédération délègue aux cantons pourront être considérablement allégées par une utilisation conséquente des registres harmonisés et des nouvelles procédures de communication, surtout dans le domaine des registres des habitants, car les formulaires écrits utilisés jusqu’ici seront

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Echelons Activités Economies en politiques milliers de francs par an

remplacés par des procédures TIC. Outre l’amélioration qualitative des procédures, il en résultera, pour les offices de l’état civil, une économie sensible en temps de travail. 800 250 000 événements d’état civil (naissances, décès, mariages, etc.) par an, gain de temps estimé à près de 4 minutes en moyenne; l’heure est fixée à 50 francs. Economies de frais de port 200 Estimation: 200 000 francs par an

Tâches administratives des communes dans le domaine du contrôle des habitants On peut citer ici à titre d’exemples deux processus administratifs que la LHR permettra de rationaliser de manière importante: – La transmission électronique des données relatives aux déménagements: aujourd’hui, la commune d’arrivée enregistre manuellement de nombreuses données personnelles qui ont déjà été enregistrées dans la commune de départ. A l’avenir, grâce à la communica- tion électronique entre les registres, elle pourra accéder instantanément à ces données. Les fonctionnaires communaux auront moins de données à enregistrer, les ruptures entre supports de données n’existeront plus. La procédure d’annonce sera plus rapide pour l’adminis- tration comme pour les citoyennes et les citoyens. 4200 0,5 million pour les départs et 0,5 million pour les arrivées; poten- tiel d’économies: env. 5 minutes; l’heure est fixée à 50 francs. – L’automatisation des procédures dans le domaine de l’état civil (événements d’état civil qui doivent être annoncés en vertu de la loi), rendue possible par la LHR, conduira également à d’importantes simplifica- tions du côté des communes. Au lieu d’enregistrer par exemple une naissance sur un formulaire, il suffira de contrôler les données reçues par voie électronique. 800 250 000 événements d’état civil (naissances, décès, mariages, etc.) par an, gain de temps estimé à près de 4 minutes en moyenne; l’heure est fixée à 50 francs.

Total Confédération 1 300 Cantons et communes 6 800 Total 8 100

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Une étude reposant sur des estimations moins prudentes est arrivée à un bénéfice, au sens d’économies réalisables, beaucoup plus important et ce, après avoir examiné seulement deux types de formalités administratives (déménagements: 12,8 millions de fr. par an; naissances: 7,8 millions de fr. par an)63. Cette étude partielle, ainsi que les réflexions relatives aux bénéfices non quantifiables, permettent de conclure que le bénéfice effectif et le potentiel d’économies pourraient largement dépasser les chiffres dont il est fait état dans le tableau 5. La mise en œuvre de la LHR aura encore d’autres conséquences, qu’il n’est pas possible de chiffrer ici. On s’attend, par exemple, à ce qu’elle contribue au bon déroulement des élections fédérales. On peut également s’imaginer que diverses applications liées à la cyberadministration, notamment la signature numérique, profiteront de l’utilisation du NAS.

4.6 Conséquences économiques La LHR facilitera la mise en place économique, sûre et rapide des transactions électroniques réglementées légalement entre unités administratives, ainsi qu’entre l’administration et les citoyens. Les adaptations de logiciels utilisés pour les regis- tres des habitants impliqueront tout d’abord une demande accrue d’investissement auprès des fabricants de logiciels. A long terme, cependant, la normalisation des interfaces et le relèvement du niveau d’interopérabilité entraîneront une baisse des coûts d’acquisition, d’exploitation et d’entretien. Compte tenu du volume considérable de données échangées chaque jour entre les registres administratifs dans le cadre de l’exécution des tâches assignées par la loi, les objectifs visant à supprimer les ruptures entre supports de données, à normaliser les données et à garantir la sécurité de l’identification des personnes permettront d’améliorer la qualité des données et de réaliser un gain de temps considérable. Ce sont non seulement les services de l’administration mais aussi, indirectement, les contribuables qui profiteront de l’amélioration de l’efficacité induite par la suppres- sion des processus de travail manuels superflus. De par les avantages qu’elle comportera pour les citoyennes et les citoyens (cf. ch. 1.2.7), la LHR contribuera à optimiser la culture administrative de la Suisse et favorisera l’émergence d’une gestion globale de l’information par l’administration axée sur les besoins de la population. En matière de cyberadministration, la Suisse apparaît un peu à la traîne à l’échelle de l’Europe, et elle court le risque de se faire encore davantage distancer. L’harmonisation et l’utilisation systématiques des médias électroniques pour les échanges de données permettraient de pallier les inconvénients liés au caractère compartimenté des structures fédérales de la Suisse et de maintenir les coûts administratifs à un niveau compétitif.

63 Centre de compétence cyberadministration de la Haute école spécialisée bernoise, Haute école de gestion, d’administration et de travail social (HSW): Untersuchung Personenregister, Zusammenwirken der Register «Einwohner», «Zivilstand» und «Ausländer», Bedeutung und Nutzen des eidgenössischen Personenidentifikators (sur mandat de l’Office fédéral de la justice), Berne, 7 avril 2003.

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4.7 Conséquences en cas de non-réalisation Dans la perspective du prochain recensement fédéral de la population en 2010, les principaux travaux de mise en œuvre de l’harmonisation des registres devront, comme évoqué plus haut, être achevés dans les délais afin qu’ils puissent déployer tous leurs effets. Selon l’ampleur du mandat d’information et la méthode d’enquête, il sera ainsi possible de réaliser des économies d’un montant compris entre 25 et 100 millions de francs (Confédération: env. 15–58 millions, cantons et communes: env. 10–42 millions). La LHR assurera une modernisation et une simplification durables des recensements à venir. Elle évitera par ailleurs de devoir mettre au point, pour le recensement de 2010, des solutions uniques, non réutilisables et, donc, chères64. Si cet objectif n’est pas atteint, aucune économie ne sera possible lors du recensement de 2010, avec comme probables conséquences, une démotivation des communes et des cantons, un recensement de moins bonne qualité, la nécessité d’améliorer après coup les données, et partant, une nette hausse des coûts liés au dépouillement pour la Confédération. L’efficacité des investissements consentis jusqu’ici par la Confédération (p. ex. harmonisation à caractère facultatif des registres des habitants, Registre fédéral des bâtiments et des logements; cf. ch. 1.1.5) resterait limitée. Par ailleurs, il ne serait pas possible d’appliquer les mesures de modernisation prévues dans le domaine de la future statistique de la population suisse (cf. ch. 1.2.2 s.). Il convient également de relever que le bénéfice évoqué plus haut, au sens d’économies annuelles d’au moins 8,1 millions de francs à compter de 2011 (Confé- dération: 1,3 million, cantons: 6,8 millions) ne pourrait être réalisé. En matière de cyberadministration, la Suisse marquerait le pas et accentuerait donc son retard. Et, finalement, elle ne serait pas à même de répondre aux attentes des citoyennes et des citoyens dans la société de l’information d’aujourd’hui, à savoir disposer d’une administration efficace et simplifiée.

5 Programme de la législature Le projet est mentionné à l’objectif 4 «Améliorer la capacité d’action et de réforme de l’Etat» du Rapport du Conseil fédéral sur le programme de la législature 2003– 2007 du 25 février 2004, ainsi que dans l’annexe 1 dudit rapport sous «Objets des grandes lignes» du chapitre intitulé «Société de l’information, statistique et médias» (FF 2004 1060 et 1083).

64 Exemple: dans le cadre du recensement de 2000, l’OFS avait traité de manière centralisée les données des registres des habitants couvrant près de 94 % de la population résidante et attribué des numéros d’identification univoques en vue de la pré-impression des questionnaires. En vertu des dispositions régissant la protection des données, ces identificateurs de personne n’ont pas pu être utilisés par les registres des habitants à d’autres fins administratives et ont dû être supprimés.

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6 Aspects juridiques 6.1 Constitutionnalité de la LHR: compétences de la Confédération dans le domaine de la statistique 6.1.1 Compétences statistiques en vertu de l’art. 65, al. 1, Cst. L’art. 65, al. 1, de la Constitution charge la Confédération de collecter des données statistiques sur la population, l’économie, la société, le territoire et l’environnement. Ces domaines sont définis de manière très large. La compétence de la Confédération s’étend par conséquent de manière générale à tous les secteurs importants du point de vue statistique, que la Confédération dispose ou non d’une compétence matérielle dans ces secteurs. La compétence de la Confédération en matière de statistique est entière: elle peut ordonner, organiser et réaliser des relevés, en exploiter les résultats, définir les méthodes de travail ainsi que les moyens techniques à utiliser.

6.1.2 Compétence de légiférer dans le domaine de la tenue des registres La compétence constitutionnelle de la Confédération en matière de statistique se complète du pouvoir de légiférer dans le domaine des registres officiels. L’art. 65, al. 2, Cst. autorise en effet la Confédération à édicter des prescriptions sur l’harmo- nisation et la tenue des registres afin de rationaliser la collecte des données sta- tistiques. Cette disposition a été créée lors de la révision totale de la Constitution fédérale dans le but de rationaliser les relevés statistiques par le recours aux données administratives existantes (relevés indirects). Etait visé en particulier le recensement fédéral de la population, enquête directe qu’on veut transformer en une enquête basée sur les registres officiels65. Comme seuls des registres coordonnés et harmo- nisés se prêtent à être utilisés dans le cadre de la statistique fédérale, cette base constitutionnelle a été créée afin que la Confédération puisse exercer une influence sur la tenue des registres. L’art. 65, al. 2, Cst. porte sur les registres prévus par le droit fédéral. Mais il autorise aussi la Confédération à édicter des prescriptions sur les registres cantonaux et communaux, si cela peut contribuer à réduire les coûts des relevés statistiques. Pour que la statistique fédérale puisse s’appuyer sur des données homogènes et compa- rables, il faut que les registres cantonaux et communaux – et tout particulièrement les registres des habitants – soient conçus, tenus et administrés selon des normes uniformes66.

65 Voir les procès-verbaux de la Commission de la révision constitutionnelle du Conseil des Etats, séances des 26 et 27 mai 1997 (sous-commission 3, PV, p. 13 et 14; CD-ROM, p. 6651 et 6652), du 25 au 27 août 1997 (PV, p. 14 à 17; CD-ROM, p. 4205 à 4209) et du 17 au 19 septembre 1997 (PV, p. 23 et 24; CD-ROM, p. 4559 et 4560); voir aussi à cet égard FF 1997 I 286. 66 Voir à cet égard les déclarations du représentant du Conseil fédéral au plénum du Conseil national: «… Il n’est pas logique que la Confédération ait à relever des données qui figurent déjà dans des registres cantonaux. Mais ces données, si on veut pouvoir les utiliser efficacement, doivent présenter certaines qualités. L’al. 2 de l’article proposé permettra à la Confédération d’édicter à l’avenir des prescriptions sur la manière dont il convient de tenir les registres officiels.»; B.O. CN 1998 949.

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Quant au fond, l’art. 65, al. 2, Cst. porte d’une part sur l’harmonisation des registres officiels, d’autre part sur la tenue de ces registres. La notion d’harmonisation s’applique aux registres officiels existants. Seul ce qui existe peut être harmonisé et uniformisé. L’harmonisation porte donc sur les regis- tres qui existent déjà, soit en vertu du droit fédéral, soit en vertu du droit cantonal ou communal. La Confédération peut réglementer le contenu de ces registres (obliga- tion d’y faire figurer les mêmes identificateurs et caractères, complétude des don- nées, etc.) pour les uniformiser jusqu’à un certain point et pour standardiser la quali- té des données qu’ils contiennent. Les dispositions fédérales relatives à la «tenue» des registres officiels s’inscriront dans la durée. Le facteur temps est un élément essentiel dont il faut tenir compte pour assurer la qualité des données: seules des données à jour permettent de produire des statistiques reflétant fidèlement les réalités de l’Etat et de la société. Il est notam- ment indispensable d’actualiser régulièrement les données des registres pour les statistiques annuelles. On sait, par exemple, que l’effectif de la population résidante par canton, qui est établi lors de chaque recensement de la population, est dans bien des domaines un critère déterminant pour l’établissement des droits et des obliga- tions de la Confédération et des cantons. C’est le cas notamment pour la répartition des sièges au Conseil national67, pour le calcul de la quote-part des cantons au produit net de l’impôt anticipé68 et pour la répartition entre les cantons de certaines dépenses communes (voir p. ex. l’art. 45a du code civil69). Il est donc dans l’intérêt légitime de la Confédération que ces données soient constamment mises à jour. Cette mise à jour suppose des échanges permanents d’informations entre les autori- tés responsables des registres. Il faut par conséquent fixer non seulement les règles nécessaires à l’actualisation des données et à la mise à jour des registres, mais encore définir les modalités générales de communication des mutations. Enfin, la compétence de la Confédération de légiférer dans le domaine des registres peut s’entendre aussi indépendamment des registres existants: la Confédération peut obliger les cantons et les communes à tenir de nouveaux registres si ceux-ci sont de nature à rationaliser les relevés statistiques70. Le législateur fédéral pourrait égale- ment ordonner en vertu de l’art. 65, al. 2, Cst. que les registres fédéraux et les regis- tres cantonaux soient complétés, à des fins exclusivement statistiques, de données supplémentaires qui ne sont pas indispensables à l’exécution des activités adminis- tratives liées à ces registres.

67 Art. 16 de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (RS 161.1). 68 Art. 2, al. 2, de la loi fédérale du 13 octobre 1965 sur l’impôt anticipé (RS 642.21). 69 RS 210 70 Procès-verbal de la séance du 25 au 27 août 1997 de la Commission de la révision constitutionnelle du Conseil des Etats, PV, p. 16 s.; CD-ROM, p. 4207 s.). En réponse à une question qui portait sur la nécessité de prévoir une compétence sur la tenue des registres, le représentant de l’administration fédérale répondait: «… Wird jedoch die Führung weggelassen, sehe ich das Problem, dass dann die Kantone und Gemeinden frei sind, darüber zu entscheiden, ob sie überhaupt ein Register führen wollen. Dies würde die Harmonisierungs- und Nutzungsmöglichkeit des Bundes einschränken.» (PV, p. 17; CD-ROM, p. 4208). Suite à ces propos, la commission n’a pas remis en question cette compétence et la question n’a plus été évoquée au plénum.

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6.2 Constitutionnalité et conformité aux lois de l’introduction du NAS dans les registres mentionnés dans la LHR Comme nous l’avons montré au ch. 6.1.2, l’art. 65, al. 2, Cst. autorise la Confédéra- tion à légiférer sur l’harmonisation et la tenue des registres officiels afin de rationali- ser la collecte des données statistiques. Si le NAS n’est utilisé qu’à des fins pure- ment statistiques, cet article fournit donc la base constitutionnelle nécessaire à une utilisation systématique du NAS. Le domaine de la population, dans lequel il est prévu d’introduire le NAS comme identificateur pour l’exécution des tâches admi- nistratives fixées par la loi, comprend les sous-domaines de l’état civil, des étran- gers, des requérants d’asile et des habitants. Dans ces domaines, la Confédération dispose également des compétences matérielles nécessaires (art. 38, al. 1, 121, al. 1, et 122, al. 1, Cst.).

6.3 Introduction du NAS dans les registres mentionnés par la LHR: droit comparé et rapports avec le droit européen Sur le plan international, la protection de la personnalité dans le cadre du traitement des données personnelles est garantie par l’art. 8 CEDH71 et par la Convention pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à carac- tère personnel72, entrée en vigueur en 1998. Dès 1985, la Commission européenne des droits de l’homme jugeait que l’utilisation de numéros personnels d’iden- tification représentait une atteinte potentielle au droit au respect de la vie privée au sens de l’art. 8 CEDH73. Dans les pays de l’UE et de l’EEE, c’est la directive de la CE sur la protection des données de 1995 qui s’applique74. Cette directive ne fixe toutefois pas de règle spécifique sur la création et l’utilisation d’identificateurs de personne, laissant le soin aux Etats membres de définir les conditions auxquelles un numéro national d’identification ou tout autre code d’identification de portée géné- rale peut faire l’objet d’un traitement de données. L’utilisation d’identificateurs de personne par les quinze anciens membres de l’UE offre donc une image hétérogène. D’un côté, on trouve les Etats où ces iden- tificateurs s’inscrivent déjà dans une certaine tradition et font partie de l’ordre des choses pour la population. Le Danemark, le Luxembourg, la Finlande et la Suède (de même que la Norvège et l’Islande, pays membres de l’EEE) ont déjà un iden- tificateur de personne pour chacun de leurs habitants, qui est parfois même utilisé par l’économie privée. En Belgique, en Espagne et en Italie, où plusieurs iden- tificateurs sont utilisés en parallèle, la tendance va aussi dans le sens d’un identifica- teur universel. L’Autriche a mis en place un système général d’enregistrement des personnes, reposant sur un registre centralisé, qui peut aussi être utilisé par les entreprises privées (du moins pour un nombre limité de caractères), p. ex. pour

71 RS 0.101 72 RS 0.235.1 73 Décision du 12 décembre 1985 dans l’affaire Lundvall contre la Suède, D.R. 45, 141. 74 Directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, p. 31 ss, Journal officiel no L 281 du 23.11.1995.

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trouver l’adresse exacte de leurs clients. En France et aux Pays-Bas, par contre, les identificateurs de personne ne sont utilisés qu’à l’intérieur de secteurs administratifs bien déterminés; leur utilisation dans d’autres secteurs est soumise à des restrictions. En conclusion, on retiendra qu’il existe des systèmes d’identification des personnes dans dix des quinze anciens Etats membres de l’UE et dans deux Etats membres de l’EEE et que ces systèmes présentent des caractéristiques diverses.

6.4 Délégation de compétences législatives dans la LHR La nouvelle loi contient les délégations de compétences législatives suivantes: L’art. 4, al. 1, délègue directement à l’OFS la compétence d’édicter des standards techniques de gestion pour les caractères obligatoires et facultatifs définis aux art. 6 et 7. Les modalités des différents caractères et les valeurs qui leur seront attribuées seront spécifiées dans un catalogue annexé à l’ordonnance. Compte tenu de la portée essentiellement technique de ces standards, il est justifié de créer une sous- délégation à l’OFS, au sens de l’art. 48, al. 2, de la loi fédérale du 21 mars 199775 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA)76. L’art. 10, al. 2, délègue au Conseil fédéral la compétence de définir les modalités de l’échange des données ainsi que les interfaces utilisées entre les registres des habi- tants lors de déménagements. Il ne serait pas judicieux de fixer ces questions techni- ques dans la loi, car il faut pouvoir les adapter rapidement aux évolutions technolo- giques. L’art. 14, al. 1, délègue au Conseil fédéral la compétence de déterminer la périodi- cité de la livraison des données à l’OFS par les cantons et les communes. La législa- tion actuelle détermine déjà certains principes dans l’ordonnance du 30 juin 1993 concernant l’exécution des relevés statistiques fédéraux77. L’art. 14, al. 2, délègue au Conseil fédéral la compétence de déterminer l’étendue des caractères facultatifs qui doivent être fournis à l’OFS. La matière pourra là encore être réglée dans l’ordonnance précitée. L’art. 14, al. 4 et 5, laisse le soin à l’OFS de définir les moyens et les standards techniques à utiliser lors de la transmission de données par les cantons ou les com- munes à l’OFS. Comme dans le cas de l’art. 4, al. 1, le caractère technique de la tâche déléguée à l’OFS justifie que ce dernier soit habilité à édicter des prescriptions en la matière. L’art. 15, al. 2, délègue au Conseil fédéral la compétence de définir les données qui devront être transmises par les services fédéraux mentionnés à l’art. 2, al. 1. La législation actuelle définit déjà une partie de cette obligation (p. ex., art. 52 OEC, art. 11 ORCE, art. 101 LAsi, art. 8 OA 3).

75 RS 172.010 76 L’art. 12, al. 2, de la loi sur la statistique fédérale du 9 octobre 1992 (RS 431.01) charge l’OFS de veiller à la coordination et à l’harmonisation. 77 RS 431.012.1

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L’art. 19, al. 1, délègue au Conseil fédéral la compétence de fixer les délais de l’harmonisation en prenant en considération les impératifs liés au recensement de la population 2010. En vertu de l’al. 2, le Conseil fédéral peut prolonger les délais d’introduction du NAS et de l’identificateur de logement dans les registres des habitants afin de tenir compte d’éventuels problèmes dans les communes; il peut également charger l’OFS de régler les questions de détail.

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