Art. 25 Finances L’art. 25 de la loi sur le Parlement prévoit que les crédits d’engagement sont pris sous la forme d’arrêtés fédéraux simples, non sujets au référendum. La nouveauté à noter est qu’à partir d’un certain seuil, les crédits d’engagement doivent être présentés sous la forme d’un arrêté fédéral sujet au référendum. Concrètement, il doit s’agir d’un crédit d’engagement, d’une dépense nouvelle, et d’une dépense unique de plus de 200 millions de francs ou d’une dépense récurrente de plus de 20 millions de francs (voir développement au ch. 2.3, y compris pour les propositions de minorité) ; les crédits adoptés par l’Assemblée fédérale en procédure d’urgence sont exclus. La majorité de la commission propose à cet effet une refonte de l’art. 25 LParl : selon sa nouvelle teneur, les charges et les dépenses d’investissement, à savoir les crédits adoptés dans le cadre du budget et de ses suppléments (les « crédits budgétaires »), sont prises sous la forme d’arrêtés fédéraux simples, non sujets au référendum (al. 1) ; l’al. 2 règle la prise de décision concernant les crédits d’engagement sujets au référendum, tandis que l’al. 3 s’applique aux autres crédits d’engagement (non sujets au référendum) et aux plafonds de dépenses ; enfin, le compte d’État est approuvé sous la forme d’un arrêté fédéral simple (al. 4). Le nouvel al. 5 reprend l’ancien al. 3. Si le référendum financier est inscrit dans la Constitution – conformément à ce que propose la minorité II –, les critères devront aussi y figurer. Quant à l’art. 25 LParl, il devra simplement indiquer que les crédits d’engagement sujets au référendum – qui seront définis plus précisément dans la Constitution – doivent être arrêtés sous la forme d’un arrêté fédéral. Si, comme le demande la minorité III, les plafonds de dépenses sont aussi sujets au référendum, l’art. 25 LParl doit le spécifier.

3.2 Loi fédérale du 7 octobre 2005 sur les finances de la Confédération (loi sur les finances, LFC)

Art. 23 Autorisation L’art. 23 de la loi sur les finances spécifie sous quelle forme l’Assemblée fédérale approuve les crédits d’engagement et sous quelle forme le Conseil fédéral doit les lui

20

soumettre. Cet article doit être modifié en fonction de l’art. 25 al. 2 LParl., afin que les crédits d’engagement soient présentés par le Conseil fédéral sous la forme d’un projet d’arrêté fédéral, sujet au référendum. Le Conseil fédéral devra donc déterminer si le crédit remplit les critères pour être sujet au référendum et soumettre le projet d’arrêté correspondant à l’Assemblée fédérale. Si l’Assemblée fédérale parvient à une autre conclusion, il lui suffira de modifier la clause référendaire, et donc la forme de l’arrêté. Le projet d’arrêté peut indifférement lui être présenté dans un message spécial ou dans le cadre du message sur le budget et ses suppléments, mais le projet d’arrêté lui-même doit absolument être distinct, afin que l’Assemblée fédérale puisse extraire un crédit de l’arrêté fédéral simple et le présenter dans un arrêté fédéral distinct, si elle estime que le crédit remplit les critères pour être sujet au référendum.

Art. 28 Urgence Pour que seule l’Assemblée fédérale, et non le Conseil fédéral, puisse déclarer urgents des crédits sujets au référendum (projet de la majorité de la commission), la disposition relative à la procédure d’urgence doit être complétée d’un al. 1bis qui prévoie que l’Assemblée fédérale soit compétente à cet égard. La minorité IV souhaite conserver la procédure en vigueur, ce qui autoriserait le Conseil fédéral à déclarer urgents des crédits sujets au référendum.

3.3 Constitution fédérale du 18 avril 1999

Art. 141, al. 1, let. cbis (nouveau) La minorité II souhaite inscrire le référendum financier dans la Constitution. Les critères pour qu’un arrêté financier soit sujet au référendum sont inscrits dans la Constitution fédérale. La disposition concernée s’insère directement après celle qui prévoit que les arrêtés fédéraux sont généralement sujets au référendum.

Au cas où la minorité II l’emporterait (inscription du référendum financier dans la Constitution), les objectifs de la minorité III (prise en compte des plafonds de dépenses) et de la minorité IV (déclaration d’urgence ne relevant pas exclusivement de la compétence de l’Assemblée fédérale) devraient alors eux aussi figurer dans la Constitution. L’objectif de la minorité V n’est pertinent que dans la mesure où le référendum financier sera effectivement inscrit dans la Constitution (objectif de la minorité II). Au lieu de prévoir des montants fixes exprimés en francs, le seuil référendaire devrait alors être fixé au moyen d’un pourcentage se rapportant aux dépenses du dernier compte d’Etat.

Art. 189, al. 1bis (minorité VI) La minorité VI souhaite qu’une voie de recours soit ouverte contre les décisions de l’Assemblée fédérale de soumettre ou non un arrêté financier au référendum facultatif. Elle propose de compléter à cet effet l’art. 189, al. 1bis, qui prévoit déjà

21

une voie de recours pour non-respect de la mise en œuvre d’une initiative populaire générale par l’Assemblée fédérale.

3.4 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (loi sur le tribunal fédéral, LTF) (minorité VI) Si la proposition de la minorité VI concernant la création d’une voie de recours contre les décisions de l’Assemblée fédérale de soumettre ou non un arrêté financier au référendum facultatif est adoptée, la loi sur le Tribunal fédéral devra être modifiée en conséquence. Si la proposition de la minorité I d’inscrire le référendum financier dans la loi sur le Parlement est adoptée, le principe d’une voie de recours auprès du Tribunal fédéral devra en outre être inscrit dans la loi sur le Tribunal fédéral (art. 82).

Art. 20, al. 3, 1re phrase

Le Tribunal fédéral devra statuer à cinq juges sur les recours contre les arrêtés de l’Assemblée fédérale autorisant un crédit d’engagement.

Art. 88, al. 1, let. b

Cette disposition énumère les cas où les recours concernant le droit de vote des citoyens à l’échelon de la Confédération sont recevables. La liste est simplement complétée par les arrêtés de l’Assemblée fédérale autorisant un crédit d’engagement.

Art. 100, al. 1bis (nouveau) Les recours contre les arrêtés de l’Assemblée fédérale autorisant un crédit d’engagement doivent être déposés dans les 30 jours qui suivent leur publication.

4 Conséquences 4.1 Conséquences financières et effets sur le personnel Les conséquences budgétaires de l’introduction du référendum financier à l’échelon de la Confédération ne peuvent faire l’objet que de spéculations (voir supra, ch. 1.2.2). Seule l’expérience montrera si cet instrument peut exercer un effet modérateur sur les dépenses publiques, comme il a été démontré empiriquement pour les cantons et les communes.

4.2 Mise en œuvre Divers modes de mise en œuvre ont été éprouvés dans les cantons et les communes. L’application du référendum financier à l’échelon de la Confédération aura pour particularité d’exclure tout recours auprès du Tribunal fédéral. Son abondante jurisprudence en matière de référendum financier devrait toutefois permettre une mise en œuvre sans heurt du nouvel instrument.

22

5 Aspects juridiques 5.1 Constitutionnalité et légalité L’art. 141, al. 1, let. c de la Constitution fédérale offre une base constitutionnelle suffisante pour arrêter des crédits d’engagement sous la forme d’un arrêté fédéral sujet au référendum (voir les explications développées au ch. 2.2). Le présent projet crée les bases légales requises.

5.2 Forme de l’acte Dans le projet de loi fédérale portant création d’un référendum financier, l’art. 25 de la loi sur le Parlement ainsi que les art. 23 et 28 de la loi sur les finances de la Confédération ont fait l’objet des adaptations requises. La loi est sujette au référendum. Si, conformément à ce que propose la minorité II, le référendum financier est inscrit dans la Constitution, l’arrêté fédéral correspondant sera soumis au vote du peuple et des cantons. Même dans cette hypothèse, les lois précitées devront être adaptées en conséquence, étant entendu que la loi portant création d’un référendum financier ne sera publiée qu’après le vote du peuple et des cantons sur la modification constitutionnelle.

23