Art. 2 Champ d’application L’art. 36quinquies, al. 1, de l’ancienne Constitution fédérale du 29 mai 1874 prévoit que les routes nationales de première et de deuxième classe sont soumises à une redevance. Les dispositions finales de l’arrêté fédéral du 18 décembre 1998 relatif à une mise à jour de la Constitution, édictées lors de la révision totale de l’ancienne Constitution, prévoient que cette disposition de l’ancienne Constitution reste appli- cable jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi concernant la redevance pour l’utilisation des routes nationales. En considération également du message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale3, l’al. 1 du projet de loi reprend cette disposition. En ce qui concerne les routes nationales soumises à la redevance, le législateur renvoie à la liste des routes nationales4, qui indique à quelle classe celles-ci appar- tiennent. En pratique, il n’est toujours pas prévu de signaliser l’intégralité des routes soumises à la redevance, et ce pour deux raisons. Premièrement, il faudrait signaliser plus de 600 débuts et fins de routes, ce qui serait très coûteux. Deuxièmement, les panneaux fixés sur les signaux «Autoroute» et «Semi-autoroute» avertiraient trop tard les conducteurs de l’obligation de posséder une vignette. En effet, des règles de circulation interdisant de faire demi-tour et de reculer s’appliquent à partir de ces signaux. Le coût d’une signalisation intégrale des routes soumises à la redevance serait disproportionné par rapport à son utilité. Les routes nationales de première et de deuxième classe n’étant pas signalées en tant que telles, l’utilisateur peut norma- lement partir du principe que la vignette est obligatoire sur toutes les autoroutes et les semi-autoroutes désignées conformément à l’ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière5. En revanche, les exceptions – par exemple les semi- autoroutes cantonales –, relativement peu nombreuses, sont en majeure partie signa- lées par un panneau indiquant que les routes en question peuvent être empruntées sans vignette. Par ailleurs, à tous les passages frontaliers d’une certaine importance, une signalisation spéciale informe les conducteurs étrangers de l’assujettissement à la redevance.

3 FF 1997 I 268 4 RS 725.113.11 Annexe (liste des routes nationales suisses) 5 RS 741.21

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Le Conseil fédéral a déjà renoncé au moment de l’introduction de la vignette, en 1985, à la création d’une zone frontalière qui ne soit pas soumise à la redevance. Contrairement à certains, il ne craignait pas que l’assujettissement à la redevance de certaines routes nationales de première et de deuxième classe provoque le déplace- ment d’une grande partie du trafic vers le réseau routier local. En outre, la renoncia- tion à la création d’une telle zone a l’avantage d’être claire et d’impliquer un traite- ment égal de toutes les régions du pays. Par ailleurs, l’étranger qui ne connaît pas les lieux sait ainsi tout de suite où commence et où finit l’assujettissement à la vignette. Les expériences faites au cours de l’histoire de la vignette, aujourd’hui longue de plus de vingt ans, montrent le bien-fondé de cette option.

Art. 3 Objet de la redevance La redevance est due pour les véhicules automobiles et les remorques immatriculés en Suisse et à l’étranger qui circulent sur des routes nationales soumises à la rede- vance et qui ne sont pas soumis à la redevance sur le trafic des poids lourds. Par véhicules automobiles, on entend les véhicules définis à l’art. 7, al. 1, de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR)6. Les définitions relatives aux remorques se trouvent dans les art. 19 à 22 de l’ordonnance du 19 juin 1995 concernant les exigences techniques requises pour les véhicules routiers (OETV)7. La Constitution fédérale dispose qu’une redevance doit être acquittée pour tous les véhicules automobiles qui ne sont pas soumis à la redevance sur le trafic des poids lourds et qui circulent sur les routes nationales de première et de deuxième classe. L’abandon de la limite des 3,5 t implique que tous les véhicules sont aujourd’hui soumis à une redevance routière. Cette modification concerne surtout les véhicules de travail lourds, pour lesquels, auparavant, on ne devait ni acquitter la redevance sur le trafic des poids lourds ni acheter de vignette autoroutière.

Art. 4 Exceptions Par souci d’égalité de traitement, aussi peu de véhicules que possible sont exonérés de la redevance. Les motifs d’exonération sont énumérés ci-après. Sous la let. a sont exonérés non seulement, comme c’est le cas aujourd’hui, les véhicules munis de plaques de contrôle militaires, mais également les véhicules munis d’un autocollant «M+». L’armée utilise en effet de plus en plus souvent des véhicules civils, qui sont loués pour des opérations militaires et dont le caractère militaire est signalé par l’apposition d’un autocollant M+ au moment de leur mise en service. Pendant leur utilisation par l’armée, ces véhicules sont soumis à l’ordon- nance du 11 février 2004 sur la circulation militaire (OCM)8 et sont conduits par des militaires. Les véhicules énumérés sous la let. b ne sont exonérés de la redevance que si leur fonction particulière est signalée de manière permanente – par exemple par un feu bleu, un avertisseur acoustique ou une inscription – et s’ils peuvent par conséquent être reconnus par les autres usagers de la route. Les véhicules qui ne se distinguent pas des véhicules «normaux» (par exemple les véhicules de police banalisés) sont

6 RS 741.01 7 RS 741.41 8 RS 510.710

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soumis à la redevance. Si tous les véhicules de ces organisations étaient exonérés de la redevance, qu’ils soient munis de signes distinctifs ou non, les contrôles ne seraient guère possibles. Let. f: tant qu’ils ne sont pas utilisés comme composantes d’une remorque, les essieux de transport sont exonérés, afin d’éviter une double imposition. Let. g et h: l’art. 72, al. 3, de l’ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l’admission à la circulation routière (OAC)9 dispose que, moyennant le dépôt d’une attestation d’assurance, les cantons peuvent, par l’envoi d’une convocation, autoriser que des véhicules sans plaque de contrôle et sans permis de circulation soient amenés à l’expertise par le chemin le plus court. Ces véhicules sont exonérés de la redevance. L’utilisation d’une route nationale fait souvent partie des expertises ou des examens de conduite. Les trajets effectués dans ces contextes sont également exonérés. Let. j et k: les tracteurs à sellette légers ont un poids total ne dépassant pas 3,5 t. Ils n’ont en général pas de pont de charge propre, mais sont conçus uniquement pour tirer des semi-remorques. C’est pourquoi les tracteurs à sellette circulent rarement sans semi-remorque sur le réseau routier. Selon qu’elles sont lourdes ou légères, les semi-remorques qu’ils tractent sont soumises à la redevance sur le trafic des poids lourds ou à la redevance pour l’utilisation des routes nationales. On respecte ainsi le principe selon lequel les véhicules soumis à la redevance sur le trafic des poids lourds ne sont pas soumis à la redevance pour l’utilisation des routes nationales, et inversement. Let. l: souvent, les vendeurs d’automobiles utilisent brièvement l’autoroute pour déplacer des véhicules munis de plaques professionnelles. Il n’est pas opportun d’exiger l’apposition d’une vignette sur les véhicules ainsi transférés, qui, dans l’attente d’être vendus, seront peut-être immobilisés pendant plus d’une année. Lorsqu’ils sont vendus, ils sont de toute façon le plus souvent immédiatement munis d’une vignette. Le transfert de ces véhicules exonérés de la redevance n’est cepen- dant autorisé que les jours ouvrables. L’al. 2 dispose que la Direction générale des douanes peut accorder, en temps opportun et dans des limites raisonnables, des exonérations fondées non seulement sur le type de véhicule, mais également sur l’emploi auquel sont destinés les véhi- cules (par exemple courses pour des raisons humanitaires). L’al. 2 doit cependant être interprété de manière restrictive. Al. 3: selon l’art. 3, al. 6, de la loi fédérale sur la circulation routière, la police can- tonale a compétence pour ordonner des déviations. Si une déviation par une route nationale soumise à la redevance est nécessaire, la police en informe la Direction générale des douanes. Lorsque les circonstances le justifient, celle-ci suspend tem- porairement l’assujettissement à la redevance sur les tronçons de route concernés.

Art. 5 Personnes assujetties à la redevance La redevance pour l’utilisation des routes nationales est liée au véhicule. C’est pourquoi le projet de loi prévoit que le détenteur du véhicule est assujetti à la rede- vance à titre subsidiaire. Dans des cas exceptionnels, par exemple si le conducteur du véhicule réussit à échapper au contrôle, s’il est inconnu ou si son identité n’est pas révélée par le détenteur, il est donc possible de se retourner contre ce dernier.

9 RS 741.51

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Art. 6 Montant de la redevance Le montant de la redevance est maintenu à 40 francs. Depuis qu’il a passé de 30 à 40 francs, en 1995, il n’a pas changé. En comparaison internationale, il peut être qualifié de modeste (voir ch. 1.1.7).

Art. 7 Vignette Comme aujourd’hui, la redevance est acquittée par l’achat d’une vignette. Celle-ci doit être apposée sur le véhicule à l’un des endroits prescrits, de manière qu’elle soit bien visible, à savoir, en ce qui concerne les véhicules automobiles, sur la face intérieure du pare-brise (sur le bord gauche ou derrière le rétroviseur intérieur), et, en ce qui concerne les motocycles et les remorques, sur une partie non interchangea- ble et d’accès aisé. La vignette acquise pour une remorque ne doit pas être collée sur le pare-brise du véhicule tracteur. L’utilisation exacte de la vignette et l’endroit précis où celle-ci doit être collée seront réglés par la version révisée de l’ordonnance sur la vignette routière (OURN). La vignette apposée conformément aux prescrip- tions perd sa validité si elle est décollée ou détruite. La vignette est valable pour un seul véhicule. Décoller une vignette et la recoller sur un autre véhicule est interdit et constitue un délit au sens de l’art. 14, al. 3, du présent projet de loi.

Art. 8 Période de taxation Al. 1: comme aujourd’hui, la redevance est perçue de manière forfaitaire pour une année civile. Cela permet de réduire le travail administratif au minimum. La simpli- cité avec laquelle la période de taxation est définie constitue également un avantage pour les utilisateurs, dans la mesure où elle leur permet de connaître avec certitude la durée de validité de la vignette. La modicité de la redevance justifie que, comme aujourd’hui, celle-ci ne soit en aucun cas remboursée. Al. 2: la vignette continue à être valable 14 mois, c’est-à-dire du 1er décembre de l’année précédente au 31 janvier de l’année suivante. Le fait que les durées de vali- dité de deux vignettes successives se chevauchent laisse largement le temps aux usagers de remplacer l’une par l’autre. En outre, cette solution constitue un avantage pour les touristes qui reviennent en Suisse pour les vacances d’hiver après y avoir séjourné à Noël: ceux-ci ne doivent en effet payer la redevance qu’une fois.

Art. 9 Compétence en matière de perception Comme aujourd’hui, la vignette est émise par l’administration des douanes, qui a également compétence pour vendre la vignette à la frontière et à l’étranger. La vente en Suisse incombe aux cantons. La vignette pourra être achetée aux mêmes points de vente qu’aujourd’hui (poste, stations-service, commerces du secteur de l’automobile, etc.).

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Art. 10 Utilisation du produit de la redevance L’utilisation du produit net est fixée par l’art. 86, al. 3, Cst. et réglée de manière détaillée par la loi fédérale du 22 mars 1985 concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire (LUMin)10.

Art. 11 Contrôles Comme jusqu’ici, les contrôles sont exécutés par les cantons à l’intérieur du pays et par l’administration des douanes à la frontière. Afin d’accroître l’efficacité des contrôles, le Département fédéral des finances (DFF) peut, en se fondant sur l’art. 18, al. 3, du présent projet de loi, déléguer les contrôles et la poursuite en procédure simplifiée à des tiers. Seuls les contrôles portant sur le trafic arrêté à la frontière peuvent être délégués par le DFF; les contrô- les à l’intérieur du pays relèvent toujours de la compétence des cantons.

Art. 12 Sûreté Actuellement, il n’est pas possible de recouvrer les créances fiscales à l’étranger. C’est pourquoi les personnes assujetties à la redevance qui sont domiciliées à l’étranger doivent fournir une sûreté si elles ne paient pas la redevance avant de quitter la Suisse. La même procédure s’applique au recouvrement des amendes.

Art. 14 Contraventions Al. 1: il y a contravention lorsqu’on emprunte les routes nationales soumises à la redevance sans avoir préalablement payé la redevance. Il y a également contraven- tion lorsque la vignette n’a pas été apposée correctement ou lorsqu’elle n’a pas été collée du tout dans le but de la réutiliser avec d’autres véhicules. Afin de limiter les abus, il faut d’une part renforcer les contrôles, d’autre part aug- menter nettement le montant de l’amende. Pour remplir sa fonction, l’amende doit dissuader les conducteurs de rouler sans vignette. Aujourd’hui, l’amende est de 100 francs. Avant même d’avoir roulé trois ans sans vignette (3 × 40 francs), on a amorti cette amende. Ainsi, payer celle-ci ne revient en fait qu’à acquitter après coup les redevances dues. C’est pourquoi il est absolument indispensable que le montant de l’amende passe de 100 à 200 francs. Rouler sans vignette ne sera alors «rentable» qu’après cinq ans. Comme les contrôles vont être renforcés, le risque de faire l’objet d’un contrôle au cours d’une période de cinq ans serait donc deux fois plus grand. Le montant de l’amende prévu dans le projet de loi est toujours inférieur à la moyenne des amendes perçues pour des infractions comparables dans d’autres pays européens. Il est en outre largement inférieur au montant maximal des amendes d’ordre prévues pour d’autres contraventions aux prescriptions sur la circulation routière, soit 300 francs (art. 1, al. 2, de la loi du 24 juin 1970 sur les amendes d’ordre, LAO11). Al. 2: s’il est impossible d’arrêter le véhicule ou d’identifier le conducteur, l’amende est envoyée au détenteur du véhicule soumis à la redevance. On peut admettre en règle générale que le conducteur est en même temps le détenteur. Cette façon de

10 RS 725.116.2 11 RS 741.03

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procéder est également appliquée en matière de circulation routière lors des contrô- les de vitesse. Si le détenteur nie que le véhicule ait été conduit sur une route natio- nale sans vignette, il appartiendra à l’AFD d’apporter la preuve de ce fait. Al. 3: la vignette autoroutière est un timbre officiel de valeur qui, une fois collé sur un véhicule, n’est valable que pour ce dernier. Dès qu’elle est décollée d’un véhi- cule, la vignette est considérée comme oblitérée. Il est interdit d’apposer une vignette décollée et donc oblitérée sur un autre véhicule en exploitant le restant de pouvoir adhésif ou en utilisant un film adhésif ou tout autre moyen. Il est absolu- ment interdit de manipuler la vignette (la coller sur un support transparent, la recou- vrir d’un film adhésif, réduire son pouvoir adhésif, etc.) afin de pouvoir la réutiliser en lui donnant l’apparence d’une vignette encore valable. La manipulation de vignettes constitue un délit au sens de l’art. 245 du code pénal (CP)12. Ce type d’infraction est puni d’une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d’une peine pécuniaire. La falsification de vignettes tombe sous le coup de la même dispo- sition pénale.

Art. 16 Poursuite pénale par les cantons Cet article a presque été repris tel quel de la réglementation actuelle. La disposition concernant les sûretés (art. 11, al. 4, de l’ordonnance sur la vignette routière) a simplement été intégrée dans l’art. 12, intitulé «Sûreté», et vaut donc pour tous les organes d’exécution.

Art. 17 Prescription L’art. 109 CP dispose que la poursuite pénale des contraventions et la peine se prescrivent par trois ans. Le projet de loi mentionne explicitement ce délai de pres- cription en référence aux contraventions visées à l’art. 14, al. 1. La poursuite pénale des délits visés à l’art. 245 CP et la peine encourue pour ces derniers se prescrivent par le délai prévu dans le code pénal.

Art. 18 Exécution Al. 2: le projet habilite le Conseil fédéral à conclure des accords internationaux qui facilitent l’exécution de la présente loi. On peut imaginer des accords bilatéraux réglant la question de l’encaissement des amendes à l’étranger. Il existe déjà plu- sieurs conventions et accords internationaux dans les domaines de la coopération policière et de l’entraide judiciaire13. Al. 3: il est nécessaire de déléguer certaines tâches à des tiers. On fait actuellement appel à des organisations privées pour la vente de vignettes aux postes frontière autoroutiers, à l’entrée en Suisse. Le projet de loi prévoit qu’à l’avenir l’adminis- tration des douanes déléguera également à des organisations privées, par des accords

12 RS 311.0 13 Par exemple Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959 (Convention européenne d’entraide judiciaire, CEUeJ, RS 0.351.1); Accord du 27 avril 1999 entre la Confédération suisse et la République fédérale d’Allemagne relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et judiciaire (Ac. entre la Suisse et l’Allemagne en matière de police, RS 0.360.136.1), qui contient un chapitre (art. 34 ss) sur la coopération lorsque des infractions aux prescriptions sur la circulation routière sont commises.

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dans lesquels le périmètre d’action, les droits et les devoirs de ces dernières seront clairement spécifiés, les contrôles et la poursuite en procédure simplifiée aux postes frontière autoroutiers, à la sortie du pays. Cela permettra une intensification intermit- tente des contrôles sans que le personnel spécialisé de l’administration des douanes soit mis à contribution. Les personnes mandatées doivent cependant recevoir la formation nécessaire à l’exécution de leurs tâches. L’administration des douanes conserve la haute surveillance et le pouvoir de décision. Les contrôles et la poursuite sur le territoire suisse relèvent quant à eux des polices cantonales compétentes; ils sont donc effectués en conformité avec les législations de police déterminantes.

Art. 19 Indemnisation Comme aujourd’hui, l’indemnisation sera réglée par une ordonnance du Départe- ment fédéral des finances.

3 Conséquences (coûts, besoin en personnel, recettes supplémentaires) 3.1 Conséquences pour la Confédération Le maintien du système actuel de vignette et d’une redevance annuelle de 40 francs n’a pas de conséquences pour le personnel. Pour pouvoir lutter efficacement contre les abus, dont l’existence est incontestable, il est indispensable de renforcer les contrôles. La nouvelle disposition que constitue l’art. 18, al. 3, permet de déléguer ceux-ci à des organisations privées. Les frais annuels supplémentaires de 1 à 2 mil- lions de francs occasionnés par le renforcement des contrôles seront largement compensés par l’augmentation des recettes enregistrée pendant la même période et évaluée à 5 millions de francs.

3.2 Conséquences pour les cantons et les communes Etant donné la multiplication par deux du montant de l’amende et l’éventuel renfor- cement des contrôles à l’intérieur du pays, les cantons peuvent escompter une nette augmentation des recettes provenant des amendes. Il ne devrait pas y avoir d’autres conséquences pour les cantons et les communes.

3.3 Conséquences économiques La LURN n’entraîne pas de coûts supplémentaires pour les agents économiques. Conformément à l’art. 86, al. 3, Cst. et à la loi fédérale du 22 mars 1985 concernant l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire (LUMin)14, le produit net de la redevance pour l’utilisation des routes nationales est affecté au financement de tâches et de dépenses liées à la circulation routière.

14 RS 725.116.2

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4 Liens avec le programme de la législature Le présent projet n’a pas été annoncé dans le rapport sur le programme de la législa- ture 2003 à 2007 du 25 février 200415. Afin de répondre au mandat constitutionnel selon lequel toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale, il est cependant indiqué d’édicter la LURN. Par ailleurs, la LURN remplace le ch. II, al. 2, let. b, des dispositions finales de l’arrêté fédéral du 18 décembre 1998 relatif à une mise à jour de la Constitution, l’art. 36quinquies aCst. et l’ordonnance du 26 octobre 1994 relative à une redevance pour l’utilisation des routes nationales.

5 Aspects juridiques 5.1 Constitutionnalité et conformité aux lois L’art. 86, al. 2, Cst. donne à la Confédération la compétence de prélever une rede- vance pour l’utilisation des routes nationales par les véhicules à moteur et les remor- ques qui ne sont pas soumis à la redevance sur le trafic des poids lourds.

5.2 Rapports avec le droit européen La CE a adopté la directive 2004/52 concernant l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier16, dont la mise en œuvre est prévue en 2008 pour les véhicules lourds et en 2010 pour les autres véhicules. Cette directive vise une harmonisation technique des systèmes embarqués à bord des véhicules. Elle se réfère explicitement à la manière dont on utilise ou dont on prévoit d’utiliser des systèmes de péage électronique pour la perception de redevances routières liées aux prestations. Dans l’art. 1, al. 2, let. b, de la directive, il est dit que celle-ci ne s’applique pas aux sys- tèmes de péage électronique qui ne requièrent pas l’installation d’un équipement embarqué à bord des véhicules. Cette directive ne concerne donc pas le système de la vignette autocollante. La décision-cadre 2005/214/JAI du Conseil du 24 février 200517 concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires est destinée à faciliter le recouvrement de ces sommes au sein de l’UE. Jusqu’alors, la poursuite transfrontalière des délinquants était très difficile et parfois tout simple- ment impossible. La décision-cadre n’engage pas la Suisse aussi longtemps que cette décision n’est pas reprise dans un accord conclu avec l’UE. La Suisse pourrait également régler le recouvrement à l’étranger des sommes découlant de sanctions pécuniaires par des accords bilatéraux avec des Etats tiers. Plusieurs pays ont déjà manifesté un grand intérêt à la conclusion de tels accords avec la Suisse. Il n’existe toutefois pas de projets concrets pour l’instant.

15 FF 2004 1035 16 Directive 2004/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 concernant l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier dans la Communauté; Journal officiel de l’Union européenne JO no L 166 du 30.4.2004, p. 124, rectifiée au JO no L 200 du 7.6.2004, p. 50. 17 Journal officiel de l’Union européenne JO no L 76 du 22.3.2005, p. 16.

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5.3 Forme de l’acte à adopter Les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale (art. 163, al. 1, et art. 164, al. 1, Cst.). En l’occurrence, ces conditions sont remplies. La présente loi est sujette au référendum facultatif (art. 141, al. 1, let. a, Cst.).

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