Message relatif à l'arrêté fédéral concernant l'approbation du chap. 4 de l'ordonnance sur les liquidités des banques (too big to fail)

12.096

Message relatif à l’arrêté fédéral concernant l’approbation du chap. 4 de l’ordonnance sur les liquidités des banques (too big to fail)

du 30 novembre 2012

Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs,

Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, le projet d’arrêté fédéral concernant l’approbation du chap. 4 de l’ordonnance sur les liquidités des banques.

Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesda- mes, Messieurs, l’assurance de notre haute considération.

30 novembre 2012 Au nom du Conseil fédéral suisse: La présidente de la Confédération, Eveline Widmer-Schlumpf La chancelière de la Confédération, Corina Casanova

2012-2814 8725

Condensé

Par le présent message, le Conseil fédéral soumet à l’Assemblée fédérale les règles applicables aux liquidités des banques d’importance systémique.

Le projet découle de la mise en œuvre du chiffre III de la modification du 30 sep- tembre 2011 de la loi sur les banques (renforcement de la stabilité du secteur finan- cier; too big to fail), selon lequel le Conseil fédéral doit soumettre à l’approbation de l’Assemblée fédérale la première adoption des dispositions visées à l’art. 10, al. 4, de la loi sur les banques. Les dispositions devant être approuvées par le biais du présent message concernent les liquidités des banques d’importance systémique. Les dispositions relatives aux exigences en matière de fonds propres et au plan d’urgence ont déjà été approuvées par l’Assemblée fédérale par arrêté du 28 sep- tembre 2012. Les exigences imposées à toutes les banques en matière de liquidités seront désor- mais réglées par une ordonnance distincte. Les exigences spécifiques aux banques d’importance systémique sont exposées au chap. 4 de cette ordonnance. Selon l’art. 9, al. 2, let. b, de la loi sur les banques, entré en vigueur le 1er mars 2012, ces banques doivent répondre à des exigences plus élevées que les autres banques car leur illiquidité pourrait avoir des conséquences dramatiques non seulement pour elles-mêmes, mais aussi pour le système bancaire ainsi que la place financière et économique suisses. Afin de prévenir les risques systémiques, les banques concer- nées doivent être particulièrement résistantes aux chocs de liquidités. En cas de crise, elles doivent disposer de liquidités suffisantes jusqu’à ce que les mesures permettant d’assurer le maintien des fonctions d’importance systémique prennent effet. Sur le plan du contenu, les exigences spécifiques aux banques d’importance systé- mique sont fondées sur les accords en vigueur depuis le 30 juin 2010 entre la FINMA et les deux grandes banques concernant un nouveau régime des liquidités. Elles remplacent les exigences en matière de liquidités totales mentionnées dans l’ordonnance sur les liquidités et applicables aux banques n’ayant pas une impor- tance systémique.

Message

1 Contexte

1.1 Modification du 30 septembre 2011 de la loi sur

les banques (LB) sous réserve d’approbation L’Assemblée fédérale a approuvé le 30 septembre 2011 une modification de la loi sur les banques (renforcement de la stabilité du secteur financier; too big to fail)¹. Le Conseil fédéral a fixé l’entrée en vigueur de cette modification au 1er mars 2012. Celle-ci prévoit dans ses dispositions transitoires:

«La première adoption des dispositions visées à l’art. 10, al. 4, est soumise à l’approbation de l’Assemblée fédérale.»

1.2 Objet des dispositions à approuver

Conformément à la disposition transitoire citée, le contenu de la réglementation à approuver découle de l’art. 10, al. 4, de la LB révisée, qui dispose que:

«Le Conseil fédéral, après avoir entendu la Banque nationale et la FINMA, règle: a. les exigences particulières selon l’art. 9, al. 2; b. les critères permettant d’évaluer la preuve selon l’al. 2; c. les mesures que la FINMA peut ordonner si la banque ne peut fournir la preuve selon l’al. 2.»

Le 1er juin 2012, par une modification de l’ordonnance du 17 mai 1972 sur les banques (OB)² et par l’introduction du titre 5 relatif aux banques d’importance systémique dans le cadre d’une révision totale de l’ordonnance du 29 septembre 2006 sur les fonds propres (OFR)³, le Conseil fédéral s’est acquitté en grand partie de ce mandat relatif aux banques d’importance systémique. Le 28 septembre 2012, l’Assemblée fédérale a approuvé ces dispositions par voie d’arrêté fédéral simple. Le 30 novembre 2012, le Conseil fédéral a approuvé une nouvelle ordonnance sur les liquidités des banques (ordonnance sur les liquidités, OLiq). Il a introduit dans le chap. 4 de cette ordonnance les dispositions particulières applicables aux banques d’importance systémique qui manquaient jusqu’à présent. Ces dispositions sont également soumises à l’Assemblée fédérale avec le présent message concernant un arrêté fédéral simple.

2 Exigences en matière de liquidités applicables

aux banques d’importance systémique

2.1 Nouvelle ordonnance sur les liquidités

Les présentes dispositions soumises à approbation règlent, en exécution de l’art. 10, al. 4, let. a, LB, les exigences particulières pour les banques d’importance systé- mique décrites à l’art. 9, al. 2, let. b, LB. Selon cette dernière disposition, les ban- ques d’importance systémique doivent disposer de liquidités qui garantissent une meilleure capacité d’absorption des chocs de liquidités que les banques qui n’ont pas une importance systémique, afin qu’elles soient en mesure de respecter leurs obliga- tions de paiement même si elles se trouvent dans une situation exceptionnellement difficile. L’ordonnance sur les liquidités a été examinée dans son ensemble au sein d’un groupe de travail national qui regroupait le DFF, la FINMA, la BNS, les associations de banques et la Chambre fiduciaire. Le chap. 4, qui comprend les dispositions particulières applicables aux banques d’importance systémique, a été traité séparé- ment, avec les deux grandes banques, dans le cadre de ce même groupe de travail.

2.2 Audition

Du 28 août 2012 au 1er octobre 2012, le DFF a mené auprès des banques et associa- tions concernées une audition concernant l’ordonnance sur les liquidités. Les parti- cipants ont donné des avis largement positifs. L’Association suisse des banquiers (ASB) s’est prononcée sur les dispositions relatives aux banques d’importance systémique, et le Credit Suisse Group SA s’est explicitement rallié à son argumenta- tion. Ces deux participants ont essentiellement soutenu que les grandes banques ne devaient pas être soumises à des exigences plus élevées que celles qui sont requises par les prescriptions internationales du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (Comité de Bâle). Ils ont estimé en outre qu’il fallait éviter de créer un lien entre les exigences en matière de liquidités et les exigences en matière de fonds propres. Le chap. 4 de l’ordonnance, qui est soumis à approbation, prend en considération la critique exprimée par rapport au lien entre ces deux types d’exigences. La formula- tion prévue initialement, selon laquelle «l’ampleur des pertes possibles est prise en compte lors de l’évaluation de l’adéquation de l’excédent de fonds propres dans le cadre du processus de surveillance prudentielle» a suscité des malentendus. En effet, le lien direct entre les exigences en matière de liquidités et les exigences en matière de fonds propres a donné à penser que la FINMA disposait d’un nouvel instrument. La disposition visait en fait à exiger des banques qu’elles tiennent compte, dans le cadre de leurs scénarios de crise, des conséquences sur leurs fonds propres, la FINMA n’intervenant pour contrôler et, le cas échéant, adapter les exigences en matière de fonds propres d’une banque en fonction de ses liquidités que si celle-ci ne respectait pas ladite disposition. Actuellement, la FINMA dispose déjà d’une telle compétence sur la base de l’art. 34 OFR (à partir du 1er janvier 2013: art. 45). La critique légitime exprimée dans le cadre de l’audition a été prise en considération et la formulation en question a été remplacée par une réglementation à l’art. 9, al. 4, OLiq. Selon ce dernier, une analyse des conséquences sur le compte de résultats doit être effectuée dans le cadre de l’évaluation des tests de résistance. Mise à part une

correction terminologique, les autres dispositions applicables aux banques d’impor- tance systémique n’ont plus été modifiées.

3 Commentaire du chap. 4 de l’ordonnance

sur les liquidités Les banques d’importance systémique doivent disposer de liquidités qui garantissent une meilleure capacité d’absorption des chocs de liquidités que les banques qui n’ont pas une importance systémique, afin qu’elles soient en mesure de respecter leurs obligations de paiement même si elles se trouvent dans une situation excep- tionnellement difficile. Pour garantir cette résistance accrue, les banques d’impor- tance systémique doivent remplir, outre les exigences prévues par l’ordonnance sur les liquidités, des exigences quantitatives supplémentaires en matière de liquidités ainsi que l’obligation de présenter des rapports. Ces exigences particulières figurent au chap. 4 de l’ordonnance sur les liquidités (art. 19 à 29 OLiq). Les exigences particulières en matière de liquidités pour les banques d’importance systémique sont déjà applicables. Le 30 juin 2010, la FINMA et les deux grandes banques avaient conclu des accords définissant des règles détaillées concernant la gestion et la détention de liquidités4. Ces accords sont repris dans l’ordonnance sur les liquidités. Ils avaient été conclus à l’époque parce que, dans les cas des groupes financiers importants et complexes, les exigences en matière de liquidités totales (art. 16 à 18 de l’actuelle OB) ne satisfaisaient plus à l’environnement actuel des marchés financiers. Ce n’est que fin décembre 2010 que le Comité de Bâle a adopté ses prescriptions internationales en matière de liquidités («Bâle III»), qui entreront en vigueur par étapes en 2015 et 2018. Les exigences en matière de liquidités totales convenues avec les grandes banques en 2010 et reprises à présent dans l’ordonnance améliorent sensiblement la mesure du risque de liquidité des banques d’importance systémique. D’une part, les exigen- ces minimales et les obligations de reporting mentionnées permettent une évaluation bien plus précise de la situation en matière de liquidités et une intégration plus complète des positions pertinentes pour les liquidités. D’autre part, les expériences tirées de la crise financière indiquent que les problèmes de liquidités sur lesquels se fondent les prescriptions sur les liquidités totales prennent insuffisamment en consi- dération les sorties de liquidités et les possibilités de refinancement restantes. Les banques d’importance systémique doivent pouvoir couvrir, à tout moment et pendant

au moins 30 jours, toutes les sorties de liquidités escomptées en cas de scénario de crise. Elles ne doivent pas présenter de manque de liquidités et doivent être en mesure de calculer chaque jour les besoins de liquidités. A la fin de chaque mois, les banques doivent rendre compte de leur situation en matière de liquidités à la FINMA et à la BNS. En outre, les banques d’importance systémique qui, du fait de leur activité internationale, gèrent leurs risques au niveau du groupe doivent remplir les exigences du chap. 4 de l’ordonnance sur les liquidités aussi bien au niveau du groupe financier qu’à celui de chaque établissement, y compris toutes les succur- sales (art. 20 OLiq). Les prescriptions en vigueur concernant les liquidités totales s’appliquent uniquement aux établissements individuels.

4 Cf. message concernant la révision de la loi sur les banques (too big to fail), FF 2011 4365 4402 s.

4 Programme de la législature

L’arrêté fédéral simple qui est proposé ici découle de la mise en œuvre de la modi- fication de la loi sur les banques (too big to fail) approuvée par le Parlement. Il n’est donc pas annoncé dans le message du 25 janvier 2012 sur le programme de la légi- slature 2011 à 20155.

5 Conséquences

Le chap. 4 de l’ordonnance sur les liquidités met en œuvre les prescriptions prévues par la modification de la loi sur les banques (too big to fail) et vise à augmenter la stabilité du système financier. Les conséquences de la modification de la loi sur les banques, y compris en ce qui concerne les exigences en matière de liquidités, ont déjà été exposées en détail dans le message correspondant6. Nous renvoyons donc à ces explications. Pour ce qui est des conséquences spécifiques des dispositions sur les liquidités, les exigences concernant le niveau et la composition du volant de liquidités réglemen- taire (art. 25 OLiq) sont susceptibles d’entraîner des coûts plus élevés pour les banques. Etant donné que les exigences particulières en matière de liquidités sont déjà applicables depuis juin 2010, les banques ne doivent pas assumer de coûts supplémentaires pour la mise en place du système permettant de présenter des rap- ports à la FINMA et à la BNS. Par contre, les grandes banques pourraient voir leurs rendements baisser en raison d’une modification des conditions de taux pour les déposants et les preneurs de crédit ou d’une adaptation de leur modèle commercial ou de leur profil de risque. Les banques concernées bénéficieront en contrepartie d’une diminution des coûts de financement grâce à l’accroissement de la stabilité. A ce jour, rien n’indique que les banques aient réagi aux nouvelles normes en matière de liquidités par des mesures spéciales dans le domaine des crédits.

6 Bases juridiques

Comme indiqué en introduction, l’approbation des ordonnances présentées repose sur les dispositions transitoires de la modification du 30 septembre 2011 de la loi sur les banques. Elle prend la forme d’un arrêté fédéral simple en vertu de l’art. 163, al. 2, Cst., qui n’est pas soumis au référendum facultatif.

5 FF 2012 349