Botschaft zum Bundesbeschluss über die Genehmigung und Umsetzung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 über biometrische Pässe und Reisedokumente (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands)

07.039

vom 8. Juni 2007

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren,

Wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft den Entwurf zu einem Bundesbeschluss über die Genehmigung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestell- ten Pässen und Reisedokumenten (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) und die Änderung des Bundesgesetzes über die Ausweise für Schweizer Staatsange- hörige und des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer mit dem Antrag auf Zustimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

8. Juni 2007 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Micheline Calmy-Rey Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2006-0200 5159

Übersicht

Weltweit ist ein Trend hin zur Speicherung von biometrischen Daten in Ausweis- schriften feststellbar, um diese gegen Missbräuche und Fälschungen zu schützen und das Reisen zu erleichtern. Die International Civil Aviation Organization (ICAO) empfiehlt die Einführung von biometrischen Daten in Pässen und hat hierzu ver- bindliche Standards entwickelt. Die Schweiz sowie 26 weitere Länder nehmen am so genannten Visa Waiver Program (VWP) der USA teil. Das VWP erlaubt es Bürge- rinnen und Bürgern dieser Länder, ohne Visum für Kurzaufenthalte (90 Tage) in den oder durch die USA zu reisen. Für den Verbleib im VWP verlangen die USA, dass die beteiligten Länder biometrische Pässe ausstellen. Um ohne Visum in die USA reisen zu können, müssen Pässe, die nach dem 25. Oktober 2006 ausgestellt werden, über biometrische Daten verfügen. Am 13. Dezember 2004 hat die EG die Verord- nung (EG) Nr. 2252/2004 über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten (EG-Ausweisverordnung) verabschiedet und so die Grundlage für die Einführung biometrischer Daten in den Pässen und Reisedokumenten der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) bzw. den Staaten, die durch eines der Schengen-Asso- ziierungsabkommen gebunden sind (Schengen-Staaten) geschaffen. Ab 28. August

2006 dürfen innerhalb des Schengen-Raums nur noch Pässe und Reisedokumente

mit elektronisch gespeicherten und lesbaren biometrischen Daten ausgestellt wer- den. Vorerst wird dies nur das Gesichtsbild sein, bis zum 28. Juni 2009 müssen auch die Fingerabdrücke aufgenommen werden. Die EG-Ausweisverordnung stellt für die Schweiz eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands dar und ist von dieser zu übernehmen. Nach Inkrafttreten des Schengen-Übereinkommens muss die Schweiz, unter Vorbehalt der Genehmigung der Übernahme, spätestens innerhalb von zwei Jahren biometrische Pässe und Reisedokumente einführen. Nach heutiger Planung soll das Schengen-Übereinkommen 2007 mit der Ratifikation durch die EU in Kraft treten. Um einerseits die von den USA gesetzte Frist zu wahren und es Bürgerinnen und Bürgern zu ermöglichen, einen biometrischen Pass für USA-Reisen zu erwerben, und andererseits Erfahrungen auf dem Gebiet der Biometrie zu sammeln, werden ab dem 4. September 2006 im Rahmen eines Pilotprojektes bereits biometrische Pässe ausgestellt. Das heutige Ausweisgesetz (AwG) trat am 1. Oktober 2002 in Kraft. Mit der vorlie- genden Revision soll die gesetzliche Grundlage für die definitive Einführung biomet- rischer Pässe geschaffen werden. Gestützt auf das AwG wird es möglich sein, sowohl biometrische Pässe als auch biometrische Identitätskarten auszustellen. Zentral ist die Revision von Art. 2 AwG, welcher den Inhalt des biometrischen Ausweises festhält und nebst der elektronischen Speicherung der bisherigen Daten auch die elektronische Speicherung eines Gesichtsbildes und der Fingerabdrücke auf einem Chip ermöglicht.

Die Übernahme der Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands führt dazu, dass die Schweiz biometrische Daten auch in den Reiseausweisen für ausländische Per- sonen einführen muss. Bei den Reisedokumenten für ausländische Personen gelten dieselben technischen Voraussetzungen wie bei den Pässen für Schweizerinnen und Schweizer. Unterschiede ergeben sich in organisatorischer Hinsicht aufgrund verschiedener Zuständigkeitsregeln. Die entsprechenden Änderungen sind im Bun- desgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vorgesehen.

Übersicht 5160 Abkürzungsverzeichnis 5165

1 Allgemeiner Teil 5167

1.1 Ausgangslage 5167

1.1.1 Biometrischer Pass als neue Passart 5167

1.1.2 Empfehlungen der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation 5167

1.1.3 Forderungen der USA 5168

1.1.4 Entwicklungen in der EU 5168

1.1.4.1 Einführung biometrischer Daten 5168

1.1.4.2 Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands 5169

1.2 Vorgehensweise auf Bundesebene 5169

1.2.1 Vorarbeiten 5169

1.2.2 Auswirkungen der Verpflichtung zur Übernahme der

Schengen-Weiterentwicklungen 5170

1.2.2.1 Folgen für die laufende Revision des Ausweisgesetzes 5170

1.2.2.2 Folgen für das Ausländerrecht 5171

1.3 Geplante Neuregelung 5171

1.3.1 Ausweisgesetz (AwG) 5171

1.3.2 Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) 5172

1.4 Ergebnisse der Vorverfahren 5172

1.4.1 Vernehmlassungsverfahren 2005 5172

1.4.2 Vernehmlassungsverfahren 2006 5173

1.4.3 Zusammenfassung der Auswertungen 2005 und 2006 5173

1.4.3.1 Übernahme der EG-Ausweisverordnung 5173

1.4.3.2 Ausweisgesetz (AwG) 5174

1.4.3.3 Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer

(AuG) 5175

1.4.4 Stellungnahmen zu den Vernehmlassungsergebnissen 5176

1.4.4.1 Ausweisgesetz (AwG) 5176

1.4.4.2 Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer

(AuG) 5178

2 Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend

die Einführung biometrischer Ausweise 5178

2.1 Ausgangslage 5178

2.2 Inhalt 5179

2.3 Verfahren der Übernahme 5182

2.3.1 Allgemein 5182

2.3.2 Zuständigkeit der Legislative 5182

2.3.3 Zuständigkeit des Bundesrates 5183

3 Umsetzung 5184

3.1 Anpassungen im Ausweisgesetz (AwG) 5184

3.1.1 Allgemeine Bestimmungen 5184

3.1.2 Ausstellung, Ausfertigung, Entzug und Verlust des Ausweises 5186

3.1.3 Datenbearbeitung 5189

3.2 Anpassungen im Bundesgesetz über die Ausländerinnen und

Ausländer (AuG) 5190

4 Auswirkungen 5192

4.1 Im Bereich biometrischer Pass 5192

4.1.1 Auswirkungen auf den Bund 5192

4.1.1.1 Ausgangslage 5192

4.1.1.2 Umsetzungskosten definitive Einführung biometrischer

Pässe 5192

4.1.1.3 Betriebs- und Produktionskosten 5194

4.1.1.4 Personelle Auswirkungen Betrieb 5194

4.1.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden 5195

4.1.3 Berechnung der Passgebühr und der erwarteten

Bundeseinnahmen 5195

4.1.4 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 5196

4.2 Im Bereich Reisedokumente für ausländische Personen 5196

4.2.1 Auswirkungen auf den Bund 5196

4.2.1.1 Ausgangslage 5196

4.2.1.2 Umsetzungskosten 5197

4.2.1.3 Personelle Auswirkungen 5197

4.2.1.4 Produktionskosten 5197

4.2.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden 5197

4.2.3 Berechnung der Gebühr 5197

4.2.4 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 5198

5 Verhältnis zur Legislaturplanung 5198

6 Rechtliche Aspekte 5198

6.1 Vereinbarkeit mit der Verfassung und dem internationalen Recht 5198

6.2 Genehmigungsbeschluss 5198

6.3 Erlassform bzw. Umsetzungsgesetzgebung 5199

6.4 Folgen der Nichtrealisierung 5199

6.5 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 5199

6.5.1 Ausweisgesetz 5199

6.5.2 Ausländergesetz 5199

Bundesbeschluss über die Genehmigung und Umsetzung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 über biometrische Pässe und Reisedokumente (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) (Entwurf) 5201 Notenaustausch zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 über biometrische Pässe und Reisedokumente (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) 5209

Notenaustausch zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Entscheidung K (2005) 409 über biometrische Pässe und Reisedokumente (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) 5211 Notenaustausch zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Entscheidung K (2006) 2909 über biometrische Pässe und Reisedokumente (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) 5213

Abkürzungsverzeichnis

AS Amtliche Sammlung des Bundesrechts AuG Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (BBl 2005 7365 ff.) AwG Bundesgesetz vom 22. Juni 2001 über die Ausweise für Schwei- zer Staatsangehörige (Ausweisgesetz; SR 143.1) BAC Basic Access Control BBA Big Brother Awards (Organisation) BBl Bundesblatt BBL Bundesamt für Bauten und Logistik BFM Bundesamt für Migration BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (SR 101) EAC Extended Access Control economiesuisse Verband der Schweizer Unternehmen EDA Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EG Europäische Gemeinschaft EJPD Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EU Europäische Union FDP Freisinnig-Demokratische Partei Schweiz GWK Grenzwachtkorps ICAO International Civil Aviation Organization Infostar elektronisches Personenstandsregister ISA Informationssystem Ausweisschriften (Art. 11 AwG) ISR Informationssystem Reisedokumente (vom BFM geführtes Informationssystem zur Ausstellung von schweizerischen Reise- dokumenten und von Rückreisevisa an ausländische Personen; Art. 21 der Verordnung vom 27. Oktober 2004 über die Ausstel- lung von Reisedokumenten für ausländische Personen [SR 143.5]) IT Informationstechnologie jpeg Joint Photographic Experts Group KKJPD Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren MRTDs Maschinenlesbare Reisedokumente (Machine Readable Travel Documents) MRZ Maschinenlesbare Zone (Machine Readable Zone) PKD Public Key Directory PKI Public Key Infrastructure RDV Verordnung vom 27. Oktober 2004 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (SR 143.5) RFID Radio Frequency Identification (Funktechnologie)

RVOG Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (SR 172.010) SAA Schengen-Assoziierungsabkommen (BBl 2004 6447 ff.) SIS II Schengener Informationssystem, Zweite Generation SR Systematische Sammlung des Bundesrechts SVP Schweizerische Volkspartei USA Vereinigte Staaten von Amerika VawG Verordnung vom 20. September 2002 über die Ausweise für Schweizer Staatsangehörige (Ausweisverordnung; SR 143.11) VIS Visa-Informationssystem VKM Vereinigung der kantonalen Migrationsbehörden VKP Verband der kantonalen Passstellen VWP Visa Waiver Program WSQ Wavelet Scalar Quantification (Standardformat und für den Austausch und die Speicherung von Fingerabdruckbildern)

Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Biometrischer Pass als neue Passart

Es ist ein Bestreben der internationalen Gemeinschaft, Pässe und andere Reiseaus- weise so zu gestalten, dass die Identifikation der Reisenden und damit auch das Reisen erleichtert werden. Gleichzeitig müssen Missbräuche (z.B. durch Fälschun- gen, Diebstahl eines Ausweises, Gebrauch der Identität einer anderen, ähnlich aus- sehenden Person) verhindert und bekämpft werden. Angesichts dieser Bestrebungen sowie gestützt auf neue technische Möglichkeiten rückte der so genannte biometri- sche Pass in den letzten Jahren immer mehr in den Vordergrund. Diese neue Art von Pass ist auch unter der Bezeichnung elektronischer Pass bekannt: Die Daten der Ausweisinhaberin oder des Ausweisinhabers werden auf einem Chip gespeichert und lassen sich mit Hilfe eines Lesegerätes abrufen. Zu diesen Daten gehören die biometrischen Daten wie zum Beispiel die Körpergrösse, ein digitales Gesichtsbild und Fingerabdrücke. Das im Ausweis gespeicherte Gesichtsbild ist dasselbe wie das Bild, welches in den Ausweis eingebracht und von blossem Auge erkennbar ist. Bei der Kontrolle eines solchen Ausweises werden die Daten aus dem Chip ausgelesen und mit dem Gesicht oder den Fingerabdrücken der Person, die den Ausweis vor- legt, elektronisch verglichen. Biometrische Daten in Ausweisen sind an sich nichts Neues. Längst finden sich in Ausweisen Angaben zur Grösse, das Gesichtsbild oder die Unterschrift. Die Spei- cherung auf dem Chip gewährleistet im Vergleich zu einem herkömmlichen Aus- weis jedoch eine höhere Sicherheit und ermöglicht den elektronischen Vergleich mit den Daten der Inhaberin oder des Inhabers des Ausweises.

1.1.2 Empfehlungen der Internationalen

Zivilluftfahrt-Organisation Die ICAO1, deren Mitglied die Schweiz ist2, legt die Standards für Ausweise fest, die für internationale Reisen verwendet werden, und erlässt entsprechende Empfeh- lungen. So empfiehlt die ICAO nun auch die Einführung von biometrischen Daten in Pässen. Gleichzeitig legt die ICAO Standards fest, die es bei der Herstellung von biometrischen Pässen oder anderen Ausweisen zu beachten gilt, denn nur so kann die globale Interoperabilität sichergestellt werden. Als verbindliches biometrisches Merkmal bestimmte die ICAO ein elektronisch gespeichertes Gesichtsbild in einem Standardformat (jpeg oder jpeg2000). Als optionale, zusätzliche Merkmale stehen Fingerabdrücke sowie Irisbild3 zur Verfügung. Weiter sind die bereits heute im Pass enthaltenen Daten, wie z.B. Name, Vorname, Geburtsdatum etc., auf dem Chip zu speichern.

1 International Civil Aviation Organization, ICAO.

2 Vgl. Übereinkommen über die internationale Zivilluftfahrt, SR 0.748.0.

3 Es ist kein Staat bekannt, der Irisbilder in Pässen speichert.

Zur Einführung von biometrischen Daten im Pass hat die ICAO eine Empfehlung erlassen, jedoch noch keinen verbindlichen Einführungszeitpunkt festgelegt. Stellt ein Staat biometrische Pässe aus, so müssen jedoch die Standards der ICAO beachtet werden.

1.1.3 Forderungen der USA

Die Schweiz sowie 26 weitere Länder nehmen am so genannten Visa Waiver Pro- gram (VWP) der USA teil. Das VWP erlaubt es Bürgerinnen und Bürgern dieser Länder, ohne Visum für Kurzaufenthalte (90 Tage) in oder durch die USA zu reisen. Für den Verbleib im VWP verlangen die USA, dass die beteiligten Länder biometri- sche Pässe einführen. Pässe, die nach dem 25. Oktober 2006 ausgestellt werden, müssen über ein elektronisch gespeichertes Gesichtsbild der Inhaberin oder des Inhabers verfügen, damit sie zur visumsfreien Einreise berechtigen.

1.1.4 Entwicklungen in der EU

1.1.4.1 Einführung biometrischer Daten

Am 13. Dezember 2004 hat die EG die Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 über Nor- men für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten (EG-Ausweisverordnung)4 verabschie- det und so die Grundlage für die Einführung biometrischer Daten in den Pässen und Reisedokumenten der Mitgliedstaaten der EU bzw. der Schengen-Staaten geschaf- fen. Zentrales Element dieser Verordnung ist, dass in einem ersten Schritt ein Gesichtsbild und in einem zweiten Schritt zwei Fingerabdrücke elektronisch im Pass gespeichert werden müssen. Es gelten die folgenden Einführungstermine: – 28. August 2006: elektronisch gespeichertes Gesichtsbild; – 28. Juni 2009: zwei elektronisch gespeicherte Fingerabdrücke. Die Pflicht zur Aufnahme von biometrischen Daten gilt nur für Pässe und Reise- dokumente mit einer Gültigkeitsdauer von mehr als 12 Monaten. Im Gegensatz zur ICAO und den USA hat die EU verschiedene verbindliche Vorgaben zum Schutz der auf dem Chip gespeicherten Daten vor nicht autorisiertem Auslesen festgelegt. Diese technischen Vorschriften sind in zwei ausführenden Entscheidungen der Kommission enthalten5. Zudem verpflichten die Entscheide der EU die Schweiz, biometrische Daten in von ihr ausgestellten Reisedokumenten für bestimmte auslän- dische Personen (anerkannte Flüchtlinge und Staatenlose) aufzunehmen.

4 ABl L 385 vom 29.12.2004, S. 1.

5 Entscheidung K(2005) 409 über die technischen Spezifikationen zu Normen und Sicher- heitsmerkmalen und biometrischen Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten vom 28. Februar 2005 (Gesichtsbild) und die ergänzende Ent- scheidung K(2006) 2909 über die technischen Spezifikationen zu Normen und Sicher- heitsmerkmalen und biometrischen Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten vom 28. Juni 2006 (ergänzende Bestimmungen in Bezug auf Fin- gerabdrücke).

1.1.4.2 Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands

Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger haben am 5. Juni 20056 die bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen und Dublin angenommen. Die Assoziierungsabkommen verpflichten die Schweiz, alle Bestimmungen zu übernehmen, die am 26. Oktober 2004 Teil des Schengen- und Dublin-Besitzstands waren7. Sie hat sich zudem bereit erklärt, alle späteren Schengen- und Dublin-relevanten Erlasse (Weiterentwicklungen des Schengen- und Dublin-Besitzstands) grundsätzlich zu übernehmen und, soweit erforderlich, in das Schweizer Recht umzusetzen. Die Übernahme erfolgt nach Massgabe eines beson- deren Verfahrens unter Wahrung der direktdemokratischen Rechte8. Die EG-Ausweisverordnung sowie die beiden darauf bezogenen Entscheidungen der Kommission stellen eine solche Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands dar, die ins Schweizer Recht zu übernehmen ist (vgl. nachstehend Ziff. 2.3).

1.2 Vorgehensweise auf Bundesebene

1.2.1 Vorarbeiten

Aufgrund der internationalen Entwicklung hat der Bundesrat am 10. September

2003 beim Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) eine Machbar-

keitsstudie zur Einführung von biometrischen Daten in Schweizer Reiseausweisen in Auftrag gegeben und an seiner Sitzung vom 15. September 2004 von den Ergebnis- sen Kenntnis genommen. Der Bundesrat erachtete aufgrund der internationalen Gegebenheiten die Einführung von biometrischen Daten im Pass als eine Notwen- digkeit, um die Reisefreiheit von Schweizer Bürgerinnen und Bürgern zu gewähr- leisten und den hohen Sicherheitsstandard des Schweizer Passes im internationalen Vergleich aufrechtzuerhalten. Er hat in der Folge das EJPD, insbesondere im Hin- blick auf die Forderungen der USA, mit der Einführung von biometrischen Pässen im Rahmen eines auf maximal fünf Jahre befristeten Pilotprojektes sowie der Erar- beitung eines Entwurfs zur Revision des Ausweisgesetzes (AwG)9 beauftragt. Das Pilotprojekt hat zum Zweck, den Verbleib der Schweiz im Visa Waiver Program (VWP) der USA sicherzustellen und die definitive Einführung von biometrischen Pässen vorzubereiten. Im Juni 2005 hat der Bundesrat eine Vernehmlassung zu den Ergebnissen dieser Arbeiten eröffnet: erstens zur Revision der Verordnung über die Ausweise für Schweizer Staatsangehörige (VAwG)10 für die Ausstellung von biometrischen Pässen ab September 2006 im Rahmen eines Pilotprojektes, zweitens zur Revision des AwG im Hinblick auf die definitive Einführung biometrischer Ausweise. Die in

6 Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen und Dublin, BBl 2004 7149.

7 Für das Schengen-Assoziierungsabkommen vgl. BBl 2004 6458 ff. und 6467 ff.

8 Vgl. die Botschaft zur Genehmigung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union, einschliesslich der Erlasse zur Umsetzung der Abkommen (Bilaterale II), BBl 2004 5965, 6130 ff.; ebenso die Erwägung 14 der EG-Ausweis- verordnung.

9 Ausweisgesetz, AwG, SR 143.1.

10 Ausweisverordnung, VAwG, SR 143.11.

die Vernehmlassung geschickten Entwürfe wurden bereits unter Beachtung der Anforderungen und der technischen Normen erstellt, wie sie die EG-Ausweis- verordnung und die erste Entscheidung der Kommission statuieren. Am 17. März 2006 hat der Bundesrat die oben genannte Verordnungsrevision verab- schiedet11 und per 4. September 2006 in Kraft gesetzt. Gestützt auf diese Verord- nung können im Rahmen des Pilotprojektes biometrische Pässe beantragt und pro- duziert werden. In Bezug auf die Forderungen der USA nach der Einführung von biometrischen Pässen stellt das Pilotprojekt eine Übergangslösung dar.

1.2.2 Auswirkungen der Verpflichtung zur Übernahme

der Schengen-Weiterentwicklungen Mit der Annahme der Abkommen über die Assoziierung der Schweiz an Schengen und Dublin am 5. Juni 2005 durch das Schweizer Volk ergibt sich eine veränderte Situation. Die Schweiz hat nun die EG-Ausweisverordnung sowie die Entscheidun- gen der Kommission als Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands spätestens innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Schengen-Assoziierungsüberein- kommens umzusetzen und biometrische Pässe und Reisedokumente definitiv einzu- führen. Die Schweiz hat die Assoziierungsabkommen im März 2006 ratifiziert. Die Ratifikation durch die EU wird für 2007 erwartet. Einen Monat nach der Ratifikation wird das Abkommen in Kraft treten. Dies bedeutet, dass spätestens 2009 die gesetz- lichen Grundlagen vorliegen und biometrische Pässe definitiv eingeführt sein müs- sen. Bei der Planung ist jedoch zu berücksichtigen, dass auch eine allfällige Refe- rendumsabstimmung durchgeführt werden muss. Der genaue Einführungstermin für biometrische Pässe steht noch nicht fest, er wird jedoch voraussichtlich in der zwei- ten Hälfte des Jahres 2009 liegen. Da die Schengen-Staaten ab 28. Juni 2009 auch Fingerabdrücke in ihre Pässe aufnehmen müssen, wird der biometrische Schweizer Pass bei seiner definitiven Einführung ein digitales Gesichtsbild sowie zwei Finger- abdrücke enthalten.

1.2.2.1 Folgen für die laufende Revision des Ausweisgesetzes

Da die Vorentwürfe zur Ausweisgesetzgebung bereits unter Berücksichtigung der Voraussetzungen und technischen Normen der EG-Ausweisverordnung vom 13. Dezember 2004 erstellt wurden, können die Arbeiten zur Revision des Ausweis- gesetzes inhaltlich wie geplant fortgesetzt werden. Durch die Pflicht zur definitiven Einführung biometrischer Daten wird die Dauer des Pilotprojekts im Gegensatz zur ursprünglich geplanten Dauer von maximal fünf Jahren zwingend auf rund zweieinhalb bis drei Jahre verkürzt werden.

11 Vgl. AS 2006 2611.

1.2.2.2 Folgen für das Ausländerrecht

Die EG-Ausweisverordnung führt dazu, dass die Schweiz biometrische Daten nicht nur in Schweizer Pässen, sondern auch in den Reisedokumenten für ausländische Personen einführen muss (vgl. hierzu Ziff. 1.3.2). Die Übernahme und Umsetzung dieser Weiterentwicklung des Schengen-Besitz- stands setzt eine Anpassung des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 200512 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) voraus.

1.3 Geplante Neuregelung

1.3.1 Ausweisgesetz (AwG)

Das heutige AwG trat am 1. Oktober 2002 in Kraft. Mit der vorliegenden Gesetzes- revision sollen alle für die Einführung des biometrischen Passes wesentlichen Punk- te geregelt und damit die gesetzlichen Grundlagen für die definitive Einführung von biometrischen Daten in Schweizer Ausweisen geschaffen werden. Gestützt auf das AwG wird es möglich sein, sowohl Pässe als auch Identitätskarten mit elektronisch gespeicherten biometrischen Daten auszustellen. Derzeit erfolgt die Einführung elektronisch gespeicherter biometrischer Daten nur im Pass. Bereits stellen aber einzelne Länder Identitätskarten mit biometrischen Daten aus (z.B. Schweden und Belgien), und auch die EU empfiehlt bereits deren Einführung in Identitätskarten. Gegenwärtig liegt noch kein konkretes Projekt vor. Es ist jedoch damit zu rechnen, dass in absehbarer Zeit ein Projekt zur Einführung biometrischer Daten in der Schweizer Identitätskarte gestartet werden muss. Zentral ist die Revi- sion von Artikel 2 AwG, welcher den Inhalt biometrischer Ausweise festhält und nebst den bisherigen Ausweisdaten auch die elektronische Speicherung des Gesichtsbildes und der Fingerabdrücke auf einem Chip ermöglicht. Da das Lesen der Ausweise im In- und Ausland gewährleistet sein muss, sind bei der Produktion der Ausweise die entsprechenden internationalen Standards, namentlich diejenigen der ICAO und der Europäischen Union, zu berücksichtigen und umzuset- zen. Dies gilt insbesondere für die eingesetzte Technologie (Radio Frequency Identi- fication, RFID), die auf dem Chip zu speichernden Daten, die Art und Weise der Speicherung sowie den Mechanismus zum Schutz der Daten vor unberechtigtem Auslesen. Nur wenn alle Staaten sich an diese Vorgaben halten, kann sichergestellt werden, dass biometrische Reiseausweise, einschliesslich des Schweizer Passes, weltweit anerkannt werden und gelesen werden können. Diese Angleichung bedeu- tet auch, dass es nicht möglich ist, das Lesen der gemäss ICAO verbindlich auf dem Chip zu speichernden Daten (Gesichtsbild, Name, Vorname, Geburtsdatum etc.) gänzlich zu verunmöglichen. Andernfalls müssten Schweizerinnen und Schweizer damit rechnen, dass ihnen die Einreise in ein Land verwehrt wird. In der EU, welche die zusätzliche Aufnahme von Fingerabdrücken beschlossen hat, werden derzeit technische Vorschriften fertiggestellt, die es erlauben werden,

Zugriffsrechte auf die Fingerabdrücke selektiv zu vergeben, z.B. nur an die EU- und Schengen-Staaten. Es ist davon auszugehen, dass die Schengen-Staaten einander Zugriffsrechte auf die Fingerabdrücke gewähren werden.

12 BBl 2005 7365

1.3.2 Bundesgesetz über die Ausländerinnen

und Ausländer (AuG) Die Schweiz stellt heute für bestimmte ausländische Personen Reisedokumente aus. Das Bundesgesetz vom 16. Dezember 200513 über die Ausländerinnen und Auslän- der (AuG), welches am 1. Januar 2008 in Kraft treten soll, enthält bereits die not- wendigen gesetzlichen Grundlagen für die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen und die dafür notwendige Datenbearbeitung (Art. 59 und 111 AuG). Gestützt darauf stellt die Schweiz anerkannten Flüchtlingen14 sowie Staaten- losen15 oder bestimmten schriftenlosen ausländischen Personen auf Gesuch hin Reisedokumente mit einer Gültigkeitsdauer von fünf Jahren aus. Analog zum AwG sollen mit den im AuG vorgesehenen gesetzlichen Änderungen diejenigen Punkte geregelt werden, die für die Einführung biometrischer Reise- dokumente für ausländische Personen wesentlich sind. Die vorgeschlagenen Änderungen ermöglichen damit eine Schengen-konforme Umsetzung der EG-Ausweisverordnung vom 13. Dezember 2004 im Ausländer- bereich.

1.4 Ergebnisse der Vorverfahren

1.4.1 Vernehmlassungsverfahren 2005

Im Juni 2005 hat der Bundesrat die (erste) Vernehmlassung im Hinblick auf die Einführung des biometrischen Passes eröffnet (vgl. vorne Ziff. 1.2.1). 61 Behörden und Organisationen (insbesondere die Kantone, die politischen Parteien und die interessierten Kreise) wurden eingeladen, sich zum Projekt zu äussern. Inklusive sechs unaufgefordert eingereichter Stellungnahmen wurden 47 Stellungnahmen ausgewertet. In einem Gesamtpaket wurden den Vernehmlassungsteilnehmenden 2005 folgende Entwürfe, einschliesslich eines erläuternden Berichtes, unterbreitet: – die Teilrevision der Verordnung über die Ausweise für Schweizer Staats- angehörige (VAwG); diese Verordnung bildet die gesetzliche Grundlage für das zeitlich befristete Pilotprojekt und regelt die Ausstellung von biometri- schen Pässen für die Dauer des Pilotprojektes; – der Vorentwurf zur Revision des Gesetzes über Ausweise für Schweizer Staatsangehörige (AwG), im Hinblick auf die definitive Einführung biomet- rischer Ausweise. Am 17. März 2006 hat der Bundesrat von den Ergebnissen der ersten Vernehmlas- sung betreffend die Einführung von biometrischen Pässen Kenntnis genommen.

13 BBl 2005 7365

14 Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge; SR 0.142.30. 15 Übereinkommen vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen; SR 0.142.40.

1.4.2 Vernehmlassungsverfahren 2006

Mit der Annahme des Abkommens über die Assoziierung der Schweiz an Schengen und Dublin am 5. Juni 2005 durch das Schweizer Volk ergab sich eine veränderte Situation im Hinblick auf die definitive Einführung des biometrischen Passes in der Schweiz. Einerseits stellt die definitive Einführung biometrischer Pässe nun eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands dar, über welche das Parlament zu entscheiden hat, andererseits verlangt die Weiterentwicklung die Einführung von biometrischen Daten auch in den Reisedokumenten für ausländische Personen. Aus diesen Gründen wurde vom 29. September 2006 bis zum 8. Januar 2007 ein zweites Vernehmlassungsverfahren durchgeführt. Zur Vernehmlassung wurden 98 Adressa- ten begrüsst; 44 materielle Stellungnahmen wurden eingereicht und ausgewertet. Nachfolgend werden die wichtigsten Vernehmlassungsbegehren bezüglich beider Erlasse dargelegt.

1.4.3 Zusammenfassung der Auswertungen 2005 und 2006

1.4.3.1 Übernahme der EG-Ausweisverordnung

Die Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmenden (mit Ausnahme des Kantons Basel-Landschaft und der Organisation Big Brother Awards [BBA]) ist mit den im Zusammenhang mit der Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands stehenden Änderungen im Ausweisrecht grundsätzlich einverstanden. Drei Vernehmlassungsteilnehmende geben zu bedenken, dass Grossbritannien und Irland sich nicht an der EG-Ausweisverordnung beteiligen. Vier Vernehmlassungs- teilnehmende bemerken, dass der Spielraum für die Schweiz angesichts der Über- nahme der Schengen-Weiterentwicklung sehr klein sei. Eine Nichtannahme sei reine Theorie. Sieben Vernehmlassungsteilnehmende weisen darauf hin, dass die Nicht-Übernahme der Schengen-Weiterentwicklung den Ausschluss aus dem Visa Waiver Program der USA bedeuten würde, mit allen negativen – insbesondere wirtschaftlichen – Folgen. Die Nicht-Übernahme des Schengen-Besitzstands bezüglich biometrischer Daten in Ausweisen könne zur Verzögerung oder Unmöglichkeit der Umsetzung des Schen- gen-Abkommens insgesamt, bzw. zu dessen Beendigung führen. Eine Partei (SVP) kritisiert die mangelhafte Informationstätigkeit des Bundesrates im Vorfeld der Schengen-/Dublin-Abstimmung; es habe keine Transparenz über die mit dem Beitritt verbundenen Konsequenzen bestanden. Die Schweiz werde zur Einführung biometrischer Ausweise gezwungen, obwohl Irland und Grossbritannien von der Einführung ausgenommen seien. Eine Organisation (BBA) hält fest, die EG-Verordnung verletze das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, da sie keine Wahl lasse zwischen einem Ausweis mit oder ohne Biometriechip. Ausserdem sei die in Artikel 1 Absatz 2 EG-Ver- ordnung verlangte Vertraulichkeit der Daten mit der heutigen Technik nicht gewähr- leistet, weshalb diese Vorschrift einer Irreführung der Öffentlichkeit gleichkomme. Die EG-Ausweisverordnung dürfe von der Schweiz nicht akzeptiert werden.

Sechs Vernehmlassungsteilnehmende heben die Vorteile einer Übernahme der Schengen-Weiterentwicklung hervor: Reisefreiheit, und damit wirtschaftliche Vor- teile, sowie Sicherheit. Die Umsetzung der Schengen-Weiterentwicklung sei nicht nur wünschenswert, sondern angesichts der Vorteile für die Schweiz und der inter- nationalen Entwicklungen (US-Visa Waiver Program, Empfehlungen ICAO) uner- lässlich.

1.4.3.2 Ausweisgesetz (AwG)

Der Vorentwurf zur Revision des Ausweisgesetzes wurde bereits in der Vernehm- lassung 2005 grundsätzlich positiv aufgenommen16. Eine Organisation (BBA) sprach sich damals bereits im Rahmen des Pilotprojektes ausdrücklich gegen die Einführung des biometrischen Passes aus. Insbesondere der Kanton Basel-Landschaft äusserte erhebliche Vorbehalte. Namentlich technische und datenschutzrechtliche Fragen müssten angesichts des grossen Missbrauchs- potentials vor dem Start des Pilotprojekts geklärt werden. Die Vorlage wurde als noch nicht ausgereift erachtet. Trotz der grundsätzlichen Zustimmung zur Einführung von biometrischen Pässen wurde 2005 namentlich in den Bereichen Datenschutz, Technik und Datensicherheit Kritik geübt. Vorbehalte und Ängste wurden hinsichtlich der Verwendung biometri- scher Daten im Pass geäussert, insbesondere in Bezug auf die Fingerabdrücke. Mehrere Kantone, Parteien und Organisationen lehnten es 2005 ab oder stellten es in Frage, dass die auf dem Chip gespeicherten Daten auch im Informationssystem Ausweisschriften (ISA) gespeichert werden. Des Weiteren erachteten einige den Grundsatz, dass biometrische Daten nicht für polizeiliche Ermittlungen verwendet werden dürfen, als nicht ausreichend garantiert. Einige der Teilnehmenden sprachen sich dafür aus, die Behörden, die berechtigt sein würden, auf die Daten zuzugreifen, im Gesetz einzeln aufzuführen. Auch der Umfang des Zugriffsrechts sollte gemäss einigen Teilnehmenden im Gesetz definiert werden. Mehrere der Vernehmlassungsteilnehmende kritisierten 2005, dass der Preis für den biometrischen Pass im Rahmen des Pilotprojektes (250 Franken für Personen, die das dritte Lebensjahr abgeschlossen haben) überhöht oder aber die Begründung für die Kosten nicht ausreichend sei. Stark kritisiert wurden in der Vernehmlassung 2005 die vorgesehene Schadenersatz- regelung und die Pflicht der Passinhaberinnen und Passinhaber, eine Funktionskon- trolle des Passes vorzunehmen. Die vorgesehenen Bestimmungen seien zu strikt, als dass sie Inhaberinnen und Inhabern biometrischer Pässe zugemutet werden könnten. In der aktuellen Vernehmlassung (2006–2007; s. vorne Ziff. 1.4.2) zeigt sich die Mehrheit der Teilnehmer mit den im Zusammenhang mit der Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands stehenden Änderungen im Ausweisrecht grundsätzlich

einverstanden. Nur der Kanton Basel-Landschaft und die Organisation BBA lehnen die Einführung biometrischer Ausweise weiterhin ab.

16 Für eine detaillierte Auswertung der Vernehmlassung siehe den vom Bundesrat geneh- migten Vernehmlassungsbericht vom März 2006 (im Internet abrufbar unter

Vier Kantone (Zürich, Bern, Luzern, Thurgau), eine Partei (FDP) sowie der Preis- überwacher verweisen auf ihre Stellungnahmen zur Vernehmlassung 2005. Der Kanton Appenzell Ausserrhoden sowie der Preisüberwacher verzichten auf eine materielle Stellungnahme, bringen aber dennoch Anmerkungen zur Kostenfrage an. Der Kanton Schaffhausen sieht den vorliegenden Entwurf als logische Fortsetzung der jetzigen Pilotphase. Elf Kantone (Bern, Obwalden, Glarus, Freiburg, Basel-Landschaft, Graubünden, Tessin, Waadt, Wallis, Genf, Jura), eine Partei (FDP), ein Verband (economiesuisse) und drei Organisationen (Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren [KKJPD], Vereinigung der kantonalen Migrationsbehörden [VKM], Verband der kantonalen Passstellen [VKP]) verlangen, dass die Gebühren für die neuen biometrischen Ausweise nach dem Prinzip der Kostendeckung zu gestalten seien. Dabei solle insbesondere dem Mehraufwand Rechnung getragen werden, der sich aus der Erhebung der biometrischen Daten ergibt. Fünf Vernehmlassungsteilnehmende äussern Bedenken bezüglich der technischen Sicherheit biometrischer Ausweise. Zehn Vernehmlassungsteilnehmende haben die Befürchtung geäussert, die vorge- schlagene Regelung trage den datenschutzrechtlichen Anforderungen zu wenig Rechnung. Der Kanton Basel-Landschaft stimmt der Vernehmlassungsvorlage mit der Begrün- dung, dass eine vertiefte Auseinandersetzung mit den begründeten Einwänden aus dem Vernehmlassungsverfahren des Jahres 2005 zur Einführung des biometrischen Passes fehle, nicht zu. Man sei erstaunt, dass für die definitive Einführung die glei- chen Bedingungen wie für das Pilotprojekt von 2005 gelten sollen. Die Vorbehalte zur Vernehmlassung 2005 werden wiederholt: die Änderungen des Ausweisgesetzes stellten keine ausreichende Grundlage für die definitive Einführung biometrischer Pässe dar; v.a. im Bereich Datenschutz habe man damals Konkretisierungen gefor- dert. Die Organisation BBA steht der Einführung biometrischer Ausweise nach wie vor in jeglicher Form kritisch gegenüber, weil viele grundlegend wichtige Fragen noch offen seien, namentlich in den Bereichen Technik und Datenschutz.

1.4.3.3 Bundesgesetz über die Ausländerinnen

und Ausländer (AuG) Die Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmenden ist mit den im Zusammenhang mit der Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands stehenden Änderungen im Ausweisbereich grundsätzlich einverstanden. Nur der Kanton Basel-Landschaft und die Organisation BBA lehnen die Einführung biometrischer Ausweise ab. Fünfzehn Vernehmlassungsteilnehmende (die Kantone Zürich, Bern, Glarus, Solo- thurn, Basel-Landschaft, Appenzell Innerrhoden, St. Gallen, Graubünden, Tessin und Wallis, der Schweizerische Gemeindeverband, der Schweizerische Städtever- band sowie die Organisationen KKJPD, VKM und VKP) sprechen sich für die Schaffung einer Infrastruktur aus, die bei der Erfassung der biometrischen Daten und der Ausfertigung der Dokumente sowohl für den Schweizer Pass als auch für die Reisedokumente für ausländische Personen genutzt werden kann.

Vier Kantone (Bern, Graubünden, Zug, Tessin) und eine Organisation (KKJPD) sprechen sich dafür aus, dass der Herstellungsprozess von biometrischen Reise- dokumenten für ausländische Personen erst eingeleitet werden soll, wenn die Aus- weisberechtigung der gesuchstellenden Person feststeht. Elf Kantone (Bern, Obwalden, Glarus, Freiburg, Basel-Landschaft, Graubünden, Tessin, Waadt, Wallis, Genf, Jura), eine Partei (FDP), ein Verband (economiesuisse) und zwei Organisationen (KKJPD, VKM) verlangen, dass die Gebühren für die neuen biometrischen Reisedokumente für ausländische Personen nach dem Prinzip der Kostendeckung zu gestalten seien. Dabei solle insbesondere dem Mehraufwand Rechnung getragen werden, der sich aus der Erhebung der biometrischen Daten ergibt. Zwölf Vernehmlassungsteilnehmende haben die Befürchtung geäussert, die vorge- schlagene Regelung trage den datenschutzrechtlichen Anforderungen zu wenig Rechnung.

1.4.4 Stellungnahmen zu den Vernehmlassungsergebnissen

1.4.4.1 Ausweisgesetz (AwG)

Bereits aufgrund des Vernehmlassungsentwurfs 2005 wurde der Gesetzestext in mehreren Punkten entsprechend den Anmerkungen der konsultierten Stellen geän- dert. In Berücksichtigung der mehrfach geäusserten Vorbehalte und Unsicherheiten hinsichtlich der verwendeten technischen Verfahren und Schutzvorkehrungen wur- den die Erläuterungen in verschiedenen Punkten präzisiert. Es wurden hauptsächlich folgende Änderungen vorgenommen: – Das biometrische Merkmal «Irismuster» wurde als möglicher Inhalt des bio- metrischen Ausweises in Artikel 2 AwG entfernt. Sollte sich aufgrund neuer internationaler Normen die Einführung dieses Merkmals aufdrängen, wird eine Revision des Gesetzes vorzunehmen sein. – Der vollständige Ausschluss der Verantwortung des Bundes für Schäden aus der Verwendung von Ausweisen wurde fallengelassen (Art. 9a AwG). Es gelten die anwendbaren Bestimmungen des Schweizer Rechts. – Die Bestimmungen über die Möglichkeit des Bundesrats, internationale Abkommen über den Zugriff ausländischer Behörden auf die auf dem Chip gespeicherten Daten abzuschliessen, wurde präzisiert (Art. 2a AwG). Betrof- fen sind lediglich Zugriffsrechte auf gespeicherte Fingerabdrücke, zudem muss der Vertragsstaat über einen mit dem schweizerischen Recht ver- gleichbaren Datenschutz verfügen. Was den Zugriff auf die übrigen Daten betrifft (Name, Gesichtsbild), ist festzuhalten, dass bei maschinenlesbaren Pässen (Pass 03) diese Daten bei einer Kontrolle bereits heute automatisch gelesen werden können. Es ist davon auszugehen, dass den Schengen- Staaten der Zugriff auf die Fingerabdrücke zu gewähren sein wird. – Die von der EG-Ausweisverordnung bzw. den EU-Ausführungserlassen genau spezifizierten Mechanismen zum Schutz der im Ausweis gespeicher- ten Daten werden in Ziffer 2.2 und den Erläuterungen zu Artikel 2a AwG eingehend dargelegt. Da mit der Übernahme der EG-Ausweisverordnung diese Mechanismen auch in der Schweiz Gültigkeit erlangen, ist es nicht

notwendig, die gesamten technischen Spezifikationen im Schweizer Recht zu regeln. Hiermit wird auch den Bedenken des Kantons Basel-Landschaft Rechnung getragen. Der von der EU und entsprechend auch der Schweiz vorgeschriebene Schutz der im Pass gespeicherten Daten geht weit über den von der ICAO festgelegten Mindeststandard hinaus. Aufgrund der in den nachfolgenden Abschnitten beschriebenen Schutzmechanismen ist es zwin- gend notwendig, dass ein Pass physisch übergeben wird, bevor die Daten gelesen werden können. Mittels einer zufällig generierten Passnummer wird zudem die Verschlüsselung erhöht. Weiter erlaubt es ein komplexer Schutzmechanismus, den Zugriff auf die im Pass zu speichernden Finger- abdrücke nur ausgewählten Stellen zu gewähren. Die entsprechenden Normen sind in den genannten Ausführungserlassen der EU sowie den massgebenden ICAO-Erlassen geregelt und werden auf Verordnungsebene umgesetzt. Eine Verankerung auf Gesetzesstufe ist nicht zweckmässig, da es sich um umfangreiche technische Spezifikationen handelt, welche bei Bedarf und aufgrund der technischen Entwicklung rasch anpassbar sein müssen. Wie es bereits heute der Fall ist, werden die Behörden, welche Zugriff auf das Informationssystem Ausweisschriften haben, in Artikel 12 AwG genannt. – Am Grundsatz, dass die Gebühr für einen biometrischen Pass gemäss dem Kostendeckungsprinzip festgelegt werden soll, wird nichts geändert. Wie bereits beim heutigen Pass werden die Pässe für Kinder günstiger angeboten als Pässe für Erwachsene. Aufgrund der im Vergleich zum Pilotprojekt höheren Stückzahlen wird der Preis des biometrischen Passes bei der defini- tiven Einführung jedoch günstiger ausfallen als 250 bzw. 180 Franken. In Ziffer 4.1.3 wird eine erste Schätzung der zu erwartenden Kosten auf Seiten des Bundes für die Produktion eines Ausweises genannt. Zu diesem Betrag werden die in den Kantonen bzw. dem EDA anfallenden Kosten für die Aus- stellung des Passes hinzukommen. Diese Kosten stehen heute noch nicht fest und müssen in Zusammenarbeit mit den Kantonen bestimmt werden. – Biometrische Ausweise werden weltweit eingeführt. Gemäss Erhebungen der ICAO stellen biometrische Pässe bereits die Hälfte der gesamten welt- weiten Passproduktion dar. Staaten wie Grossbritannien oder Irland, welche aufgrund ihres Sonderstatutes gegenüber der EU nicht verpflichtet wären,

biometrische Pässe herzustellen, haben diese bereits eingeführt. Die EU und die Schweiz wenden bei der Produktion von biometrischen Ausweisen die höchsten Standards an, und dem Schutz der auf dem Chip gespeicherten Daten wird grosses Gewicht beigemessen. Gleichzeitig müssen aber die internationalen Normen beachtet werden, weil die Ausweise im Ausland sonst nicht gelesen werden könnten und für das Reisen nutzlos wären.

1.4.4.2 Bundesgesetz über die Ausländerinnen

und Ausländer (AuG) Aufgrund des Ergebnisses des Vernehmlassungsverfahrens ergeben sich bei den Gesetzesartikeln keine Änderungen im neuen AuG. Die vorgeschlagenen Änderungen im Ausstellungsverfahren und die Gestaltung der Gebühren werden im Rahmen der Überarbeitung der Ausführungsbestimmungen berücksichtigt. Das von fünfzehn Vernehmlassungsteilnehmenden geäusserte Anliegen, die Infra- struktur zur Erfassung der biometrischen Daten sowohl für den Schweizer Pass als auch für die Reisedokumente für ausländische Personen zu nutzen, ist berechtigt. Aufgrund der derzeitigen Planung ist vorgesehen, dass die biometrischen Daten ausländischer Personen ebenfalls auf den kantonalen Passämtern erfasst werden. Ausgefertigt werden Reisedokumente für ausländische Personen bereits heute auf denselben Produktionsanlagen, auf denen der Schweizer Pass hergestellt wird. Damit wird der Aufbau von Parallelstrukturen vermieden. Die Forderung von vier Kantonen und einer Organisation, den Herstellungsprozess von biometrischen Reisedokumenten für ausländische Personen erst einzuleiten, wenn die Ausweisberechtigung der gesuchstellenden Person feststehe, wurde aufge- nommen. Es ist geplant, das Ausstellungsverfahren so auszugestalten, dass biometri- sche Daten erst erhoben werden, nachdem die Ausweisberechtigung festgestellt und die Ausweisgebühr bezahlt worden ist (s. hinten Ziff. 3.2). Das von fünfzehn Vernehmlassungsteilnehmenden geäusserte Anliegen, wonach die Kosten durch die Gebühren gedeckt werden müssen, ist berechtigt und wird im Rahmen der laufenden Teilrevision der Verordnung vom 27. Oktober 2004 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen17 berücksichtigt. Aus rechtlichen Gründen dürfen aber die Gebühren für Reisedokumente, welche die Schweiz anerkannten Flüchtlingen sowie anerkannten Staatenlosen ausstellt, die- jenigen für den Schweizer Pass nicht übersteigen. Zehn Vernehmlassungsteilnehmende haben die Befürchtung geäussert, die vorge- schlagene Regelung trage den datenschutzrechtlichen Anforderungen zu wenig Rechnung. Da für die Reiseausweise für ausländische Personen dieselbe Technolo- gie zum Einsatz kommt wie für den Schweizer Pass, wird auf die diesbezüglichen Ausführungen in Ziffer 3.1.1 verwiesen.

2 Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU

betreffend die Einführung biometrischer Ausweise

2.1 Ausgangslage

An seiner Tagung vom 19. und 20. Juni 2003 in Thessaloniki hat der Rat der Euro- päischen Union seine bereits im Jahr 2000 manifestierte Absicht18 bekräftigt, einen koheränten Ansatz in Bezug auf biometrische Daten für Pässe, Dokumente für

17 RDV, SR 143.5 18 Vgl. die Entschliessung der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitglied- staaten vom 17. Oktober 2000 zur Einführung von Mindestsicherheitsnormen für Pässe, ABl. C 310 vom 28.10.2000, S. 1.

Drittstaatenangehörige (Reisedokumente für Ausländer) und in Informationssyste- men (VIS und SIS II) zu verfolgen. Zu diesem Zweck sollen die nationalen Vor- schriften bezüglich Sicherheitsmerkmale angeglichen und einheitliche Sicherheits- standards für Pässe und Reiseausweise für Ausländerinnen und Ausländer zum Schutz vor Fälschungen festgelegt werden. Darunter fällt auch die Aufnahme bio- metrischer Daten in die Reisedokumente. Dadurch soll die Sicherheit von Reise- dokumenten erhöht und eine verlässliche Verbindung zwischen dem Dokument und dessen rechtmässiger Inhaberin oder rechtmässigem Inhaber hergestellt werden. Die entsprechenden Spezifikationen im Dokument Nr. 9303 der ICAO19 sollen dabei berücksichtig werden. Am 13. Dezember 2004 erliess der Rat der Europäischen Union die Verordnung über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitglied- staaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten (EG-Ausweisverordnung) und notifizierte diese gleichentags der Schweiz. Die EG-Ausweisverordnung regelt keine technischen Einzelheiten, diese Aufgabe wird der Kommission übertragen. Entsprechend hat die Kommission die Entscheidung über die technischen Spezifika- tionen zu Normen und Sicherheitsmerkmalen und biometrischen Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten vom 28. Februar 2005 erlassen (Entscheidung)20. Diese Entscheidung wurde der Schweiz am 19. Juli 2005 notifiziert. Mit Entscheidung vom 28. Juni 2006 wurde sie bereits einer ersten Revi- sion unterzogen, und ergänzende Bestimmungen in Bezug auf die Speicherung von Fingerabdrücken wurden erlassen21. Diese ergänzende Entscheidung wurde der Schweiz noch gleichentags notifiziert. Die Erlasse stellen eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands dar. Während die EG-Ausweisverordnung nur die Grundsätze beinhaltet und daher voraussichtlich über längere Zeit unverändert Gültigkeit haben wird, ist im Hinblick auf die technische Entwicklung mit weiteren Revisionen der technischen Ausfüh- rungserlasse der Kommission zu rechnen.

2.2 Inhalt

Die EG-Ausweisverordnung regelt die biometrischen Merkmale, die in Pässe und Reisedokumente für Ausländerinnen und Ausländer aufzunehmen sind und bestimmt im Anhang die Mindestsicherheitsanforderungen an einen solchen Aus- weis (z.B. bezüglich Material, Druck- und Ausstellungstechniken, Kopierschutz- technik). Angestrebtes Ziel ist es, die Interoperabilität dieser Ausweise zwischen den Schengen-Staaten und damit in Zukunft auch der Schweiz sicherzustellen. Der Schweizer Pass sowie die Reisedokumente für Ausländerinnen und Ausländer

19 http://www.icao.int/mrtd/publications/doc.cfm

20 Entscheidung K(2005) 409 über die technischen Spezifikationen zu Normen und Sicher- heitsmerkmalen und biometrischen Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten vom 28. Februar 2005 (Gesichtsbild); 21 Entscheidung K(2006) 2909 über die technischen Spezifikationen zu Normen und Sicher- heitsmerkmalen und biometrischen Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten vom 28. Juni 2006 (ergänzende Bestimmungen in Bezug auf Fin- gerabdrücke);

erfüllen bereits heute die oben erwähnten Mindestanforderungen in Bezug auf die Dokumentensicherheit. Gemäss der EG-Ausweisverordnung sind ein Gesichtsbild und die Fingerabdrücke in einem interoperablen Format im Ausweis zu speichern. Dabei ist sicherzustellen, dass die Integrität, Authentizität und Vertraulichkeit der Daten gewährleistet werden (Art. 1 Ziff. 2). Diese Bestimmung ist jedoch nur anwendbar auf Ausweise, die eine Gültigkeit von mehr als 12 Monaten haben (Art. 1 Ziff. 3). Somit müssen die so genannten provisorischen Pässe oder auch Notpässe, die eine kürzere Geltungsdauer haben, gemäss dieser Bestimmung nicht über biometrische Daten verfügen. Auch Identitätskarten oder vergleichbare Ausweise, welche Mitgliedstaaten eigenen Staatsangehörigen ausstellen, sind nicht betroffen. Diesbezüglich ist jedoch zu bemerken, dass bereits der Entwurf eines Erlasses vorliegt, welcher die Empfehlung enthält, auch Identitätskarten mit biometrischen Daten auszurüsten. Die heutigen Schengen-Staaten müssen ab dem 28. August 2006 die EG-Aus- weisverordnung anwenden (Art. 6 Bst. a). Ab diesem Zeitpunkt dürfen sie nur noch Pässe und Reiseausweise mit einem elektronisch gespeicherten Gesichtsbild als biometrisches Merkmal an ihre Bürgerinnen und Bürger abgeben. Als zusätzliches biometrisches Merkmal müssen bis zum 28. Juni 2009 auch zwei Fingerabdrücke in die Ausweise aufgenommen werden. Pässe, die vor diesen Stichdaten gemäss den in diesem Zeitpunkt geltenden Vorschriften ausgestellt wurden, bleiben gültig. Die EG-Ausweisverordnung stellt keine Grundlage dafür dar, die im Ausweis ent- haltenen Daten für andere Zwecke, als die gesetzlich vorgesehene Überprüfung der Authentizität eines Dokuments und die Identität der Inhaberin oder des Inhabers durch Vergleich der Merkmale zu überprüfen. Zudem haben die Inhaberinnen oder Inhaber eines Ausweises das Recht, die personenbezogenen Daten im Ausweis zu überprüfen und gegebenenfalls eine Berichtigung oder Löschung zu verlangen (Art. 4). Weiter baut die Verordnung auf dem Grundsatz auf, dass aus Sicherheitsgründen jedes Land eine einzige Stelle für die Herstellung von Pässen und Reisedokumenten bestimmt (Erwägung 7). Diese Voraussetzung wird von der Schweiz erfüllt (derzeit: Bundesamt für Bauten und Logistik, BBL). Der Name dieser Stelle ist der Kommis- sion und den anderen Mitgliedstaaten mitzuteilen.

Die gestützt auf die EG-Ausweisverordnung ergangenen Entscheidungen der Kom- mission vom 28. Februar 2005 und vom 28. Juni 2006 enthalten im Anhang die technischen Spezifikationen für die Herstellung von Ausweisen mit elektronisch gespeicherten biometrischen Daten (Gesichtsbild und Fingerabdrücke). Da die Ausweise für den internationalen Reiseverkehr verwendet werden, verweisen die Spezifikationen vorwiegend auf internationale Normen. Nur so ist sichergestellt, dass die Ausweise weltweit anerkannt und gelesen werden können. Zu erwähnen sind namentlich die Normen der International Organization for Standardization (ISO) und diejenigen der ICAO. Die Entscheide legen gestützt auf diese Normen fest: – in welchem Format das Gesichtsbild (jpeg und jpeg2000) und die Finger- abdrücke (WSQ) zu speichern sind;

– die Art des Datenträgers (Chip mit Radio Frequency Identification Techno- logie, RFID22); – die logische Datenstruktur auf dem Chip; – Spezifikationen für die Sicherheit der digital auf dem Chip gespeicherten Daten. Sowohl das Gesichtsbild als auch die Fingerabdrücke werden als Bilder gespeichert; es werden die Abdrücke des linken und des rechten Zeigefingers aufgenommen. Können von diesen Fingern keine Abdrücke abgenommen werden, ist eine Reihen- folge für einen möglichen Ersatz festgelegt. Während die internationalen Normen in einzelnen Bereichen, namentlich auch dem Datenschutz, Optionen offen lassen, werden im Entscheid der EU-Kommission verbindliche Vorgaben in diesen Bereichen gemacht. Insbesondere zu erwähnen ist der Schutz der auf dem Chip gespeicherten Daten vor dem unberechtigten Auslesen aus der Ferne durch das so genannte «Basic Access Control» (BAC)-Verfahren und die Zugangs- bzw. Lesebeschränkung auf die in Zukunft auf dem Chip gespeicher- ten Fingerabdrücke durch das so genannte «Extended Access Control» (EAC)- Verfahren. Die ICAO wie auch die USA verlangen zwingend nur die elektronische Speicherung des Gesichtsbilds als weltweit anerkanntes interoperables biometrisches Erken- nungsmerkmal. Aus diesem Grund müssen alle Stellen, die Ausweise kontrollieren (z.B. Grenzkontrollbehörden), das elektronisch gespeicherte Gesichtsbild lesen können. Es handelt sich hierbei um dasselbe Bild, wie es im Pass eingebracht wird und von blossem Auge erkannt werden kann. Da es technisch möglich wäre, RFID-Chips aus Distanz und ohne Wissen der Ausweisinhaberin oder des Ausweis- inhabers auszulesen, schreibt die Spezifikation der EU-Kommission den Einsatz des «Basic Access Control» (BAC)-Verfahrens vor. Um einen mittels BAC geschützten Ausweis lesen zu können, muss dieser der Kontrollbehörde übergeben, von dieser geöffnet und die maschinenlesbare Zone (MRZ) des Ausweises eingelesen werden. Erst dann können die Chip-Daten gelesen werden. Die auf dem Chip gespeicherten Daten werden zusätzlich mit einer digitalen Signatur versehen, so dass deren Echt- heit sichergestellt und überprüft werden kann. Um die Echtheit der Schlüssel über- prüfen zu können, müssen die beteiligten Länder untereinander die entsprechenden Zertifikate austauschen. Vorerst soll dieser Austausch auf diplomatischem Weg,

später gegebenenfalls elektronisch erfolgen. Um diese Schlüssel generieren, die Ausweise signieren und mit den anderen Staaten austauschen zu können, ist der Aufbau und Betrieb einer Public Key Infrastructure (PKI) sowie eines Public Key Directory (PKD) notwendig. Für die Fingerabdrücke ist gemäss Spezifikation der Kommission «mit dem «Exten- ded Access Control» (EAC)-Verfahren» ein noch weiter gehender Zugriffsschutz vorgeschrieben. Für das Lesen der Fingerabdrücke müssen besondere Zugriffsrechte gewährt werden. So kann ein Land bestimmen, welches andere Land die auf dem Chip gespeicherten Fingerabdrücke lesen darf. Hierzu werden digitale Zertifikate erstellt und an die berechtigten Länder weitergegeben. Mittels dieser Zertifikate

22 Als Speichermedium für die biometrischen Daten verlangen auch die ICAO-Empfeh- lungen einen elektronischen Chip, der mittels RFID-Technologie ausgelesen werden kann. RFID (Radio Frequency Identification) ist eine Identifikationstechnologie, die mit Funksignalen arbeitet.

werden dann die einzelnen autorisierten Lesegeräte zertifiziert. Fingerabdrücke können nur von einem entsprechend zertifizierten Lesegerät gelesen werden. Wer- den diese Zertifikate nicht weitergegeben, ist das Lesen der Fingerabdrücke aus- geschlossen. Betrieb und Unterhalt der hierzu im Interesse des Datenschutzes notwendigen zusätzlichen technischen Infrastruktur sind jedoch mit Kosten verbunden. Gemäss ersten Schätzungen der EU ist mit den nachfolgend genannten Kosten pro Land zu rechnen, wobei diese von Land zu Land durchaus unterschiedlich ausfallen können und die Kosten nur diesen Teilaspekt der gesamten notwendigen IT-Infrastruktur betreffen: – Aufbau der technischen Infrastruktur: bis zu 4,5 Millionen Franken – Jährliche Betriebskosten: bis zu 3,2 Millionen Franken. Diese Kosten sind in den unter Ziffer 4.1 genannten Beträgen enthalten. Um Miss- bräuche zu vermeiden (z.B. bei Diebstahl eines Lesegerätes), haben die Zertifikate eine kurze Gültigkeitsdauer. Das bedeutet aber auch, dass Zertifikate regelmässig neu ausgestellt werden müssen. Für diese Tätigkeit und um im Fall von Rückfragen und Problemen Lösungen anbieten zu können, muss die Zertifizierungsstelle voraus- sichtlich an 365 Tagen während 24 Stunden in Betrieb sein. Im Interesse der Sicher- heit und der Interoperabilität müssen die nationalen Zertifizierungsstellen gewisse Mindeststandards erfüllen, und die in den Ausweisen eingesetzten Chips müssen über eine Konformitätsbescheinigung eines akkreditierten Prüflabors verfügen.

2.3 Verfahren der Übernahme

2.3.1 Allgemein

Für die Übernahme und Umsetzung der Weiterentwicklungen des Schengen- Besitzstands ist ein besonderes Verfahren vorgesehen. Findet eine Weiterentwick- lung des Schengen-Besitzstands statt, wird diese der Schweiz notifiziert. Die Übernahme erfolgt mittels einer Rücknotifikation durch die Schweiz, wobei der Notenwechsel aus schweizerischer Sicht einen völkerrechtlichen Vertrag darstellt. Je nach Inhalt ist für die Genehmigung dieses Vertrags der Bundesrat oder das Parla- ment (und das Volk im Rahmen des fakultativen Referendums) zuständig. Bei Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands, die nach der Unterzeichnung des Assoziierungsabkommens, aber vor dessen Inkrafttreten von der EU angenom- men wurden, muss die Schweiz die Übernahme innerhalb von 30 Tagen nach dem Inkrafttreten des Schengen-Assoziierungsabkommens rücknotifizieren.

2.3.2 Zuständigkeit der Legislative

Die Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands wird von der Legislative geneh- migt, wenn aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag nicht der Bundesrat zuständig ist (Art. 166 Abs. 2 BV). Liegt die Abschlusskompetenz bei der Legis- lative, wird die Schweiz den Rat und die Kommission innert 30 Tagen nach der Notifikation darüber unterrichten müssen, dass der entsprechende Rechtsakt erst nach Erfüllung der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen rechtsverbindlich wer-

den kann (Art. 7 Abs. 2 Bst. a SAA)23. Dabei hat die Schweiz nach der Notifikation der Weiterentwicklung durch die EU maximal zwei Jahre Zeit, diese in das Schwei- zer Recht umzusetzen und ein mögliches Referendum durchzuführen24. Bei Weiter- entwicklungen, die vor dem Inkrafttreten des SAA notifiziert wurden, beginnt die zweijährige Frist erst mit dem Inkrafttreten des Abkommens zu laufen. Bei der Einführung von biometrischen Daten handelt es sich um eine Weiterent- wicklung von grosser Tragweite, die dem Parlament zu unterbreiten ist (Art. 166 Abs. 2 BV). Zudem verlangt die Weiterentwicklung eine Umsetzung auf formell- gesetzlicher Stufe (Revision AwG und AuG), welche ebenfalls durch das Parlament zu genehmigen ist. Sowohl der Notenwechsel als auch die erwähnten Bundesgesetze sind dem fakultativen Referendum zu unterstellen (Art. 141 Abs. 1 lit. a und d

Ziff. 3 BV).

Aus Gründen der Einheit der Materie soll dem Parlament dementsprechend eine einzige Botschaft betreffend die Einführung biometrischer Ausweise unterbreitet werden, welche sowohl die Genehmigung der Weiterentwicklung des Schengen- Besitzstands als auch die Revision des Ausweisgesetzes und des Ausländergesetzes umfasst.

2.3.3 Zuständigkeit des Bundesrats

Handelt es sich um einen Vertrag von beschränkter Tragweite, ist für die Übernahme und Umsetzung gestützt auf Artikel 7a des Regierungs- und Verwaltungsorganisa- tionsgesetz (RVOG)25 der Bundesrat zuständig. Nach der Ratifizierung des SAA durch den EU-Rat wird der Bundesrat in der Regel bei solchen Weiterentwicklungen innerhalb von 30 Tagen dem EU-Rat mitteilen, ob die Schweiz den betreffenden Erlass übernimmt oder nicht (Art. 7 Abs. 2 Bst. a SAA). Der oben bereits erwähnte Vorbehalt der Erfüllung der verfassungsmässigen Voraussetzungen ist jedoch auch dann anzubringen, wenn eine Übernahme einer Weiterentwicklung zwar durch den Bundesrat erfolgen kann, jedoch von der Umsetzung eines anderen Abkommens auf Gesetzesstufe abhängig sein wird. Dies wird bei der Rücknotifikation der ausführen- den technischen Entscheidungen der Kommission der Fall sein. Die technischen Spezifikationen der Kommission betreffend die biometrischen Merkmale in Reiseausweisen sind Bestimmungen, welche die technischen Anforde- rungen für die Herstellung und das Lesen von Ausweisen mit elektronisch gespei- cherten biometrischen Daten (Gesichtsbild und Fingerabdrücke) umschreiben. Den Grundsatzentscheid über die definitive Einführung von biometrischen Daten gemäss den Vorgaben der EU, einschliesslich der finanziellen Auswirkungen, fällt das Parlament mit der Genehmigung des Notenaustausches betreffend die EG-Ausweis- verordnung. Die technischen Spezifikationen der EU führen die EG-Ausweisver- ordnung aus, sind technisch-administrativer Natur und richten sich an die Behörden. Die Abschlusskompetenz für den entsprechenden Notenaustausch liegt damit beim Bundesrat. Die Umsetzung erfolgt durch den Bundesrat, evtl. auf Departementsstufe.

23 Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung die- ses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Weiterentwicklung des Schengen- Besitzstands; BBl 2004 6447 und die Note im Anhang. 25 SR 172.010

Da die technischen Spezifikationen Ausführungsbestimmungen zur EG-Ausweisver- ordnung darstellen und nicht unabhängig von dieser in Kraft gesetzt werden können, muss der Bundesrat bei seiner Notifizierung ebenfalls den Vorbehalt der Notwen- digkeit der Erfüllung der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen gemäss Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe b SAA anbringen. Die Übernahme und Umsetzung der techni- schen Spezifikationen bedingen die Verabschiedung des revidierten Ausweisgeset- zes, der entsprechenden Erlasse im Ausländerrecht (vgl. Ziff. 3.2.) und die Über- nahme der EG-Ausweisverordnung.

3 Umsetzung

3.1 Anpassungen im Ausweisgesetz (AwG)

3.1.1 Allgemeine Bestimmungen

Art. 2 Inhalt des Ausweises Die Änderung von Artikel 2 ist ein zentrales Element der Revision. Artikel 2 AwG enthält eine Liste der Daten, die in jedem Ausweis enthalten sein müssen bzw. können. Laut dem neuen Absatz 2bis können alle Ausweise ein digitalisiertes Gesichtsbild und die Fingerabdrücke der Inhaberin oder des Inhabers als zusätzliche biometrische Merkmale enthalten. Neben den biometrischen Daten dürfen auf dem Chip alle Daten abgespeichert werden, die sich in den Ausweisen finden (Vor- und Nachname, Geburtsdatum usw.). Diese Daten werden digitalisiert und in elektroni- scher Form auf dem Chip gespeichert. Biometrische Daten – das heisst, Angaben zu den physischen Merkmalen einer Person – sind an sich nichts Neues. Schon seit Langem enthält ein Ausweis die biometrischen Daten Gesichtsbild, Grösse und Unterschrift der Person, auf deren Namen er ausgestellt worden ist. Die eigentliche Neuerung besteht darin, dass diese Daten nun auf einem Chip abgespeichert werden können. Der Chip wird im Inneren des Passes angebracht (z.B. in der Personalien- seite oder dem Einband), und die Daten können elektronisch ausgelesen werden. Mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 18. Juni 200426 über die einge- tragene Partnerschaft gleichgeschlechtlicher Paare können die Partner unter den amtlichen Ergänzungen im Pass einen Partnerschaftsnamen eintragen lassen. Der Absatz 4 wurde entsprechend angepasst.

Art. 2a Speicherung der Daten im Ausweis Die auf dem Chip gespeicherten Daten werden mit einer digitalen Signatur versehen, wodurch ihre Authentizität gewährleistet wird. Diese Signaturen werden mittels einer Public Key Infrastructure (PKI) hergestellt und bei der Produktion des Passes auf den Chip im Pass geschrieben. Die ICAO wird in Zukunft ein so genanntes Public Key Directory (PKD) betreiben, auf welchem der öffentlich zugängliche Teil des Schlüssels hinterlegt wird. Das PKD ist eine Dienstleistung, welche es den Ländern und anderen zugriffsberechtigten Stellen ermöglichen wird, den Schlüssel im Pass mit demjenigen im PKD auf seine Echtheit hin zu überprüfen. Gleichzeitig wird aufgrund der Vorschriften der EU und der USA der öffentliche Schlüssel auf

26 SR 211.231

dem Chip gespeichert. Auch die Schweiz wird sich voraussichtlich an diesem PKD der ICAO beteiligen. Wie oben ausgeführt, müssen die auf dem Chip gespeicherten Daten von allen Stellen gelesen werden können, die einen Ausweis kontrollieren müssen. Gleichzei- tig ist aber auch sicherzustellen, dass die Daten nicht von Dritten ausgelesen werden können, ohne dass es die Inhaberin oder der Inhaber bemerkt. Um dies zu verhin- dern, hat die ICAO Standards für einen Mechanismus definiert, welcher optional eingesetzt werden kann. Die EU hat den Einsatz dieses Mechanismus als verbindlich erklärt. Auch im biometrischen Schweizer Pass wird dieser als «Basic Access Control» (BAC) bezeichnete Mechanismus eingesetzt. Chips, welche mit BAC geschützt sind, geben die darin gespeicherten Daten nur dann zum Lesen frei, wenn vorher die maschinenlesbare Zone des Passes gelesen und ein daraus errechneter Zahlencode an den Chip gesandt wird. Nur wenn der Code mit den auf dem Chip des Passes enthaltenen Informationen übereinstimmt, werden die Daten freigegeben. Der Ausweis muss somit zum Lesen der elektronisch gespeicherten Daten der kon- trollierenden Person übergeben werden, die den Ausweis wiederum öffnen muss, damit die maschinenlesbare Zone ausgelesen werden kann. Das unbefugte, unbe- merkte Auslesen der elektronisch gespeicherten Daten, z.B. wenn sich der Pass in der Manteltasche befindet, wird dadurch verhindert. Zudem wird dank des BAC- Verfahrens gleichzeitig die Kommunikation zwischen Chip und Lesegerät ver- schlüsselt. Als weitere Schutzmassnahme hat sich die Schweiz als eines der wenigen Länder bereits im Rahmen des Pilotprojektes entschlossen, eine zufällig generierte Passnummer zu verwenden. Im Vergleich zur üblich eingesetzten fortlaufenden Nummerierung wird so die Verschlüsselung der mit BAC geschützten Daten verbes- sert. Für die Fingerabdrücke wird ein zusätzlicher Schutzmechanismus gemäss den Vorgaben der EU eingeführt. Mittels des so genannten «Extended Access Control» (EAC)-Verfahrens werden die Fingerabdrücke auf dem Chip derart gesichert, dass nur diejenigen Länder und Stellen diese Daten lesen können, denen die Schweiz die entsprechenden Schlüssel übermittelt hat. Es ist davon auszugehen, dass sich die Schengen-Staaten untereinander die notwendigen Leserechte vergeben werden müssen, um so eine möglichst sichere Identifizierung bei der Einreise in den Schen-

genraum zu ermöglichen. Der Bundesrat soll daher befugt sein, mit Ländern, die mit der Schweiz vergleichbare Datenschutzbestimmungen haben, Verträge über den gegenseitigen Austausch von Schlüsseln zu vereinbaren. Ob auch Ländern ausser- halb des Schengenraums Leserechte gewährt werden sollen, ist derzeit noch offen. Der Bundesrat kann in hinreichend begründeten Fällen Transportunternehmen, Flughafenbetreiber oder andere Stellen, die die Identität einer Person überprüfen müssen, berechtigen, zur Klärung der Identität einer Person auch die auf dem Chip gespeicherten Fingerabdrücke auszulesen, um diese anschliessend mit denjenigen der Person zu vergleichen. Fluggesellschaften zum Beispiel sind bisweilen ver- pflichtet, die Identität der Passagiere zu prüfen, bevor sie diese befördern. Es liegt auch im Interesse der Schweiz, die illegale Migration zu verhindern. Verschiedene Vernehmlassungsteilnehmende haben auf Medienberichte oder die so genannte «Budapest Erklärung»27 hingewiesen, wo über die Möglichkeit zum Kopieren der Chips im Pass berichtet wird. Dass ein Chip bzw. die darauf gespei-

27 Budapest-Erklärung zu maschinenlesbaren Ausweis-Dokumenten (Machine Readable Travel Documents, MRTDs), http://www.fidis.net/press-events/press-releases/).

cherten Daten kopiert werden können, ist bekannt. Dies stellt jedoch kein besonderes Sicherheitsrisiko dar, denn das Resultat des Kopierens ist lediglich, dass man einen Chip hat, auf dem dieselben Daten gespeichert sind wie auf dem Chip im Pass, den man kopiert hat. Verändern lassen sich die Daten nicht. Bereits heute lässt sich jeder herkömmliche Ausweis mit einem Kopiergerät kopieren. Um solche Kopien erken- nen zu können, verfügen die Pässe über zahlreiche Sicherheitsmerkmale. Um einen kopierten Chip verwenden zu können, müsste auch ein dazu passender Pass hergestellt werden können. Der Chip müsste dann in einen solchen gefälschten Pass eingebaut werden. Angesichts der zahlreichen Sicherheitsmerkmale, über die der Schweizer Pass verfügt, ist es kaum vorstellbar, dass eine solche Manipulation nicht bemerkt würde. Zudem käme es zu Widersprüchen zwischen den Daten im Pass (Foto, Name, maschinenlesbare Zone, etc.) und den auf dem Chip gespeicher- ten, unveränderbaren Daten. Eine solche Kopie würde von einem Ausweislesegerät, welches die entsprechenden Kontrollen ausführen kann, erkannt. Die genannten Tests wurden zudem mit Chips durchgeführt, welche nicht durch den oben genann- ten EAC-Mechanismus geschützt waren, welcher einen deutlich höheren Schutz bietet.

3.1.2 Ausstellung, Ausfertigung, Entzug und Verlust

des Ausweises

Art. 4 Abs. 1 Ausstellende Behörde und Art. 5 Antrag auf Ausstellung Künftig bestimmen die Kantone eine oder mehrere Stellen, bei denen Schweizer Bürgerinnen und Bürger einen Antrag auf einen Ausweis einreichen können. Heute können in der Schweiz Anträge auf einen neuen Ausweis bei der Wohnsitzgemeinde gestellt werden. Die Einführung biometrischer Ausweise bedingt eine Umstellung im heutigen Ausstellungsverfahren. Aufgrund der neuen technischen Vorausset- zungen ist es aus finanziellen Gründen nicht möglich, in jeder Gemeinde die not- wendige Infrastruktur aufzubauen, um biometrische Daten, d.h. ein elektronisches Gesichtsbild und die Fingerabdrücke, erfassen und kontrollieren zu können. Es ist die Absicht des Bundesrates, den unterschiedlichen kantonalen Organisationsstruk- turen, geographischen Gegebenheiten und Bedürfnissen bestmöglich Rechnung zu tragen und es den Kantonen zu überlassen, an welchen Stellen in einem Kanton in Zukunft Ausweise beantragt werden können. Weiter muss jeder Kanton eine Stelle bezeichnen, welche für den Bund als Ansprechpartnerin in Bezug auf die Ausstel- lung von Ausweisen dient. Diese Stelle trägt auch die Verantwortung und übt die Aufsicht über die weiteren Stellen aus, die Ausweisanträge entgegennehmen und bearbeiten können. In der Regel werden dies die heutigen kantonalen Passbüros sein. Grundsätzlich müssen Ausweise in dem Kanton beantragt werden, wo eine Person Wohnsitz hat. Eine Zusammenarbeit der Kantone ist jedoch denkbar. So könnte ein Kanton zum Beispiel festlegen, dass Personen mit Wohnsitz in diesem Kanton im Nachbarkanton Ausweise beantragen können. Um eine einheitliche Behandlung von Ausweisgesuchen sicherzustellen, erlässt der Bundesrat Vorschriften betreffend das Antragsverfahren; er kann auch bestimmte Anforderungen, z.B. betreffend die Sicherheit, an die ausstellenden Behörden erlassen. Dazu gehören auch Vorschriften, welche die sichere Identitätsabklärung und die Datenherkunft betreffen. Es ist nicht sinnvoll, technisch hochstehende, fälschungssichere Ausweise zu produzieren, wenn

die Identität der Ausweisinhaberin oder des Ausweisinhabers nicht ohne Zweifel feststeht. Die genauen Abläufe des zukünftigen Verfahrens müssen in Zusammen- arbeit mit den beteiligten Stellen noch erarbeitet und anschliessend auf Verord- nungsstufe festgelegt werden. Fest steht, dass die Identitätsabklärung mit Hilfe des elektronischen Personenstandsregisters (Infostar) erfolgen soll. Das Verfahren soll bürgerfreundlich und im Gegensatz zum Pilotprojekt nur mit einer einmaligen Vorsprache verbunden sein. Die Antragstellung und die Erfassung des Fotos sowie der Fingerabdrücke wird am selben Ort erfolgen. Technisch wird die Möglichkeit geschaffen, dass Bürgerinnen und Bürger ein Foto selber mitbringen. Dieses Foto wird jedoch den strengen Kriterien für Fotos für einen biometrischen Ausweis genügen müssen, damit es für die Ausstellung eines Ausweises akzeptiert werden kann. Es wird Sache der Kantone sein, zu entscheiden, ob sie das Mitbringen von Fotos zulassen wollen oder nicht. Auch die Identitätskarte wird in Zukunft bei den von den Kantonen zu bezeichnen- den Stellen zu beantragen sein und es wird dasselbe Verfahren zum Einsatz kom- men, wie für den Pass. Es wird Sache der Kantone sein, ob sie das Ausstellungsver- fahren für Identitätskarten sofort demjenigen für Pässe angleichen, oder ob sie eine Übergangsfrist von maximal zwei Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes gewäh- ren wollen. Bis zu diesem Zeitpunkt wird die technische Infrastruktur für das bishe- rige Ausstellungsverfahren vom Bund unterhalten werden, danach jedoch deren Betrieb eingestellt. Es wäre einerseits nicht effizient und andererseits mit Kosten verbunden, wenn für Pass und Identitätskarte längerfristig unterschiedliche Prozesse bestünden, was auch Auswirkungen auf die Gebühren hätte. Da die Kantone für ihre Aufwendungen im Zusammenhang mit der Ausstellung von Ausweisen durch einen Anteil an der Gebühr vollumfänglich entschädigt werden, leistet der Bund keine finanziellen Beiträge an die Kantone und stellt auch keine Infrastruktur (z.B. Erfassungs- und Lesegeräte für biometrische Ausweise) kostenlos zur Verfügung. Der Bundesrat bezeichnet, wie bisher, diejenigen Stellen im Ausland, welche Aus- weisanträge entgegennehmen können. Die Ausrüstung dieser Stellen muss vom Bund finanziert werden.

Art. 6 Entscheid Die Absätze 1 und 2 dieses Artikels wurden aufgrund des neuen Ausstellungsverfah- rens und der neuen Behördenorganisation angepasst. Angesichts der Erfahrungen der ausstellenden Behörden mit im Ausland eingereich- ten Anträgen auf Ausstellung eines Ausweises ist Absatz 5 geändert worden. Wie bisher kann einer Person, die im Ausland wegen schwerer Widerhandlung strafrecht- lich verfolgt wird oder rechtskräftig verurteilt worden ist, ein Ausweis verweigert werden. Die Ausstellung des Ausweises kann nun aber unabhängig vom Aufent- haltsort der Person verweigert werden. Heute kann der Ausweis nur verweigert werden, wenn die Person den Antrag in dem Land stellt, in dem sie verurteilt wurde bzw. verfolgt wird. Mit der neuen Regelung soll vermieden werden, dass die Schweiz einer Person, die strafrechtlich verfolgt wird, zur Flucht verhelfen muss, nur weil sich die Person nicht mehr in dem Land aufhält, welches nach ihr fahndet (z.B. nach der Flucht aus einer Haftanstalt oder dem bedingten Strafvollzug).

Unverändert bleibt der letzte Satz des fünften Abschnitts, welcher ein Absehen von der Verweigerung erlaubt, wenn die angedrohte Sanktion zu einem Ergebnis führen würde, das mit dem schweizerischen Ordre public unvereinbar ist.

Art. 6a Ausfertigungsstellen, Generalunternehmer, Dienstleistungserbringer und Lieferanten Dieser neue Artikel regelt die Anforderungen an die Stellen, welche an der Aus- weisherstellung beteiligt sind. Artikel 6a sieht vor, dass der Auftrag zur Herstellung der Ausweise (Schweizer Pass, Reisedokumente für ausländische Personen und Schweizer Identitätskarte) an eine oder mehrere Einrichtungen vergeben werden kann, wobei die Produktion von Pässen und Reisedokumenten für ausländische Personen gemäss den Vorgaben der EG aus Sicherheitsgründen bei einer Stelle anzusiedeln ist. Diese Anforderung erfüllt die Schweiz bereits. Die mit der Ausferti- gung betrauten Stellen und gegebenenfalls auch ein Generalunternehmer müssen genau umschriebene Kriterien erfüllen, z.B. hohe Sicherheitsstandards, einschliess- lich der Gebäudesicherheit, garantieren, und die in Absatz 2 genannten Personen müssen über einen guten Ruf verfügen. Neben den wirtschaftlich Berechtigten, den Inhaberinnen und Inhabern von Anteilen, den Organen und den Mitgliedern der Geschäftsleitung, müssen auch weitere Personen, die Einfluss auf die Unternehmung oder die Ausweisproduktion (z.B. Leiter der Produktion) haben oder haben können, über einen guten Ruf verfügen. Diese Anforderungen gelten sowohl für den heutigen Produzenten des Schweizer Passes (BBL) und Generalunternehmer (Orell Füssli AG) sowie die Produzentin der Identitätskarte (Trüeb AG) als auch für zukünftige mögliche andere Produzenten und Generalunternehmer. Da je nach Ausgestaltung der Vertrags- und Produktionsverhältnisse auch Leistungen von Dienstleistungs- erbringern (z.B. IT-Services) und Lieferanten massgebende Bedeutung für die Ausweisherstellung haben können, können diese auch den Sicherheitsbestimmungen unterstellt werden. In Einklang mit der Gesetzgebung über das öffentliche Beschaf- fungswesen privilegiert das Gesetz keinen Organisationstyp. Wie heute soll zu Beginn der definitiven Einführung des biometrischen Passes die Konfektionierung (Herstellung des Passbüchleins) und Personalisierung des Passes im BBL erfolgen. Nach Abschluss der Einführungs- und Konsolidierungsphase des biometrischen Passes soll gemäss dem Beschluss des Bundesrates vom 1. März 2006 die Fertigung des Passes unter Beachtung von Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe a des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen28

ausgeschrieben werden.

Art. 6b Aufgaben des Bundesamtes für Polizei In diesem Artikel werden die heutigen und die mit der Einführung von biometri- schen Ausweisen neu hinzukommenden Aufgaben des Bundesamtes für Polizei in Zusammenhang mit Ausweisen beschrieben. Es ist die Aufgabe des Bundesamtes die Einhaltung der in Artikel 6a genannten Anforderungen zu überwachen. Bereits heute ist das Bundesamt dafür zuständig, zu überwachen, dass die Ausfertigungsstel- len der Schweizer Ausweise die Spezifikationen einhalten und eine einwandfreie und sichere Ausweisproduktion garantieren. Weiter ist das Bundesamt dafür zuständig, Anfragen in- und ausländischer Behörden, von Privatpersonen und der

28 SR 172.056.1

Ausfertigungsstellen im Zusammenhang mit Schweizer Ausweisen (Pass und Identi- tätskarte) sowie dem Vollzug der Ausweisgesetzgebung zu beantworten und gege- benenfalls die notwendigen Anweisungen zu erteilen. Weiter betreibt das Bundes- amt die Public Key Infrastructure, einschliesslich des Public Key Directory, für Schweizer Ausweise. Weil die Fachstelle des Bundes für Identitäts- und Legitima- tionsausweise, welche auch Ausweisspezialistinnen und -spezialisten beschäftigt, Bestandteil der Sektion Ausweisschriften im Bundesamt für Polizei ist, können bei der Erfüllung dieser Aufgaben Synergien genutzt werden.

3.1.3 Datenbearbeitung

Art. 11 Informationssystem Um die derzeitige Praxis zu widerspiegeln, wurde Artikel 11 Buchstabe a um die Ausfertigungsstelle ergänzt. Absatz 2 dieses Artikels wurde neu formuliert und gibt die tatsächlichen Verhält- nisse besser wieder als die ursprüngliche Fassung. Das Informationssystem dient der Ausstellung von Ausweisen. Weiter dient es nicht nur der Verhinderung von unbe- rechtigten Mehrfachausstellungen eines Ausweises für eine Person, sondern ganz allgemein der Verhinderung einer unberechtigten Ausstellung von Ausweisen sowie der Verhinderung von deren missbräuchlicher Verwendung.

Art. 12 Datenbearbeitung und Datenbekanntgabe Bereits heute werden die Daten der Ausweisinhaberinnen und -inhaber, einschliess- lich Foto, im Informationssystem Ausweisschriften (ISA) gespeichert. Diese Daten dürfen nur von ganz bestimmten Behörden und zu einem eng umschriebenen Zweck verwendet werden, namentlich zur Verhinderung einer unberechtigten Ausstellung eines Ausweises, zur Vorbeugung von Missbräuchen, zur Überprüfung der geltend gemachten Identität, zur Überprüfung der Echtheit von Ausweisen und den weiteren in Artikel 28 VAwG genannten Zwecken. Der Schweizer Pass und die Schweizer Identitätskarte gelten als Nachweis des Schweizer Bürgerrechts. Daher ist die zuver- lässige Identifikation einer Person, die einen Ausweis beantragt, einen Ausweis vorlegt oder geltend macht, Schweizerin oder Schweizer zu sein, von grosser Bedeu- tung. Die in Zukunft vorhandenen Fingerabdrücke bieten nun verlässlichere Mög- lichkeiten, eine Person zu identifizieren. Behauptet beispielsweise jemand, der angeblich den Pass verloren hat, die Schweizer Staatsbürgerschaft zu besitzen, oder beantragt jemand einen neuen Ausweis, so können die Fingerabdrücke der betref- fenden Person mit denjenigen im System verglichen werden. Auch bei Beschädi- gungen des Ausweises bzw. des Chips (z.B. durch einen Mikrowellenofen) oder Fälschungsversuchen kann die zweifelsfreie Identifikation einer Person durch den Rückgriff auf die im System gespeicherten Daten gewährleistet werden. Durch eine Überprüfung der Daten im System werden das Erschleichen von Schweizer Auswei- sen auf einen fremden Namen, die Nutzung einer falschen Identität und der Miss- brauch von Ausweisschriften effizient bekämpft. Gleichzeitig wird aber die enge Zweckbindung des Informationssystems respektiert. Die Abfrage von Daten zu Fahndungs- oder Ermittlungszwecken bleibt zudem weiterhin verboten.

Neu ist Absatz 3, wonach die Datenweitergabe aus dem Informationssystem explizit zulässig ist, wenn es um die Identifikation von Opfern von Unfällen, Naturkatastro- phen und Gewalttaten sowie von vermissten Personen geht. Zu denken ist dabei etwa an die Flutkatastrophe von Ende 2004 oder an andere Ereignisse, bei denen die rasche Identifikation von Schweizer Staatsangehörigen notwendig ist.

Art. 13 Meldepflicht Mit der Änderung dieses Artikels wird der heutigen Praxis Rechnung getragen, und die Verwaltungsabläufe werden vereinfacht.

Art. 16 Vollzug Der Artikel 16 ist insofern ergänzt worden, als der Bundesrat gehalten ist, bei der Regelung der Ausführungsbestimmungen zum Gesetz den einschlägigen Bestim- mungen der Europäischen Union und jenen der ICAO Rechnung zu tragen. Diese Änderung wird dem internationalen Umfeld besser gerecht – ein Umfeld, das es im Zusammenhang mit dem Thema Ausweise unbedingt zu berücksichtigen gilt.

Übergangsbestimmung der Änderung vom … Wie in Ziffer 3.1.2 ausgeführt, können während einer Übergangsfrist von maximal zwei Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes Identitätskarten wie bisher bei der Wohnsitzgemeinde beantragt werden. Es wird Sache der Kantone sein, ob sie das Ausstellungsverfahren für Identitätskarten sofort demjenigen für Pässe angleichen, oder ob sie eine Übergangsfrist nutzen wollen. Bis zu diesem Zeitpunkt wird die technische Infrastruktur für das bisherige Ausstellungsverfahren vom Bund unterhal- ten werden, danach wird jedoch deren Betrieb eingestellt.

3.2 Anpassungen im Bundesgesetz über die

Ausländerinnen und Ausländer (AuG) Die Einführung der biometrischen Daten in Reisedokumenten für ausländische Personen wird sich weitgehend an die Regelung für die Pässe von Schweizerinnen und Schweizern anlehnen. Dies gilt insbesondere in Bezug auf die technischen Voraussetzungen, die Lesbarkeit und die Ausfertigung dieser Ausweise. Mit Bezug auf die organisatorische Ausgestaltung ergeben sich indessen Unterschiede, da nicht dieselben Behörden zuständig sind wie für die Pässe von Schweizerinnen und Schweizern. Um Synergien so weit wie möglich zu nutzen, wird für die Ausstellung von Reiseausweisen für ausländische Personen eine Zusammenarbeit mit den für die Ausstellung von Schweizer Ausweisen zuständigen kantonalen Behörden angestrebt. So kann die im Zusammenhang mit der Einführung des biometrischen Passes zu beschaffende Infrastruktur mehrfach genutzt werden. Die zuständigen kantonalen Behörden haben die notwendigen Zugriffe auf die bestehenden ausländer- und asylrechtlichen Datenbanken bzw. werden die erforderlichen Zugriffe erhalten. Die Personendaten sollen wie heute im Informationssystem Reisedokumente (ISR) bearbeitet und gespeichert werden.

Art. 59 Reisedokumente Artikel 59 regelt die Ausstellung und Ausfertigung von Reisedokumenten für aus- ländische Personen. Absatz 4 wird insofern ergänzt, als mit der Erfassung des Gesichtsbilds und der Fingerabdrücke sowie mit der Weiterleitung der Ausweisdaten an die ausfertigende Stelle Dritte beauftragt werden können. Im neu geschaffenen Absatz 5 wird klargestellt, dass auch die von der Schweiz an ausländische Personen ausgestellten Reisedokumente ein digitalisiertes Gesichtsbild und die Fingerabdrücke der Inhaberin oder des Inhabers enthalten können. Wie beim Schweizer Pass besteht die eigentliche Neuerung darin, dass diese Daten digitalisiert auf dem Chip gespeichert werden. Im ebenfalls neu geschaffenen Absatz 6 erhält der Bundesrat analog zu Artikel 2 Absatz 2ter AwG die Kompetenz, näher festzulegen, welche Reisedokumente für ausländische Personen letztlich mit einem Chip ausgerüstet und welche Daten darauf gespeichert werden sollen. Da die Reisedokumente für ausländische Personen dieselben technischen Vorausset- zungen erfüllen müssen wie der Schweizer Pass und für ihre Ausfertigung dieselben Stellen genutzt werden sollen, findet Artikel 6a AwG sinngemäss Anwendung. Mit Bezug auf die Sicherheit und das Auslesen des Datenchips sind die Bestimmungen von Artikel 2a AwG massgebend. Das heute angewandte Verfahren bei der Ausstellung und Ausfertigung der Aus- weise soll grundsätzlich beibehalten werden. Das Antragsverfahren soll ferner so ausgestaltet werden, dass biometrische Daten nur von Personen erhoben werden, deren Ausweisberechtigung feststeht. Aus diesem Grund ist vorgesehen, dass das Bundesamt für Migration nach der Entgegennahme des Gesuchs in einem ersten Schritt die Personalien der ausländischen Person im ISR aufnimmt und anschlies- send deren Ausweisberechtigung prüft. Sind die Voraussetzungen für die Ausstel- lung des beantragten Dokuments erfüllt, erhebt das Bundesamt für Migration in einem nächsten Schritt die Ausweisgebühren. Die Erfassung der biometrischen Daten sowie die Weiterleitung der erforderlichen Ausweisdaten an die ausfertigende Stelle sollen erst in einem weiteren Verfahrensschritt stattfinden. Für die Erfassung der biometrischen Daten, deren Registrierung im ISR und die Weiterleitung der Ausweisdaten an die ausfertigende Stelle wird im Rahmen der Umsetzungsarbeiten

eine Zusammenarbeit mit den kantonalen Passämtern angestrebt. Letztere müssen eine datenschutzkonforme Bearbeitung der Daten sicherstellen. Damit werden die Anforderungen des Datenschutzgesetzes vollumfänglich erfüllt.

Art. 111 Informationssysteme für Reisepapiere In Artikel 111 Absatz 2 Buchstabe a AuG wird der Datenkatalog der im ISR enthal- tenen Daten um die in der EG-Ausweisverordnung vorgesehenen Fingerabdrücke ergänzt. Der bisher verwendete Begriff der Fotografie wird im Hinblick auf eine einheitliche Terminologie durch den auch im Ausweisgesetz verwendeten Begriff «Gesichtsbild» ersetzt.. Die Anpassungen der Absätze 4 und 5 erfolgen im Hinblick auf die Änderungen von Artikel 59 Absatz 4, der vorsieht, dass neu nicht nur das zuständige Bundesamt die Daten erfassen, sondern damit teilweise oder ganz Dritte beauftragen kann.

4 Auswirkungen

4.1 Im Bereich biometrischer Pass

4.1.1 Auswirkungen auf den Bund

4.1.1.1 Ausgangslage

Das mehrjährige Projekt zur definitiven Einführung biometrischer Pässe bedingt, dass durch das EJPD über das Voranschlagsjahr hinaus reichende finanzielle Ver- pflichtungen gegenüber Dritten eingegangen werden müssen (z.B. öffentliche Aus- schreibung der Erfassungsinfrastruktur). Um den Haushaltsvorschriften zu genügen, wird dem Parlament für die Jahre 2007 bis 2009 ein Verpflichtungskredit in der Höhe von rund 30 Mio. Franken mit einer separaten Vorlage beantragt. Dieser Verpflichtungskredit soll die Projektkosten des Bundes beinhalten, welche bei der definitiven Einführung des biometrischen Passes im EJPD und EDA anfallen, ein- schliesslich des befristet über Sachkredit anzustellenden Personals. Für die definitive Einführung von biometrischen Pässen sind Anpassungen an den Produktionsanlagen des Bundes (z.B. Steuerungssoftware) notwendig. Die Kosten für diese Arbeiten werden aus den im Finanzplan des EFD für 2008 (Fr. 500 000) und 2009 (Fr. 500 000) eingestellten Mitteln finanziert. Auch die Mittel für die notwendigen baulichen Anpassungen in den Schweizer Auslandvertretungen (3 Mio. Fr.) sind bereits im Finanzplan des EFD eingestellt. Die Einführung von biometrischen Pässen stellt für die beteiligten Bundesstellen eine neue Aufgabe sowie eine Mehrleistung dar, welche mit einem zusätzlichen Aufwand und entsprechenden Kosten verbunden ist. Die durch den Zusatzaufwand entstehenden Mehrkosten sind gemäss dem Kostendeckungsprinzip durch Gebüh- renmehreinnahmen zu decken. Entsprechend wird diese zusätzliche Aufgabe für den Bund im Endeffekt haushaltsneutral ausfallen. Die erforderlichen Mittel werden daher im Budget und im Finanzplan des EJPD eingestellt.

4.1.1.2 Umsetzungskosten definitive Einführung

biometrischer Pässe Die nachfolgenden Tabellen geben Auskunft über die zu erwartenden Umsetzungs- bzw. Projektkosten im EJPD und EDA, für welche dem Parlament mit einer separa- ten Vorlage ein Verpflichtungskredit beantragt wurde. Da die Ausrüstung der Aus- landvertretungen mit Erfassungsgeräten durch das EJPD finanziert wird, sind auch diese Mittel im genannten Verpflichtungskredit enthalten. Für den Aufbau der Infrastruktur in den Kantonen sind keine Bundesmittel vorgesehen. Die notwendigen Investitionen sind von den Kantonen zu übernehmen, dafür erhalten sie jedoch einen Anteil an der Ausweisgebühr (vgl. Ziff. 4.1.3). Die Aufteilung zwischen EJPD und EDA zeigt auf, welche Kosten für die Umsetzung des Projektes im Allgemeinen anfallen und mit welchen Kosten für die Ausrüstung der Schweizer Auslandvertre- tungen zu rechnen ist.

EJPD 2007 2008 2009 Total

IT-Dienstleistungen 1 000 000 1 500 000 750 000 3 250 000

IT-Investitionen (Datenbank, Sicher- 500 000 3 500 000 2 000 000 6 000 000 heitsvorkehrungen zum Schutz der Daten, Public Key Infrastructure, Extended Access Control)

Personal EJPD (6 Stellen, befristet) 900 000 900 000 900 000 2 700 000

Ausbildung Inland (Kantone) 10 000 250 000 250 000 510 000

Externe Dienstleistungen 750 000 1 000 000 750 000 2 500 000

Information Öffentlichkeit 150 000 750 000 750 000 1 650 000

ICAO PKD 110 000 110 000

Übriger Aufwand 70 000 100 000 100 000 270 000

Zwischentotal 1 3 490 000 8 000 000 5 500 000 16 990 000

EDA (Schweizer Auslandvertretungen) 2007 2008 2009 Total

Erfassungssysteme (nur Bund, 200 000 200 000 10 100 000 10 500 000 hauptsächlich EDA)

Ausbildung Ausland (EDA- 500 000 500 000 1 000 000 Vertretungen)

Personal EDA (2 Stellen, befristet) 300 000 300 000 600 000

Transportkosten EDA 250 000 250 000 500 000

Zwischentotal 2 200 000 1 250 000 11 150 000 12 600 000

Total Projektkosten EJPD und EDA = beantragter Verpflichtungs- kredit 3 690 000 9 250 000 16 650 000 29 590 000

Es ist davon auszugehen, dass ein grosser Teil der Investitionen für den Aufbau der Infrastruktur sowohl für den biometrischen Schweizer Pass als auch für die Reise- dokumente für Ausländerinnen und Ausländer genutzt werden kann (insbesondere betreffend die Public Key Infrastructure (PKI) und das «Extended Access Control» [EAC]-Verfahren). Weitere Nutzungsmöglichkeiten werden derzeit noch geprüft, z.B. für die aufgrund des Schengen-Übereinkommens zukünftig notwendige Aus- stellung von biometrischen Visa und biometrischen Ausländerausweisen. Auch werden die Polizeien, insbesondere die Flughafenpolizeien, und das Grenzwacht- korps beim Lesen und Prüfen von biometrischen Pässen von den getätigten Inve- stitionen und Vorarbeiten profitieren können. Somit handelt es sich hierbei um Investitionen, die aufgrund der weltweiten Einführung von biometrischen Daten in

Ausweisen getätigt werden müssen und nicht ausschliesslich wegen des Schweizer Passes. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die oben genannten Stellen keinerlei weitere Investitionen werden tätigen müssen, um schweizerische und ausländische biometri- sche Dokumente (Pass, Identitätskarte, Visa etc.) lesen und prüfen zu können. Für die Beschaffung der notwendigen Lesegeräte hat das Grenzwachtkorps mit dem Budget 2008 2 Millionen Franken beantragt und für 2009 1 Million Franken im Finanzplan eingestellt.

4.1.1.3 Betriebs- und Produktionskosten

Für den Betrieb der notwendigen IT-Infrastruktur (namentlich PKI, EAC), für Lizenz-, Wartungs- und Supportkosten, für Abschreibungen sowie für die in Zif- fer 4.1.1.4 genannten Personalkosten im EJPD und EDA ist ab 2010 mit zusätzli- chen jährlichen Aufwendungen von rund 14.9 Millionen Franken zu rechnen. 2009 wird mit der Hälfte der erwarteten jährlichen Betriebskosten für ein volles Betriebs- jahr gerechnet. Diese zusätzlichen Kosten entstehen insbesondere durch höhere IT-Kosten aufgrund der komplexen PKI zum Schutz der Fingerabdrücke sowie der notwendigen Abschreibungen. In dieser Summe sind auch die Zahlungen an die ICAO für den Betrieb des ICAO-PKD enthalten. Auf diesem ICAO-PKD wird der öffentliche Teil der für die digitale Signierung der biometrischen Pässe verwendeten Schlüssel hinterlegt. Stellen, die Ausweise überprüfen müssen, können auf dieses PKD zugreifen und so die Authentizität der digitalen Signaturen in- und ausländi- scher Pässe überprüfen. Für diese Dienstleistung erhebt die ICAO von den Mitglied- staaten, einschliesslich der Schweiz, jährlich eine Gebühr. Diese Gebühr hängt von der Anzahl der jährlich ausgestellten Pässe ab. Für die Schweiz ist mit rund 60 000 Franken (USD 45 000) zu rechnen. Die einmalige Einschreibegebühr beträgt rund

110 000 Franken (USD 85 000).

4.1.1.4 Personelle Auswirkungen Betrieb

Die nachfolgend genannten personellen Auswirkungen sind in den oben genannten jährlichen Betriebskosten berücksichtigt. Die mit der Einführung von biometrischen Pässen verbundene neue Technologie (Biometrie, Chip im Pass, PKI, EAC etc.) erfordert, dass das Bundesamt für Polizei über Fachpersonal auf diesem Gebiet verfügt. Es gilt einerseits, an der rasanten internationalen Entwicklung im Bereich Biometrie in Reiseausweisen teilzunehmen und diese mitzubestimmen. Andererseits müssen auftretende Fragen und Probleme mit biometrischen Ausweisen bei Bürgerinnen und Bürgern sowie den betroffenen Stellen (Kantone, Polizei, GWK etc.) entsprechend beantwortet bzw. gelöst werden können. Dazu gehört auch die Weiterführung der 2003 eingeführten Hotline Aus- weisschriften für Bürgerinnen- und Bürgeranfragen in Zusammenhang mit Schwei- zer Ausweisen. Insgesamt sind für diese Aufgaben vier unbefristete Vollzeitstellen zu schaffen. Für die Erfüllung dieser Aufgaben wurde bisher befristet angestelltes Personal beigezogen. Damit das Fachwissen längerfristig beim Bund verbleibt, sind jedoch unbefristete Stellen notwendig.

Die definitive Einführung des biometrischen Passes wird bei den schweizerischen Vertretungen im Ausland einen Mehraufwand verursachen. Für die zukünftige Bearbeitung von Anträgen für Pässe mit biometrischen Daten ist mit einem erhöhten Zeitaufwand zu rechnen. Für die Erfüllung dieser Aufgaben geht das EDA von einem zusätzlichen Stellenbedarf von 20 Vollzeitstellen in den schweizerischen Auslandvertretungen aus. Für den technischen Support und die Beratung der Aus- landvertretungen benötigt das EDA zwei weitere Vollzeitstellen.

4.1.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Aufgrund des Kostendeckungsprinzips hat die Einführung des biometrischen Passes für die Kantone keine mittelbaren Kosten zur Folge. Die Kantone müssen zwar die Kosten für die Beschaffung, den Unterhalt und den Ersatz der für die Ausstellung von biometrischen Pässen notwendigen Infrastruktur tragen. Darüber hinaus müssen geeignete Räume und Personal zur Verfügung gestellt werden. Zur Deckung dieser Kosten werden die Kantone, wie dies bereits beim heutigen Pass der Fall ist, aber einen entsprechenden Anteil an der schweizweit einheitlichen Passgebühr erhalten. Bundesgelder sind hierfür nicht vorgesehen. Es wird unter Berücksichtigung des ihnen zustehenden Gebührenanteils Sache der Kantone sein, zu bestimmen, an welchen und an wie vielen Stellen in Zukunft Aus- weise beantragt werden können (vgl. Art. 5 Abs. 2 AwG). Entsprechend den kanto- nalen Gegebenheiten werden die notwendigen Investitionen unterschiedlich ausfal- len. Es ist davon auszugehen, dass die Kantone nicht in allen Schweizer Gemeinden die Infrastruktur zur Bearbeitung von Anträgen für biometrische Pässe aufbauen wer- den, sondern Lösungen mit einem oder mehreren kantonalen Erfassungszentren realisieren werden. Somit werden die Gemeinden ihre heutige Aufgabe bei der Bearbeitung von Anträgen für Pässe und nach der Übergangszeit von zwei Jahren auch für Identitätskarten an die Kantone abgeben können.

4.1.3 Berechnung der Passgebühr und der erwarteten

Bundeseinnahmen Wie der Bundesrat bereits in seiner Stellungnahme auf die Motion Amherd (06.3165), Schweizer Pass, festgehalten hat, soll die Passgebühr auf Verordnungs- stufe festgelegt werden. Sie soll möglichst niedrig, aber trotzdem kostendeckend sein. Der Preis wird grundsätzlich nicht subventioniert. Hingegen soll am heutigen Grundsatz, dass für Kinder eine tiefere Passgebühr erhoben wird, festgehalten werden. Die Mindereinnahmen werden durch die Gebühr für Erwachsenenpässe gedeckt. Die Herstellungskosten für einen Pass und die anfallenden Betriebskosten, inklusive der Amortisation der Entwicklungskosten und Investitionen, lassen sich bereits heute abschätzen. Ausgehend von einer durchschnittlichen Jahresproduktion von

500 000 Pässen, wobei grosse Schwankungen zu erwarten sind29, ist mit Produk-

29 2005 wurden über 800 000 Pässe produziert.

tionskosten von rund 45 Franken und Betriebskosten von rund 22 Franken pro Pass zu rechnen (Gestehungskosten Bund: ca. 67 Franken). Der Gebührenanteil zur Deckung der Aufwendungen der Kantone bzw. für die im Ausland ausgestellten Pässe ist in den Berechnungen noch nicht enthalten. Die Kosten für die Bearbeitung von Anträgen (Antrags- und Identitätsüberprüfung, Datenerhebung) stehen heute noch nicht abschliessend fest. Sie hängen massgeblich vom neuen Ausstellungsver- fahren für biometrische Pässe ab (vgl. Ziffer 3.1.2), das in Zusammenarbeit mit den Kantonen noch zu erarbeiten ist, und von den Kosten für die Erfassungssysteme, welche mittels einer öffentlichen Ausschreibung beschafft werden. Fest steht, dass die Kantone für ihre Aufwendungen angemessen entschädigt werden müssen. Ausgehend von den Gestehungskosten des Bundes von ca. 67 Franken und einer durchschnittlichen Jahresproduktion von 500 000 Pässen, wobei starke Schwankun- gen zu erwarten sind, ist ab dem ersten vollen Betriebsjahr (2010) mit jährlichen Gebühreneinnahmen von durchschnittlich rund 33.5 Millionen Franken zu rechnen, aus welchen die Umsetzungs- bzw. Projektkosten und die Gestehungskosten zu decken sein werden.

4.1.4 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die Einführung des biometrischen Passes hat eine positive Auswirkung auf die Reisefreiheit für Schweizer Staatsangehörige. Mit dem biometrischen Pass wird der Verbleib im Visa Waiver Program (VWP) der USA sichergestellt. Für die Schweizer Wirtschaft ist es von allergrösster Bedeutung, auch weiterhin an diesem Programm beteiligt zu sein. Andernfalls müssten Schweizer Reisende ein Gesuch um ein Visum für die Einreise in die USA stellen, das 100 Dollar kostet. Hinzu kommt, dass bei einer Visumbeantragung im Voraus bei einer US-amerikanischen Vertretung ein Termin vereinbart und dort persönlich vorgesprochen werden muss. Der biometrische Pass sowie die notwendige Infrastruktur wurden in Zusammen- arbeit mit verschiedenen Firmen mit Sitz in der Schweiz entwickelt. Durch die Zusammenarbeit in diesem neuen Technologiebereich entstehen positive Impulse für den Wirtschaftsstandort Schweiz.

4.2 Im Bereich Reisedokumente für ausländische

Personen

4.2.1 Auswirkungen auf den Bund

4.2.1.1 Ausgangslage

Auch für die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen wird das Kostendeckungsprinzip angewandt. Es ist davon auszugehen, dass die Gestehungs- kosten des Bundes in etwa mit denjenigen für den Schweizer Pass vergleichbar sind. Wie erwähnt, dürfen zudem aus rechtlichen Gründen die Gebühren für Reise- dokumente, welche die Schweiz anerkannten Flüchtlingen sowie anerkannten Staa- tenlosen ausstellt, diejenigen für den Schweizer Pass nicht übersteigen.

4.2.1.2 Umsetzungskosten

Bei der Einführung von biometrischen Reisedokumenten für Ausländer kann mass- geblich von den Arbeiten am Schweizer Pass profitiert werden. Für die Anpassung des Informatiksystems Reiseausweise rechnet das BFM 2008 mit Fr. 502 800 und

2009 mit Fr. 222 400. Die Mittel werden mit einem Verpflichtungskredit Schen-

gen/Dublin beantragt werden. Mit weiteren Kosten rechnet das BFM nicht.

4.2.1.3 Personelle Auswirkungen

Die Einführung biometrischer Reisedokumente für ausländische Personen kann mit dem aktuellen Personalbestand verwirklicht werden, ohne dass dazu die Schaffung neuer Stellen notwendig wäre. Es wird davon ausgegangen, dass im Rahmen der Projektarbeiten massgeblich von der Entwicklungsarbeit für den biometrischen Schweizer Pass profitiert werden kann.

4.2.1.4 Produktionskosten

Sinngemäss gelten die unter Ziffer 4.1.1.3 gemachten Erläuterungen auch für die biometrischen Reisedokumente für ausländische Personen, welche wie der Schwei- zer Pass zur so genannten «Schweizer Passfamilie» gehören. Der Herstellungspro- zess ist mit demjenigen des Schweizer Passes identisch, und es werden dieselben Produktionsanlagen genutzt. Die vorgesehenen Produktionsanlagen für den Schwei- zer Pass reichen aus, um auch die Reisedokumente für ausländische Personen herzu- stellen. Es ist deshalb nicht erforderlich, für diesen Zweck zusätzliche Produktions- anlagen bereitzustellen.

4.2.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Wie in Ziffer 3.2 erwähnt, soll die Erfassung der biometrischen Daten in Zusam- menarbeit mit den zuständigen kantonalen Behörden erfolgen. Damit wird die Aus- lastung der kantonalen Infrastruktur verbessert, was insgesamt zu einer Kostensen- kung führen wird. Für die Gemeinden werden keine Auswirkungen zu verzeichnen sein.

4.2.3 Berechnung der Gebühr

Den mit der Ausstellung von biometrischen Reisedokumenten anfallenden zusätzli- chen Kosten wird auch im Ausländerbereich durch eine entsprechende Erhöhung der Gebühren Rechnung getragen. Diese Gebührenerhöhung wird in die laufenden Revisionsarbeiten der RDV einfliessen.

4.2.4 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Angesichts der geringen Anzahl biometrischer Reisedokumente für ausländische Personen, welche jährlich ausgestellt werden, sind die Auswirkungen auf die Volks- wirtschaft gering.

5 Verhältnis zur Legislaturplanung

Das vorliegende Rechtssetzungsvorhaben ist im Bericht über die Legislaturplanung 2003–2007 nicht ausdrücklich erwähnt30. Zum Zeitpunkt der Legislaturplanung stand der Gesetzgebungsbedarf aufgrund der vorliegenden Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands sowie der Forderungen der USA noch nicht fest. Da aus den in Ziffer 1 dargelegten Gründen biometrische Pässe und Reisedokumente bis 2009 eingeführt werden müssen, muss die Botschaft zur Revision des AwG und des AuG jetzt vorgelegt werden.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Vereinbarkeit mit der Verfassung und dem

internationalen Recht Die vorgesehenen Anpassungen sind mit der Verfassung und dem internationalen Recht vereinbar.

6.2 Genehmigungsbeschluss

Die Übernahme der EG-Ausweisverordnung ist als Abschluss eines völkerrechtli- chen Vertrages zu betrachten, da neue Rechte und Pflichten zwischen der Schweiz und der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft und denjenigen Mit- gliedstaaten, die durch diese Rechtsakte gebunden werden, entstehen. Eine selbstän- dige Vertragsabschlusskompetenz des Bundesrats nach Artikel 7a RVOG liegt nicht vor, da die Vereinbarung zur Einführung von biometrischen Daten in Ausweisen nicht als Vertrag von beschränkter Tragweite bezeichnet werden kann. Der Vertrag unterliegt deshalb gemäss Artikel 166 Absatz 2 BV der Genehmigung durch die Eidgenössischen Räte. Dieses Verfahren gilt für die EG-Ausweisverordnung. Die Übernahme der durch die Kommission vorgenommenen Weiterentwicklungen betreffend die technischen Spezifikationen fällt hingegen in die Abschlusskompe- tenz des Bundesrates (Art. 7a Abs. 2 Bst. b RVOG).

6.3 Erlassform bzw. Umsetzungsgesetzgebung

Die Einführung biometrischer Daten in Pässen und Reisedokumente für ausländi- sche Personen hat in Form einer Abänderung des AwG und des AuG zu erfolgen (Art. 163 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1 BV).

6.4 Folgen der Nichtrealisierung

Im Falle der Nichteinführung von biometrischen Pässen und Reisedokumenten würde das – in den Schengen-Assoziierungsübereinkommen vorgesehene – spezielle Verfahren zur Anwendung gelangen, das zur Aussetzung bzw. sogar zu Beendigung des Abkommens führen kann. Daneben würde eine Nichteinführung den Verbleib der Schweiz im Visa Waiver Program (VWP) der USA gefährden mit der Folge, dass die Wiedereinführung der Visumspflicht für Schweizer Bürgerinnen und Bür- ger drohen würde.

6.5 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

6.5.1 Ausweisgesetz

In Artikel 2 Absatz 2ter, Artikel 2a, Artikel 5 und Artikel 16 des AwG werden dem Bundesrat verschiedene neue Kompetenzen eingeräumt. Der Bundesrat kann: – die Art der biometrischen Daten festlegen (Gesichtsbild, Fingerabdrücke), die in den jeweiligen Ausweisen gespeichert werden; – die technischen Modalitäten hinsichtlich der Sicherheit des Passes bzw. des Chips sowie dessen Funktionsweise bestimmen; – Verträge über das Lesen von Fingerabdrücken in Dokumenten schliessen, die mit einem Chip ausgestattet sind; – Transportunternehmen, Flughafenbetreiber und weitere Stellen, welche die Identität einer Person prüfen müssen, dazu ermächtigen, auf die auf dem Chip gespeicherten Fingerabdrücke zuzugreifen; – die Anforderungen an die mit der Herstellung der Ausweise betrauten Aus- fertigungsstellen, die Generalunternehmer, Dienstleistungserbringer und Lie- feranten festlegen. Diese neuen Kompetenzen werden durch eine Änderung der VAwG sowie allenfalls durch die Schaffung einer neuen Ausführungsverordnung ausgeübt.

6.5.2 Ausländergesetz

Zusätzlich zu den in der vorstehenden Ziffer erwähnten Kompetenzen wird der Bundesrat in Artikel 111 Absatz 6 AuG ermächtigt, auch im Ausländerbereich die notwendigen Ausführungsbestimmungen zu erlassen.