Art. 1 Objet Outre la sécurité des ouvrages d’accumulation, qui inclut la surveillance, la loi doit régler expressément la responsabilité civile. On ne répondra toutefois que des dom- mages provoqués par l’écoulement imprévisible des eaux, ce qui pourra être le cas, par exemple à la suite de la rupture d’un ouvrage d’accumulation, d’une défaillance des dispositifs de protection ou d’une chute soudaine de matériaux dans le bassin d’accumulation. Le risque spécifique lié à l’accumulation de grandes masses d’eau devra donc s’être concrétisé, ce qui ne sera pas le cas d’une vague due à une crue (voir à ce sujet les remarques concernant les art. 15 et 17).

Art. 2 Champ d’application En vertu de l’al. 2, la loi s’appliquera aussi aux ouvrages d’accumulation qui, tout en n’atteignant pas la hauteur nominale visée au 1er alinéa, présentent un risque poten- tiel particulier pour les personnes et les biens matériels. Ce risque existe si, en cas de rupture de l’ouvrage, au moins une zone d’habitation ou de travail, ou une voie de communication importante est touchée et si des vies humaines sont menacées.

Art. 3 Définitions Les ouvrages d’accumulation sont des installations qui font barrage à un cours d’eau, retiennent de l’eau, des matériaux charriés, de la glace ou de la neige, ou encore qui servent à la sédimentation de matériaux en suspension (p.ex. du sable). En font partie les bassins de retenue destinés à retenir de l’eau, des matériaux char- riés, de la neige ou de la glace, mais qui ne sont généralement pas pleins, car ces ouvrages sont eux aussi potentiellement dangereux et doivent donc être construits, exploités et surveillés en conséquence. Actuellement, les grands ouvrages d’accumulation sont placés sous la surveillance de la Confédération (voir art. 21 OSOA). A l’avenir, ils devront également être examinés par un organisme étatique. S’agissant des autres ouvrages d’accumulation, qui tombent sous le coup de la loi en vertu de l’art. 2, c’est la procédure d’examen et de contrôle de la sécurité fondée sur une attestation de sécurité selon la loi fédérale

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sur le contrôle de la sécurité, qui devra être appliquée. Une définition légale des «grands ouvrages d’accumulation» apparaît judicieuse pour mieux comprendre l’art. 5.

Art. 4 Ouvrages d’accumulation en eaux limitrophes Les ouvrages d’accumulation situés en eaux limitrophes posent des difficultés parti- culières en relation avec la surveillance: la Suisse est habilitée à édicter des prescrip- tions en matière de surveillance des dommages uniquement pour les parties de l’ouvrage qui se trouvent sur son territoire. Même pour ces parties-là, il n’est pas indiqué de régler ces questions unilatéralement. En effet, les accords passés avec des pays voisins au sujet d’ouvrages situés en eaux limitrophes6 prévoient une coopéra- tion des Etats concernés. Selon l’al. 1, le Conseil fédéral peut édicter des dispositions spéciales, notamment lorsque aucun accord n’a été passé avec un Etat voisin. Par ailleurs, cet alinéa réserve des dispositions spéciales dans des accords passés avec des pays voisins. S’agissant ici de la réglementation de questions particulières de nature largement technique, afférentes à un petit nombre d’ouvrages d’accumulation, il est opportun que les Chambres fédérales habilitent le Conseil fédéral à conclure de tels accords. En vertu de l’al. 2, le Conseil fédéral doit pouvoir déroger aux dispositions du droit fédéral sur le droit applicable et le for. A priori, aucune dérogation n’est donc admissible en relation avec les prescriptions de sécurité. La loi fédérale sur le droit international privé détermine quand est applicable le droit suisse sur la responsabilité civile ou le droit étranger en l’espèce. L’art. 133 LDIP dispose que le droit en vigueur dans le lieu où s’est produit le dommage est applicable aux cas transfronta- liers de responsabilité civile. Les prescriptions concernant le for (tribunal compétent) dans les relations avec les pays voisins sont presque exclusivement contenues dans la Convention de Lugano7. L’art. 129 LDIP s’applique seulement dans les relations avec le Liechtenstein. La prescription proposée permet de coordonner les disposi- tions des Etats concernés en priorité avec le droit applicable et les tribunaux compé- tents8, afin d’éviter des difficultés de délimitation.

Art. 5 Examen et contrôle de la sécurité technique S’agissant de l’examen et du contrôle généraux des ouvrages d’accumulation, l’art. 5, al. 1, renvoie à la LCS, qui renferme aussi les prescriptions précises sur la conception et la construction (cf. art. 7 LOA) ainsi que l’exploitation (cf. art. 9 LOA).

6 Traités avec la France: RS 0.721.809.349.2 (Rhône), 0.721.809.349.1 (Emosson), 0.721.809.349.5 (Doubs); traités avec l’Italie: RS 0.721.325 (lac de Lugano), 0.721.809.454.1 (Spöl), 0.721.809.454.2 (Reno di Lei); traités avec l’Autriche: RS 0.721.191.631 à 633 (Rhin de l’embouchure de I’lll jusqu’au lac de Constance); bases juridiques concernant les ouvrages d’accumulation implantés sur des eaux confinant avec l’Allemagne: RS 0.747.224.32/BS 13, 482 (le Rhin de Neuhausen jusqu’en aval de Bâle), RS 0.747.224.052.1/BS 12, 557 (le Rhin entre Strasbourg/Kehl et Istein). 7 Convention du 16 septembre 1988 concernant la compétence judiciaire et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale, RS 0.275.11. 8 Cependant, seul un traité international permet de déroger à la convention de Lugano, une ordonnance ne suffit pas.

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Sur le plan de l’organisation, l’organisme chargé de la sécurité fera partie intégrante de l’autorité de surveillance que le Conseil fédéral devra désigner en vertu de l’art. 23. En sa qualité d’organisme étatique, il continuera à surveiller les grands ouvrages d’accumulation comme à l’heure actuelle. La sécurité des autres ouvrages d’accumulation devra être examinée et contrôlée par des organismes indépendants selon la procédure fondée sur une attestation de sécurité conformément à la LCS.

2.2 Chapitre 2: Sécurité des ouvrages d’accumulation

Art. 6 Principes L’art. 6, al. 1, fixe d’une manière générale que les ouvrages d’accumulation doivent être dimensionnés, construits et exploités conformément à l’état de la science et de la technique, de manière à ce que leur solidité soit garantie dans toutes les situations d’exploitation et pour tous les cas de charges prévisibles. L’exploitant d’un ouvrage d’accumulation doit donc déterminer dans chaque cas les types de contraintes poten- tielles, et justifier de la sécurité de l’ouvrage pour la combinaison de charges la plus défavorable. Le Conseil fédéral doit pouvoir exempter des catégories particulières d’ouvrages d’accumulation de l’obligation d’aménager des organes de vidange et de décharge. On pense ici surtout aux bassins de retenue qui ne sont remplis qu’en cas de crue et dimensionnés en conséquence (al. 2). Dans tous les cas, même si le bassin est plein, les crues devront pouvoir être éva- cuées (al. 3). Cela se fera généralement au moyen d’organes de décharge spéciaux. C’est seulement quand le bassin d’accumulation parviendra à contenir d’éventuelles crues dans tous les cas (cas de la Grande Dixence) qu’on pourra renoncer à un tel dispositif spécial.

Art. 7 Conception et construction Suivant le risque potentiel qu’ils représentent, les projets de construction ou de transformation d’ouvrages d’accumulation doivent être examinés et évalués selon la procédure d’examen par un organe de contrôle officiel ou selon la procédure fondée sur une attestation de sécurité. Les détails desdites procédures sont réglés dans la LCS et commentés dans le message y relatif. Dans le sens d’une coordination des procédures, il n’y aura approbation proprement dite d’un projet que si aucune procédure d’autorisation cantonale ou fédérale n’est effectuée, par exemple en vertu de la loi fédérale sur l’utilisation des forces hydrau- liques (RS 721.80). Si de telles procédures ont lieu, les conclusions tirées par l’organe ou le service compétent en matière d’examen de la sécurité et les recom- mandations qui en découlent devront être prises en compte dans la décision (glo- bale). Sur le plan procédural, l’évaluation du projet sera donc traitée de manière analogue à, par exemple, une autorisation de défricher. Pour garantir que les autori- sations prendront en considération les conclusions déterminantes pour la sécurité et qu’aucune autorisation de construire ne sera délivrée sans évaluation du projet, l’art. 25, al. 2, prévoit le recours de l’autorité contre les décisions cantonales de

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dernière instance. Cette disposition correspond elle aussi à la révision de la législa- tion forestière proposée dans le message du 25 février 19989. Le risque d’actes de sabotage doit être pris en compte par l’exploitant et par l’autorité compétente en matière d’autorisation déjà au stade de la planification et de la construction, afin de maintenir le risque considéré à un niveau aussi bas que possible (al. 4).

Art. 8 Mise en service L’art. 8 reprend les prescriptions en vigueur relatives à la mise en service. Lors de la première mise en eau, qui s’effectue conformément à un programme donné, on mesure avec précision le comportement de l’ouvrage et on en compare les résultats avec les valeurs calculées. Ce n’est que lorsque l’ouvrage respecte les tolérances préalablement définies qu’il peut être mis en service. Il en va de même pour la première remise en eau d’un ouvrage, par exemple après un assainissement ou une transformation. Dans le cas des bassins de rétention, il est généralement impossible de procéder à des essais de mise en eau.

Art. 9 Exploitation En vertu de l’art. 9, al. 1, let. a, l’autorité de surveillance pourra interdire la pour- suite de l’exploitation d’un ouvrage d’accumulation si les mesures requises pour protéger la population et l’environnement n’ont pas été mises en œuvre (voir l’art. 10, al. 1, de la loi sur la protection de l’environnement [LPE] – RS 814.01). Elle aura ainsi la possibilité d’exiger des améliorations techniques sur un ouvrage d’accumulation qui ne correspondrait plus à l’état de la science et de la technique. Par ailleurs, le contrôle de la sécurité technique découlera des procédures de la LCS, compte tenu du fait que, en dérogation à celle-ci, l’exploitant devra, comme à l’heure actuelle, remettre son rapport de sécurité directement à l’autorité responsable de la sécurité. L’al. 2 détermine clairement que l’exploitant d’un ouvrage d’accumulation sera aussi responsable du contrôle et de la surveillance de celui-ci. Comme jusqu’à présent, il incombe au Conseil fédéral de fixer par voie d’ordonnance les détails de cette surveillance et de ce contrôle. Etant donné que le système de surveillance actuel à plusieurs échelons donne satisfaction, le Conseil fédéral n’y apportera pas de modifications notables. Néanmoins, l’instauration du nouveau régime de contrôle nécessitera aussi qu’on prenne davantage en compte le risque potentiel effectif des ouvrages d’accumulation. L’obligation de rééquipement est inscrite explicitement à l’al. 3. De nombreux petits ouvrages d’accumulation, qui présentent souvent des carences en termes de sécurité, ont été construits au siècle passé, au début de l’ère indus- trielle, et n’ont quasiment jamais été surveillés ni contrôlés jusqu’à présent. Dans certains cas, l’exploitant initial n’existe plus depuis très longtemps, l’eau retenue est considérée comme un cours d’eau ou un biotope naturel, et parfois même placée sous protection. Afin d’assurer l’exploitation réglementaire de ces ouvrages, même après la disparition de l’exploitant initial, l’al. 4 prévoit que, faute d’exploitant, il

9 voir FF 1998 2327

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incombe aussi au propriétaire du bien-fonds sur lequel l’ouvrage est érigé de veiller à ce qu’il soit exploité réglementairement.

Art. 10 Incidence d’autres constructions sur la sécurité Le percement de la galerie de sondage réalisée en vue du projet de tunnel routier du Rawyl avait causé de graves atteintes au barrage de Tseuzier (en Valais) dans les années septante. Pour éviter des accidents similaires, il faut continuer à obliger les autorités compétentes chargées d’autoriser les installations susceptibles d’avoir une incidence négative sur la sécurité d’un ouvrage d’accumulation d’informer et de consulter à temps l’organe chargé de la sécurité (c’est ainsi qu’un groupe d’experts a étudié les effets de la construction des nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes sur quatre ouvrages d’accumulation). Comme le veut l’usage, les coûts des éventuelles enquêtes ou mesures probatoires seront à la charge de celui qui les aura occasionnées.

Art. 11 à 13 Plan pour les cas d’urgence Le plan d’urgence figurant actuellement dans l’ordonnance sur la sécurité des ouvrages d’accumulation est désormais inscrit dans la loi. Il doit garantir que, lors- qu’une défaillance menace de survenir dans un ouvrage d’accumulation, les autorités seront alertées suffisamment tôt pour pouvoir ordonner à temps les mesures néces- saires en vue d’éviter des dommages ou, le cas échéant, d’évacuer les personnes menacées. On admet que tous les cantons disposent d’un service de piquet fonction- nant 24 heures sur 24. Désormais, tous les ouvrages d’accumulation tombant sous le coup de la loi devront disposer d’un dispositif d’alarme-eau. Il est prévu que des dispositifs d’alarme différents soient installés et exploités suivant la taille et le danger potentiel de l’installation. Le Conseil fédéral déterminera en détail, par voie d’ordonnance, les tâches incombant aux exploitants et celles qui relèvent des obligations des organes chargés de la protection de la population.

2.3 Chapitre 3: Responsabilité civile

Art. 14 Exclusion du champ d’application Compte tenu de leur but particulier, de la protection contre les dangers naturels, et de l’exploitation qui en découle, on ne saurait appliquer à certains ouvrages d’accu- mulation les prescriptions rigoureuses en matière de responsabilité civile prévues par le chap. 3. La responsabilité pour bâtiments et autres ouvrages découlant de l’art. 58 CO est judicieuse et suffisante pour de tels ouvrages.

Art. 15 Responsabilité de l’exploitant L’al. 1 prévoit la responsabilité à raison du risque de l’exploitant d’un ouvrage d’accumulation en cas de dommages corporels ou matériels causés par la réalisation des risques caractéristiques inhérents à l’écoulement des eaux de l’ouvrage, autre- ment dit par la forte énergie cinétique des masses d’eau. A priori, la responsabilité à raison du risque ne s’applique qu’aux dommages corporels et matériels ainsi qu’aux

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pertes de revenu (manque à gagner) qui en résultent, et non pas aux dommages dits purement économiques, ce qui serait le cas si, par exemple, un hôtelier subissait un manque à gagner à la suite de la destruction des routes d’accès – dont il n’est pas propriétaire – à son établissement. Les dommages corporels et matériels sont les seuls cas typiques justifiant l’introduction d’une responsabilité à raison du risque. En revanche, l’al. 2 prévoit la réparation d’un genre déterminé de dommage pure- ment économique: il appartiendra à l’exploitant d’indemniser autrui des frais engen- drés par des mesures préventives prises à cause de l’imminence d’un sinistre. Il s’agira en l’occurrence des frais encourus à la suite d’une évacuation ordonnée en raison du danger de rupture d’un barrage ou de débordement d’une retenue (tels que coûts de transfert et d’hébergement). Cette disposition est reprise de la LRCN (art. 2, al. 1, let. c). Selon l’al. 2, le manque à gagner ne sera pas réparé s’il résulte de mesu- res préventives. A l’instar de l’art. 3, al. 4, LRCN, l’al. 3 prévoit que l’exploitant et le propriétaire de l’ouvrage répondent solidairement, s’il ne s’agit pas d’une seule et même personne. Est déjà considéré comme exploitant par analogie à l’art. 2, al. 7, LRCN le maître de l’ouvrage (mais pas l’entrepreneur mandaté). Il s’ensuit clairement que les domma- ges causés pendant la construction d’un ouvrage tombent également sous le coup de la présente loi. Conformément à l’al. 4, la Confédération, les cantons, les communes ainsi que les autres collectivités ou établissements de droit public seront civilement responsables selon la présente loi s’ils exploitent des ouvrages d’accumulation. Dans ce contexte, la responsabilité à raison du risque remplacera les dispositions sur la responsabilité de l’Etat (voir aussi, p.ex. l’art. 73 de la loi sur la circulation routière, RS 741.01; l’art. 59a de la loi sur la protection de l’environnement, RS 814.01; l’art. 27 de la loi sur les explosifs, RS 941.41).

Art. 16 Exclusion de la responsabilité A la différence de la loi sur la responsabilité civile en matière nucléaire, l’exploitant d’un ouvrage d’accumulation doit être libéré de la responsabilité s’il démontre que le dommage a été causé par une force majeure ou par une faute grave de la personne lésée. Une force majeure est un «événement extraordinaire imprévu qui se produit de l’extérieur avec une force irrésistible10». Dans la loi sur les installations de transport par conduites (LITC – RS 746.1, RO 1964 95 – art. 33, al. 2), il est question, non pas de force majeure, mais de «phénomènes naturels extraordinaires» et de «faits de guerre», mais le sens est le même. Comme pour les installations nucléaires ou les installations de transport par conduites, la faute grave de tiers (par exemple un sabotage) ne saurait exclure une responsabilité parce que la nature et la gravité d’un dommage sont déterminées en premier lieu par les risques caractéristiques inhérents à l’écoulement de masses d’eau. En revanche, comme le veut la pratique, une faute grave du lésé doit être reconnue comme motif d’allégement (voir à ce sujet, par exemple, l’art. 33, al. 2, LITC, l’art. 27, al. 2, loi sur les explosifs ou l’art. 5, LRCN).

10 Voir note 1

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Art. 17 Application du code des obligations Sont applicables à titre complémentaire, en particulier, les dispositions suivantes du Code des obligations: art. 42, fixation du dommage; art. 43, fixation de l’indem- nité11; art. 44, réduction de l’indemnité; art. 45 et 46, mort d’homme et lésions corporelles; art. 47 et 49, réparation morale; art. 50 et 51, responsabilité plurale; art. 52, légitime défense, cas de nécessité, usage autorisé de la force; art. 53, relation entre droit civil et droit pénal, art. 60 prescription. Contrairement à l’art. 7 LRCN, l’application de l’art. 44, al. 2, CO, n’est pas exclue. Cette disposition autorise le tribunal à réduire le montant du dommage si la personne responsable ne l’a causé ni de manière intentionnelle ni par négligence grave et que sa réparation intégrale la fasse tomber dans une situation critique. Il existe des dommages qui, bien que liés à l’exploitation d’un ouvrage d’accumu- lation, ne sont pas régis par la présente loi. Il s’agit notamment des dommages survenant lors du remplissage d’un lac d’accumulation (p.ex. si l’élévation du niveau de la nappe phréatique ainsi provoqué est à l’origine d’un glissement de terrain). Par ailleurs, la loi ne s’applique pas si une personne se noie dans le bassin d’accu- mulation ou dans le cours d’eau normal en aval du barrage (autrement dit dans un cours alimenté par l’eau s’écoulant de l’ouvrage). Mais dans ces cas-là, il est possi- ble que l’exploitant ait à répondre en vertu d’autres dispositions en matière de res- ponsabilité civile (conditions de la responsabilité, art. 41 CO; responsabilité de l’employeur, art. 55 CO; responsabilité pour bâtiments et autres ouvrages, art. 58 CO par exemple). S’agissant de la responsabilité civile concernant les crues s’écoulant de l’ouvrage d’accumulation avant de causer des dommages en aval du barrage, seul le code des obligations est applicable. Ce cas, qui s’est produit en septembre 1993 au barrage de Mattmark en Valais, ne reflète pas un danger typique des ouvrages d’accumulation: cette crue se serait aussi produite si le barrage n’avait pas existé. Par conséquent, l’exploitant de l’ouvrage ne doit répondre que s’il a enfreint un règlement de protec- tion contre les crues ou un engagement similaire lui intimant de renoncer préven- tivement à remplir entièrement le bassin d’accumulation en vue d’éviter des dom- mages consécutifs à une crue. Dans un tel cas, la réglementation applicable est celle de l’art. 58 CO (responsabilité pour bâtiments et autres ouvrages).

Art. 18 Conservation des preuves en cas d’événement d’une certaine gravité L’art. 18 s’inspire de l’art. 22 LRCN concernant la conservation des preuves. S’agissant de dommages causés par une inondation, l’importance de la conservation des preuves n’est toutefois pas la même qu’en cas de dommages résultant d’une irradiation nucléaire, dès lors que ces derniers ne peuvent normalement pas être identifiés par les lésés. Par conséquent, les mots «personnes qui estiment avoir été victimes» n’ont pas été repris. L’invitation faite aux lésés de s’annoncer à une autorité désignée sert à la liquidation rationnelle des cas et permet d’obtenir un premier aperçu de l’ampleur des dommages, ce qui a son importance lors de grands sinistres (art. 20 ss).

11 A propos de l’application (restreinte) de l’art. 43, CO aux responsabilités causales, voir Oftinger/Stark Allgemeiner Teil (note 4) p. 384 § 7 N 12a, p. 378 § 7 N 3.

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Art. 19 Couverture de la responsabilité Cette disposition doit préciser clairement que, jusqu’à l’entrée en vigueur d’une réglementation fédérale, il appartient aux cantons d’instaurer une couverture obliga- toire. Celle que les cantons du Valais et des Grisons ont introduite doit donc pouvoir continuer expressément à être appliquée.

Art. 20 Grands sinistres Cette disposition donne à l’Assemblée fédérale le pouvoir de mettre en place un régime d’indemnisation spécial en cas de grand sinistre. Pour qu’il puisse entrer rapidement en vigueur, ce régime sera édicté sous la forme d’une ordonnance. La définition du grand sinistre à l’al. 2 reprend celle de l’art. 29 LRCN: on est en présence d’un grand sinistre lorsqu’il y a lieu de prévoir que, pour le même événe- ment dommageable, les moyens financiers dont disposent les personnes auxquelles incombent la responsabilité et la couverture des dommages (p.ex. un établissement privé d’assurance) ne suffiront pas à satisfaire toutes les revendications. Par moyens à disposition des personnes tenues de couvrir les dommages, on considère unique- ment les montants de couverture prescrits par la législation ou convenus par contrat, non pas l’ensemble de leur patrimoine. Il y a aussi grand sinistre lorsque la procé- dure ordinaire ne peut pas être observée en raison du grand nombre de lésés. Par procédure «ordinaire», il faut simplement comprendre en l’occurrence celle qui est applicable en vertu des lois (cantonales ou fédérales) de procédure civile, ou en vertu de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite12, même si la procé- dure est de nature particulière (par exemple accélérée ou sommaire). Si des milliers de personnes ont subi un dommage, il pourra être nécessaire d’édicter des disposi- tions permettant de simplifier la procédure, même si le dommage peut être entière- ment couvert. Dans l’avant-projet de 1999, il y aurait eu aussi grand sinistre dans le cas où la Con- fédération aurait exploité ou aurait été propriétaire d’un ouvrage d’accumulation pouvant causer un dommage s’élevant probablement à plus de deux milliards de francs. Une autre disposition prévoyait encore le cas où un autre établissement ou une autre collectivité publique aurait exploité ou aurait été propriétaire de l’ouvrage d’accumulation et où le dommage aurait dépassé probablement de plus de la moitié le montant de la couverture prescrit. Le droit fédéral ne prévoyant pas de couverture obligatoire, on peut renoncer à des dispositions de ce genre. Les critères énoncés devraient suffire; ils seraient considérés comme remplis pour une collectivité qui ne pourrait financer l’indemnisation des lésés que par le biais d’augmentations fiscales ou de mesures d’économies inacceptables. Les al. 3 et 4 décrivent le contenu du régime d’indemnisation et les dérogations admissibles aux dispositions d’indemnisation des lésés prévues par la présente loi ou par d’autres normes (voir l’art. 29, al. 2, LRCN). A l’appui de l’al. 4, et pour simpli- fier la procédure, il serait, par exemple, possible d’envisager des indemnités forfai- taires pour certains genres de dommages ou pour certains groupes de lésés. Si les moyens pour couvrir tous les dommages font défaut, on pourrait donner la priorité aux besoins les plus urgents et limiter, par exemple, les demandes de réparation morale des lésés ou les recours des assureurs sociaux et privés13. Le régime

12 RS 281.1 13 Voir Tercier, L’indemnisation (note 2), 259 ss, 262 ss.

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d’indemnisation peut enfin prévoir d’alléger le fardeau de la preuve lorsque, par exemple, les moyens de preuve ont été détruits par le sinistre. En vertu de la let. b, la Confédération doit pouvoir apporter des contributions supplémentaires aux domma- ges non couverts (voir art. 29, al. 1, LRCN), contributions qui pourront être subor- données à la condition que le canton où est implanté l’ouvrage fournisse lui-même des prestations. Cette disposition a suscité des critiques de la part de quelques-uns des organes consultés. Pourtant, elle tient compte du fait que les droits d’eau vont aux cantons ou aux communes qui ont octroyé la concession. Ces avantages écono- miques peuvent justifier que le canton mette à disposition des moyens financiers en vue de couvrir un grand sinistre. Par ailleurs, l’art. 8 de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités (loi sur les subventions)14 prévoit qu’en général, les aides financières de la Confédération ne doivent être prévues que si les cantons en font de même. D’ailleurs, une participation des cantons est égale- ment requise en raison de la structure fédéraliste de la Suisse15. Il incombera donc aussi à l’Assemblée fédérale de prendre en considération la mesure dans laquelle la personne responsable aura veillé à la couverture du dommage. Si celle-ci n’a prévu aucune couverture, il lui faudra compter qu’elle supportera seule le dommage. La lettre c habilite l’Assemblée fédérale à régler la procédure et à charger une autorité particulière d’exécuter l’arrêté d’indemnisation. Le nombre des lésés pouvant être très élevé, il pourra être nécessaire de les réunir dans une communauté forcée16. Il devra également être possible de simplifier l’administration des preuves et de limiter les voies de recours. Des délais de péremption, applicables au dépôt des revendica- tions, et une réglementation particulière des coûts en faveur des lésés pourront se justifier17. L’autorité spéciale chargée d’appliquer l’arrêté d’indemnisation pourra être un tribunal composé de spécialistes, le cas échéant une autorité administrative qui rend des décisions concernant les prétentions formulées. L’arrêté d’indemnisa- tion doit prévoir une possibilité de recours devant le Tribunal fédéral.

Art. 21 Modification des prestations d’assurance et primes de répartition en cas de grand sinistre Conformément à l’art. 30 LRCN, l’art. 21 permet d’établir une réglementation par- ticulière si un grand sinistre engendre un état d’urgence. Dans pareil cas, il faut veiller à ce que l’ensemble des moyens financiers soient utilisés à bon escient et que l’opération soit coordonnée. La norme concerne non seulement les assurances pri- vées et sociales mais encore l’assurance publique (assurance des bâtiments). Le Conseil fédéral pourra prévoir l’augmentation ou la réduction des prestations four- nies par les établissements d’assurance. Des participations extraordinaires pourront être prélevées auprès des preneurs d’assurance (primes de répartition) ou retenues sur les prestations d’assurance18. La constitutionnalité de cette disposition sera abordée au ch. 5.1. Selon les considé- rations qui y sont faites, la compétence du Conseil fédéral sera subsidiaire par rap- port aux mesures d’urgence mises en œuvre par les cantons.

14 RS 616.1 15 Tercier, L’indemnisation (note 2), 274. 16 Nicolas JEANDIN, Parties au procès: Mouvement et (r)évolution; Précis en vue du Code fédéral de procédure civile actuellement en préparation, Zurich 2003, 158 ss 165 s.; Tercier, L’indemnisation (note 2), 253.s. 17 Tercier, L’indemnisation (note 2), 249 s., 251, 253 s., 254 ss. 18 Tercier, L’indemnisation (note 2), 271 ss.

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Art. 22 Coût des mesures prises par les autorités A l’instar de l’art. 15, al. 2, l’art. 22 réglemente l’indemnisation des frais engendrés par des mesures préventives, principalement lors d’évacuations devant l’imminence d’un danger de déversement des eaux. La disposition contient l’obligation de droit public d’indemniser les autorités compétentes pour les frais qu’elles auront dû supporter (comme à l’art. 4, LRCN), alors que l’art. 15, al. 2, prévoit une responsa- bilité de droit privé en relation avec les frais assumés par les particuliers. Les frais encourus par les autorités pourront être mis à la charge de l’exploitant de l’ouvrage d’accumulation.

2.4 Chapitre 4: Surveillance et voies de droit

Art. 23 Surveillance Tous les ouvrages d’accumulation soumis à la présente loi seront désormais placés exclusivement sous la surveillance de la Confédération; les cantons n’auront plus de tâches de surveillance particulières à exercer sur les petits ouvrages (al. 1). Dans le cadre de ses compétences en matière d’organisation, le Conseil fédéral désignera une autorité de surveillance disposant d’une compétence décisionnelle au sens du droit sur les procédures administratives de la Confédération (al. 2). Sur le plan organisationnel, l’organisme de sécurité, en sa qualité de service fédéral spé- cialisé dans la sécurité des ouvrages d’accumulation, sera rattaché à l’autorité de sur- veillance (voir aussi l’art. 5 de la loi).

Art. 24 Taxe de surveillance En vertu du ch. 1 de l’annexe de l’ordonnance sur les émoluments perçus par l’Office fédéral des eaux et de la géologie (RS 721.803), jusqu’ici les exploitants avaient à verser des émoluments annuels d’administration et de surveillance basés sur un système de calcul qui prévoyait des limites maximales liées à la capacité des retenues. Il manquait une base légale permettant de répercuter les coûts individuels non imputables (surveillance générale des ouvrages d’accumulation et surveillance par des organismes indépendants/contrôles ultérieurs par sondage, etc.). L’intro- duction de la taxe annuelle de surveillance permettra de pallier cette lacune. L’art. 46a LOGA constitue la base légale de la perception d’émoluments administra- tifs; une réglementation légale spéciale est donc superflue. Selon l’al. 5, le Conseil fédéral est tenu de régler les modalités, en particulier la question de savoir ce qui entre dans le cadre des coûts imputables et quels sont les ouvrages exemptés d’émoluments et de redevances (en l’occurrence, on pense en premier lieu aux bassins de rétention, aux paravalanches et aux ouvrages similaires destinés à protéger d’un danger, souvent construits à l’aide de subventions fédérales et dont l’exploitation ne procure pas de bénéfices directs).

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Art. 25 Voies de droit L’art. 25, al. 1, correspond à l’art. 72, al. 3, de la loi sur l’utilisation des forces hydrauliques19. L’al. 2 prévoit que l’autorité responsable de surveillance sera habili- tée à user des moyens de recours prévus contre les décisions des autorités cantonales fondées sur la présente loi. Cela permettra de tenir compte, comme dans le cas des défrichements, du fait que l’évaluation des plans de construction de barrages fait généralement partie intégrante d’une procédure exclusivement cantonale, et qu’une évaluation négative n’aboutit pas obligatoirement à l’abandon du projet.

2.5 Chapitre 5: Dispositions pénales et traitement des données

Art. 26 Violation des prescriptions de sécurité Pour inciter le propriétaire d’un ouvrage d’accumulation à respecter les obligations qui lui sont faites, les infractions commises à leur encontre seront sanctionnées par des dispositions pénales spéciales, comme dans le droit en vigueur (art. 13bis loi sur la police des eaux). Sera punie comme délit en vertu de l’art. 26, la construction d’un ouvrage d’accumulation par une personne qui, intentionnellement ou par négli- gence, ne tiendra pas compte des mesures de sécurité prescrites, ou la poursuite de l’exploitation d’un ouvrage qui présenterait des lacunes importantes au niveau de la sécurité.

Art. 27 Poursuites pénales Etant donné que la surveillance sera entièrement confiée à la Confédération et, partant, à l’autorité responsable de la sécurité, la poursuite pénale doit incomber à la Confédération et se dérouler conformément à la loi sur le droit pénal administratif (RS 313.0). Le Conseil fédéral sera tenu de désigner l’autorité administrative de poursuite et de jugement.

2.6 Chapitre 6: Dispositions finales

Art. 29 et 30 L’art. 30 abroge la loi fédérale du 22 juin 1877 sur la police des eaux. Les obliga- tions d’indemnisation que celle-ci prévoit pour les abaissements de niveau ordonnés par la Confédération (art. 3bis, al. 8–11) n’existent pas dans la loi sur les ouvrages d’accumulation. Ce domaine ne justifie donc plus l’existence de normes spéciales. En effet, si des mesures doivent être ordonnées à cause d’événements extraordinai- res ou de faits de guerre, les obligations de compensation doivent découler des prescriptions inscrites dans les lois ad hoc (voir, p. ex., l’art. 80 de la loi sur l’armée et l’administration militaire, RS 510.10, ou l’art. 30 et 31 de la loi sur la protection

19 Selon l’art. 72, al. 3, de la loi fédérale sur l’utilisation des forces hydrauliques, revu par la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures d’approbation approuvée le 18 juin 1999, c’est la commission de recours en matière d’infrastructures et d’environnement qui est compétente. (RO 1999 3081).

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civile, RS 520.1). Les abaissements de niveau demandés par l’organisme respon- sable de la sécurité ou par un organe indépendant et ordonnés par l’autorité d’appro- bation ou de surveillance en vue d’éviter des dangers menaçants (p.ex. la gestion du bassin de retenue en hiver en vue d’empêcher un débordement consécutif à des avalanches) doivent être assumés sans indemnité par l’exploitant car, comme tout propriétaire d’ouvrage, celui-ci est tenu d’exploiter son installation en toute sécurité, autrement dit de façon à minimiser les dangers potentiels.

3 Conséquences 3.1 Pour la Confédération L’Office fédéral de l’énergie ou une autre autorité désignée par le Conseil fédéral continuera à devoir surveiller la sécurité des grands ouvrages d’accumulation. En sus, s’agissant des petits ouvrages d’accumulation, ce service fédéral, ou l’orga- nisme responsable de la sécurité qui lui est rattaché, reprendra une partie des tâches de surveillance des cantons. De plus, il participera à l’accréditation des organismes indépendants et à leur supervision. Par rapport à la réglementation actuelle, cela pourrait générer des charges supplémentaires qui ne pourront être absorbées que par l’engagement de quatre ingénieurs spécialisés.

3.2 Pour les cantons La suppression de la surveillance des petits ouvrages d’accumulation, qui leur incombait jusqu’à présent, déchargera les cantons. A l’avenir, leurs tâches dans ce domaine devront être accomplies par l’autorité de surveillance ou l’organisme responsable de la sécurité et par des tiers indépendants. Toutefois, le nouveau régime du contrôle de la sécurité procurera un surcroît de travail aux autorités can- tonales chargées de délivrer les autorisations de construire (correspondance avec l’organisme responsable de la sécurité et les organes indépendants).

3.3 Pour les exploitants d’ouvrages d’accumulation La nouvelle réglementation du contrôle de la sécurité technique prévoyant égale- ment l’instauration d’un financement permettant la couverture des coûts, les exploi- tants d’ouvrages d’accumulation seront plus sollicités qu’aujourd’hui. Ces charges supplémentaires devraient cependant rester dans des limites acceptables pour les grands ouvrages d’accumulation, puisque le droit actuel oblige déjà leurs exploitants à prendre en charge les coûts des spécialistes et des experts externes mandatés pour le contrôle et la surveillance de leurs ouvrages. Le nouveau régime de surveillance des petits ouvrages par des organismes indépendants devrait générer pour leurs exploitants des coûts annuels moyens de l’ordre de 10 000 francs, et on peut admet- tre que la rédaction du rapport de sécurité par un spécialiste devrait prendre environ 3 jours, l’activité de l’organisme indépendant, environ 1,5 à 2 jours de travail, et la taxe de surveillance (répercutée) devrait être plutôt modeste. La nouvelle réglementation de la responsabilité civile ne devrait pas avoir de consé- quences notables, étant donné qu’elle ne renforce que très peu le régime actuel.

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4 Rapport avec le programme de la législature Le projet fait partie de la réorganisation de la surveillance de la sécurité au sein du DETEC. Il est inscrit à l’annexe 1 du rapport sur le programme de la législature 2003–2007 au ch. 1.4 (Message concernant la loi fédérale sur la sécurité technique).

5 Aspects juridiques 5.1 Constitutionnalité et forme juridique L’art. 76, al. 3, Cst. octroie à la Confédération une large compétence législative dans le domaine de la sécurité des ouvrages d’accumulation. En vertu de l’art. 164 Cst., les dispositions fondamentales régissant les droits et les devoirs de personnes, les tâches des autorités fédérales ainsi que leur organisation et leurs procédures doivent être édictées sous la forme de lois fédérales. L’art. 21 du projet donne au Conseil fédéral la compétence d’édicter des prescrip- tions sur la modification des prestations des assureurs et sur les primes de répartition si un grand sinistre engendre un état d’urgence. Lors de la consultation sur le projet de loi sur la responsabilité civile des ouvrages d’accumulation, quelques cantons avaient contesté la constitutionnalité de cette compétence dans l’optique de l’assurance cantonale des bâtiments. Cette compétence résulte cependant, d’une part, du mandat législatif étendu évoqué plus haut dans le domaine de la police des eaux. D’autre part, la compétence octroyée à la Confédération d’agir en cas d’urgence s’appuie sur son obligation de garantir la sécurité intérieure (voir art. 52, 57, 173, al. 1, let. a, 185 al. 2, Cst.). La réserve des droits régaliens des cantons inscrite à l’art. 94, al. 4, Cst. n’est pas en porte-à-faux avec cette compétence de la Confédéra- tion. En effet, si elle permet de limiter la liberté de commerce et d’industrie, elle ne restreint aucune des compétences de la Confédération. En revanche, force est de constater que les cantons sont eux aussi porteurs d’une compétence visant à préser- ver la sécurité intérieure. La Confédération ne fera donc usage de sa compétence que subsidiairement, si les mesures des cantons ne permettent pas de maîtriser une situation d’urgence, par exemple parce que plusieurs d’entre eux sont touchés.

5.2 Délégation de compétences législatives Les art. 4, al. 1, 6, al. 2, 21, al. 1, 27, al. 4, et 28 délègunet des compétences législa- tives au Conseil fédéral. Celles-ci ont trait à des détails techniques et administratifs ou à des réglementations spéciales régissant des faits matériels exceptionnels ainsi qu’à l’exécution de la loi. Par conséquent, elles respectent le cadre constitutionnel (art. 164, al. 2, et 182 Cst.).

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5.3 Rapport avec le droit européen Actuellement, l’Union européenne n’a pas encore harmonisé le contrôle de la sécuri- té des ouvrages d’accumulation. Les pays alpins qui nous entourent, l’Autriche, l’Italie et la France ont réglé les exigences et la surveillance des ouvrages d’accumulation dans des lois cadres nationales, en observant les principes suivants: les prescriptions matérielles de la loi s’appliquent à tous les ouvrages d’accu- mulation; les plus grands d’entre eux sont soumis au contrôle direct d’une autorité nationale, les plus petits placés sous la surveillance d’autorités régionales (Autriche) ou également d’organes nationaux (France et Italie); le contrôle des plus petits ouvrages par des organismes indépendants, tel qu’il est proposé dans le cadre de la LCS, n’existe encore dans aucun pays européen.

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