Modification de la loi fédérale sur l'application de sanctions internationales | Lexipedia

Art. 1 Objet Le nouvel al. 3, let. c, prévoit explicitement la possibilité d’édicter des mesures de coercition entraînant la confiscation d'avoirs et de ressources économiques. Le Conseil fédéral est habilité à régler l’utilisation ultérieure des valeurs patrimoniales confisquées conformément aux règles internationales. La palette des mesures à disposition du Conseil fédéral dans le cadre de la mise en œuvre des sanctions internationales n’est pas exhaustive. En ce qui concerne la délimitation par rapport à l’art. 13 LEmb, il est renvoyé aux commentaires relatifs à cet article.

Art. 2 Compétences du Conseil fédéral Cet article a été réintitulé. Il a également été réorganisé et complété d’un al. 4. Les al. 1 à 3 ont simplement été reformulés sans modification de leur contenu. L’al. 4 énumère les points de rattachement habilitant le Conseil fédéral à adopter des mesures de coercition relatives à des actes commis à l’étranger. Il s’agit donc d’une norme de compétence. Le Conseil fédéral définira, dans une ordonnance, et dans chaque cas donné – en fonction des sanctions internationales concernées –, la portée territoriale des mesures de coercition. Le régime de sanctions peut n’impliquer en lui-même aucun effet extraterritorial particulier, comme il peut prévoir différents

champs d’application selon les mesures qu’il contient, en distinguant, par exemple, les restrictions au commerce et les sanctions financières. Les mesures de coercition peuvent non seulement s’appliquer aux actes commis par des ressortissants suisses, mais aussi aux actes commis par quiconque possède un domicile en Suisse. Enfin, ces mesures doivent pouvoir s’appliquer aux actes commis à l’étranger par des personnes morales ou des organisations de droit suisse. La portée de cette disposition ne se limite pas aux activités transférées temporairement à l’étranger, mais englobe également les activités des succursales étrangères qui dépendent juridiquement d’entreprises suisses. Les filiales sises à l’étranger et juridiquement indépendantes, ne sont, à l’inverse, pas comprises dans le champ d’application possible des régimes de sanctions décrétés par la Suisse, lors même qu’elles seraient détenues à 100 % par une société suisse.

Art. 4a Exclusion de la responsabilité pénale, civile et contractuelle La disposition protège, en premier lieu, «quiconque prend des dispositions en application des mesures de coercition». Ces «dispositions» doivent ainsi relever de l’une des mesures prévues dans les ordonnances correspondantes instituant des sanctions, comme le fait de procéder à un gel des avoirs ou de s’acquitter de l’obligation de déclarer y afférente. Les institutions financières se conformant de bonne foi à l’obligation de déclarer et permettant aux autorités d’accéder aux informations sont ainsi protégées. La bonne foi s’apprécie au regard de la disposition générale de l’art. 3 du code civil48. La disposition protège, ensuite, «quiconque transmet spontanément à l’autorité des informations qui pourraient être en relation avec de telles mesures [de coercition]». Cette formulation vise les situations dans lesquelles certains éléments rattachés aux sanctions pourraient être divulgués à une autorité bien qu’ils ne tombent pas stricto sensu dans le champ de l’obligation de déclarer découlant d’une mesure de coerci- tion. Grâce à une telle disposition, toute personne souhaitant, notamment, vérifier la conformité au droit d’une transaction – ou d’une prestation – peut s’adresser au SECO, quand bien même le contrat – ou la loi – lui imposerait un devoir de discrétion. Elle fait donc naître une sorte de «droit de déclarer» permettant à celui qui en fait usage de ne pas craindre de répercussions négatives.

Art. 7 Entraide administrative et judiciaire entre autorités suisses et autorités étrangères L’al. 1, let. b, relativise le devoir de discrétion du destinataire étranger de l’entraide administrative. Dans le cadre des sanctions de l’ONU, le Conseil de sécurité recourt régulièrement à des groupes d’experts chargés de contrôler l’application des sanctions, et de rédiger ensuite des rapports officiels qui sont accessibles au public. Dans le cadre de leur mandat, ces groupes d’experts s’adressent aux différents Etats membres en vue d’obtenir des informations. La Suisse considère qu’il s’agit alors de demandes d’entraide administrative. La réglementation proposée doit permettre de valider le principe de l’entraide administrative entre la Suisse et ces groupes d’experts, nonobstant le caractère public de leurs rapports. La disposition s’aligne,

48 RS 210

dans sa formulation, sur les conditions relatives à l’assistance administrative internationale, précisées à l’art. 38, al. 2, let. b, de la loi sur les bourses49. Le nouvel al. 7 exclut l’application de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA)50, reprenant ce faisant les conclusions du rapport rédigé par le groupe de travail interdépartemental à l’intention du Conseil fédéral. L’échange d’informations et de documents par voie d’entraide administrative n’est soumis à aucune forme. Cette absence de forme exclut tout droit des parties dans le cadre de la transmission d’informations. Un recours n’est possible que dans le cadre de l’obtention d’infor- mations sur le territoire national, pour autant que les données concernées ne sont pas remises sur une base volontaire et dans la mesure où il est donc nécessaire d’ouvrir une procédure formelle sanctionnée par une décision.

Art. 9 Crimes et délits Le titre a été complété dans la mesure où la disposition prévoit également des peines privatives de liberté de plus de trois ans (al. 2), de telle sorte qu’elle traite non seulement des délits, mais aussi des crimes. Le degré de la peine a été revu en fonction du nouveau régime des peines; il a en outre été adapté à la législation en matière de contrôles à l’exportation, et renforcé en conséquence. Le délit intentionnel prévu à l’al. 1 est passible d’une peine priva- tive de trois ans au plus (un an selon l’ancien droit) ou d’une peine pécuniaire. Pour les cas graves prévus à l’al. 2, la peine privative de liberté a été doublée, passant de cinq à dix ans, et peut être assortie d’une peine pécuniaire. Les actes commis par négligence selon l’al. 3 ne sont pas passibles d’une peine privative de liberté mais d’une peine pécuniaire de 180 jours-amende au plus (selon l’ancien droit, peine pécuniaire de 90 jours-amende au plus ou emprisonnement de trois mois au plus).

Art. 10 Contraventions L’al. 1 a été revu en application des nouvelles règles du CP et la peine des arrêts – prévue dans l’ancien droit – a été supprimée de la disposition. Les contraventions sont ainsi uniquement passibles de l’amende. Selon l’art. 333, al. 6, let. b, CP, le délai de prescription pour l’action pénale prévu à l’al. 4 aurait dû être de dix ans, ce qui l’aurait rendu plus long que le délai de prescription appliqué aux délits (sept ans). La présente révision permet de repenser ce délai et de le soustraire aux principes établis à l’art. 333, al. 6, CP (cf. phrase introductive de cette disposition). Dans l’ancien droit, le délai de prescription de cinq ans prévu pour les délits avait également été appliqué aux contraventions. Le projet prévoit que, pour les contraventions, l’action pénale se prescrit par sept ans, ce qui situe le délai de prescription dès lors au même niveau que celui applicable aux délits. Ce délai correspond en outre aux délais prévus dans différentes lois de droit pénal accessoire51. La règle sur l’interruption de la prescription est abrogée par la suppression de la 2e phrase de l’al. 4 (cf. art. 333, al. 6, let. c, CP). La prescription prévue à l’art. 109 CP pour les contraventions est trop courte et n’est pas adaptée.

49 RS 954.1 50 RS 172.021 51 Cf. art. 52 de la LF du 22.6.2007 sur la surveillance des marchés financiers (RS 956.1); art. 7 de la LF du 25.6.1982 sur les mesures économiques extérieures (RS 946.201).

Art. 11 Concours de plusieurs dispositions pénales Cet article est abrogé. La LFMG, la LCB et la loi sur l’énergie atomique (l’actuelle LENu) perdent leur primauté, et la réserve sur le trafic prohibé de la LD tombe. La LD n’est plus pertinente, dans la mesure où sa disposition (art. 120, al. 2, LD) se déclare subsidiaire en matière de trafic prohibé. La question du concours des dispositions pénales de la LEmb avec les infractions prévues dans la LFMG, la LCB ou la LENu doit être appréciée selon le cas d’espèce, conformément aux règles pénales en matière de concours. Lorsque, par son acte, une personne enfreint simultanément plusieurs de ces lois, le juge peut augmenter la peine dans une juste proportion, conformément à l’art. 49 CP.

Art. 12 Infractions commises dans les entreprises Le titre a subi une adaptation purement rédactionnelle. Le nouvel al. 2 introduit une responsabilité propre à l’entreprise, parallèlement à la punissabilité des personnes physiques. La formulation est empruntée à l’art. 102, al. 1 et 2, CP. A l’instar du régime prévu dans le CP, la responsabilité de l’entreprise s’applique aux crimes et délits, à l’exclusion des contraventions. Pour que l’entre- prise soit tenue responsable de l’infraction, il doit pouvoir lui être reproché de ne pas avoir pris toutes les mesures d’organisation raisonnables et nécessaires pour empê- cher une telle infraction. Il revient au juge d’établir, dans chaque cas, quelles mesures l’entreprise aurait dû mettre en place pour se libérer de sa responsabilité. L’amende maximale est de 5 millions de francs. Elle correspond à la peine maxi- male anciennement prévue par la LFMG, la LCB et la LENu. Les art. 102, al. 3 et 4, et 102a CP s’appliquent au surplus pour la fixation de la peine et les modalités de la procédure.

Art. 12a Crimes et délits commis à l’étranger En vertu du nouvel art. 2, al. 4, qui étend le champ d’application territorial des mesures de coercition, les infractions commises à l’étranger peuvent dorénavant être poursuivies. Les al. 1 à 3 règlent les détails relatifs à la punissabilité, et définissent la procédure pénale applicable. Pour qu’un acte soit punissable, peu importe le lieu où il a été commis. Il suffit que, dans le cas particulier, l’infraction commise à l’étranger entre dans le champ d’application de la mesure de coercition tel qu’il a été défini par le Conseil fédéral dans le cadre de l’art. 2, al. 4. L’art. 7, al. 4 et 5, CP, règle au surplus les cas d’imputation de peines qui ont été partiellement acquittées à l’étranger, ainsi que la poursuite pénale applicable aux cas prévus dans le CP.

Art. 13 Confiscation de matériel et de valeurs L’al. 2, qui règle l’utilisation ultérieure du matériel et des valeurs confisqués, a été complété. Cette précision souligne la primauté accordée aux ordonnances instituant des mesures de coercition arrêtées. L’art. 13 LEmb traite de la confiscation de matériel et de valeurs qui présentent un lien avec une infraction pénale et donc, sont liés à la violation d’une sanction. Le nouvel art. 1, al. 3, let. c, LEmb, quant à lui, se réfère aux nouvelles mesures de coercition pouvant être adoptées dans le cadre de l’application de sanctions internationales. Les deux dispositions doivent donc être distinguées. Elles peuvent toutefois entrer en conflit lorsqu’une sanction n’est pas respectée et qu’il existe, parallèlement, une mesure de coercition réglant l’utilisation

du produit de la réalisation de matériel et de valeurs confisqués. Ce type de mesure peut alors entrer en concours avec la procédure inscrite à l’art. 13, al. 2, LEmb, qui prévoit que le produit éventuel de la réalisation de matériel et de valeurs confisqués doit être dévolu à la Confédération, sous réserve de la loi fédérale du 19 mars 2004 sur le partage des valeurs patrimoniales confisquées52. A ce jour, ce scénario ne s’est encore jamais présenté. Il est toutefois discuté à l’heure actuelle, dans le cadre du processus de Kimberley visant à lutter contre le commerce de diamants de la guerre, de constituer un fonds de solidarité. Ce fond pourrait être alimenté par les Etats participants grâce au produit de la réalisation de diamants bruts qui auraient été importés illégalement et saisis, puis confisqués par la suite. Les fonds ainsi récoltés pourraient servir au financement de projets destinés à améliorer les conditions de travail dans les mines. Le processus de Kimberley est une entente politique sans obligations juridiquement contraignantes. La Suisse participe au processus depuis sa fondation et applique le système international de certification des diamants bruts, par le biais de l’ordonnance sur les diamants53, qui se fonde sur la LEmb. Si les discussions menées dans le cadre du processus de Kimberley concernant la constitution d’un fonds de solidarité devaient aboutir, la Suisse pourrait participer à ce fonds moyennant une modification de l’ordonnance sur les diamants. L’art. 13, al. 2, ne serait alors pas applicable, en raison de la réserve relative aux mesures de coercition.

Art. 14 Juridiction et obligation de dénoncer La question de la juridiction relève dorénavant de la loi fédérale du 15 juin 1934 sur la procédure pénale fédérale54. Le SECO perd ainsi sa compétence pour la poursuite et le jugement en matière pénale selon le droit pénal administratif. A l’avenir, le SECO sera appelé à dénoncer au Ministère public de la Confédération les infractions commises à l’encontre de la LEmb, à l’instar de ce qui se fait déjà pour les violations de la LCB et de la LFMG. L’al. 2 soumet les autorités de la Confédération, des cantons et des communes à une obligation de dénoncer; le titre de l’article a donc été complété en conséquence.

2.2 Modification du droit en vigueur 2.2.1 Loi fédérale sur le matériel de guerre

Préambule Selon la pratique adoptée par la Commission parlementaire de rédaction, il y a lieu de profiter de la révision partielle d’une loi pour en adapter le préambule à la nouvelle Constitution (Cst.)55. La loi fédérale sur le matériel de guerre se fonde sur l’art. 54, al. 1, Cst. octroyant à la Confédération la compétence en matière d’affaires étrangères, l’art. 107, al. 2,

52 RS 312.4 53 RS 946.231.11 54 RS 312.0; cette loi sera abrogée avec effet au 1.1.2011 et remplacée par le code de procédure pénale du 5.10.2007 (CPP; FF 2007 6583). 55 RS 101

Cst. conférant à la Confédération le pouvoir de légiférer sur la fabrication, l’acqui- sition, la distribution, l’importation, l’exportation et le transit de matériel de guerre, ainsi que l’art. 123, al. 1, Cst. lui donnant le pouvoir de légiférer dans le domaine pénal.

Art. 15 Objet [courtage] La formulation des al. 1 et 3 a été précisée en ce sens que le terme général «autori- sation spécifique» a été remplacé par le terme «autorisation de courtage». Toute personne exerçant des activités de courtage depuis l’étranger et remplissant au moins l’un des trois points de rattachement cités avec la Suisse doit être titulaire d’une autorisation de courtage pour pratiquer (al. 1bis). Le premier point de rattache- ment, cité à la let. a, se réfère à la nationalité du courtier. Le domicile constitue également un point de rattachement (let. b) s’il est situé en Suisse, quelle que soit la nationalité du courtier. Enfin, il y a rattachement à la Suisse, lorsque l’activité de courtage est exercée sur instruction (rapport de travail) ou sur mandat d’une entreprise suisse ou d’un établissement étranger dépendant juridiquement d’elle (let. c). Dans ce dernier cas de figure, c'est l’entreprise située en Suisse, et non la personne ou l’établissement se trouvant sur le territoire étranger, qui est soumis au régime d'autorisation. Par «entreprise», on entend non seulement les personnes morales, mais également les sociétés de personnes et les sociétés en raison individuelle. Lorsque le courtage se fait en direction d’Etats qui sont soumis à des sanctions internationales, les mesures de coercition fondées sur la LEmb peuvent également être déclarées applicables et l’activité de courtage être totalement prohibée (cf. à ce propos le nouvel art. 2, al. 4, LEmb). Les cas décrits à l’al. 1bis ne requièrent, de façon générale, qu’une autorisation de courtage. Contrairement à l’art. 15, al. 1 et 3, LFMG, aucune autorisation initiale ni aucune patente de commerce d’armes n’est requise.

Art. 16a Objet [commerce à l’étranger] En 2002, le commerce à l’étranger a été soumis à autorisation afin d’endiguer les entorses pratiquées en matière de courtage. La LFMG soumet ces deux activités au même régime. Seule l’utilisation de la formulation retenue à l’art. 15 LFMG est à même d’éviter que l’extension proposée du régime de l’autorisation en matière de courtage ne soit contournée par le biais du commerce de matériel de guerre à l’étranger. Le commentaire relatif à l’art 15, al. 1bis, LFMG (cf. supra) s’applique donc par analogie au nouvel al. 1bis. Le terme général «autorisation spécifique» a été remplacé par le terme «autorisation de commerce» aux al. 1 et 3.

Dispositions pénales (art. 33 à 37)

Art. 33: les al. 1 et 2 ont été modifiés conformément à l’art. 333, al. 2, let. a et b, CP, et les anciennes peines (réclusion, emprisonnement, amende), remplacées par leur régime équivalent actuel (peine privative de liberté et peine pécuniaire). Pour les actes commis par négligence (al. 3), la peine privative de liberté a été remplacée par une peine pécuniaire pouvant aller jusqu’à 180 jours-amende (emprisonnement de six mois au plus selon l’ancien droit). En application du régime de l’autorisation appliqué aux activités de courtage et de commerce à l’étranger (art. 15 et 16a

LFMG), les infractions commises à l’étranger dans le cadre d’une activité de courtage ou de commerce sont elles aussi punissables (nouvel al. 5).

Art. 34: le texte a été adapté au nouveau système de peines, en vigueur depuis 2007. Le degré de la peine demeure inchangé. Le nouvel al. 5 reprend le principe ne bis in idem et le principe de l’imputation, conformément à l’art. 7, al. 4 et 5, CP, vu que les actes commis à l’étranger en relation avec des armes ABC peuvent, dans certains cas, être poursuivis en Suisse (al. 4).

Art. 35: la disposition a été adaptée au nouveau système de peines, en vigueur depuis 2007. Le degré de la peine demeure inchangé.

Art. 36: l’al. 1 a été adapté au nouveau régime de peines du CP. L’ancienne peine des arrêts a été supprimée. Les contraventions sont dorénavant uniquement passibles de l’amende. Dérogeant aux principes de conversion prévus par le CP, le délai de l’action pénale a été fixé à sept ans (cf. commentaire ad art. 10 LEmb).

Art. 37: le titre a subi une adaptation purement rédactionnelle. A l’instar du régime proposé à l’art. 12 LEmb (cf. commentaire ad art. 12 LEmb), le nouvel al. 2 introduit, pour la LFMG également, une responsabilité pénale primaire de l’entre- prise. Cette nouvelle responsabilité permet de maintenir l’amende maximale de 5 millions de francs, prévue jusqu’alors aux art. 33 à 35; cette peine n’est dorénavant applicable non plus aux personnes physiques, mais aux entreprises.

Art. 42 Entraide administrative entre les autorités suisses et les autorités étrangères Le régime de la LFMG applicable à l’entraide administrative entre les autorités suisses et les autorités étrangères doit être adapté aux nouvelles dispositions de l’art. 7 LEmb (cf. commentaire ad. art. 7 LEmb).

2.2.2 Loi sur l’énergie nucléaire

Dispositions pénales (art. 88 à 94, 96 et 99)

Art. 88: si le régime de conversion des peines prévu à l’art. 333 CP avait été appliqué de façon stricte, les infractions des al. 1 et 3 auraient toutes deux été passibles d’une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d’une peine pécuniaire. Or, cela aurait eu pour effet d’effacer toute distinction entre le délit intentionnel et le délit commis par négligence. Diminuer l’ampleur de la peine privative de liberté pour le second n’aurait pas été conforme aux peines encourues pour des infractions similaires commises par négligence (p. ex. art. 223, al. 2, 230, al. 2, et 231, al. 2, CP). La disposition proposée ici prévoit donc d’augmenter de trois à cinq ans la durée de la peine privative de liberté pour les actes intentionnels (al. 1). L’al. 2 n’a, quant à lui, pas subi d’autre changement qu’une adaptation au nouveau régime des peines du CP.

Art. 89: cette disposition complète les réglementations de la législation sur les contrôles à l’exportation. Dès lors, l’acte commis par négligence prévu à l’al. 3 est puni d’une peine pécuniaire de 180 jours-amende, à l’exclusion de toute peine privative de liberté (cf. commentaire ad art. 33 LFMG), à l’instar des dispositions

pénales de la LFMG et de la LCB. Les al. 1 et 2 sont adaptés conformément à l’art. 333 CP. Articles 90 à 93: les peines converties en application de l’art. 333 CP sont dorénavant directement reprises dans la LENu. Pour les actes commis par négli- gence dans le cadre des art. 90, al. 2, 91, al. 2, et 92, al. 2, la peine privative de liberté est abandonnée au profit d’une peine pécuniaire de 180 jours-amende (peine d’emprisonnement de six mois au plus selon l’ancien droit). L’art. 90, al. 3, opère une distinction entre l’acte commis intentionnellement et la négligence; celle-ci est passible d’une amende de 100 000 francs au plus.

Art. 94: l’al. 1 a subi une adaptation rédactionnelle. A l’instar du régime prévu à l’art. 12 LEmb (cf. commentaire ad art. 12 LEmb), le nouvel al. 2 LENu introduit également un régime de responsabilité pénale primaire de l’entreprise en cas d’infractions aux art. 88 à 92.

Art. 96: le délai de prescription de l’action pénale pour les contraventions a été fixé de façon à ce qu’il soit le même que pour les délits; il est donc dorénavant de sept ans (cf. commentaire ad art. 10 LEmb).

Art. 99: le renvoi aux articles du CP relatifs à la confiscation a été actualisé et étendu. Les art. 69 à 72 CP sont applicables.

Art. 103 Entraide administrative entre des autorités suisses et étrangères Le régime de la LENu en matière d’entraide administrative a été adapté, à l’instar de la nouvelle disposition de l’art. 7 LEmb. Le titre a été reformulé pour que sa teneur soit conforme aux articles correspondants de la LEmb, la LFMG et de la LCB.

2.2.3 Loi sur le contrôle des biens

Préambule Selon la pratique adoptée par la Commission parlementaire de rédaction, il y a lieu de profiter de la révision partielle d’une loi pour en adapter le préambule à la nouvelle Constitution (Cst.)56. La loi sur le contrôle des biens se fonde sur l’art. 54, al. 1, Cst. octroyant à la Confédération la compétence en matière d’affaires étrangères, et l’art. 123, al. 1, Cst. lui donnant le pouvoir de légiférer en matière pénale.

Dispositions pénales (art. 14 à 16 et 18)

Art. 14: les peines correspondant au nouveau régime de peines, en vigueur depuis 2007, ont été intégrées directement dans la LCB. Les al. 1 et 2 n’ont été retouchés que dans la mesure nécessaire au remplacement des anciens termes, en application de l’art. 333 CP. En ce qui concerne l’infraction commise par négligence visée à l’al. 3, la peine privative de liberté a été supprimée au profit d’une peine pécuniaire de 180 jours-amende au plus, à l’instar des dispositions correspondantes de la

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LEmb, de la LFMG et de la LENu (peine d’emprisonnement de six mois au plus selon l’ancien droit).

Art. 15: l’al. 1 a été adapté au nouveau régime de peines du CP. L’ancienne peine des arrêts a été supprimée. L’infraction n’est dorénavant passible que d’une amende. En dépit des règles de conversion énoncées à l’art. 333 CP, le délai de prescription de l’action pénale a été fixé à sept ans (cf. commentaire ad art. 10 LEmb).

Art. 16: le titre a subi une adaptation purement rédactionnelle. A l’instar du régime prévu à l’art. 12 LEmb (cf. commentaire ad art. 12 LEmb), le nouvel al. 2 LCB introduit également un régime de responsabilité pénale primaire de l’entreprise. Cette nouvelle responsabilité permet de maintenir l’amende maximale de 5 millions de francs, prévue jusqu’alors à l’art. 14, al. 2; cette peine n’est dorénavant applicable non plus aux personnes physiques, mais aux entreprises.

Art. 18: les al. 1 et 1bis ont été complétés de façon à donner à la juridiction pénale fédérale la compétence pour poursuivre et juger les infractions visées à l’art. 15a dans le cadre de la poursuite et le jugement d’infractions relevant des art. 14 et 15. Cette disposition permet une économie des coûts.

Art. 20 Entraide administrative entre des autorités suisses et étrangères Le régime de la LCB en matière d’entraide administrative doit être adapté par analogie avec la nouvelle disposition de l’art. 7 LEmb.

3 Conséquences 3.1 Conséquences pour la Confédération 3.1.1 Conséquences sur les finances Le projet ne devrait guère avoir de conséquences financières pour la Confédération. L’extension du régime de l’autorisation de la LFMG au courtage et au commerce de matériel de guerre à l’étranger pourrait générer certains coûts supplémentaires pour les autorités chargées d’octroyer les autorisations. Il est toutefois prévisible que seules quelques nouvelles autorisations devront être accordées. Les quelques deman- des supplémentaires traitées n’augmenteront pas beaucoup les recettes générées par les émoluments, qui sont de 200 francs par autorisation.

3.1.2 Conséquences sur le personnel La poursuite et le jugement des infractions à la LEmb – comme ce qui prévaut pour la LFMG, la LCB et la LENu – relèveront dorénavant de la juridiction pénale fédérale. Le Ministère public de la Confédération (MPC) deviendra donc l’autorité d’investigation et d’accusation dirigeante. En raison de ses compétences matérielles sur le plan de l’action pénale, notamment dans le domaine de la criminalité économique, ainsi que de l’importance de ses effectifs, le MPC devrait être en mesure d’absorber les tâches supplémentaires qui lui incomberont de par la législation sur les embargos, et ce, sans qu’il soit nécessaire d’augmenter ses ressources en personnel. Il n’est pas nécessaire, non plus, de revoir à la hausse le

personnel du SECO en ce qui concerne la mise en œuvre du régime de l’autorisation étendu dans la LFMG (courtage et commerce de matériel de guerre à l’étranger).

3.2 Conséquences pour les cantons et les communes Aucune conséquence n’est à prévoir pour les cantons et les communes.

3.3 Conséquences économiques Le projet vise principalement les infractions pénales et les questions de procédure. L’extension du champ d’application de la LEmb à certains actes commis à l’étranger ainsi que l’extension du régime de l’autorisation de la LFMG au courtage et au commerce à l’étranger devraient généralement pas avoir d'impact – hormis quelques exceptions – sur les entreprises et personnes situées en Suisse. Il ne faut donc s’attendre à aucune conséquence sur l’économie.

4 Liens avec le programme de la législature Le projet de modification apparaît dans le message du 23 janvier 2008 sur le programme de la législature 2007 à 201157.

5 Aspects juridiques 5.1 Constitutionnalité et conformité aux lois 5.1.1 Base juridique La LEmb se fonde sur les art. 54, al. 1, 122, al. 1, et 123, al. 1, Cst. Les dispositions pénales sont modifiées sur la base de l’art. 123, al. 1, Cst., qui donne à la Confédé- ration le pouvoir de légiférer dans le domaine pénal. Les autres modifications proposées relèvent principalement de l’art. 54, al. 1, Cst., qui établit la compétence de la Confédération dans le domaine des affaires étrangères. Cette disposition octroie à la Confédération un pouvoir étendu dans ce domaine. Celle-ci dispose, notamment, du pouvoir d’adopter des mesures au niveau national, et d’édicter, par exemple, des actes législatifs réglant ses relations avec l’extérieur. Les modifications apportées au droit en vigueur trouvent leur fondement à l’art. 107, al. 2 (pour la LFMG), à l’art. 90 (pour la LENu), à l’art. 54, al. 1, Cst. (pour la LCB) et à l’art. 123, al. 1, Cst., en ce qui concerne les dispositions pénales.

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5.1.2 Compatibilité avec les droits fondamentaux L’atteinte aux droits fondamentaux n’est licite qu’à la condition d’être prévue dans une loi, d’être justifiée par un intérêt public et de répondre au principe de la proportionnalité (art. 36 Cst.). Le projet contient un certain nombre de dispositions sensibles en matière de droits fondamentaux. La confiscation et la réalisation de valeurs patrimoniales, prévues de façon explicite à l’art. 1 LEmb, constituent une atteinte à la garantie de la propriété selon l’art. 26 Cst. Le projet proposé établit donc la base légale nécessaire, sur laquelle le Conseil fédéral s’appuiera pour régler les détails d’application par voie d’ordonnance. En ce qui concerne l’intérêt public en cause, il relève de la politique extérieure. Dans la mesure où la confiscation des valeurs découle d’une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU, les normes de droit international public exigent de la Suisse qu’elle applique la résolution. Dans les autres cas, le projet permet à la Suisse d’adopter les mêmes mesures de coercition que ses principaux partenaires commerciaux. Il s’agit d’un geste de solidarité, contribuant à la bonne image de la Suisse et à sa crédibilité sur le plan international. S’agissant de l’atteinte aux droits fondamentaux dans le contexte de l’assistance administrative internationale, il y a lieu de se référer au commentaire figurant au ch. 1.2. L’extension du régime de l’autorisation de la LFMG au courtage et au commerce à l’étranger peut porter atteinte à la liberté économique inscrite à l’art. 27 Cst. La base légale rendant cette atteinte licite se situe aux art. 15 et 16a LFMG. L’intérêt public est ici fondé sur l’art. 107, al. 2, Cst., qui donne mandat à la Confédération de légiférer sur la distribution de matériel de guerre. La mise sous contrôle de ces activités à l’étranger est également motivée par des intérêts nationaux, qui relèvent également de la politique extérieure. Le commerce illégal d’armes est en règle générale un sujet sensible, éveillant l’attention. Si un citoyen suisse ou une entre- prise située en Suisse est mêlé à du commerce illégal, la réputation de la Suisse s’en trouve systématiquement salie. Le régime de l’autorisation a donc également pour but de veiller à la réputation de la Suisse au sein de la communauté internationale.

5.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse Le présent projet tient en outre compte des engagements pris par la Suisse sur le plan international. Selon l’art. 25 de la Charte des Nations Unies du 26 juin 194558, les résolutions du Conseil de sécurité prononcées en application du chap. VII de cette charte, lient tous les Etats membres. Le projet soumis ici permet de répondre entièrement aux déci- sions du Conseil de sécurité concernant le champ d’application des sanctions pro- noncées (cf. ch. 1.3.2). Aucune norme de droit international public n’impose aux Etats de réglementer le courtage et le commerce de matériel de guerre à l’étranger. Cependant, la Suisse est partie à l’Arrangement de Wassenaar (Wassenaar Arrangement, WA) et membre de

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l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Ces deux organisations recommandent aux Etats non seulement d’exercer un contrôle sur les activités de courtage dans le cadre de leur souveraineté territoriale, mais également d’étendre ce contrôle aux activités exercées à l’étranger par leurs propres ressortis- sants, respectivement par des personnes domiciliées – ou des entreprises ayant leur siège – sur leur territoire (cf. ch. 1.3.7). La réglementation proposée déploie des effets extraterritoriaux. Cette extension extraterritoriale est possible pour autant qu’elle ne soit pas interdite par des accords internationaux et qu’elle s’applique à des faits suffisamment rattachés au droit du pays concerné 59. Parmi les critères de rattachement figurent notamment les principes de territorialité et de personnalité60. Le second principe permet en particulier à un Etat donné d’intervenir dans le cas d’actes commis à l’étranger qui impliquent l’un des ses ressortissants. Concernant la «nationalité» d’une entreprise internationale61, différents principes ont été dévelop- pés. Selon le principe de l’incorporation, une personne morale est rattachée à l’Etat sous le droit duquel elle a été créée. Le principe du siège rattache l’entreprise à l’Etat dans lequel se situe son siège social réel. Le principe du contrôle rattache la personne morale à l’Etat dont les ressortissants contrôlent effectivement la société, par exemple en fonction de la nationalité de la majorité de ses détenteurs. Les nouvelles dispositions proposées dans la LEmb (champ d’application territorial) et la LFMG (courtage et commerce à l’étranger) se fondent, en partie, sur le critère de l’incorporation, et en partie, sur celui du siège. Il ressort de ces explications que le projet est compatible avec les obligations inter- nationales de la Suisse.

5.3 Forme de l’acte Le projet contient certaines dispositions importantes qui fixent des règles de droit au sens de l’art. 164, al. 1, Cst. Le projet doit donc être édicté sous la forme d’une loi fédérale.

5.4 Délégation de compétences législatives Une loi fédérale peut prévoir une délégation de la compétence d’édicter des règles de droit, à moins que la Constitution ne l’exclue (art. 164, al. 2, Cst.). La délégation de compétence définit l’objet, l’étendue et les principes directeurs de la réglementation déléguée. Dans le cas présent, le législateur octroie au Conseil fédéral le droit de fixer, dans un cadre bien défini, le champ d’application territorial des mesures de coercition (art. 2, al. 4, LEmb). En outre, la liste non exhaustive des moyens dont dispose le Conseil fédéral pour appliquer les sanctions internationales a été complété par une référence expresse au droit de confisquer des valeurs patrimoniales et de régler leur utilisation ultérieure (art. 1 LEmb). Dès lors, le Conseil fédéral n’aura plus à édicter des ordon-

59 Cf. ATF 118 Ia 137 consid. 2b p. 142 60 Cf. ATF 126 II 212 consid. 6b p. 214 61 Cf. arrêt de la Cour internationale de justice du 5.2.1970: Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited, CIJ Recueil 1970, p. 3 ss., n. marg. 70.

nances constitutionnelles directes pour prendre de telles mesures; celles-ci pourront être adoptées sur la base de la LEmb.