Iv. pa. 03.436 „Pour des campagnes de votation équitables“ | Lexipedia

Art. 11, al. 3bis (nouveau) Certains cantons de Suisse occidentale possèdent des bases légales, assorties d’une jurisprudence depuis quelques années, permettant de distribuer aux électeurs un aperçu des mots d’ordre adoptés par tous les partis politiques représentés au parle- ment cantonal au sujet des objets soumis à votation. Ces dernières années, deux can- tons ont étendu cette pratique aux objets fédéraux sans en avoir référé à Berne. Comme le constatait le Conseil fédéral dans sa réponse à une question parlementaire (06.1103 Q Berberat. Le Conseil fédéral veut-il museler les gouvernements canto- naux ?), une telle pratique pose un problème de nature formelle si elle ne s’appuie pas sur une base légale fédérale. Aucune autorité n’a le droit de compléter à sa guise le matériel de vote. Selon le droit en vigueur (art. 11, al. 1-3, LDP), le matériel de vote remis en vue d’une votation fédérale comprend exclusivement le bulletin de vote, les textes soumis à votation, les explications du Conseil fédéral et les docu- ments qui, selon le droit cantonal, permettent aux électeurs de voter valablement, comme la carte de légitimation, l’enveloppe électorale et le timbre de contrôle. La commission est favorable à ce qu’un aperçu des recommandations de vote des partis représentés dans les parlements cantonaux soit annexé au matériel de vote car ce document politiquement neutre contribue à informer les électeurs. Un nouvel art. 11, al. 3bis crée donc une base légale qui légalise cet instrument dans les cantons qui l’utilisent déjà et qui permet aux autres de l’introduire.

Art. 15a Obligation Cette disposition définit l’objet de l’obligation (mise à disposition de temps d’antenne gratuit avant les votations populaires fédérales) ainsi que le cercle des dif- fuseurs de programmes qui y sont assujettis. L’art. 1, phr. 1, cite en premier lieu la SSR (elle fait l’objet d’une réglementation dé- taillée dans la nouvelle LRTV, aux art. 23 à 37 ; la loi ne définit cependant pas ses programmes, mais la concession octroyée par le Conseil fédéral). Sont également ci- tées les autres chaînes détentrices d’une concession qui, sous le régime de la LRTV adoptée le 24 mars 2006, conservent une quote-part du produit de la redevance de réception. Il n’est pas encore possible d’indiquer avec certitude le nombre de diffu- seurs concernés. Il devrait être de l’ordre d’une douzaine pour les chaînes de télévi- sion régionales et de deux douzaines pour les chaînes radiophoniques (des radios lo- cales régionales dans des régions économiquement faibles ainsi qu’une douzaine de radios sans but lucratif dans des agglomérations comme Genève, Berne ou Zurich).

En revanche, les programmes et les décrochages de chaînes étrangères diffusés en Suisse ou dans des régions linguistiques déterminées ne bénéficient pas de la rede- vance. La deuxième moitié de l’al. 1 indique clairement que le droit à un temps d’antenne gratuit n’est valable qu’avant les votations populaires (et donc pas avant des élec- tions, ni en dehors d’un scrutin). La mise à disposition d’un temps d’antenne gratuit implique que les partis politiques et les comités qui y ont droit n’ont rien à payer pour ce temps d’antenne, pas même les frais administratifs des diffuseurs, et que les diffuseurs doivent supporter eux-mêmes l’éventuel manque à gagner que cette mise à disposition peut entraîner. Le financement de la réalisation des messages est réglé à l’art. 15d. L’al. 2 confère à l’Assemblée fédérale la compétence de désigner, par voie d’ordonnance, les programmes dans le cadre desquels la SSR est tenue d’accorder un temps d’antenne gratuit. La commission pense que l’obligation doit concerner les premières chaînes de télévision et plusieurs chaînes de radio dans chaque région lin- guistique. Il ne convient pas de désigner des programmes nommément au niveau de la loi car ce n’est pas le parlement qui définit l’offre journalistique de la SSR à ce niveau, mais le Conseil fédéral dans le cadre de la concession. De plus, les pro- grammes de la SSR sont évoluent en permanence. Des projets sont en cours pour développer l’offre par DAB (diffusion terrestre de programmes radio numériques) de la SSR. Si la SSR devait mettre en place une chaîne numérique diffusant princi- palement des émissions d’information parlées, une extension de l’obligation de dif- fuser les messages des partis pourrait être tout à fait envisageable. Tout cela doit être réglé au niveau de l’ordonnance.

Art. 15b Ayants droit Cet article définit les groupements qui peuvent prétendre à un temps d’antenne gra- tuit. La formule proposée repose sur le parti pris que les ayants droit produisent un message radio et un message télévisé par scrutin (dans plusieurs langues) pour qu’il soit diffusé par toutes les chaînes assujetties à l’obligation. En d’autres termes, le droit au temps d’antenne gratuit permet uniquement de s’exprimer pendant une de- mi-minute environ sur un ou plusieurs projets inscrits au programme du prochain scrutin. Les partis peuvent donc faire un choix. En ce qui concerne les comités (al. 2), il est clair qu’ils ne peuvent s’exprimer qu’au sujet du projet portant sur l’initiative qu’ils ont lancée ou contre lequel ils ont obtenu le référendum. Limiter davantage le droit au temps d’antenne gratuit ne serait pas sans poser de pro- blème. Le temps d’antenne que peuvent proposer les diffuseurs détenteurs d’une concession est de toute façon très limité et non extensible. Si l’on veut contribuer à augmenter l’intérêt pour la politique dans le grand public, il faut que le temps d’antenne gratuit soit situé dans des créneaux horaires clés de la grille quotidienne des programmes. Mais si le temps accordé aux messages est trop court, cela ôte toute possibilité de s’exprimer ; le temps d’antenne serait alors inutilisable pour quelque parti que ce soit et son gaspillage pour diffuser des messages vides de contenu ne ferait qu’irriter les électeurs. Ainsi, l’attribution de temps d’antenne gra- tuit au prorata des effectifs aux Chambres fédérales, sachant que certains partis comptent un ou deux représentants seulement, ne serait bénéfique pour personne.

Mieux vaut donc adopter une réglementation prévoyant que seuls les partis représen- tés dans un groupe parlementaire peuvent s’exprimer gratuitement sur les ondes de la radio et de la télévision. Le représentant unique d’un parti a la possibilité de rallier un groupe ou, le cas échéant, de s’associer avec d’autres députés dans son cas parta- geant les mêmes orientations politiques pour constituer un groupe (cf. art. 61, al. 2, de la loi sur le Parlement, RS 171.10) afin de bénéficier d’un temps d’antenne gra- tuit. Cette formule devrait permettre de respecter les exigences strictes du Tribunal fédéral en matière d’équilibre (cf. ch. 2.3.1 supra). Al. 1 : Alors que les comités de référendum et d’initiative peuvent bénéficier de temps d’antenne gratuit auprès des diffuseurs détenteurs d’une concession et finan- cés par la redevance au cas par cas, c’est-à-dire en vue des votations dont ils sont à l’origine (al. 2), il faut que les partis puissent s’exprimer avant toutes les votations car ils sont indispensables pour organiser des élections au système proportionnel. A de très rares exceptions près, ce sont eux qui remportent tous les mandats au Conseil national. Leurs représentants sont donc responsables des textes que les autorités soumettent à votation : ce sont eux qui ont élaboré les solutions proposées et forgé les compromis nécessaires pour trouver une majorité. Dans le cas des initiatives po- pulaires, ils ont contribué à l’adoption de la recommandation de vote du parlement. (art. 139, al. 3, phr. 2, Cst.). Onze des partis représentés actuellement au parlement se sont fait inscrire dans le registre des partis politiques ; trois des partis restants peuvent le faire dès qu’ils le souhaitent (état au 01.01.2007). Pour des raisons évidentes, le droit des partis à un temps d’antenne gratuit doit dépendre de leur inscription dans le registre des partis. Mais la nouvelle réglementation ne doit pas déclencher ou favoriser un éclatement des partis : les députés en exercice qui quitteraient leur parti ou leur groupe pour fonder un nouveau groupement ne pourraient pas prétendre à un temps d’antenne gratuit (al. 1, phr. 2).

Art. 15c Durée et rediffusions du message Al. 1 : La durée maximale des messages est fixée à 30 secondes. C’est une durée plus courte que ce que pratiquent la plupart des pays étrangers pour les messages électoraux. L’al. 2 précise que la limite maximale de 30 secondes pourra être abaissée dans cer- taines conditions par voie d’ordonnance. Cela pourrait être envisagé si un scrutin porte sur beaucoup plus de trois objets (p. ex. neuf objets comme le scrutin du 18 mai 2003). Une accumulation de messages à diffuser en application de la loi (11 partis formant des groupes parlementaires + 9 comités d’initiative et de référen- dum x 30 secondes chacun = 10 minutes d’émission x nombre de diffusions) pour- rait produire une saturation du public. Il sera donc possible par voie d’ordonnance de définir des critères (p. ex. nombre de projets soumis à votation avec ou sans appa- rentement thématique, caractère controversé des projets) en application desquels la durée maximale des messages sera adaptée (p. ex. ramené à 20 secondes) afin que la durée totale des émissions par scrutin soit aussi stable que possible. Le message pro- duit par chaque parti ou comité pour un scrutin doit être diffusé par l’ensemble des chaînes assujetties à l’obligation. La commission a souhaité que le message de cha- que ayant droit ne soit pas diffusé qu’une seule fois et que le nombre de rediffusions soit variable selon les ayants droit. La fréquence de rediffusion des messages des di-

vers ayants droit est une question qui, en raison de son niveau de détail, doit être ré- glée au niveau de l’ordonnance. La loi définit uniquement le critère de répartition à appliquer (proportionnellement à la force politique représentée au parlement, et non pas de manière égale pour tous les ayants droit). La répartition précise entre les ayants droit sera fixée dans l’ordonnance ; elle ne pourra pas éviter pas un certain schématisme. Il sera également possible de définir dans l’ordonnance l’ordre dans lequel les messages doivent être diffusés (p. ex. les comités avant ou après les partis, les grands partis avant ou après les petits partis). L’al 3, enfin, énonce le principe de la proportionnalité pour le calcul du nombre de diffusions du message accordées à chaque parti. Les grands partis bénéficieront d’un plus grand nombre de rediffusions que les petits. Une minorité de la commission propose de relativiser ce principe de manière que la force proportionnelle à l’Assemblée fédérale soit simplement prise en compte, sans pour autant être déter- minante, dans le calcul du nombre de rediffusions. Al. 4 : Dans une séquence de diffusion, la première et la dernière places sont privilé- giées. S’inspirant de la philosophie du mouvement démocratique du XIXe siècle, qui voulait que le peuple souverain ait « le dernier mot » au sujet des questions impor- tantes pour lui, la sous-commission propose que les comités ayant provoqué une vo- tation populaire en recueillant des signatures disposent d’une place privilégiée pour exposer leur message aux électeurs. C’est pourquoi l’alinéa 4 leur attribue une diffu- sion au début de la période et, pour leur donner l’« avant-dernier mot », une diffu- sion vers la fin de la période. Dans une démocratie directe, l’encouragement du discours politique ne saurait se limiter aux partis. Autant les partis sont indispensables pour la dimension représen- tative de la démocratie, surtout lorsque les élections se font selon le système propor- tionnel, autant l’exercice des droits populaires est libre. C’est tout spécialement le cas du référendum : huit cantons ou 50 000 électeurs peuvent le demander. Il n’y a pas d’exigence d’unité ni même d’homogénéité des auteurs d’un référendum : il leur suffit de demander qu’un acte soit soumis au vote du peuple, même si les motifs des uns et des autres sont totalement opposés. Sur dix référendums qui aboutissent, moins de six sont lancés par un seul comité. Malgré la variété des situations qui peuvent se présenter, le projet accorde un temps d’antenne gratuit sur toutes les chaînes concessionnaires financées par la redevance à l’ensemble des acteurs politi- ques ayant provoqué la tenue d’un référendum contre un acte fédéral (al. 4). Si un référendum demandé par les cantons aussi bien qu’un référendum populaire ont abouti, le temps d’antenne est partagé par moitié entre les cantons et les comités ré- férendaires concernés (al. 5). Si plusieurs comités ont contribué à l’aboutissement d’un référendum populaire, le temps d’antenne est réparti entre eux au pro rata du nombre de signatures qu’ils ont présentées. Cette formule ne peut pas être appliquée aux cantons (al. 6) car chaque canton apporte une voix à la demande de référendum. La manière d’exposer le but du référendum dans le message diffusé par les chaînes concessionnaires recevant une quote-part de la redevance et le choix du présentateur sont l’affaire des gouvernements des cantons s’il s’agit d’un référendum demandé par ces derniers, et du comité référendaire s’il s’agit d’un référendum populaire. Si plusieurs comités ont contribué à l’aboutissement du référendum, chacun décide de l’utilisation de sa part du temps d’antenne ou les comités s’entendent sur un message commun et sur le partage de sa présentation par leurs représentants respectifs.

Une initiative populaire peut être lancée par n’importe quel rassemblement de per- sonnes, notamment un comité constitué pour la circonstance. On ne peut donc pas, en démocratie directe, limiter aux partis les mesures d’encouragement du discours politique. Mais comme l’initiative populaire, contrairement au référendum, ne consiste pas seulement à demander une votation populaire et offre une très grande liberté de conception sur le plan matériel, elle exclut la formation de coalitions dis- parates. En effet, les personnes qui lancent une initiative sont forcément favorables au projet présenté. La loi stipule que toute initiative populaire doit avoir pour auteurs un comité constitué de sept à 27 électeurs (art. 68, al. 1, let. e, LDP). Ce comité d’initiative est l’organe tout désigné pour exercer le droit au temps d’antenne gratuit sur toutes les chaînes concessionnaires bénéficiant de la redevance et, donc, pour choisir comment et par qui le message sera présenté. Comme les comités d’initiative, les comités référendaires et les gouvernements des cantons ayant obtenu un référendum, les partis sont libres de choisir la manière dont ils veulent présenter leur message et à qui ils souhaitent en confier la présentation sur les chaînes concessionnaires ayant une quote-part de la redevance. Pour être ins- crits dans le registre des partis politiques, les partis fédéraux ont l’obligation légale de revêtir la forme juridique d’une association (art. 76a, al. 1, let. a, LDP) ; ils doi- vent en outre avoir communiqué à la Chancellerie fédérale leur nom officiel et l’adresse de leur siège, le nom et l’adresse de leur président et de leur secrétaire na- tional ainsi qu’un exemplaire de leurs statuts en vigueur (art. 76a, al. 2, let. a à c, LDP). Les petits partis ayant trop peu de députés pour constituer un groupe parlementaire pourront eux aussi déterminer comment et par qui leur message sera présenté sur les chaînes concessionnaires après s’être entendus sur une clé de répartition avec le ou les autres partis avec lesquels ils constituent un groupe. Les partis intégrés dans un groupe peuvent aussi prévoir une présentation commune.

Art. 15d Production et financement du message L’al. 1 règle la question de la production des messages. Les ayants droit peuvent choisir la société de production à laquelle ils souhaitent confier la réalisation de leur message. Qui dit production, dit financement. Les ayants droit doivent financer eux- mêmes la totalité du coût de la conception et de la réalisation de leur message. Ils sont uniquement exonérés du paiement du montant que la diffusion de leur message aurait normalement coûté. La réglementation proposée tolère qu’un certain déséqui- libre puisse s’instaurer selon que les différents ayants droit sont plus ou moins puis- sants financièrement. L’al. 2 énonce les conditions à respecter pour que l’autorité de plainte puisse exami- ner la légalité d’un message en temps utile avant la date prévue pour sa diffusion. Cela suppose que les partis et les comités ayant le droit de diffuser un message de- vront le livrer environ deux mois avant la date du scrutin. Il ne suffit pas de présen- ter un scénario car l’impact du message ne peut être estimé qu’à la vue des images du film et à l’écoute de la bande son. Les ayants droit ne peuvent pas livrer leur message passé ce délai car cela leur donnerait un avantage sur les autres partis et comités. L’al. 3 demande en outre que soit désignée une personne physique qui assume la responsabilité juridique du contenu du message. Cette disposition est utile non seu-

lement en cas de poursuite pénale, mais aussi pour assurer la surveillance prévue par la législation sur la radio et la télévision.

Art. 15e Exigences minimales quant au contenu du message L’ordre juridique met certaines limites à la diffusion de programmes radiophoniques et télévisés. Ce sont, pour une part, les limites qui s’appliquent aux autres formes d’expression dans les médias (p. ex. interdiction de la discrimination raciale et des atteintes à l’honneur figurant dans le droit pénal ou protection de la personnalité ins- crite dans le droit civil). Le respect de ces restrictions est examiné par le autorités judiciaires compétentes (justice pénale ou civile). La LRTV impose aux diffuseurs suisses de multiples autres exigences qui vont dans la même direction que le droit pénal et le droit civil, mais dont certaines vont plus loin. On distingue trois catégo- ries de prescriptions applicables à la diffusion radiophonique et télévisée : - Certaines dispositions s’appliquent à l’ensemble des éléments d’un programme de radio ou de télévision, c’est-à-dire aux émissions rédactionnelles comme aux émissions publicitaires. C’est le cas, par exemple, de l’art. 4, al. 1 (respect des droits fondamentaux : dignité humaine, non-discrimination, pas d’incitation à la haine raciale, pas d’atteinte à la moralité publique, pas d’apologie de la violence) et al. 3 (pas de mise en danger de la sûreté intérieure et extérieure ou de l’ordre constitutionnel, respect des obligations découlant du droit international), ainsi que de l’art. 5 (émissions préjudiciables aux mineurs) LRTV. Le respect de ces obliga- tions s’impose également aux messages des partis et des comités diffusés en vue des votations. - Un deuxième groupe de dispositions s’applique uniquement aux émissions rédac- tionnelles. La plus importante est l’obligation de fidélité et l’identification des commentaires comme tels (art. 4, al. 2, LRTV). Les programmes concessionnaires sont en outre soumis à l’obligation de diversité, mais elle s’applique uniquement à leurs émissions rédactionnelles prises comme un ensemble (art. 4, al. 4, LRTV). Les obligations d’objectivité et de diversité ne constituent pas des règles adaptées aux messages liés aux votations (lire sur ce point le commentaire de l’al. 2). - Enfin, des règles spécifiques s’appliquent à la publicité et au parrainage (art. 9 à 14 de la nouvelle LRTV). Leur respect est contrôlé non pas par l’autorité de plainte, mais par l’OFCOM. Cette attribution des compétences en matière de pu- blicité et de parrainage doit être maintenue pour la diffusion gratuite de messages liés aux votations. L’al. 1 rappelle que les messages produits par les partis et les comités ne se situent pas dans un vide juridique du point de vue du droit de la radiodiffusion. Les pres- criptions en vigueur habituellement doivent être respectées. Cela signifie que les messages doivent être conformes à la Convention européenne du 5 mai 1989 sur la télévision transfrontière (CETT ; RS 0.784.405), qui impose des exigences identi- ques aux programmes télévisés suisses pouvant être captés à l’étranger. Les pres- criptions de la convention recoupent, ne serait-ce qu’indirectement, la plupart des exigences figurant dans le droit pénal suisse (p. ex. l’interdiction de la discrimina- tion raciale visée à l’art. 261bis CP). Les messages portant atteinte aux droits de la personnalité font eux aussi l’objet d’une interdiction expresse. Une atteinte à la personnalité peut avoir lieu lorsqu’un message fait apparaître une personne sous un jour négatif (bien qu’il ne faille pas

pour autant interdire les critiques vives de comportements politiques) ou instrumen- talise une personne contre son gré en faveur d’un dessein politique (p. ex. en affir- mant à tort qu’une personne donnée soutient une initiative populaire). Les critères employés pour déterminer s’il y a atteinte à la personnalité sont les principes établis du droit civil. L’al. 2 ajoute une dimension supplémentaire à ces obligations : la norme interdit toute affirmation revenant à présenter des faits de manière manifestement inexacte. Le principe essentiel du droit des programmes qui veut que les événements soient présentés de manière fidèle (autrefois : de manière objective) n’est pas adapté aux messages politiques liés aux votations car celles-ci ne sont pas des émissions rédac- tionnelles. Ce principe, qui est ancré non seulement dans la LRTV mais au niveau constitutionnel, doit garantir que les faits et les opinions présentés dans une émission donnent une image aussi fiable que possible d’une situation ou d’un sujet afin que le public puisse se forger une opinion librement. Selon la pratique de l’autorité de plainte et du Tribunal fédéral, l’omission de faits essentiels ou leur présentation ten- dancieuse peuvent constituer une violation du principe d’objectivité. Ce critère conçu pour les émissions rédactionnelles n’est pas adapté à des messages dans les- quels des partis et des comités disposent de 30 secondes pour présenter au public leur vision d’un sujet, ce qui suppose le recours à des slogans et à des images frap- pantes et une certaine partialité. Il faut cependant tracer une limite claire là afin que l’opinion ne soit pas manipulée par la présentation de faits manifestement inexacts (p. ex. délais ou pourcentages faux). Certes, les concurrents en lice dans les campa- gnes de votation argumentent traditionnellement en avançant des faits et des chiffres divergents (p. ex. coût actuel et coût futur d’un projet). Mais, dans la formulation proposée, l’al. 2 interdit de présenter des chiffres dont l’inexactitude peut être prou- vée au moyen de sources reconnues (p. ex. un chiffre erroné pour la quotité d’impôt d’une commune). Dans ce cas, le Tribunal fédéral accepte les réglementations can- tonales qui accordent aux autorités le droit de rectifier des affirmations non confor- mes à la vérité (ATF 107 Ia 304 consid. 6 c, p. 317). La disposition proposée ne porte en revanche pas sur les manipulations plus subtiles du public, p. ex. l’incrustation d’images trompeuses.

Art. 15f Publicité interdite L’al. 1 contient des garde-fous pour éviter que les messages diffusés gratuitement avant une votation ne soient utilisés abusivement à des fins commerciales. Le choix de ne pas soumettre les diffuseurs aux règles applicables à la publicité lorsqu’ils dif- fusent des messages gratuits (contrairement à la publicité politique) oblige à étendre spécifiquement à ces messages certaines interdictions applicables à la publicité. Le projet interdit donc dans ce cadre la publicité pour les produits ou services de tiers qui sont sans rapport direct avec l’objet soumis à votation. Il est évident que le temps d’antenne accordé gratuitement en vue des votations ne doit pas être utilisé pour contourner les interdictions applicables à la publicité (p. ex. pour le tabac ou les spiritueux). Mais la réglementation prévue ne s’arrête pas là : toute publicité com- merciale pour des produits ou des services de tiers (p. ex. une entreprise proche d’un parti) est également prohibée. Les messages sont destinés à apporter un soutien à un projet ou à une idée en vue d’une votation, non à développer les ventes d’un produit ou d’un service. L’al. 1 interdit ainsi non seulement la publicité payante pour des produits et des services (let. a), mais aussi la publicité clandestine (let. b), soumise à

une interdiction générale en vertu de l’art. 10, al. 3, LRTV. Les formes nouvelles de communication commerciale sont également interdites, comme la présentation de produits ou de services sur un écran incrusté (« split screen »), la publicité virtuelle ou le placement de produits. La let. c a pour but d’éviter que la citation d’un parrai- neur (p. ex. une entreprise pharmaceutique dans un message concernant un projet de santé publique) n’ait un effet publicitaire indirect. Il est interdit de nommer des par- raineurs, mais pas de faire parrainer les messages par des tiers. L’autorisation du parrainage est motivée par le fait qu’il est impossible, dans la pratique, de faire la distinction entre les fonds reçus par un parti ou un comité pour une campagne de vo- tation en général et les fonds reçus pour produire un message en vue d’une votation. L’al. 2 précise que la procédure en cas de violation des interdictions précitées est in- tentée contre l’ayant droit, c’est-à-dire l’auteur du message, et non pas contre le dif- fuseur.

Art. 15g Modalités de la diffusion L’al. 1 stipule que les messages doivent être diffusés pendant la dernière phase de la campagne de votation. Le but est de permettre une mobilisation de l’électorat afin d’augmenter la participation. En revanche, les messages ne pourront pas être diffu- sés dans les derniers jours précédant le scrutin, la dernière diffusion étant fixée à l’avant-dernier samedi avant le jour de la votation. Pour être complet, il faut rappeler que la publicité politique à la radio et à la télévi- sion sur les thèmes d’une votation est interdite au plus tard à partir du jour où la date du scrutin est officiellement publiée (cf. art. 10, al. 1, let. d LRTV et art. 17 ORTV). L’al. 1, let. a et b, précise que les messages doivent être diffusés non pas pendant les heures creuses, mais aux heures de grande écoute (« prime time »). Les tranches ho- raires fixées couvrent quatre heures pour la télévision et quatre heures et demie pour la radio. Le taux d’écoute n’est pas uniforme pendant la totalité des tranches horaires désignées. A la télévision, par exemple, le nombre de téléspectateurs est nettement plus élevé entre 19h30 et 20h00 qu’entre 18h00 et 18h30. Fixer des tranches horai- res plus resserrées aurait empiété excessivement sur l’autonomie de programmation des diffuseurs. A contrario, l’absence d’indications sur les tranches horaires aurait gravement nuit à l’égalité des chances entre les acteurs politiques concernés puisque certains messages auraient pu être diffusés aux heures de très grande écoute et d’autres à des heures où le taux d’écoute est marginal. C’est pourquoi le projet per- met aux diffuseurs de choisir le moment de la diffusion à l’intérieur des tranches ho- raires de grande écoute. Les messages doivent cependant être diffusés chaque fois à peu près à la même heure (p. ex. entre 18h30 et 19h00 chaque jour pendant une pé- riode de diffusion ; al. 2). L’al. 3, phr. 1, prévoit que les messages doivent être regroupés dans une fenêtre de diffusion d’une durée maximale d’une minute, offrant la flexibilité nécessaire pour que les diffuseurs puissent trouver des solutions pratiques adaptées à la situation propre à chaque votation (nombre de comités référendaires concernés, nombre d’objets soumis à votation). La phr. 2 fixe la durée maximale hebdomadaire du temps d’antenne accordé aux messages. Le but est double : éviter de saturer le public et prévenir le risque d’un engorgement des programmes si les acteurs d’une votation sont trop nombreux.

L’al. 4 définit le rapport entre les messages gratuits et les émissions rédactionnelles. De manière générale, les messages ne doivent pas interrompre des émissions rédac- tionnelles. L’al. 5 exige que les messages politiques soient clairement désignés comme tels. Ce- la est dans l’intérêt de la transparence ainsi que dans l’intérêt des diffuseurs, qui peuvent ainsi établir la distance nécessaire par rapport aux déclarations des partis et des comités. Comme les dispositions complémentaires sur les horaires de diffusion figurant aux al. 1 et 2, l’al. 6 favorise l’égalité des chances entre les ayants droit : les diffuseurs ne peuvent pas favoriser ou défavoriser certains messages en prévoyant des intro- ductions et des conclusions différentes.

Art. 76a Titre et al. 4 Pour cerner le droit au temps d’antenne gratuit, l’art. 76a LDP se réfère au registre des partis politiques. Jusqu’ici, l’art. 76a LDP définissait les conditions auxquelles les partis politiques, en tant que personnes morales, pouvaient se faire inscrire dans ce registre. Si les données figurant dans le registre n’étaient pas mises à jour, cela avait pour seul inconvénient de faire perdre la jouissance des allégements adminis- tratifs prévus pour la procédure de dépôt des listes lors des élections au Conseil na- tional (art. 24, al. 3, let. a et c, LDP). Or, comme l’élection du Conseil national a lieu tous les quatre ans seulement, il fallait attendre les élections générales suivantes pour que la non-communication de changements soit pénalisante. Les votations populai- res, par contre, se succèdent tous les trois ou six mois. L’extension des droits aux- quels les partis peuvent prétendre en vertu de leur inscription dans le registre exige la mise en place de mécanismes permettant d’actualiser plus fréquemment le registre des partis. Il serait en effet contraire à l’esprit de cette disposition d’accorder un temps d’antenne à des groupements qui ne remplissent plus du tout les conditions d’inscription dans le registre des partis car, dans ce cas, ils ne contribuent plus à la formation de l’opinion au sein du parlement. Les groupements politiques ne figurant pas dans le registre des partis auront droit à un temps d’antenne s’ils ont saisi le réfé- rendum ou lancé une initiative populaire. En revanche, ne faisant plus partie de ceux qui ont participé à l’élaboration d’un projet de loi, ils ne seront plus tenus de le dé- fendre assidûment auprès du public. C’est pourquoi l’al. 4 dispose que la Chancelle- rie fédérale biffe un parti du registre dès qu’il ne remplit plus les conditions d’enregistrement.

3.2 Loi fédérale du 24 mars 2006 sur la radio et la télévi- sion (LRTV)

Art. 2, let. c (Définitions) L’introduction du temps d’antenne gratuit avant les votations populaires fédérales oblige à procéder à des adaptations rédactionnelles dans plusieurs dispositions de la loi sur la radio et la télévision. Cela concerne en particulier la définition de l’émission rédactionnelle (art. 2, let. c), qui doit rester distincte de la nouvelle caté- gorie d’émissions que constituent les messages liés aux votations. En effet, le diffu-

seur ne peut pas être tenu responsable du contenu de ces derniers (qu’il réprouvera peut-être pour certains) alors qu’il l’est du contenu des programmes rédactionnels. Les messages politiques que les chaînes devront diffuser avant les votations, même contre leur gré, ne sont pas non plus de la publicité au sens de la loi (art. 2, let. k, de la nouvelle LRTV). Les messages politiques liés à une votation constituent une caté- gorie d’émissions à part, qui est soumise à des règles particulières tenant mieux compte de leur caractère.

Art. 11a Messages politiques liés à une votation L’al. 1 régit les rapports entre le temps d’antenne gratuit et la publicité payante. La distinction entre les messages politiques liés aux votations et les messages publicitai- res à proprement parler répond à un objectif crucial de la législation sur la radio et la télévision dans son ensemble : assurer la transparence pour le public. Cette distinc- tion est également dans l’intérêt des partis et des comités ayant droit à ce temps d’antenne. L’al. 2 précise que les messages politiques ne doivent pas venir en déduction de la durée maximale de publicité octroyée aux diffuseurs. D’après la conception de la présente proposition de réglementation, les messages politiques constituent juridi- quement une catégorie d’émissions sui generis, c’est-à-dire qu’ils ne sont ni des pu- blicités (puisqu’ils n’ont pas de contrepartie financière pour le diffuseur), ni des émissions rédactionnelles (puisque la responsabilité de la conception incombe à l’ayant droit). La systématique de la loi reflète cette conception si bien que l’on pourrait en déduire que le temps d’antenne gratuit ne peut pas venir en déduction du temps alloué à la publicité. Il paraît cependant judicieux d’inscrire ce principe im- portant expressément dans la loi.

Art. 83 Surveillance par l’autorité de plainte L’al. 1 octroie à l’autorité indépendante de plainte en matière de radio et télévision (autorité de plainte) la compétence de contrôler le contenu des messages politiques liés aux votations avant leur diffusion alors que les dispositions générales de la loi ne lui permettent de contrôler que les émissions de la partie rédactionnelle du pro- gramme qui ont déjà été diffusées. Contrairement aux autres activités de l’autorité de plainte, la procédure de surveillance des messages politiques liés aux votations est dirigée non pas contre les diffuseurs, mais contre les ayants droit (art. 91, al. 3bis). En raison de cette situation particulière, la loi ménage exceptionnellement la possibilité de contrôler les messages avant leur diffusion, moyennant le respect de règles de procédure particulières (al. 1bis). Après la diffusion des messages politiques, c’est à nouveau la procédure normale de surveillance du contenu des émissions rédaction- nelles (art. 91 ss de la nouvelle LRTV) qui s’applique, à ceci près qu’elle est dirigée contre les ayants droit et non pas contre les diffuseurs.

Art. 86, al. 1et 5 Surveillance a posteriori Al. 1 : Comme pour la publicité commerciale, le contrôle du respect de l’interdiction de la publicité dans les messages politiques après leur diffusion est du ressort de l’OFCOM (art. 15f LDP). La procédure est différente de la surveillance exercée ha- bituellement sur les messages publicitaires diffusés à la radio et à la télévision en ce-

ci qu’elle est dirigée non pas contre les diffuseurs, mais contre les ayants droit (art. 15f, al. 2, LDP). Pour le reste, les compétences et les règles de procédure appli- cables sont celles prévues par la loi. L’OFCOM peut en particulier confisquer les re- cettes obtenues de manière illicite par un parti ou un comité qui aurait détourné son temps d’antenne gratuit à des fins commerciales. Il peut également prononcer des sanctions administratives (art. 90, al. 1, let. c, LRTV). Al. 5 : Le contrôle du contenu des messages politiques après leur diffusion (art. 15e LDP) incombe à l’autorité de plainte. Là encore, la procédure est dirigée contre les ayants droit. L’autorité de plainte est également compétente pour examiner les mes- sages avant leur diffusion.

Art. 86a Contrôle préalable des messages politiques liés à une votation La norme formulée à l’al. 1 étend la compétence de l’autorité de plainte. Selon les règles générales, en effet, l’autorité de plainte ne peut intervenir qu’après le dépôt d’une plainte, dont les auteurs doivent avoir préalablement présenté une réclamation à l’organe de médiation (art. 94 LRTV). Mais s’adresser à l’organe de médiation ne présente un intérêt que si l’objet de la réclamation est du ressort du diffuseur. Or ici, la situation est inverse : c’est le diffuseur qui veut faire contrôler la légalité d’une émission qu’il n’a pas produite et qu'il est légalement tenu de diffuser. Dans ce cas, il faut que les litiges soient réglés avant la date prévue pour la diffusion du message. L’al. 1 habilite les diffuseurs à soumettre un éventuel message problématique au contrôle de l’autorité de plainte. Le diffuseur qui n’accomplit pas cette démarche ne peut pas refuser de diffuser le message en arguant qu’il ne respecte pas les disposi- tions légales. Les diffuseurs n’ont pas non plus l’obligation de s’adresser à l'autorité de plainte s’ils ont des doutes sur la légalité d’un message. Dans ce cas également, leur responsabilité est exonérée au regard du droit en matière de diffusion. En revan- che, ils risquent d’être mis en cause avec l’ayant droit dans une procédure ultérieure de droit pénal (p. ex. pour contribution à la propagation de déclarations ayant un ca- ractère de discrimination raciale) ou de droit civil (p. ex. exigence d’un droit de ré- ponse ou d’une réparation financière). L’autorité de plainte doit statuer sur la légalité d’un message politique qui lui a été soumis avant la date prévue pour sa diffusion. Malgré les délais très courts impartis par la force des choses, l’autorité de plainte doit donner aux parties la possibilité de s’exprimer (droit d’être entendu), en particu- lier aux ayants droit à la diffusion. La décision de l’autorité de plainte repose uniquement sur les critères énoncés à l’art. 15e LDP. Elle ne porte que sur le respect des dispositions légales, à l’exclusion de toutes questions touchant la démarche politique. L’a. 2, phr. 2, instaure une dérogation au principe de la publicité des délibérations qui s’applique aux autres procédures de l’autorité de plainte (art. 97, al. 1, LRTV). Cette exception est motivée essentiellement par les délais très courts qui sont impar- tis à l’autorité de plainte pour statuer sur ces cas. D’autres dérogations au déroule- ment habituel des procédures devant l’autorité de plainte (p. ex. concernant les dé- lais) peuvent être définies dans des normes de rang inférieur. Il importe toutefois de conserver la réglementation de l’art. 98 LRTV relative aux frais : le dépôt d’une plainte auprès de l’autorité de plainte est gratuit pour les diffuseurs, mais des frais de procédure peuvent être mis à leur charge si la plainte est téméraire.

Al. 3 : Un message considéré comme légal par l’autorité de plainte doit être diffusé même si le diffuseur ou une personne s’estimant atteinte dans ses droits de la per- sonnalité a recouru contre la décision de l’autorité devant le Tribunal fédéral. En vertu de l’al. 4, le constat d’une illégalité par l’autorité de plainte entraîne la sup- pression de l’obligation de diffuser dont bénéficie le parti ou au comité ayant produit le message. L’obligation de diffusion est également caduque pour les diffuseurs qui n’ont pas recouru auprès de l’autorité de plainte. Le parti ou le comité concerné perd son droit de diffusion. Compte tenu de l’étroitesse des délais, il n’est pas autorisé à présenter un nouveau message. Ainsi, la décision de l’autorité de plainte concernant la diffusion ou la non-diffusion d’un message s’impose à toutes les parties. La partie qui a succombé (que ce soit le diffuseur ou l’ayant droit au temps d’antenne) peut interjeter recours devant le Tri- bunal fédéral contre la décision de l’autorité de plainte (art. 99, phr. 2, LRTV), mais le projet n’accorde pas d’effet suspensif à ce recours, toujours en raison des délais très courts (al. 5).

Art. 90, al. 1, let. c, et 2, let. o Sanctions administratives L’art. 90, al. 1, let. c, permet à l’OFCOM de prendre des sanctions concrètes contre la publicité illicite dans des messages politiques liés à une votation. Ces sanctions ne visent pas les diffuseurs soumis à l’obligation de diffusion, mais les ayants droit au temps d’antenne. Il faut également pouvoir réprimer la violation de l’obligation de diffuser gratuite- ment des messages politiques avant une votation. C’est la raison pour laquelle le projet prévoit la possibilité d’une sanction administrative (art. 90. al. 2, let. o), par exemple en cas de non-respect de l’obligation de diffuser les messages des autorités (art. 8).

Art. 91, al. 3 et 3bis Surveillance des émissions après leur diffusion Après leur diffusion, les messages liés à une votation sont soumis à la procédure ha- bituelle de surveillance. En conséquence, l’autorité de plainte peut examiner les as- pects de fond, mais pas une éventuelle utilisation illicite à des fins commerciales (art. 15f LDP), qui, elle, est du ressort de l’OFCOM. La procédure applicable aux messages politiques après leur diffusion obéit aux prin- cipes qui régissent la surveillance du contenu des émissions rédactionnelles (art. 91 ss de la nouvelle LRTV). Elle présente cependant deux différences de taille : elle n’est pas dirigée contre les diffuseurs (sinon une quarantaine de chaînes devraient répondre à chaque fois de la faute d’un tiers) et elle porte uniquement sur le respect des exigences minimales fixées à l’art. 15e LDP (al. 3 et 3bis). La procédure de surveillance est dirigée contre le parti ayant droit à un temps d’antenne gratuit, c’est-à-dire contre l’organe du parti visé dans la LDP. Si un ayant droit à du temps d’antenne n’est pas organisé en per- sonne morale (comme p. ex. les comités d’initiative), la procédure devra être dirigée contre la personne responsable du message (qui doit être désignée préalablement en vertu de l’art. 15d, al. 3, LDP,).

De manière générale, les compétences et les règles de procédure applicables sont celles prévues par la loi. L’OFCOM peut en particulier confisquer les recettes obte- nues de manière illicite par un parti ou un comité qui aurait détourné son temps d’antenne gratuit à des fins commerciales.

4 Conséquences financières et effets sur l’état du per- sonnel 4.1 Conséquences pour la Confédération La diffusion gratuite de messages politiques liés aux votations n’aura pas d’effets sur la situation financière de la Confédération puisque le coût de production des messages est à la charge des partis et comités ayant droit à un temps d’antenne gra- tuit. Ces messages ne seront financés ni par la caisse de la Confédération, ni par le produit de la redevance de réception. Il faut cependant s’attendre à un certain accroissement de la charge de travail dans le domaine de la surveillance. Le volume de travail de l’autorité indépendante de plainte en matière de radio-télévision (un organe de milice composé de neuf mem- bres exerçant leur activité à titre accessoire selon l’art. 82, al. 1, LRTV) pourrait augmenter dans des proportions significatives. En 2006, l’autorité de plainte s’est réunie à six reprises pour traiter 22 procédures de plainte (2005 : examen de 21 pro- cédures au cours de cinq séances). L’importance du travail supplémentaire qui re- viendra à l’autorité de plainte dépend avant tout du nombre de messages politiques que les diffuseurs lui soumettront pour un examen préalable, sachant qu’il y en aura une dizaine environ par week-end de votations fédérales.

4.2 Conséquences pour les acteurs privés Les diffuseurs bénéficiaires d’une concession ouvrant droit à une quote-part de la redevance sont tenus de mettre à disposition gratuitement une partie de leur meilleur temps d’antenne. Il est néanmoins assez improbable que les dispositions légales pré- vues leur causent un manque à gagner sensible. Le temps alloué à la diffusion des messages en vue des votations ne sera pas imputé sur la durée maximale des publici- tés, ce qui n’empêchera donc pas les chaînes de diffuser par ailleurs des messages publicitaires. La nouvelle possibilité de communication aura des conséquences pour les budget de campagne des partis et des comités concernés. On peut estimer que, dans un premier temps, une partie des dépenses affectées à d’autres moyens de communication (p. ex. annonces, tracts, affiches) sera reportée sur la production de messages radiopho- niques et télévisés. Ce report devrait rester marginal pour les partis, d’autant qu’ils recueilliront vrai- semblablement des fonds supplémentaires auprès de leur base, des groupes parle- mentaires ou de sponsors pour financer leurs messages. Les comités, dont on sait par expérience qu’ils publient davantage d’annonces dans la presse écrite que les partis, pourraient reporter davantage de fonds sur le nouveau moyen de communication. Il n’est cependant pas à craindre que les recettes des quotidiens, par exemple, bais- sent excessivement en raison de la diminution de ces annonces, d’autant que les co- mités devraient eux aussi trouver des fonds supplémentaires pour produire leurs

messages. L’expérience montre que l’introduction de nouveaux médias ou de nou- velles possibilités de propagande, au lieu de donner lieu à d’importants transferts de ressources, se traduisent généralement par une augmentation des budgets concernés pour assurer une présence à la fois dans les anciens et dans les nouveaux supports de communication. La nouvelle réglementation pourrait bénéficier aux sociétés de production spéciali- sées car la production s’orientera vraisemblablement vers la création de campagnes globales pour les médias écrits et électroniques, ce qui devrait pousser fortement à la hausse les volumes de commandes. La réglementation prévue ne portera donc pas un coup fatal à la presse écrite. Elle ne fait qu’ouvrir la radio et la télévision aux votations fédérales, laissant à la presse une grande partie des recettes provenant de la publicité politique (notamment la propa- gande avant les élections et les votations populaires cantonales et communales).

5 Bases légales 5.1 Constitutionnalité et conformité aux lois Le présent projet se fonde sur les art. 137 à 139a, sur l’art. 141 ainsi que sur les art. 165 à 167 de la Constitution fédérale révisée du 18 avril 1999. L’art. 137 définit les partis politiques comme contribuant à former l’opinion et la volonté populaires. Les art. 138 à 139a constituent la base constitutionnelle des initiatives populaires tendant à une révision totale ou partielle de la Constitution fédérale ainsi que des ini- tiatives populaires générales ; l’art. 141 et les art. 163 à 165 fondent le référendum facultatif. Ces dispositions constituent donc la base constitutionnelle du droit au temps d’antenne gratuit accordé aux partis politiques ainsi qu’aux comités d’initiative et de référendum concernés. Le but ultime du projet est de protéger la formation de l’opinion et de la volonté po- pulaires, et non pas les partis. Selon la doctrine et la pratique, il n’est pas admis que les partis soient avantagés par rapport aux comités d’initiative et de référendum di- rectement impliqués dans une votation. Cela ne veut cependant pas dire qu’il faut accorder l’égalité de traitement aux partisans du projet et à ses opposants dans les messages liés à une votation. Tout d’abord, cela ne serait pas possible dans tous les cas, par exemple lorsqu’un projet soumis au référendum obligatoire ne soulève pas d’opposition au sein des Chambres fédérales. Les partis ne sont pas les seuls leaders d’opinion dans notre démocratie directe ; juridiquement et politiquement, les comi- tés d’initiative et les auteurs de référendums facultatifs ont également un rôle impor- tant à jouer pour former l’opinion. Pour autant, il n’y a pas lieu de présenter de ma- nière égalitaire dans les messages politiques les arguments provenant de tous les comités référendaires. C’est le nombre de signatures récoltées par chaque comité qui montre quels sont les arguments qui sont principalement à l’origine de la tenue de la votation populaire. Une chose est claire cependant : les auteurs des projets soumis à une votation populaire fédérale doivent être autant présents que les partis dans les messages politiques liés à cette votation. La seule différence réside dans la base constitutionnelle : l’art. 137 Cst. pour les partis, les art. 138 à 139a Cst. pour les co- mités d’initiative ; l’art. 141 et les art. 163 à 165 Cst. pour les comités référendaires.

Même si le peuple peut demander une votation, aucun comité d’initiative ou de réfé- rendum n’est tenu responsable des contradictions internes que l’acceptation de sa demande, motivée par des oppositions ponctuelles, peut produire dans l’ordre juridi- que. Seuls les représentants du peuple sont responsables de la cohérence interne de l'ordre juridique. C’est pourquoi les Chambres fédérales ont le droit de formuler une recommandation de vote à l’attention du peuple et des Etats concernant toute de- mande de légiférer n’émanant pas du parlement (nouvel art. 139, al. 3, et ancien art. 139, al. 5, Cst.). Contrairement à la plupart des autres pays, la Suisse ne connaît pas un monopole législatif du parlement, mais des sources de droit concurrentes. La Constitution ne veut pas pour autant ouvrir la porte au chaos puisqu’elle entend don- ner aux autorités responsables les moyens minimums nécessaires pour accomplir leur tâches. Les membres des Chambres fédérales sont élus aux quatre cinquièmes au système proportionnel, grâce aux partis qu’ils représentent. Or, comme les Chambres fédéra- les sont seules et exclusivement responsables de la cohérence interne du système ju- ridique, il est justifié, au regard de la Constitution fédérale notamment, que les partis puissent défendre l’opinion de leurs membres ayant conduit à la décision majoritaire du parlement, c’est-à-dire à l’adoption de la loi ou à la recommandation de vote (cf. art. 139, al. 3, art. 156, al. 1 et 2, art. 159, al. 1 et 2 et art. 163 Cst.). Un facteur vient renforcer cette appréciation : au cours des décennie écoulées, les médias électroni- ques ont relégué les médias imprimés à l’arrière-plan et le processus de concentra- tion de la presse a fait perdre aux partis leurs journaux attitrés. Les dispositions des nouveaux art. 15a à 15g de la loi fédérale sur les droits politi- ques assouplissent l’interdiction de la publicité figurant à l’art. 10, al. 1, let. d, de la loi sur la radio et la télévision aux fins exclusives de la participation des partis poli- tiques à la formation de l’opinion et de la volonté populaires. Mais cet assouplisse- ment est mesuré : il ne porte que très peu atteinte au but central de l’interdiction de la publicité politique, qui est de ne pas défavoriser les acteurs politiques ayant des moyens financiers faibles, puisque la diffusion des messages liés aux votations est gratuite (même si leur production ne l’est pas). Enfin, la réglementation proposée est compatible avec l’art. 93, al. 4, de la Constitu- tion fédérale, selon lequel la radio et la télévision doivent tenir compte de la situa- tion et du rôle des autres médias, en particulier de la presse (cf. ch. 4.2 supra).

5.2 Délégation de compétences législatives L’art. 15a et l’art. 15c, al. 2, LDP délèguent des compétences législatives à l’Assemblée fédérale : celle-ci doit désigner les programmes de la SSR qui serviront de cadre aux messages liés aux votations et régler les modalités du droit au temps d’antenne gratuit accordé aux partis politiques représentés en son sein ainsi qu’aux comités d’initiative et de référendum.

5.3 Forme de l’acte La loi fédérale précisant le rôle des partis politiques dans la formation de l’opinion et de la volonté populaires est un acte modificateur unique comportant une révision partielle de la loi fédérale sur les droits politiques (LDP) et une révision partielle de la loi fédérale sur la radio et la télévision (LRTV).