Umsetzung und Ratifikation des Übereinkommens des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels. Vorentwurf zu einem Bundesgesetz über den ausserprozessualen Zeugenschutz (Zeugenschutzgesetz, ZeugSG)

Erläuternder Bericht

Genehmigung und Umsetzung des Übereinkommens des Europarates zur Bekämpfung von Menschenhandel; Vor- entwurf zu einem Bundesgesetz über den ausserprozessua- len Zeugenschutz (ZeugSG)

vom November 2009

Übersicht

Mit dem vorliegenden Bericht schickt der Bundesrat das Übereinkommen des Euro- parates vom 16. Mai 2005 zur Bekämpfung des Menschenhandels sowie den Vor- entwurf zum Bundesgesetz über den ausserprozessualen Zeugenschutz in die Ver- nehmlassung. Das Übereinkommen zur Bekämpfung des Menschenhandels wurde am 16. Mai

2005 in Warschau zur Unterzeichnung aufgelegt und trat am 1. Februar 2008 in

Kraft. Die Schweiz hat die Konvention am 8. September 2008 unterzeichnet. Bis Ende Oktober 2009 haben 26 Mitgliedstaaten des Europarats die Konvention bereits ratifiziert. Die Konvention bezweckt die Bekämpfung aller Formen von Menschen- handel (sexuelle Ausbeutung, Zwangsarbeit, Organhandel) auf inner- und zwischen- staatlicher Ebene. Sie setzt rechtliche Standards in den Bereichen Strafrecht, Opfer- hilfe, Ausländerrecht sowie prozessualer und ausserprozessualer Zeugenschutz. Sie will ausserdem die Prävention und die Eindämmung der Nachfrage stärken. Gegenüber dem von der Schweiz bereits ratifizierten UNO-Zusatzprotokoll zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels (SR 0.311.542) sieht die Konven- tion in den Bereichen Opfer- und Zeugenschutz verbindlichere Bestimmungen sowie einen unabhängigen Überwachungsmechanismus vor, welcher die Umsetzung gewährleisten soll. Es handelt sich dabei um eine Expertenkommission „GRETA“ aus Vertretern der Signatarstaaten. Weiter ist die Konvention nicht auf grenzüber- schreitende organisierte Kriminalität beschränkt.

Die durch die Konvention verfolgten Ziele decken sich mit den Interessen und der deklarierten Haltung der Schweiz. Die Schweiz beteiligte sich aktiv an der Ausarbei- tung des Konventionstextes. Sie begrüsste die Tatsache, dass die Europaratskonven- tion durch verbindlichere Bestimmungen namentlich im Bereich des Opferschutzes, der Prävention und bei der Überwachung der Umsetzung durch die Signatarstaaten einen Mehrwert gegenüber den bestehenden internationalen vertraglichen Instru- menten schafft. Durch Mindeststandards stärkt die Konvention zudem die Koopera- tion zwischen Herkunfts– und Zielstaaten von Menschenhandel.

Die geltende schweizerische Rechtsordnung erfüllt mit einer Ausnahme alle Anfor- derungen der Konvention. Umsetzungsbedarf besteht in Bezug auf Massnahmen zum ausserprozessualen Zeugenschutz. Gemäss Artikel 28 der Europaratskonvention sind die erforderlichen gesetzgeberischen oder anderen Massnahmen zu ergreifen, um in einem Strafverfahren gegen Menschenhandel aussagende Personen insbeson- dere während und nach den Ermittlungen einen wirksamen und angemessenen Schutz vor möglicher Vergeltung oder Einschüchterung zu gewähren.

Prozessuale Schutzrechte wie die Anonymisierung oder optische und akustische Abschirmung von Zeugen sind in der schweizerischen Strafprozessordnung veran- kert. Diese genügen dann nicht mehr, wenn der die beschuldigte Person aufgrund des Inhalts der Aussage auf die Identität des der Zeugin oder des Zeugen schliessen oder die Identität auf eine andere Art in Erfahrung bringen konnte. In solchen Fällen erweist sich der ausserprozessuale Schutz häufig allein als geeignet und zielführend. Beispiele sind Massnahmen wie Verhaltensberatung, Bereitstellung von Hilfsmitteln wie neuer Mobiltelefonnummern oder einer Notrufnummer, Personen- schutz, vorübergehendes Unterbringen an einem sicheren Ort bis hin zu aufwändi-

gen und teils kostspieligen Massnahmen wie Datenbekanntgabesperren, Wohnort- und Arbeitsplatzwechsel und Beschaffung von Tarndokumenten, einschliesslich finanzieller Leistungen für Lebensunterhalt und Schutz der betroffenen Person. Als Zeugenschutzprogramm wird die von den Behörden mit der geschützten Person vereinbarte individuelle Zusammenstellung solcher ausserprozessualer Schutzmass- nahmen bezeichnet. Einzelne ausserprozessuale Zeugenschutzmassnahmen werden heute gestützt auf die allgemeine Gefahrenabwehrpflicht der Kantone ergriffen, eigentliche Zeugenschutz- programme mit tiefgreifenden Schutzmassnahmen werden mangels spezifischer Rechtsgrundlagen nicht durchgeführt. Ohne Institutionalisierung eines Zeugen- schutzes mittels Befugnis- und Verpflichtungsnormen sowie einer klaren Aufgaben- zuweisung sind auch den bereits weniger eingreifenden Schutzmassnahmen (z.B. Verhaltensberatung, Personen- und Objektschutz, Unterbringung an einem sicheren Ort) mangels ressourcen- und Know-how von vornherein Grenzen gesetzt. Mit dem vorliegenden Entwurf sollen im Bundesrecht die staatlichen Strukturen und Voraussetzungen für die Durchführung von Zeugenschutzprogrammen geschaffen werden. Angesichts der vergleichsweise geringen Anzahl Zeugenschutzfälle, der durch die Kleinräumigkeit der Schweiz bedingten interkantonalen und oft wohl internationalen Zusammenarbeit und der anzustrebenden Effizienz und Professiona- lität der Durchführung erscheint es sinnvoll und wichtig, die Kompetenz zur Durch- führung der Zeugenschutzmassnahmen für Zeuginnen und Zeugen aus Bundesver- fahren wie für Zeuginnen und Zeugen aus kantonalen Verfahren zentral bei einer nationalen Zeugenschutzstelle anzusiedeln. Der Entwurf regelt Aufgaben und Be- fugnisse dieser Stelle. Als Zielgruppe kommen primär gefährdete Personen in Betracht, die in Ermittlungs- verfahren der schweren Kriminalität und der Schwerstkriminalität, insbesondere organisierter Kriminalität und terroristische Gewaltkriminalität über Wissen verfü- gen, das wesentlich zum Verfahrensausgang beiträgt. Es dürfte sich dabei v.a. um tatbeteiligte und professionelle wie auch geschädigte Zeuginnen und Zeugen han- deln. Im Entwurf wird - als eine der besonderen Massnahmen - die Ausstattung einer Person mit Tarndokumenten vorgeschlagen. Auf die Möglichkeit einer kompletten

Identitätsänderung, d.h. ein registerrechtliches "Sterbenlassen" der alten Identität, wird hingegen verzichtet. Zum Aufbau einer sicheren Tarnidentität und zur Verhin- derung einer Rekonstruktion der alten Identität sind Datensperren in zahlreichen Personenregistern erforderlich und es müssen echte Dokumente und Einträge auf den neuen Namen erstellt werden können. Der Entwurf enthält für die hierfür zur Mitwirkung angegangenen Organe des Bundes, der Kantone und der Gemeinden sowie privaten Personen die nötigen Rechtsgrundlagen. Das längerfristige Leben, allenfalls unter einer Tarnidentität, in einem neuen sozia- len Umfeld stellt für die Zeugin oder den Zeugen sowie eventuelle Angehörige ein enormer Einschnitt in das Leben dar. Neben der vorgängigen Eignungsprüfung als Kriterium für die Durchführung eines Programms ist deshalb auch eine angemesse- ne Begleitung und Betreuung durch die für den Zeugenschutz verantwortliche Stelle wichtig. Dritte (z.B. Gläubiger) dürfen aufgrund von Zeugenschutzmassnahmen nicht in ihrer Rechtsposition beeinträchtigt werden. Andererseits muss auch die geschützte Person ihr zustehende Ansprüche ohne Gefährdung ihres Lebens geltend

machen können. Der Entwurf enthält Regelungen zur Erreichbarkeit der zu schüt- zenden Person im Rechtsverkehr. In Bezug auf finanzielle Leistungen an die zu schützende Person (z.B. für den Unter- halt bis zur Wiederaufnahme einer Erwerbstätigkeit) gilt in der Zeugenschutzarbeit der Grundsatz, dass die Person nicht besser gestellt werden darf als vor der Auf- nahme ins Programm. Das Gesetz normiert Zweck und Rahmen dieser Leistungen. Verhältnismässig angewandte Massnahmen im Bereich des ausserprozessualen Zeugenschutzes stellen ein wirksames Mittel für eine effiziente Strafverfolgung im Kampf gegen schwere und Schwerstkriminalität dar.

1 Übereinkommen des Europarates zur Bekämpfung des

TU UT TU

Menschenhandels UT 7

1.1 Allgemeiner Teil

TU UT TU UT 7

1.1.1 Einleitung

TU UT TU UT 7

1.1.2 Bestrebungen zur Bekämpfung des Menschenhandels

TU UT TU UT 8

1.1.3 Entstehungsgeschichte der Europaratskonvention

TU UT TU UT 10

1.1.4 Die schweizerische Position

TU UT TU UT 11

1.1.5 Art der völkerrechtlichen Bestimmungen

TU UT TU UT 11

1.2 Besonderer Teil: Die Bestimmungen der Konvention und ihr Verhältnis

TU UT TU

zum schweizerischen Recht UT 12

1.2.1 PräambelTU UT TU UT 12

1.2.2 Kapitel I: Zweck, Geltungsbereich, Nichtdiskriminierung und

TU UT TU

Begriffsbestimmungen (Art. 1–4) UT 12

1.2.3 Kapitel II: Verhütung, Zusammenarbeit und sonstige Massnahmen

TU UT TU

(Art. 5–9) UT 14

1.2.4 Kapitel III: Massnahmen zum Schutz und zur Förderung der Rechte

TU UT TU

der Opfer unter Gewährleistung der Gleichstellung von Mann und Frau (Art. 10–17) UT 19

1.2.5 Kapitel IV – Materielles Strafrecht (Art. 18–26)

TU UT TU UT 28

1.2.6 Kapitel V: Ermittlungen, Strafverfolgung und Verfahrensrecht (Art.

TU UT TU

27–31) UT 34

1.2.7 Kapitel VI : Internationale Zusammenarbeit und Zusammenarbeit

TU UT TU

mit der Zivilgesellschaft (Art. 32 – 35) UT 37

1.2.8 Kapitel VII: Überwachungsmechanismus (Art. 36–38)

TU UT TU UT 40

1.2.9 Kapitel VIII: Verhältnis zu anderen völkerrechtlichen

TU UT TU

Übereinkünften (Art. 39 und 40) UT 42

1.2.10 Kapitel IX: Änderungen des Übereinkommens (Art. 41)

TU UT TU UT 42

1.2.11 Kapitel X: Schlussbestimmungen (Art. 42–47)

TU UT TU UT 43

1.3 Zusammenfassung

TU UT TU UT 43

2 Entwurf zu einem Bundesgesetz über den ausserprozessualen

TU UT TU

Zeugenschutz (ZeugSG) UT 44

2.1 Einleitung

TU UT TU UT 44

2.1.1 Was ist Zeugenschutz?

TU UT TU UT 44

2.1.2 Unterscheidung prozessualer und ausserprozessualer Zeugenschutz

TU UT TU UT 45

2.1.3 Abgrenzung von der Kronzeugenregelung

TU UT TU UT 46

2.2 Ausgangslage

TU UT TU UT 47

2.2.1 Recht TU UT TU UT 47

2.2.2 Praxis TU UT TU UT 49

2.2.3 Konsequenzen moderner Informations- –und

TU UT TU

Kommunikationstechnologien für den Zeugenschutz UT 50

2.3 Geplante Neuregelung

TU UT TU UT 53

2.4 Vorarbeiten

TU UT TU UT 55

2.4.1 Bericht des Bundesrates «Effizientere Bekämpfung von Terrorismus

TU UT TU

und organisiertem Verbrechen» UT 55

2.4.2 Vorkonsultation zum Übereinkommen zur Bekämpfung des

TU UT TU

Menschenhandels und zur Modellwahl beim ausserprozessualen Zeugenschutz UT 56

2.5 Rechtsvergleich

TU UT TU UT 56

2.5.1 Allgemein

TU UT TU UT 56 2.5.2 UNO TU UT TU UT 58

2.5.3 Internationale Strafgerichtshöfe

TU UT TU UT 59 2.5.4 EU TU UT TU UT 59

2.5.5 Europarat

TU UT TU UT 61

2.5.6 Einzelne Länder

TU UT TU UT 61

3 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

TU UT TU UT 63

3.1 Erstes Kapitel: Allgemeine Bestimmungen

TU UT TU UT 63

3.2 Zweites Kapitel: Zeugenschutzprogramm

TU UT TU UT 65

3.2.1 Erster Abschnitt: Begriff und Inhalt

TU UT TU UT 65

3.2.2 Zweiter Abschnitt: Ausarbeitung eines Zeugenschutzprogramms

TU UT TU UT 66

3.2.3 Dritter Abschnitt: Beendigung des Zeugenschutzprogramms und

TU UT TU

Fortführung über das Ende eines Strafverfahrens hinaus UT 69

3.2.4 Vierter Abschnitt: Rechte und Pflichten der geschützten Person

TU UT TU UT 70

3.2.5 Fünfter Abschnitt: Zusammenarbeit mit öffentlichen Stellen und

TU UT TU

Privaten UT 72

3.3 Drittes Kapitel: Zeugenschutzstelle

TU UT TU UT 75

3.3.1 Erster Abschnitt: Organisation und Aufgaben

TU UT TU UT 75

3.3.2 Zweiter Abschnitt: Datenbearbeitung

TU UT TU UT 78

3.4 Viertes Kapitel: Zusammenarbeit mit dem Ausland

TU UT TU UT 79

3.5 Fünftes Kapitel: Geheimhaltung

TU UT TU UT 80

3.6 Sechstes Kapitel: Aufsicht

TU UT TU UT 81

3.7 Siebtes Kapitel: Kosten

TU UT TU UT 82

3.8 Achtes Kapitel: Änderungen bisherigen Rechts

TU UT TU UT 82

4 Auswirkungen

TU UT TU UT 83

4.1 Auswirkungen auf den Bund

TU UT TU UT 83

4.1.1 Bundesbeschluss zur Unterzeichnung des Übereinkommens

TU UT TU UT 83

4.1.2 Bundesgesetz zum ausserprozessualen Schutz von Zeugen

TU UT TU UT 84

4.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

TU UT TU UT 85

4.2.1 Bundesbeschluss zur Unterzeichnung des Übereinkommens

TU UT TU UT 85

4.2.2 Bundesgesetz zum ausserprozessualen Schutz von Zeugen

TU UT TU UT 85

5 Verhältnis zur Legislaturplanung

TU UT TU UT 86

6 Rechtliche Aspekte

TU UT TU UT 86

6.1 Vereinbarkeit mit der Verfassung

TU UT TU UT 86

6.1.1 Bundesbeschluss zur Unterzeichnung des Übereinkommens

TU UT TU UT 86

6.1.2 Bundesgesetz zum ausserprozessualen Schutz von Zeugen

TU UT TU UT 87

6.2 Vereinbarkeit mit dem internationalen Recht

TU UT TU UT 88

6.3 Erlassform bzw. Umsetzungsgesetzgebung

TU UT TU UT 88

6.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

TU UT TU UT 89 Titel Rechtstext (Entwurf Bundesbeschluss und Beilage) ..

Erläuternder Bericht

1 Übereinkommen des Europarates zur Bekämpfung des

Menschenhandels

1.1 Allgemeiner Teil

1.1.1 Einleitung

Menschenhandel ist eine moderne Form der Sklaverei, die im Zunehmen begriffen ist. Es gibt Schätzungen, wonach weltweit jährlich zwischen 800 000 und 2,4 Milli- onen Menschen Opfer dieses Verbrechens werden 1 . Zu den Ursachen gehören TF FT

einerseits Armut und Arbeitslosigkeit in den Herkunftsländern, andererseits die Nachfrage nach billigen Arbeitskräften und nach Frauen für das Sex–Gewerbe in den Zielländern. Kriminelle Kreise machen sich die Perspektivlosigkeit von Migran- tinnen und Migranten sowie deren Hoffnungen auf eine bessere Zukunft zunutze, um diese beispielsweise mit falschen Versprechungen über Arbeits– oder Heirats- möglichkeiten anzuwerben. Im Zielland werden die Opfer durch Schuldknecht- schaft, Nötigung oder Gewalt in ein Abhängigkeitsverhältnis gebracht und ausge- beutet. Die Ausbeutung kann die sexuelle Ausbeutung, die Ausbeutung der Arbeitskraft und/oder die illegale Entnahme von Körperorganen umfassen. Die Schweiz ist ein Zielland und in geringerem Masse ein Transitland des Men- schenhandels. Der grösste Teil der Opfer sind Frauen und in einzelnen Fällen Mäd- chen, die zum Zweck der Ausbeutung in der Prostitution gehandelt werden. In geringerem Masse sind in anderen Branchen Fälle von Menschenhandel zum Zweck der Ausbeutung der Arbeitskraft (v.a. Haushaltshilfen) bekannt. Die Opfer des Menschenhandels in der Schweiz stammen vornehmlich aus Ost– und Südosteuropa, Brasilien und Thailand. Meistens betreiben kleine, oft familiär oder ethnisch gepräg- te Gruppen den Handel mit Menschen. Sie sind vernetzt mit entsprechenden Grup- pierungen in den Herkunftsländern der Opfer. Die schweizerische Strafurteilstatistik weist für die Jahre 2002–2006 durchschnitt- lich fünf Verurteilungen wegen Menschenhandel zum Zweck der sexuellen Ausbeu- tung und 12 Verurteilungen wegen Förderung der Prostitution aus. 2006 beanspruch- ten 80 Opfer aus diesem Bereich Leistungen nach dem Opferhilfegesetz. Es wird jedoch allgemein von einer hohen Dunkelziffer ausgegangen. Das Bundesamt für Polizei schätzte im Jahr 2002 die Risikogruppe beim Menschenhandel zum Zweck der sexuellen Ausbeutung auf 1500–3000 Personen 2 . Neuere Schätzungen sowie TF FT

Schätzungen über den Menschenhandel zum Zweck der Ausbeutung der Arbeitskraft liegen nicht vor. Fälle von Menschenhandel zum Zweck der Organentnahme wurden in der Schweiz bisher nicht bekannt. Als Hauptgrund für die geringe Aufklärungsquote von Menschenhandelsdelikten nennt der Bericht der interdepartementalen Arbeitsgruppe Menschenhandel von

2001 die geringe Bereitschaft der Opfer zur Anzeige und Zeugenaussage. Diese ist

T T Trafficking in Persons Report 2007, US State Department, Washington 2007 respektive Bericht des Generaldirektors der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) «Eine globale Allianz gegen Zwangsarbeit», 2005, S. 11. T T Bundesamt für Polizei, Bericht Innere Sicherheit 2002, S. 71

auf die ausländerspezifische Abhängigkeit der Opfer sowie auf deren Einschüchte- rung durch die Täterschaft zurückzuführen 3 . TF FT

1.1.2 Bestrebungen zur Bekämpfung des Menschenhan-

dels

1.1.2.1 Internationale Bestrebungen

Der Menschenhandel, namentlich der Mädchen– und Frauenhandel, gehört zu den ersten Menschenrechtsthemen, deren sich die internationale Staatengemeinschaft annahm. Seit 1904 wurden zu diesem Thema mehrere internationale Übereinkom- men geschlossen, wobei der Begriff des Menschenhandels sukzessive ausgeweitet wurde. 4 Das jüngste Vertragswerk ist das Zusatzprotokoll zur Konvention der TF FT

Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität betref- fend die Verhütung, Bekämpfung und Bestrafung des Menschenhandels, insbeson- dere des Frauen– und Kinderhandels, vom 15. November 2000 (VN– Zusatzprotokoll) 5 . Dieses Protokoll erweiterte die Definition des Menschenhandels TF FT

über den Zweck der sexuellen Ausbeutung hinaus auf die Ausbeutung der Arbeits- kraft und die Organentnahme. Ebenfalls zum engeren Themenkreis gehört das Fakultativprotokoll zum Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes betreffend den Verkauf von Kindern, die Kinderprostitution und die Kinderpornographie vom 25. Mai 2000 (VN–Fakultativprotokoll) 6 . TF FT

Mit der Ausbeutung der Arbeitskraft befassen sich weiter die Übereinkommen der Internationalen Organisation für Arbeit (ILO) über Zwangs– oder Pflichtarbeit vom 28. Juni 1930 (Nr. 29), über die Abschaffung der Zwangsarbeit vom 25. Juni 1957 (Nr. 105) sowie über das Verbot und unverzügliche Massnahmen zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit vom 17. Juni 1999 (Nr. 182). 7 Auch die TF FT

Europäische Union erliess bereits verschiedene Beschlüsse und Richtlinien zur Bekämpfung des Menschenhandels 8 , wobei die Kommission der Europäischen TF FT

Gemeinschaften erst kürzlich, am 25. März 2009, einen Vorschlag für einen überar-

T T «Menschenhandel in der Schweiz», Bericht der interdepartementalen Arbeitsgruppe Menschenhandel an das EJPD, Bundesamt für Justiz, Bern 2001. T T Internationales Übereinkommen vom 18. Mai 1904 zur Gewährleistung eines wirksamen Schutzes gegen das unter dem Namen «Mädchenhandel» bekannte verbrecherische Trei- ben (SR 0.311.31), Internationales Übereinkommen vom 4. Mai 1910 zur Bekämpfung des Mädchenhandels (SR 0.311.32), Internationales Übereinkommen vom 30. September 1921 zur Unterdrückung des Frauen- und Kinderhandels (SR 0.311.33), Internationales Übereinkommen vom 11. Oktober 1933 über die Unterdrückung des Handels mit volljäh- rigen Frauen (SR 0.311.34), UNO-Konvention zur Unterdrückung des Menschenhandels und der Ausbeutung der Prostitution Dritter (UN GA Res 317 [IV]) vom 2. Dezember 1949. Bis auf letztere Konvention hat die Schweiz diese völkerrechtlichen Verträge ratifi- ziert. T T SR 0.311.542 T T SR 0.107.2 T T SR 0.822.713.9, SR 0.822.720.5 und SR 0.822.728.2 T T Rahmenbeschluss 2002/629/JI des Rates vom 19. Juli 2002 zur Bekämpfung des Men- schenhandels; Rahmenbeschluss 2002/220/JI des Rates vom 15. März 2001 über die Stel- lung des Opfers im Strafverfahren; Richtlinie 2004/81/EG des Rates vom 29. April 2004 über die Erteilung von Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige, die Opfer des Men- schenhandels sind oder denen Beihilfe zur illegalen Einwanderung geleistet wurde und die mit den zuständigen Behörden kooperieren.

beiteten Rahmenbeschluss zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz von Opfern vorlegte. Auf politischer Ebene stand der Menschenhandel in den letzten Jahren auf der Agenda verschiedener internationaler Organisationen. Nebst mehreren Resolutionen und Ratsbeschlüssen des Europarates, auf die in Ziffer 1.3 eingegangen wird, ist der OSZE–Aktionsplan zur Bekämpfung des Menschenhandels vom 2. Dezember 2003 hervorzuheben 9 . In diesem Zusammenhang wurden durch die OSZE die Institution TF FT

der Sonderbeauftragten und Koordinatorin für die Bekämpfung des Menschenhan- dels sowie innerhalb des OSZE–Sekretariates eine spezielle Einheit zur Bekämpfung des Menschenhandels geschaffen.

1.1.2.2 Nationale Bestrebungen

Die Schweiz verurteilt den Menschenhandel als gravierende Menschenrechtsverlet- zung. Die mittlerweile erfolgte Ratifizierung des VN–Zusatzprotokolls und des VN– Fakultativprotokolls figurierte unter den Zielen des Bundesrates für die Legislatur- periode 2003–2007 10 . Beide Vorlagen wurden vom Parlament ohne Gegenstimmen TF FT

genehmigt. Im Rahmen der Ratifizierung des VN–Fakultativprotokolls wurde der Tatbestand des Menschenhandels, Artikel 182 des Schweizerischen Strafgesetzbu- ches vom 21. September 1937 (StGB, SR 311.0) revidiert und an die internationale Definition angepasst 11 . Die neue Strafbestimmung ist seit dem 1. Dezember 2006 in TF FT

Kraft. Im Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (Ausländergesetz, AuG, SR 142.20), das am 1. Januar 2008 in Kraft getreten ist, werden die gesetzlichen Grundlagen für die Möglichkeit einer Regelung des Aufenthaltes von Opfern des Menschenhandels während einer Bedenkzeit und während des Ermittlungs-– und Strafverfahrens sowie einer Rückkehrhilfe festgehal- ten (Art. 30 Abs. 1 Bst. e und Art. 60 Abs. 2 Bst. b AuG). Zusätzlich ist vorgesehen, dass in schwerwiegenden persönlichen Härtefällen ausnahmsweise auch eine Auf- enthalt gewährt werden kann, wenn das Opfer nicht zur Zusammenarbeit mit den Strafbehörden bereit ist (Art. 36 Abs. 6 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt H

und Erwerbstätigkeit [VZAE; SR 142.201]). H

Gestützt auf den interdepartementalen Bericht „Menschenhandel in der Schweiz“ vom September 2001 12 und die Stellungnahme des Bundesrates dazu vom 29. Mai TF FT

2002 13 wurde im Januar 2003 unter Federführung des Eidgenössischen Justiz– und

TF FT

Polizeidepartementes (EJPD) die Koordinationsstelle gegen Menschenhandel und Menschenschmuggel (KSMM) gegründet. Diese vereinigt alle im Bereich der Be- kämpfung und Verhütung von Menschenhandel und Menschenschmuggel tätigen Behörden in Bund und Kantonen und ist zuständig für die Koordination von Mass-

T T OSCE Action Plan to Combat Trafficking in Human Beings, Ministerial Council Deci- sion No. 2/03 vom 2. Dezember 2003. T T Die Strategie des Bundesrates, Bericht über die Legislaturplanung 2003–2007. T T Vgl. Bundesbeschluss vom 24. März 2006 über die Genehmigung und die Umsetzung des Fakultativprotokolls vom 25. Mai 2000 zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes, betreffend den Verkauf von Kindern, die Kinderprostitution und die Kinderpornografie (AS 2006 5437 5440). Siehe dazu auch Ziffer 1.2.2.4.1. T T Bericht der interdepartementalen Arbeitsgruppe «Menschenhandel in der Schweiz», Bundesamt für Justiz, Bern 2001. T T Medienmitteilung EJPD: Den Menschenhandel umfassend bekämpfen, Bundesrat lässt Empfehlungen einer Arbeitsgruppe prüfen, Bern, 29. Mai 2002.

nahmen zwischen den Bereichen Prävention, Strafverfolgung und Opferschutz. Die KSMM verfügt über eine Geschäftsstelle beim Bundesamt für Polizei. Bei der Bundeskriminalpolizei wurde 2004 das Kommissariat «Menschenhandel, Men- schenschmuggel» geschaffen, welches die Kantone bei komplexen Ermittlungen mit internationalem Bezug in operationeller Hinsicht unterstützt (vgl. unten Ziff. 1.2.6.3).

1.1.3 Entstehungsgeschichte der Europaratskonvention

Als regionale Organisation, die zu ihren Hauptaufgaben die Wahrung und den Schutz der Menschenrechte zählt, hat sich der Europarat schon früh mit dem Prob- lem des Menschenhandels befasst. Seit Anfang der 1990er-Jahre verabschiedete das Ministerkomitee des Europarates dazu verschiedene Resolutionen und Empfehlun- gen. Erwähnt seien die Empfehlungen des Ministerkomitees an die Mitgliedstaaten des Europarats Nr. R (2000) 11 zu Massnahmen gegen den Menschenhandel zum Zweck der sexuellen Ausbeutung sowie die Empfehlung Rec (2001) 16 zum Schutz von Kindern vor sexueller Ausbeutung, welche den Weg zur vorliegenden Konven- tion ebneten. Gestützt auf die Erkenntnis, dass das Phänomen Menschenhandel im Zunehmen begriffen ist und in der Öffentlichkeit vermehrt wahrgenommen wird, zog der Euro- parat 2001 erstmals konkret in Erwägung, in diesem Bereich ein juristisch zwingen- des Instrument zu schaffen. Dieses sollte auf den Schutz der Opfer und den Respekt der Menschenrechte ausgerichtet sein und gleichzeitig die Bedürfnisse des Opfer- schutzes mit denjenigen der Strafverfolgung in Einklang bringen. Die Konvention sollte die bestehenden Instrumente nicht konkurrenzieren, sondern die vorhandenen Normen weiterentwickeln. Die parlamentarische Versammlung des Europarates unterstützte dieses Vorhaben ausdrücklich 14 . TF FT

2003 setzte das Ministerkomitee des Europarates das Ad hoc Komitee über die

Bekämpfung des Menschenhandels (Comité ad hoc sur la lutte contre la traite des êtres humains, CAHTEH) ein und beauftragte es mit der Ausarbeitung eines ent- sprechenden Vertragstextes. Zwischen September 2003 und Februar 2005 fanden acht ordentliche Sitzungen des CAHTEH in Strassburg statt. Die ausgearbeitete Konvention wurde am 3. Mai 2005 vom Ministerkomitee genehmigt und am 16. Mai 2005 in Warschau zur Unterzeichnung durch die Mitgliedstaaten des Europarats, die Nichtmitgliedstaaten, die an seiner Ausarbeitung mitgewirkt haben, und die Europä- ische Gemeinschaft aufgelegt. Das Übereinkommen ist am 1. Februar 2008 in Kraft getreten. Bis Juni 2009 haben 41 Staaten die Konvention unterzeichnet, darunter alle Nachbarstaaten der Schweiz und die meisten EU–Staaten. 25 Staaten haben sie bis Juni 2009 bereits ratifiziert, darunter die Nachbarstaaten Österreich und Frankreich.

T T Namentlich im Rahmen folgender Resolutionen: Empfehlung 1545 (2002) zu einer Kampagne gegen den Frauenhandel, Empfehlung 1610 (2003) zur Frage der Migration in Verbindung mit Frauenhandel und Prostitution; Empfehlung 1611 (2003) zum Organhan- del in Europa; Empfehlung 1663 (2004) zu häuslicher Sklaverei: Leibeigenschaft, Au- Pairs und Katalogbräute.

1.1.4 Die schweizerische Position

Die durch das Übereinkommen verfolgten Ziele decken sich mit den Interessen und der deklarierten Haltung der Schweiz. Die Schweiz unterstützte deshalb das Vorha- ben des Europarates und beteiligte sich durch Vertreter des Bundesamtes für Justiz aktiv an der Ausarbeitung des Konventionstextes. Mehrere Amtsstellen aus drei Departementen 15 legten die Verhandlungsposition der schweizerischen Delegation TF FT

fest. Sie begrüsste die Tatsache, dass die Europaratskonvention durch verbindlichere Bestimmungen namentlich im Bereich des Opferschutzes, der Prävention und bei der Überwachung der Umsetzung durch die Signatarstaaten einen Mehrwert gegen- über den bestehenden internationalen vertraglichen Instrumenten schafft. In diesem Sinn wurde am 17. Dezember 2008 eine von Nationalrätin Susanne Leutenegger Oberholzer eingereichte Motion überwiesen, welche die Unterzeichnung und die umgehende Einleitung der Ratifizierung und der nötigen Umsetzungsmassnahmen forderte (08.3401, Konvention des Europarates zur Bekämpfung des Menschenhan- dels. Unterzeichnung und Ratifikation). Verschiedene Kantone haben zudem Standesinitiativen betreffend Unterzeichnung und Ratifizierung der Konvention eingereicht bzw. die Einreichung vorbereitet 16 . TF FT

Auch wurde vom Verein „Kampagne Euro 08 gegen Frauenhandel und Zwangspros- titution“ am 11. September 2008 bei der Kommission für Rechtsfragen mit 71'980 Unterschriften eine Petition "Mehr Schutz für die Opfer von Frauenhandel" einge- reicht, in welcher unter anderem die Ratifizierung der Konvention gefordert wird.

1.1.5 Art der völkerrechtlichen Bestimmungen

Die Wirkungen der Ratifikation völkerrechtlicher Konventionen sind je nach mo- nistischem oder dualistischem System des jeweiligen Staates unterschiedlich. Die Schweiz gehört zu den Staaten mit einer monistischen Tradition. Daher wird die Konvention wie alle anderen völkerrechtlichen Verträge mit ihrem Inkrafttreten automatisch Bestandteil der schweizerischen Rechtsordnung. Welche Wirkung die Bestimmungen im innerstaatlichen Verhältnis im Einzelnen entfalten, hängt jedoch vom Grade ihrer Bestimmtheit ab. Eine Bestimmung kann vor den Behörden direkt vorgebracht werden und von diesen unmittelbar angewandt werden, wenn sie inhalt- lich hinreichend klar und bestimmt ist, um im Einzelfall Grundlage für einen Ent- scheid bilden zu können 17 . Eine derartige Norm muss zudem dem Einzelnen Rechte TF FT

und Pflichten einräumen. Hingegen ist eine völkerrechtliche Bestimmung nicht direkt anwendbar und damit nicht justiziabel, wenn sie bloss ein Programm um- schreibt, Richtlinien für die Gesetzgebung der Vertragsstaaten aufstellt oder sich ausschliesslich an die politischen Behörden wendet. Es ist Sache der rechtsanwen-

T T Bei den beteiligten Amtsstellen handelt es sich um die Direktion für Völkerrecht, die Politische Direktion (EDA), das Bundesamt für Justiz, das Bundesamt für Polizei, das Bundesamt für Migration (EJPD) und das Eidgenössisches Gleichstellungsbüro (EDI). T T Standesinitiativen des Kantons Bern vom 11.09.2006, eingereicht am 07.01.2007 (07.300), des Kantons Basel-Stadt vom 15.11.2006, eingereicht am 31.10.2007 und des Kantons Zürich (in Vorbereitung zur Einreichung). Der Kanton Basel-Landschaft ver- zichtet auf Grund der fortgeschrittenen Arbeiten zur Ratifikation auf die Einreichung ei- ner Standesinitiative. Den Standesinitiativen von Bern und Basel- Stadt wurde am 13. Februar 2009 Folge geben. T T Diese Normen werden als Bestimmungen mit Self-executing-Charakter bezeichnet. Vgl. dazu Pra 62 (1973) Nr. 88, S. 286 ff..

denden Behörden, im konkreten Fall über die Justiziabliltät der Bestimmungen zu entscheiden 18 . TF FT

Mit Blick auf das vorliegende Übereinkommen kann gesagt werden, dass der Wort- laut von zahlreichen Bestimmungen der Konvention zu wenig bestimmt ist, um direkt anwendbar zu sein. Mehrere Bestimmungen wenden sich zudem ausdrücklich an die politischen Behörden, was deren Justiziabliltät ebenfalls ausschliesst. Dies gilt beispielsweise für jene Bestimmungen, in welchen explizit eine Umsetzung der Bestimmung durch die Vertragsstaaten gefordert wird («jeder Vertragsstaat stellt sicher») und es den Vertragsstaaten überlassen wird, die Art und Weise dieser Si- cherstellung festzulegen. Zusammengefasst lässt sich festhalten, dass die Bestim- mungen der vorliegenden Konvention keinen Self-executing-Charakter aufweisen und somit im innerstaatlichen Verhältnis keine direkte Wirkung entfalten.

1.2 Besonderer Teil:

Die Bestimmungen der Konvention und ihr Verhält- nis zum schweizerischen Recht

1.2.1 Präambel

Die Präambel ist eine rechtlich unverbindliche Einleitung in die nachfolgenden Bestimmungen. Sie betont die menschenrechtlichen und gleichstellungspolitischen Aspekte des Menschenhandels sowie die besondere Berücksichtigung der Rechte des Kindes. Weiter stellt die Präambel die Konvention in den Kontext der bisherigen Initiativen des Europarates in diesem Bereich sowie in das übrige internationale normative Umfeld.

1.2.2 Kapitel I: Zweck, Geltungsbereich, Nichtdiskrimi-

nierung und Begriffsbestimmungen (Art. 1–4)

1.2.2.1 Zweck des Übereinkommens (Art. 1)

Das Übereinkommen bezweckt die Verhütung und Bekämpfung des Menschenhan- dels unter Gewährleistung der Gleichstellung von Mann und Frau. Die Wahrung der Menschenrechte sowie die Schaffung eines umfassenden Rahmens für den Schutz und die Unterstützung der Opfer sowie Zeuginnen und Zeugen werden ausdrücklich hervorgehoben. Weitere Ziele des Übereinkommens sind die Sicherstellung wirksa- mer Ermittlungen und einer effizienten Strafverfolgung sowie die Förderung der internationalen Zusammenarbeit zur Verwirklichung der erwähnten Ziele. Um die Erfüllung des Übereinkommens durch die Vertragsparteien zu gewährleisten, wird ein Überwachungsmechanismus (vgl. Art. 36–38) eingeführt.

1.2.2.2 Geltungsbereich (Art. 2)

Der Geltungsbereich des Übereinkommens erstreckt sich auf alle Formen des Men- schenhandels, sei er innerstaatlich oder zwischenstaatlich und unabhängig davon, ob

T T Diese Normen werden als Bestimmungen mit Non-self-executing-Charakter bezeichnet.

eine Verbindung zur organisierten Kriminalität besteht oder nicht. Dieser Geltungs- bereich geht über die Definition in Artikel 3 des VN–Zusatzprotokolls hinaus. Die von der Europaratskonvention erfassten Formen des Menschenhandels werden in der Schweiz durch Artikel 182 StGB (Menschenhandel) unter Strafe gestellt. Der Geltungsbereich dieser Gesetzesbestimmung, der keine Unterscheidung macht, ob die Straftat grenzüberschreitenden Charakter hat oder nicht und ob eine Verbindung zur organisierten Kriminalität besteht, stimmt mit jenem von Artikel 2 der Konven- tion überein. Er verletzt das in der Schweiz geltende Territorialitätsprinzip nicht (siehe Ziff.1.2.2.4.2.).

1.2.2.3 Nichtdiskriminierungsgrundsatz (Art. 3)

Der Grundsatz verpflichtet die Vertragsstaaten, bei der Umsetzung der Konvention die Opfer des Menschenhandels ohne Rücksicht auf Geschlecht, Rasse, Hautfarbe, Sprache, Religion, politische Anschauung, Herkunft etc. gleich zu behandeln. Die Definition der Diskriminierung deckt sich mit jener von Artikel 14 der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten von 1950 (EMRK, SR 0.101). Der Nichtdiskriminierungsgrundsatz wird im schweizerischen Recht angewendet. Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozia- len Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinde- rung. Allfällige Verstösse dagegen sind vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschen- rechte justiziabel und können in Verbindung mit der Verletzung eines weiteren in der EMRK garantierten Rechts gerügt werden. Die Schweiz erfüllt damit die ver- tragsrechtlichen Voraussetzungen von Artikel 3. Der Nichtdiskriminierungsgrundsatz findet sich an weiteren Orten des internationa- len Rechts: namentlich in der UNO-Charta (Art. 1 Abs. 3), und in den beiden UNO- Menschenrechtspakten von 1966 (Art. 2 Abs. 2 und Art. 3 UNO-Pakt I und Art. 2 Abs. 1 UNO-Pakt II), sodann in weiteren universell gültige Konventionen, die sich ganz spezifisch bestimmter Diskriminierungsprobleme annehmen. Von besonderer Bedeutung ist hier namentlich das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (ICERD), dem die Schweiz seit 1994 ange- hört. Diese Konvention beinhaltet - auf internationaler Ebene erstmalig - eine um- fassende Definition der Rassendiskriminierung. Die Schweiz hat mit Wirkung vom 19. Juni 2003, eine Anerkennungserklärung gemäss Art. 14 ICERD an den UNO-Generalsekretär abgegeben und damit die Möglichkeit eines sog. individuellen Mitteilungsverfahrens (= Individualbeschwer- deverfahren) für die Opfer von rassistischer oder fremdenfeindlicher Diskriminie- rung und Intoleranz anerkannt hat und muss künftig damit rechnen, gegebenenfalls vor dem internationalen Kontrollorgan des CERD, dem Ausschuss gegen Rassen- diskriminierung, gerügt zu werden.

1.2.2.4 Begriffsbestimmungen (Art. 4)

1.2.2.4.1 Definition von Menschenhandel (Bst. a–d) Die Definition von Menschenhandel der Europaratskonvention stimmt mit jener in Artikel 3 des VN–Zusatzprotokolls überein. Der Begriff des Menschenhandels der Europaratskonvention deckt sich weitgehend mit der Definition von «Verkauf von Kindern» in Artikel 2 des VN–Fakultativprotokolls. Die Schweiz hat 2006 das VN–Zusatzprotokoll und das VN–Fakultativprotokoll ratifiziert. Im Rahmen der Ratifizierung des VN–Fakultativprotokolls wurde der Tatbestand des Menschenhandels, Artikel 182 StGB revidiert und an die internatio- nale Definition des Tatbestandes angepasst 19 . Das Schweizerische Recht erfüllt TF FT

somit die konventionsrechtlichen Voraussetzungen von Artikel 4, Buchstaben a–d.

1.2.2.4.2 Definition von «Opfer» (Bst. e) Im Gegensatz zum VN–Zusatzprotokoll und zum VN–Fakultativprotokoll enthält die Europaratskonvention auch eine Definition des Begriffes «Opfer». Gemäss Artikel 4 Buchstabe e ist darunter jede natürliche Person zu verstehen, die dem Menschenhandel nach der Begriffsbestimmung in den Buchstaben a–d ausgesetzt ist. Es muss sich um eine Person handeln, die im Moment der Identifizierung noch von Menschenhandel betroffen ist. Namentlich aus der Formulierung «Person, die dem Menschenhandel … ausgesetzt ist» (in der Präsens–Form) ergibt sich ein enger zeitlicher und örtlicher Bezug zum Delikt und zum Einflussbereich der Täterschaft. Das bedeutet, dass die Straftat zumindest teilweise im Vertragsstaat begangen wor- den und strafrechtlich verfolgbar sein muss. Diese Definition entspricht dem in der Schweiz herrschenden Territorialitätsprinzip.

1.2.3 Kapitel II: Verhütung, Zusammenarbeit und sonsti-

ge Massnahmen (Art. 5–9)

1.2.3.1 Verhütung des Menschenhandels (Art. 5)

Artikel 5 zählt verschiedene präventive Massnahmen auf, welche von den Vertrags- staaten zu treffen oder zu verstärken sind. Dazu zählen mitunter die Verstärkung der innerstaatlichen Koordination zwischen den relevanten Stellen sowie die Ausarbei- tung und Durchführung von Kampagnen zur Bewusstseinsschärfung, Bildung, Forschung und Programme speziell für potentielle Opfer. Die Schweiz ist in verschiedenen der genannten Bereiche bereits aktiv: Im Sinn von Absatz 1 sind alle in der Bekämpfung des Menschenhandels tätigen Stellen in der KSMM vertreten. Die Massnahmen im Bereich der Prävention werden hier mit jenen in den Bereichen des Opferschutzes und der Strafverfolgung koordiniert. Im Sinn von Absatz 6 sind in der KSMM auch spezialisierte Nichtregierungsorganisati-

T T Vgl. Bundesbeschluss vom 24. März 2006 über die Genehmigung und die Umsetzung des Fakultativprotokolls vom 25. Mai 2000 zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes, betreffend den Verkauf von Kindern, die Kinderprostitution und die Kinderpornografie (AS 2006 5437 5440). Es sei auch auf die diesbezügliche Botschaft vom 11. März 2005 verwiesen (BBl 2005 2807).

onen vertreten. Auf die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft wird grundsätzlich grosser Wert gelegt 20 .TF FT

Die Bestimmungen in Absatz 2 betreffend die Information und Sensibilisierung von potentiellen Opfern sind vor allem in den Herkunftsländern des Menschenhandels umzusetzen. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) unterstützt im Rahmen der 2003 verabschiedeten «Leitlinien für aussenwirk- same Massnahmen zur Prävention des Menschenhandels sowie zum Schutz seiner Opfer» zahlreiche Aufklärungskampagnen in Herkunfts– und Transitländern von Menschenhandel. Zudem unterstützt die Schweiz in diesen Ländern spezifische Massnahmen zum Opferschutz, mitunter im Zusammenhang mit der Rückkehr und sozialen Reintegration von Opfern des Menschenhandels. Die Projekte sind der Förderung der Menschenrechte und der Gleichstellung von Mann und Frau ver- pflichtet (Abs. 3). Die Pflicht zur genauen Informationsverbreitung über legale Migrationsmöglichkei- ten gemäss Absatz 4 steht im Einklang mit der Praxis des Bundesamtes für Migrati- on. Die aktuellen Bedingungen für eine legale Einreise und den legalen Aufenthalt werden laufend publiziert und können im Internet konsultiert werden. An besonders gefährdete Personen werden spezielle Informationsbroschüren abgegeben, welche auf die Risiken und Hilfeangebote in Notsituationen hinweisen. Die Schweiz geht auch im Inland präventiv gegen den Menschenhandel vor. Na- mentlich hat der Bund eine Anschubfinanzierung für eine öffentliche Sensibilisie- rungskampagne gegen Frauenhandel vor und während der Fussball– Europameisterschaft 2008 in der Schweiz gesprochen 21 . Auch gewährt der Bund in TF FT

Anwendung von Artikel 31 Absatz 1 des Bundesgesetzes über die Hilfe an Opfer von Straftaten (Opferhilfegesetz, OHG 22 ) Finanzhilfen zur Förderung der Fachaus- TF FT

bildung des Personals der Beratungsstellen und der mit der Opferhilfe Betrauten. Der Bund hat zudem die Produktion einer Aufklärungsbroschüre des Europarates, welche an schweizerischen Mittelschulen eingesetzt wird, finanziell unterstützt. Verschiedene andere Projekte werden von der Zivilgesellschaft durchgeführt 23 . TF FT

Was die Schaffung eines schützenden Umfeldes für Kinder betrifft (Abs. 5), bilden der Bericht «Kindsmisshandlung in der Schweiz» von 1992 und die dazu gehörige Stellungnahme des Bundesrates von 1995 24 die Grundlagen für die Informations-– F F

und Präventionsarbeit der Behörden in der Schweiz. Diese Arbeit erfolgt nicht nur im Hinblick auf die Problematik des Menschenhandels, sondern vielmehr ge- samtheitlich zum Thema Misshandlung von Kindern und zu den Kinderrechten. Auf Bundesebene unterstützt und initiiert das Geschäftsfeld Familie, Generationen und H

Gesellschaft des Bundesamtes für Sozialversicherungen Projekte zur Sensibilisie- H

rung und Prävention unter anderem im Bereich der kommerziellen sexuellen Aus-

T T Siehe dazu auch Ziffer 1.2.7.4 (Art. 35). T T Von März bis September 2008 hat die Kampagne «Euro 08 gegen Frauenhandel» über H H

Frauenhandel in der Schweiz informiert. Weitere Informationen des Trägervereins zur Kampagne unter http://www.frauenhandeleuro08.ch. T T SR 312.5 T T Erwähnenswert ist u.a. eine Wanderausstellung der drei Landeskirchen zu Frauenhandel und Zwangsprostitution, welche seit September 2006 in zahlreichen Kantonen gezeigt wird. T T Arbeitsgruppe Kindesmisshandlung. Bericht Kindsmisshandlungen in der Schweiz, Bern, Juni 1992 mit Stellungnahme des Bundesrates vom 27. Juni 1995.

beutung von Kindern, oft in enger Zusammenarbeit mit den spezialisierten Nichtre- gierungsorganisationen. Mit diesen auch inskünftig geltenden Massnahmen erfüllt die Schweiz die Bestim- mungen von Artikel 5.

1.2.3.2 Massnahmen um der Nachfrage entgegenzuwirken

(Art. 6) Der Artikel sieht vor, dass die Vertragsparteien durch gesetzgeberische, administra- tive, erzieherische, soziale, kulturelle oder sonstige Massnahmen der Nachfrage nach allen Formen des Menschenhandels entgegenwirken. Verschiedene Projekte in der Schweiz verfolgen nachfragebezogene Ziele und entsprechen somit dem Grundgedanken von Artikel 6. Namentlich führte die von den Kantonen finanzierte Stiftung «Schweizerische Kriminalprävention» (SKP) von 2005–2008 eine Kampagne gegen Pädokriminalität und Internet– Kinderpornographie durch, welche explizit die Nachfrageseite einbezieht. Die AIDS–Hilfe Schweiz unterhält die Website «Don Juan», welche sich an Freier richtet und die Gesundheitsvorsorge sowie die Respektierung der Würde von Prosti- tuierten zum Ziel hat. Darin wird auch für die Problematik der Zwangsprostitution und des Menschenhandels sensibilisiert. Schliesslich hat sich die bereits unter

1.2.3.1 (Art. 5) erwähnte Kampagne «Euro 08 gegen Frauenhandel und Zwangspros-

titution» gezielt an die Kunden von Prostituierten gerichtet mit dem Ziel, diese hinsichtlich Menschenhandel und Zwangsprostitution zu sensibilisieren und zu verantwortlichem Handeln anzuhalten. Was die Pflicht zu vorbeugenden Massnahmen im Sinn von Buchstabe d betrifft, so sind die kantonalen Lehrprogramme an den öffentlichen Schulen im Allgemeinen darauf ausgerichtet, die Achtung der Menschenrechte, die Nichtdiskriminierung aufgrund des Geschlechts und die Gleichberechtigung von Mann und Frau zu ver- mitteln. Zur Rolle der Berichterstattung durch die Medien (Bst. b) ist anzumerken, dass hier der staatliche Einfluss gering ist. In ihrer eigenen Medien– und Öffentlich- keitsarbeit treten die Behörden des Bundes für eine sachliche und die Würde der Opfer berücksichtigende Berichterstattung ein. Mit diesen Massnahmen erfüllt die Schweiz die Bestimmungen von Artikel 6.

1.2.3.3 Massnahmen an den Grenzen (Art. 7)

In Anlehnung an Artikel 11 VN–Zusatzprotokoll umfasst Artikel 7 eine Reihe von Präventivmassnahmen in Bezug auf den grenzüberschreitenden Verkehr. Dabei gelten verstärkte Kontrollmassnahmen nach wie vor als wirksames Mittel zur Ver- hütung und Aufdeckung des Menschenhandels. Absatz 1 verpflichtet die Vertrags- parteien, ihre Grenzkontrollen so weit als möglich zu verstärken. Diese müssen aber, was den Binnenverkehr betrifft, mit dem Freizügigkeitsrecht der Europäischen Gemeinschaft im Einklang stehen. Nach Absatz 2 haben die Vertragsparteien ge- setzgeberische und andere Massnahmen zu treffen, um den Missbrauch der Trans- portmittel von gewerblichen Beförderungsunternehmern für den Menschenhandel zu unterbinden. Vorgesehen ist insbesondere die Verpflichtung der Transportunterneh-

men, sich zu vergewissern, dass alle beförderten Personen die für die Einreise in den Aufnahmestaat erforderlichen Reisedokumente besitzen. Völkerrechtliche Überein- kommen bleiben ausdrücklich vorbehalten. Absatz 4 verpflichtet die Vertragspartei- en zur Verabschiedung von Massnahmen, damit die Zuwiderhandlungen gegen die in Absatz 3 vorgesehenen Bestimmungen durch straf– oder verwaltungsrechtliche Sanktionen geahndet werden können. Personen, die an der Begehung einer nach diesem Übereinkommen umschriebenen Straftat beteiligt sind, muss die Einreise verweigert oder ein allenfalls bereits ausgestelltes Visum annulliert werden (Abs. 5). Schliesslich sind die Vertragsparteien nach Absatz 6 aufgefordert, die Zusammenar- beit zwischen ihren Grenzkontrollbehörden, insbesondere durch die Einrichtung direkter Nachrichtenverbindungen, zu verstärken.

Artikel 7 legt nur den minimalen Aktionsrahmen fest und lässt den Vertragsparteien einen relativ grossen Gestaltungsspielraum. In Bezug auf die erforderlichen gesetz- geberischen und anderen Massnahmen kann auf die Botschaft des Bundesrats vom 26. Oktober 2005 über die Genehmigung des VN–Zusatzprotokolls gegen Men- schenhandel 25 verwiesen werden. Die Pflichten und Sanktionen betreffend die F F

Beförderungsunternehmen werden in den Artikeln 92 – 95 des Ausländergesetzes geregelt. Das Bundesamt für Migration wird mit weiteren Luftverkehrsunternehmen Vereinbarungen über die Zusammenarbeit bei der Dokumentenkontrolle abschlies- sen 26 . Im Einklang mit den einschlägigen Bestimmungen der Internationalen Zivil- F F

luftfahrtsorganisation (ICAO) 27 umfasst diese Kontrolle auch die Prüfung der Gül- F F

tigkeit und Echtheit der erforderlichen Reisedokumente. Im Rahmen der Weiterentwicklung der Assoziierungsabkommen Schen- gen/Dublin 28 stehen weitere Gesetzesanpassungen an. Diese betreffen insbesondere TF FT

die Übernahme des Schengener Grenzkodex 29 sowie die Verpflichtung und Sankti- TF FT

onierung von Personenbeförderungsunternehmen 30 . Darüber hinaus können die TF FT

Vertragsparteien weitergehende grenzüberschreitende Kooperationsformen (ein- schliesslich grenzüberschreitende Observation und Nacheile) vorsehen. Das vorliegende Übereinkommen berücksichtigt in diesem Zusammenhang, dass die Europäische Gemeinschaft hinsichtlich der Kontrolle und Überwachung der Aus- sengrenzen bereits ein umfassendes gemeinschaftliches Massnahmenpaket entwi- ckelt hat. Die Schweiz ist aufgrund ihrer Assoziierung an Schengen und Dublin weitgehend in diese Massnahmen eingebunden.

T T BBl 2005 6693 (vgl. S. 6757 f. Kommentar zu Art. 11 des Zusatzprotokolls vom 15. November 2000). T T Eine solche Vereinbarung besteht seit dem 24. August 2004 mit Erfolg zwischen dem Bundesamt für Migration und der SWISS. In diesem Zusammenhang ist auch auf eine Bestpraxisempfehlung betreffend Minderjährige hinzuweisen, die von 21 Staaten und na- tionalen Fluggesellschaften verabschiedet wurde, um den Kinderhandel und -schmuggel wirksamer zu bekämpfen (Recommended Best Practice for Minors, IATA/CAWG, 41st meeting, 16./17. May 2007, Tokyo). T T Vgl. Annex 9 zum Übereinkommen über die internationale Zivilluftfahrt, Twelfth Editi- on, July 2005, §§ 3.31 - 3.33. T T Vgl. BBl 2004 6458 – 6471 (Schengen); BBl 2004 6481 (Dublin). T T Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Per- sonen (Schengener Grenzkodex; ABl. L 105 vom 13.4.2006, S. 1). T T Umsetzung der Richtlinie 2004/82 (EG) des Rates vom 29. April 2004 über die Ver- pflichtung von Beförderungsunternehmen, Angaben über die beförderten Personen zu übermitteln (ABl. L 261 vom 6.8.2004, S. 24).

Um die grenzüberschreitende Kriminalität, den internationalen Terrorismus und die illegale Migration (einschliesslich Menschenhandel und –schmuggel) wirksamer zu bekämpfen, hat die Schweiz schon in den 1990er-Jahren unter anderem mit den Nachbarstaaten Deutschland 31 , Frankreich 32 , Italien 33 , Liechtenstein und Öster- TF FT TF FT TF FT

reich 34 entsprechende Abkommen abgeschlossen, welche die direkte grenzüber- TF FT

schreitende Zusammenarbeit regeln. Die Einreiseverweigerung und Visumannullierung sind im Ausländergesetz (AuG) geregelt. Ausländische Personen, die sich einer kriminellen Handlung im Sinn des vorliegenden Übereinkommens schuldig gemacht haben, werden in der Regel weg- gewiesen (Art. 64 ff. AuG) und je nach Schwere des Verschuldens mit einem Einrei- severbot (Art. 67 AuG) belegt. Das Schweizerische Recht erfüllt somit die konventionsrechtlichen Voraussetzungen von Artikel 7.

1.2.3.4 Sicherheit und Kontrolle von Dokumenten (Art. 8)

Gemäss Artikel 8 ist jede Vertragspartei verpflichtet, die erforderlichen Massnah- men zu treffen, um sicherzustellen, dass die Qualität der von ihr ausgestellten Reise– oder Identitätsdokumente so beschaffen ist, dass sie nicht leicht missbraucht und nicht ohne weiteres gefälscht oder auf rechtswidrige Weise verändert, vervielfältigt oder ausgestellt werden können. Die schweizerischen Reisedokumente weisen eine hohe Qualität auf und erfüllen somit die Anforderungen von Buchstabe a. Durch die auf das Bundesgesetz vom 22. Juni 2001 über die Ausweise für Schweizer Staatsangehörige (AWG, SR 143.1) und die Verordnung vom 20. Dezember 2000 über die Einführung des Passes 2003 (SR 143.21) gestützte Einführung der neuen Ausweise (Schweizerpass, Identitätskarten, Reiseausweise für Flüchtlinge, Pass für ausländische Personen und Identitätsauswei- se) wurde die Qualität nochmals gesteigert. In dem Bestreben, die Sicherheitsbestimmungen zu harmonisieren und weiterzuent- wickeln, hat die Europäische Union mit der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 des Rates vom 13. Dezember 2004 über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometri- sche Daten in den von Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten Mindestsicherheitsnormen und einheitliche Sicherheitsstandards für Pässe und Reisedokumente zum Schutz vor Fälschungen festgelegt. Künftig wird in Reisepäs- sen die Speicherung eines Bildes des Passinhabers als primäres biometrisches Merkmal verpflichtend vorgeschrieben. Zusätzlich wurde am 25. Oktober 2004 im

T T Vertrag vom 27. April 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über die grenzüberschreitende polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit (Schweizerisch-deutscher Polizeivertrag; SR 0.360.136.1). T T Abkommen vom 11. Mai 1998 zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Regie- rung der Französischen Republik über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Jus- tiz-, Polizei- und Zollsachen. Dieses wurde inzwischen erneuert durch das Abkommen vom 9. Oktober 2007, welches am 1. Juli 2009 in Kraft getreten ist (SR 0.360.349.1). T T Abkommen vom 10. September 1998 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Italienischen Republik über die Zusammenarbeit der Polizei- und Zollbehörden (0.360.454.1). T T Vertrag vom 27. April 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Republik Österreich und dem Fürstentum Liechtenstein über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Sicherheits- und Zollbehörden (SR 0.360.163.1).

Zug des Rates der Justiz– und Innenminister der Europäischen Union beschlossen, dass neben dem Lichtbild der Fingerabdruck des Passinhabers als zweites biometri- sches Merkmal vorgesehen werden soll. In Anlehnung an die europäischen Vorga- ben wird auch in der Schweiz der Pass mit elektronisch gespeicherten Daten defini- tiv eingeführt 35 . Bisher stellte die Schweiz solche Pässe (Pass 06) lediglich in einem TF FT

befristeten Pilotprojekt her. Zudem sollen künftig auch die Reiseausweise für aner- kannte Flüchtlinge und Staatenlose biometrische Daten enthalten. Elektronisch gespeicherte Daten erhöhen die Sicherheit von Reisedokumenten und erschweren deren missbräuchliche Verwendung, weil sie eine verlässliche Verbin- dung zwischen dem Dokument und dessen rechtmässigem Inhaber bzw. dessen rechtmässiger Inhaberin herstellen. Die Integrität und Sicherheit der Dokumente nach Buchstabe b ist zudem durch einen klar geregelten Ausstellungsprozess mit verschiedenen Kontrollen und der Verpflichtung, persönlich bei der antragstellenden Behörde zu erscheinen, sichergestellt. Dies trifft auch für die schweizerische Vi- sumvignette zu, welche den massgebenden formalen und sicherheitsmässigen An- forderungen der ICAO entspricht. Mit diesen Massnahmen hat die Schweiz den Inhalt von Artikel 8 bereits heute umfassend umgesetzt.

1.2.3.5 Rechtmässigkeit und Gültigkeit von Dokumenten

(Art. 9) Der Inhalt von Artikel 9 soll sicherstellen, dass sich Staaten, wie bereits heute zu- nehmend üblich, bei der Verifikation von Reisedokumenten gegenseitig unterstüt- zen, um so Missbrauch bis hin zur Verwendung im Rahmen von kriminellen Ma- chenschaften vorzubeugen. Die in dieser Bestimmung geforderte Überprüfung auf Rechtmässigkeit und Gültigkeit der Reise– und Identitätsdokumente findet in der Schweiz bereits heute statt. Zu diesem Zweck dient namentlich die umfassend genutzte Interpol-Datenbank über gestohlene oder verloren gegangene Reisedoku- mente (SLTD), welche eine schnelle Überprüfung ausländischer Reisedokumente ermöglicht. Auch im Schengenraum ist eine Überprüfung von Reisedokumenten mittels des Schengen Informationssystems (SIS) möglich und wird weithin genutzt.

1.2.4 Kapitel III: Massnahmen zum Schutz und zur För-

derung der Rechte der Opfer unter Gewährleistung der Gleichstellung von Mann und Frau (Art. 10–17) Kapitel III beinhaltet Bestimmungen zur Opferidentifizierung, zum Opferschutz und zur Opferhilfe. Einige dieser Massnahmen finden auf alle Opfer von Menschenhan- del Anwendung (Art. 10, 11, 12, 15 und 16). Andere beziehen sich nur auf Opfer, die über keinen legalen Aufenthaltsstatus verfügen (Art. 13 und 14). Einzelne Mass- nahmen sind auf Personen anwendbar, die noch nicht formell als Opfer identifiziert

35 Der Bundesbeschluss vom 13.06.2008 über die Genehmigung und die Umsetzung des

T T

Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Übernahme der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 über biometrische Pässe und Reisedoku- mente (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) wurde in der Abstimmung vom 17. Mai 2009 angenommen.

worden sind, bei denen jedoch glaubhafte Anhaltspunkte für ihre Opfereigenschaft bestehen (Art. 10 Abs. 2, Art. 12 Abs. 1 und 2 und Art. 13).

1.2.4.1 Identifizierung der Opfer (Art. 10)

Um Opfer des Menschenhandels schützen und unterstützen zu können, ist es von grösster Wichtigkeit, diese korrekt zu identifizieren. Fehler in der Opferidentifikati- on können unter Umständen bewirken, dass das Opfer in seinen Grundrechten verletzt wird und der Strafverfolgung in der Folge ein notwendiger Zeuge, bzw. eine wichtige Zeugin zur Überführung eines Menschenhändlers, resp. einer Menschen- händlerin fehlt. Um dies zu vermeiden, verpflichtet Artikel 10 Absatz 1 die Ver- tragsparteien, ihre zuständigen Behörden mit Personen auszustatten, die für die Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels, die Opferidentifizierung und –unterstützung – einschliesslich der Kinder – geschult und qualifiziert sind. Die Vertragsparteien haben ebenfalls sicherzustellen, dass die beteiligten Behörden (u.a. Polizei, Zollbehörden, Einwanderungsbehörden, Konsulate und Botschaften) unter- einander sowie mit den zuständigen Hilfsorganisationen zusammenarbeiten. Die Vertragsparteien haben nach Artikel 10 Absatz 2 die erforderlichen gesetzgebe- rischen und sonstigen Massnahmen zu treffen, damit Opfer des Menschenhandels als solche identifiziert werden können. Insbesondere haben die Vertragsparteien sicher- zustellen, dass eine Person nicht ausgewiesen wird, wenn die Behörden konkrete Anhaltspunkte zur Annahme haben, dass es sich um ein Opfer von Menschenhandel handelt. Während des Identifizierungsprozesses ist sicherzustellen, dass das Opfer Unterstützungsleistungen nach Artikel 12 Absätze 1 und 2 erhält. Absatz 3 befasst sich mit dem Problemkreis, wenn das Alter eines Opfers unbekannt ist und Anlass zur Annahme besteht, dass es sich um ein Kind handeln könnte. In diesen Fällen ist das Opfer vermutungsweise wie ein Kind zu behandeln und es sind ihm bis zur Feststellung seines Alters in Übereinstimmung mit der Kinderrechtskon- vention 36 besondere Schutzmassnahmen zu gewähren. TF FT

Absatz 4 sieht vor, welche Massnahmen zu treffen sind, wenn ein unbegleitetes Kind als Opfer identifiziert worden ist. Unter Berücksichtigung des Kindswohls ist die Vertretung des Kindes durch einen Vormund, eine Organisation oder eine Be- hörde sicherzustellen (Bst. a). Zudem sind die erforderlichen Massnahmen zu ergrei- fen, um die Identität und Nationalität des Kindes festzustellen (Bst. b). Es sind ausserdem alle Anstrengungen zu unternehmen, um die Familie des Kindes ausfin- dig zu machen (Bst. c). Das Ausfindigmachen der Familie des Kindes ist jedoch nur angezeigt, wenn dies dem Wohl des Kindes dient, denn es ist zu bedenken, dass die Familie des Kindes am Menschenhandel beteiligt sein könnte. Die schweizerische Rechtsordnung und Praxis entspricht den Bestimmungen von Artikel 10. Im Hinblick auf die ausländerrechtlichen Verpflichtungen in Absatz 2 wird auf die Ausführungen in den Ziffern 1.2.4.3 und 1.2.4.4 betreffend Bestim- mungen zu Opfern und Zeuginnen/Zeugen von Menschenhandel verwiesen. Na- mentlich die Gewährung einer Bedenkzeit von mindestens 30 Tagen stellt sicher, dass die betreffende Person nicht weg gewiesen wird, wenn begründete Hinweise auf ihre Opfereigenschaft vorliegen. Der Anspruch auf Unterstützungsleistungen im

T T Übereinkommen vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes (SR 0.107).

Sinn einer Nothilfe ist während dieser Zeit durch das Schweizerische Recht gewähr- leistet 37 . TF FT

Im Übrigen gehört die Verbesserung der Opferidentifizierung im Vollzug zu den prioritären Massnahmen im Rahmen der Bekämpfung des Menschenhandels. Sie bildet den zentralen Inhalt des vom Schweizerischen Polizei–Institut (SPI) zusam- men mit der KSMM entwickelten und im April 2007 erstmals durchgeführten Lehr- gangs «Bekämpfung des Menschenhandels». Die Zusammenarbeit zwischen Straf- verfolgungsbehörden und öffentlichen wie privaten Beratungsstellen bei der Opferidentifizierung und –betreuung bildet zudem eines der Hauptthemen an den kantonalen Runden Tischen gegen Menschenhandel. Zur Unterstützung der operati- onellen Stellen veröffentlichte die KSMM im Rahmen ihres Leitfadens «Kooperati- onsmechanismen gegen Menschenhandel» eine Checkliste mit Indikatoren zur Identifizierung von Opfern des Menschenhandels 38 . TF FT

Was die besonderen Bestimmungen zur Identifizierung von minderjährigen Opfern in den Absätzen 3 und 4 betrifft, sei darauf hingewiesen, dass die Schweiz die UNO- Kinderrechtskonvention 39 , an welche sich die genannten Bestimmungen teilweise TF FT

anlehnen, ratifiziert hat. Konkret stellt Artikel 368 Absatz 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) sicher, dass jede un- mündige Person, die sich nicht unter der elterlichen Sorge befindet, unter Vormund- schaft gestellt wird. Nach Artikel 368 Absatz 2 ZGB sind Strafverfolgungsbehörden und Verwaltungsbehörden angehalten, entsprechende Fälle umgehend der Vor- mundschaftsbehörde zu melden. Diese bestimmt einen Vormund oder einen Bei- stand, der das Kind in rechtlichen Angelegenheiten vertritt und alle weiteren Abklä- rungen zur Zusammenführung mit der Familie unternimmt oder veranlasst. Das Kindeswohl hat jeweils Vorrang. In gewissen Kantonen bestehen spezialisierte Einrichtungen für die Unterbringung und Betreuung von unbegleiteten Minderjähri- gen. Bezüglich Artikel 10 Absatz 3 der Konvention gilt in der Schweiz die gängige Praxis, dass bei unbekanntem Alter eines Opfers von Menschenhandel und wenn Anlass besteht, dass es sich dabei um eine minderjährige Person handeln könnte, diese bis auf Weiteres als minderjährig zu betrachten ist 40 . TF FT

Das Schweizerische Recht und die getroffenen Massnahmen im Vollzug erfüllen somit die aus Artikel 10 herrührenden Verpflichtungen.

1.2.4.2 Schutz des Privatlebens (Art. 11)

Absatz 1 verpflichtet die Vertragsparteien, das Privatleben und die Identität der Opfer nach Massgabe des Übereinkommens Nr. 108 des Europarats vom 28. Januar

1981 zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezo-

gener Daten zu schützen. Die Schweiz geht mit ihrem Bundesgesetz vom 19. Juni

T T Dazu Ziffer 1.2.4.3. T T Zu diesen Massnahmen siehe auch Ziffer 1.2.6.3. T T Übereinkommen vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes (SR 0.107). T T Bestimmungen zur Abklärung des Alters von unbegleiteten minderjährigen Personen gibt es lediglich in spezifischen Bereichen, namentlich im Asylbereich. (vgl. Weisung zum H

Asylgesetz über Asylgesuche von unbegleiteten Minderjährigen und nicht urteilsfähigen Erwachsenen vom 20.9.1999, Ziffer 3.4.2). In den Strafverfahren wird bei unklarer oder H

unmöglicher Altersbestimmung im Rahmen der Sachverhaltsfeststellung in analoger An- wendung des Prinzips «in dubio pro reo» von den Altersangaben des Opfers ausgegangen.

1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) und ihrer Verordnung vom 14. Juni

1993 zum Bundesgesetz über den Datenschutz (VDSG, SR 235.11) in mehrfacher

Hinsicht über diese Vorgaben hinaus. Ausserdem ist die Schweiz durch die Schen- gen–Assoziierungsabkommen an den dort festgelegten ebenso hohen Schutzstandard gebunden. Im DSG und VDSG sowie in den Schengener Abkommen werden Perso- nendaten von besonders schützenswerten Personendaten unterschieden. Für die Letzteren ist das Schutzniveau noch deutlich höher. Daten von Person, die diese als Opfer des Menschenhandels ansprechen, fallen unter den Begriff der besonders schützenswerten Personendaten und unterstehen folglich einem besonders hohen Schutzniveau. Absatz 2 fordert von den Vertragsparteien Massnahmen, um den Identitätsschutz von Kindern, die Opfer von Menschenhandel geworden sind, sicherzustellen. Artikel

9 DSG hält die Einschränkungen des Auskunftsrechts im Allgemeinen und Artikel

10 DSG diejenigen für Medienschaffende fest. Artikel 19 DSG regelt die Bekannt-

gabe von Personendaten durch Bundesbehörden sowie die diesbezüglichen Schutz- mechanismen. Artikel 20 DSG schliesslich statuiert ein Sperrungsrecht der Be- kanntgabe durch betroffene Personen, die ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen. Aus Absatz 3 fliesst die Pflicht der Vertragsstaaten, Massnahmen zu ergreifen, damit die Medien das Privatleben und die Identität der Opfer schützen. Von staatlicher Seite ist dies durch die erwähnten DSG, VDSG und Staatsabkommen gewährleistet. Ausserdem verfügt die Schweiz mit dem Presserat über ein weit entwickeltes Selbst- regulierungsorgan der Medienschaffenden mit medienethischen Standards, die teilweise sogar über die gesetzliche Regelung hinausgehen. Die Schweiz erfüllt somit die konventionsrechtlichen Voraussetzungen von Artikel 11.

1.2.4.3 Unterstützung der Opfer (Art. 12)

Wenn es Opfern von Menschenhandel gelingt, der Kontrolle und der Ausbeutung durch die Täterschaft zu entkommen, befinden sie sich in aller Regel in sehr unsi- cheren Situationen und sind äusserst verletzlich. Artikel 12 verpflichtet deshalb die Vertragsparteien, Mindestmassnahmen zur Unterstützung der Opfer vorzusehen. Der Artikel unterscheidet zwischen Leistungen im Sinn einer Nothilfe, welche allen Opfern – namentlich auch solchen, bei denen der Identifizierungsprozess nach Artikel 10 noch nicht abgeschlossen ist – zu gewähren sind (Abs. 1 und 2) und weiter gehenden Unterstützungsmassnahmen, die jenen Opfern vorbehalten sind, die über einen legalen Aufenthaltstitel verfügen (Abs. 3 und 4). In Absatz 5 wird den Vertragsstaaten empfohlen, bei der Unterstützung der Opfer die Zusammenarbeit mit nichtstaatlichen Organisationen und interessierten Teilen der Zivilgesellschaft zu suchen. Die Unterstützungsleistungen sind zudem auf der Grundlage fundierter Information und unter Berücksichtigung der Bedürfnisse von Menschen in einer besonderen Lage sowie der Rechte von Kindern zu erbringen (Abs. 7). Zu der allen Opfern zustehenden Nothilfe im Sinn von Artikel 12 Absatz 1 gehören eine sichere Unterkunft sowie angemessene psychologische und materielle Hilfe, medizinische Notversorgung, Information über die den Opfern zustehenden Rechte und Dienste in einer für die betroffene Person verständlichen Sprache, juristischer

Beistand in einem allfälligen Strafverfahren sowie für Minderjährige der Zugang zum Schulwesen. Die Bedürfnisse der Opfer nach Schutz und Sicherheit sind dabei gebührend zu berücksichtigen (Abs. 2). Die den Opfern mit legalem Aufenthaltsta- tus vorbehaltenen Unterstützungsmassnahmen in Artikel 12 Absätze 3 und 4 umfas- sen, soweit erforderlich, weitere Unterhaltshilfen und medizinische Versorgung sowie die Regelung des Zuganges zum Arbeitsmarkt und zum Bildungssystem. Die erwähnte Hilfe bzw. Unterstützung darf nicht von der Mitwirkung des Opfers im Strafverfahren abhängig gemacht werden (Abs. 6). Die Vertragsstaaten dürfen aber nach Artikel 14 der Konvention die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung – und damit verbunden die Ansprüche auf weiter gehende Unterstützungsleistungen nach Artikel 12 Absätze 3 und 4 – jenen Opfern vorbehalten, die mit den Strafverfol- gungsbehörden kooperieren 41 . TF FT

Im schweizerischen Recht werden die meisten der in Artikel 12 verlangten Leistun- gen bereits durch das OHG geregelt. Um die besonderen Bedürfnisse der Opfer des Menschenhandels berücksichtigen zu können, sorgen die Kantone gemäss Artikel 9 Absatz 1 OHG dafür, dass fachlich selbstständige öffentliche oder private Bera- tungsstellen zur Verfügung stehen, welche den besonderen Bedürfnissen verschie- dener Opferkategorien Rechnung tragen. Der Bundesrat hat in seiner Botschaft vom 9. November 2005 zum OHG darauf hingewiesen, dass insbesondere die Opfer von Menschenhandel eine spezifische Betreuung und Beratung benötigen. 42 Für OpferTF FT

von Menschenhandel im Sinn des OHG werden damit die Minimalanforderungen von Artikel 12 Absätze 1, 2 und 6 der Europaratskonvention weitgehend erfüllt. Ein Vorbehalt besteht hinsichtlich Personen, welche Opfer von Menschenhandel im Sinn der Europaratskonvention, jedoch nicht im Sinn des OHG sind. Davon betroffen könnten Personen sein, die dem Menschenhandel ausgesetzt sind, dadurch jedoch nicht oder nur geringfügig direkt in ihrer physischen, psychischen oder sexuellen Integrität beeinträchtigt wurden, sondern z.B. vor allem finanzielle Einbussen erlit- ten haben. Solche Fälle, welche sich in der Praxis sehr selten ereignen dürften und daher eher theoretischer Natur sind, sind aber unter Artikel 12 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) zu sub- sumieren. Das Recht auf Nothilfe sichert jeder sich in der Schweiz aufhaltenden Person das für ein menschenwürdiges Dasein erforderliche Minimum zu. Es handelt sich um ein Grundrecht und ist deshalb an keinerlei Bedingungen geknüpft, womit auch hier Artikel 12 Absatz 6 der Europaratskonvention (kein Konnex zur Mitwir- kungspflicht am Strafverfahren) erfüllt ist. Die Bestimmung spricht ausdrücklich von einem «Anspruch auf Hilfe und Betreuung» 43 . Das Recht auf minimale fachli- TF FT

che Unterstützung und Information zur Wahrnehmung der Rechte als Opfer – in einer der Person verständlichen Sprache – gehört zu dem für ein menschenwürdiges Dasein erforderlichen Minimum und ist damit enthalten 44 . Im Weiteren entspringt TF FT

ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und einen unentgeltlichen Rechtsbei- stand auch aus Artikel 29 Absatz 3 BV. Eine weitere Diskrepanz bezüglich Abdeckung der Leistungsansprüche gemäss der Europaratskonvention und gemäss OHG besteht bezüglich Artikel 12 Absatz 1

T T Vgl. dazu den erläuternden Bericht zur Konvention: Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings - Explanatory Report, Abs. 169. T T BBl 2005 7165, 7209 T T Vgl. dazu: Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997, Bd. I, S. 149 ff. T T Vgl. dazu: J.P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 172.

Buchstabe f (Zugang zum Bildungssystem für minderjährige Opfer von Menschen- handel). Das OHG begründet keinen Anspruch auf Schulbildung. Auch hier greift aber subsidiär die BV. Artikel 19 BV garantiert den Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht als Grundrecht. Dies wird auch durch verschiedene von der Schweiz ratifizierte internationale Abkommen gewährleistet, namentlich durch Artikel 13 Absatz 2, Buchstabe a des UNO–Pakts über wirtschaft- liche, soziale und kulturelle Rechte 45 und durch Artikel 28 der UNO– TF FT

Kinderrechtskonvention. Nach gängiger Praxis werden Kinder ungeachtet von Nationalität und aufenthaltsrechtlichem Status in der Schweiz eingeschult. Die Unterstützungsansprüche nach Artikel 12 Absätze 3 und 4 der Europaratskon- vention, welche Opfern von Menschenhandel vorbehalten sind, die über einen legalen Aufenthaltsstatus im Vertragsstaat verfügen, werden durch das kantonale Sozialhilferecht sowie durch das Ausländerrecht erfüllt. Sie gelten unabhängig von einer Mitwirkung der betroffenen Person in einem allfälligen Strafverfahren. Bei den Absätzen 2, 5 und 7 handelt es sich um generelle Prinzipien oder um unverbindliche Empfehlungen, mit denen die schweizerische Praxis vereinbar ist. Die schweizerische Gesetzeslage und Praxis erfüllen damit die konventionsrecht- lichen Voraussetzungen von Artikel 12.

1.2.4.4 Erholungs- und Bedenkzeit (Art. 13)

Das Übereinkommen (Art. 13) bestimmt, dass jede Vertragspartei in ihrem nationa- len Recht die Einräumung einer Erholungs-– und Bedenkzeit von mindestens 30 Tagen vorsieht. Während dieser Zeit soll das Opfer insbesondere eine Entscheidung darüber treffen, ob es mit den zuständigen Behörden zusammen arbeiten will. Artikel 30 Absatz 1 Buchstabe e AuG gibt dem Bundesrat die Kompetenz, von den allgemeinen Zulassungsvoraussetzungen abzuweichen, um den Aufenthalt von Opfern und Zeuginnen und Zeugen zu regeln. Die Verordnung vom 24. Oktober

2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE, SR 142.201) sieht in

Artikel 35 folgende Regelung zur Bedenkzeit vor: Bestehen begründete Hinweise, dass es sich bei einer Ausländerin oder bei einem Ausländer ohne geregelten Aufenthalt um ein Opfer, eine Zeugin oder einen Zeugen von Menschenhandel handelt, so gewährt die kantonale Ausländerbehörde eine Bedenkzeit, während der sich die betroffene Person erholen kann und einen Ent- scheid über die weitere Zusammenarbeit mit den Behörden treffen muss. Während der Bedenkzeit wird von ausländerrechtlichen Vollzugshandlungen abgesehen. Die Dauer der von der kantonalen Behörde angesetzten Bedenkzeit richtet sich nach den Bedürfnissen im Einzelfall; sie beträgt mindestens 30 Tage (Art. 35 Abs. 1 VZAE). Die Bedenkzeit endet bereits vor Ablauf der angesetzten Frist, wenn die betroffene Person ihre Bereitschaft zur Zusammenarbeit mit den Behörden bekundet und bestä- tigt, alle Verbindungen zu den verdächtigten Tätern abgebrochen zu haben (Art. 35 Abs. 2 VZAE). Die Bedenkzeit endet zudem (Art. 35 Abs. 3 VZAE), wenn die betroffene Person:

T T SR 0.103.1

a. erklärt, dass sie zu einer Zusammenarbeit mit den Behörden nicht bereit ist; b. den Kontakt mit den verdächtigten Tätern freiwillig wieder aufgenommen hat; c. gemäss neuen Erkenntnissen kein Opfer oder keine Zeugin oder kein Zeu- ge von Menschenhandel ist; oder d. in schwerwiegender Weise gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung verstösst. Mit dieser Regelung werden die Vorgaben des Übereinkommens eingehalten.

1.2.4.5 Aufenthaltsbewilligung (Art. 14)

Artikel 14 des Übereinkommens betrifft die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen an die Opfer von Menschenhandel. Bewilligungen sollen erteilt werden, wenn die zuständige Behörde der Auffassung ist, dass der Aufenthalt des Opfers aufgrund seiner persönlichen Situation oder für eine Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden bei den Ermittlungen oder Strafverfahren erforderlich ist. Die für die polizeilichen Ermittlungen oder ein Gerichtsverfahren zuständigen Behörden teilen der kantonalen Ausländerbehörde vor Ablauf der Bedenkzeit mit, ob und wie lange eine weitere Anwesenheit erforderlich ist (Art. 36 Abs. 1 VZAE). Die kantonale Ausländerbehörde erteilt für die voraussichtliche Dauer der polizeili- chen Ermittlung oder des Gerichtsverfahrens eine Kurzaufenthaltsbewilligung (Art.

36 Abs. 2 VZAE). Die Bewilligung kann aus den in Artikel 35 Absatz 3 VZAE

genannten Gründen widerrufen oder nicht verlängert werden (Art. 36 Abs. 3 VZAE). Die Ausübung einer Erwerbstätigkeit (Art. 36 Abs. 4 VZAE) kann bewilligt werden, wenn: a. das Gesuch eines Arbeitgebers nach Artikel 18 Buchstabe b AuG vorliegt; b. die Lohn- und Arbeitsbedingungen nach Artikel 22 AuG eingehalten wer- den; c. die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller über eine bedarfsgerechte Wohnung nach Artikel 24 AuG verfügt. Läuft die Bedenkzeit ab oder besteht keine Notwendigkeit mehr für einen weiteren Aufenthalt im Rahmen des Ermittlungs- und Gerichtsverfahrens, muss die betroffe- ne Person die Schweiz verlassen (Art. 36 Abs. 5 VZAE). Ein weiterer Aufenthalt (Art. 36 Abs. 6 VZAE) kann bewilligt werden, wenn ein schwerwiegender persönlicher Härtefall vorliegt (Art. 31). Die besondere Situation von Opfern sowie Zeuginnen und Zeugen von Menschenhandel ist zu berücksichti- gen. Vorbehalten bleibt die Anordnung einer vorläufigen Aufnahme (Art. 83 AuG). Mit dieser Regelung werden die konventionsrechtlichen Voraussetzungen von Artikel 14 erfüllt.

1.2.4.6 Entschädigung und Rechtsschutz (Art. 15)

Nach Absatz 1 besteht gegenüber dem Opfer ab dem ersten Kontakt mit den Behör- den eine Informationspflicht über die in Betracht kommenden Gerichts– und Ver- waltungsverfahren. Wie bereits in Artikel 12 Buchstaben c und d erwähnt, erstreckt sich die Pflicht nötigenfalls auch auf die notwendigen Übersetzungs-– und Dolmet- scherdienste. Eine allgemeine Informationspflicht (Abs. 1) für das Strafverfahren enthalten sowohl die kantonalen Strafprozessordnungen als auch die Schweizeri- schen Strafprozessordnung (StPO) vom 5. Oktober 2007 46 , welche auf 1. Januar TF FT

2011 in Kraft treten wird. Gemäss ständiger Lehre und Praxis sind zudem alle im

Strafverfahren tätigen Behörden (Gerichte, Staatsanwaltschaft, Polizei) verpflichtet, die Verletzten über ihre Rechte im Strafverfahren zu belehren, soweit dies nach den Umständen erforderlich erscheint. Auch für den Anwendungsbereich der OHG ist in Artikel 8 47 eine allgemeine Informationspflicht festgelegt. Voraussetzung für die TF FT

Wahrnehmung der Verfahrensrechte ist weiter, dass die Opfer Beratung und Infor- mation in einer für sie verständlichen Sprache erhalten. Insbesondere sind sie über ihre Rechte im Strafverfahren sowie über die Möglichkeit, Entschädigungen oder Hilfeleistungen zu erlangen, aufzuklären. Gemäss Absatz 2 legt jede Vertragspartei in ihrem nationalen Recht den Anspruch auf Rechtshilfe und unentgeltliche Prozesskostenhilfe für die Opfer basierend auf den nationalen Rechtsvorschriften fest. Mit den Bestimmungen des OHG und den in den Prozessordnungen vorgesehenen Vorschriften über die unentgeltliche Rechts- pflege sind diese Anforderungen erfüllt. Zu erwähnen ist, dass die Bestimmungen des OHG betreffend den Schutz und die besonderen Rechte im Strafverfahren (Arti- kel 34 bis 44) in die StPO überführt werden. Das Übereinkommen sieht in Absatz 3 das Recht der Opfer auf Entschädigung durch die Täterschaft vor. Diese Bestimmung ist in der Schweiz – abgesehen von den allgemeinen zivilrechtlichen Regelungen für das Strafverfahren – insofern umge- setzt, als sich Menschenhandelsopfer gemäss Artikel 38 OHG mit ihren privatrecht- lichen Ansprüchen dem Strafverfahren anschliessen können und dadurch Privatbe- teiligte werden. Im Fall einer Verurteilung hat das Strafgericht zugleich über die privatrechtlichen Ansprüche zu entscheiden. Einzig wenn die vollständige Beurtei- lung der Zivilansprüche einen unverhältnismässigen Aufwand erfordern würde, kann es die Ansprüche nur dem Grundsatz nach entscheiden und das Opfer im Übrigen an das Zivilgericht verweisen. Erfahrungsgemäss lässt sich eine volle Entschädigung der Opfer von Menschenhandel durch die Täterschaft selten erwirken. Nach Absatz

4 haben die Vertragsparteien deshalb gesetzgeberische oder andere Massnahmen zu

treffen, um nach Massgabe des nationalen Rechts eine staatliche Entschädigung der Opfer zu gewährleisten. Durch die Regelung der entschädigungsberechtigten Perso- nen und der örtlichen Anknüpfung in Artikel 3 OHG entspricht die Schweiz auch in diesem Punkt den Anforderungen der Konvention.

T T BBl 2007 6977. T T Art. 8 OHG hält fest, dass die Polizei das Opfer bei der ersten Einvernahme über die Beratungsstellen informiert und mit dem Einverständnis des Opfers der Beratungsstelle Name und Adresse des Opfers übermittelt.

1.2.4.7 Repatriierung und Rückführung der Opfer (Art. 16)

Artikel 16 enthält Bestimmungen sowohl zur freiwilligen wie zur unfreiwilligen Repatriierung von Opfern des Menschenhandels, wobei sich die Absätze 1 bis 4 an die Bestimmungen von Artikel 8 des VN–Zusatzprotokolls anlehnen. Absatz 1 nimmt das international anerkannte Prinzip der Verpflichtung der Staaten auf, ihre eigenen Staatsangehörigen sowie Personen, die zum Zeitpunkt der Einreise ein Recht auf ständigen Wohnsitz auf ihrem Territorium besitzen, wieder im Land aufzunehmen. Absatz 2 bestimmt, dass im Fall der Rückführung die Sicherheit der betreffenden Person, ihre Würde und ihre Rechte sowie der Stand des Gerichtsver- fahrens gebührend berücksichtigt werden müssen. Vorzugsweise erfolgt die Rück- führung freiwillig. Die Absätze 3 und 4 regeln praktische Fragen dazu. Die Absätze 5 bis 7 enthalten Bestimmungen, die über jene des VN-Zusatzpro- tokolls hinausgehen. Absatz 5 verpflichtet die Vertragsstaaten, Repatriierungspro- gramme einzurichten mit dem Ziel zu verhindern, dass repatriierte Opfer im Heimat- land erneut Opfer von Menschenhandel werden. Dazu gehört unter anderem die Pflicht, den Opfern Kontaktinformationen über Anlaufstellen für rechtliche und soziale Beratung und Unterstützung im Heimatland zur Verfügung zu stellen (Abs. 6). Absatz 7 folgt dem in Artikel 3 der Kinderrechtskonvention verankerten Prinzip, dass beim Entscheid über die Rückführung von Kindern deren Wohl vorrangig berücksichtigt werden muss. Die Vertragsparteien müssen eine Risiko- und Sicher- heitsbeurteilung durchführen, bevor Rückführungsmassnahmen gesetzt werden. Zu den Absätzen 1 bis 4 ist anzumerken, dass bei Wegweisungen, die nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar sind, das Bundesamt für Migration als Ersatz- massnahme eine vorläufige Aufnahme verfügt (Art. 83 AuG). Die Zuständigkeit für die Rückführung von Opfern des Menschenhandels liegt bei den Kantonen. Im Asyl- und Ausländerbereich unterstützt der Bund die Kantone im Rahmen der Papierbe- schaffung und organisiert die Ausreisen auf dem Luftweg im Auftrag der Kantone. Unter der Voraussetzung, dass die für die Ausreiseorganisation zuständige Stelle über die entsprechenden Informationen verfügt, werden in Zusammenarbeit mit der Internationalen Organisation für Migration (IOM) die notwendigen Vorkehrungen im Hinblick auf die Rückkehr getroffen (Begleitung während und nach dem Flug, medizinische Betreuung usw.).

Die Absätze 5 und 6 werden durch das AuG erfüllt. Basierend auf Artikel 60 AuG können Leistungen der Rückkehr– und Wiedereingliederungshilfe an bestimmte Personenkategorien im Ausländerbereich, namentlich auch Opfer von Menschen- handel, ausgerichtet werden. Die begünstigten Personengruppen erhalten Zugang zum Rückkehrhilfeangebot für Personen im Asylbereich. Das Angebot umfasst eine individuelle Rückkehrhilfe (finanzielle und materielle Hilfe) oder die Teilnahme an einem länderspezifischen Rückkehrhilfeprogramm sowie medizinische Rückkehrhil- fe. Das Bundesamt für Migration (Sektion Rückkehrhilfe) bietet zurzeit ein auf Ende März 2010 befristetes Pilotprojekt an, um erste Erfahrungen mit der Gewährung von Rückkehr– und Wiedereingliederungshilfe an Opfer von Menschenhandel zu sam- meln. Im Rahmen des Pilotprojekts wird die selbstständige und pflichtgemässe Rückkehr von betroffenen Personen in ihre Herkunftsländer unterstützt und ihre Reintegration ermöglicht, um einem erneuten Menschenhandel (Re–Trafficking) entgegen zu wirken. Nach der Auswertung der gemachten Erfahrungen und allfälli- gen Anpassungen soll das Pilotprojekt per 1. April 2010 in ein unbefristetes Rück- kehrhilfeangebot überführt werden.

Was das in Absatz 7 vorgesehene Absehen von der Rückführung von Minderjähri- gen anbetrifft, deren Kindeswohl im Heimatland gefährdet ist, wird darauf hinge- wiesen, dass die Schweiz die EMRK, auf deren Artikel 3 die Bestimmung basiert, ratifiziert hat. Das Durchführen einer Risiko– und Sicherheitsbeurteilung entspricht der gängigen Praxis in der Schweiz. Die schweizerische Regelung erfüllt damit die konventionsrechtlichen Vorausset- zungen von Artikel 16.

1.2.4.8 Gleichstellung von Mann und Frau (Art. 17)

Dieser Artikel sieht vor, dass bei jeder Massnahme gemäss Kapitel III die Gleich- stellung von Mann und Frau gefördert und das Konzept des Gender Mainstreaming bei der Ausarbeitung, Umsetzung und Bewertung dieser Massnahmen angewendet werden soll. Die Schweiz hat sich politisch und rechtlich verpflichtet, die Strategie des Gender Mainstreaming umzusetzen 48 . Nationale Grundlage dafür ist Artikel 8 BV, insbe- TF FT

sondere Absatz 3, wonach Mann und Frau gleichberechtigt sind. In Ausführung und Konkretisierung dieser Verfassungsmaxime sorgt das Bundesgesetz vom 24. März

1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG, SR

151.1) für die rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in der Familie, Ausbildung und Arbeit. Zudem setzt sich das Eidgenössische Büro für Gleichstel- lung von Frau und Mann in Anwendung von Artikel 16 GlG für die Beseitigung jeglicher Form von direkter oder indirekter Diskriminierung ein.

1.2.5 Kapitel IV – Materielles Strafrecht

(Art. 18–26)

1.2.5.1 Kriminalisierung des Menschenhandels (Art. 18)

Artikel 18 verpflichtet die Vertragsstaaten die nach Artikel 4 vorsätzlich begangenen Tathandlungen als Straftaten zu umschreiben. Die Definition des Tatbestandes des Menschenhandels entspricht dabei jener des VN–Zusatzprotokolls. Die Anforderung von Artikel 4 werden von der Schweiz mit dem revidierten Straftatbestand des Menschenhandels erfüllt (Art. 182 StGB) erfüllt (s. Ziffer 1.2.2.4.1). Das schweizerische Strafrecht erfüllt damit die konventionsrechtlichen Vorausset- zungen von Artikel 18.

T T Im Nachgang zur 4. UNO-Weltfrauenkonferenz in Peking (1995) verabschiedete die Schweiz 1999 einen Aktionsplan mit frauen- und gleichstellungspolitischen Schwerpunk- ten sowie einem entsprechenden Massnahmenkatalog. Unter anderem haben danach das Parlament und der Bundesrat in allen Botschaften und Berichten die Auswirkungen der Vorlagen auf die Gleichstellung von Mann und Frau darzulegen und auf internationalem Niveau den Gleichstellungsaspekt bei allen bilateralen und multilateralen Geschäften zu berücksichtigen. Als internationale Rechtsgrundlage gilt u.a. das Übereinkommen zur Be- seitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW, SR 0.108, AS 1999 1579).

1.2.5.2 Kriminalisierung der Nutzung der Dienste des Op-

fers (Art. 19) Gemäss Artikel 19 erwägen die Vertragsstaaten, im Einklang mit dem nationalen Recht die wissentliche Nutzung der Dienste von Opfern des Menschenhandels als Straftat zu umschreiben. Mit einem solchen Tatbestand würden etwa Freier krimina- lisiert, die im Wissen, dass es sich bei einer Prostituierten um ein Opfer des Men- schenhandels handelt, die Dienste derselben in Anspruch nehmen. Der Hauptgrund für die Aufnahme dieser Bestimmung in die Konvention war der Wunsch, eine der Antriebskräfte des Menschenhandels, nämlich die Nachfrage nach leicht ausbeutba- ren Menschen, zu mindern und potentielle Täter entsprechend abzuschrecken. Artikel 19 stellt keine für die Vertragsstaaten verpflichtende Norm dar, sondern hat empfehlenden Charakter. Das schweizerische Strafrecht kennt keine spezielle Kri- minalisierung der wissentlichen Nutzung von Diensten von Opfern des Menschen- handels. Der Nachweis seitens der Strafverfolgung, dass der betreffende Nutzniesser wusste, dass es sich bei der diensterbringenden Person um ein Opfer des Menschen- handels handelt (Vorsatz), ist schwierig zu erbringen, weshalb eine solche Strafbe- stimmung kaum praktikabel wäre. Unter gewissen Umständen sind jedoch Nutznies- ser des Menschenhandels auf der Nachfrageseite in der Schweiz bereits nach bestehenden Strafbestimmungen strafbar. So präzisiert der revidierte Gesetzestext von Artikel 182 StGB, dass sowohl Anbieter, Vermittler wie auch Abnehmer als Menschenhändler erfasst werden können. Voraussetzung für eine Strafbarkeit ist, dass die betreffende Person eine tragende Rolle bei der Abwicklung des Geschäfts gespielt hat, d.h. ein gewisses Mass an Tatherrschaft hatte. Untergeordnete Tatbei- träge sind nach den allgemeinen strafrechtlichen Regeln als Gehilfenschaft strafbar. Eine Tatbeteiligung am Handeltreiben wäre z.B. gegeben, wenn ein Arbeitgeber einem Anbieter bzw. Vermittler einen Geldbetrag auszahlt oder in Aussicht stellt, um sich ausländische Arbeitskräfte zum Zweck der Ausbeutung zu beschaffen. Die blosse Vermutung oder das Wissen um die Migrationsumstände eines Opfers von Menschenhandel reichen hingegen nicht aus, um einen Nutzniesser von dessen Diensten nach Artikel 182 StGB zu bestrafen 49 . Arbeitgeber, die vorsätzlich auslän- TF FT

dische Arbeitnehmer bzw. Arbeitnehmerinnen illegal beschäftigen und ausbeuten, sind aber unabhängig von einem allfälligen Tatbeitrag zum Menschenhandel nach dem Ausländerrecht 50 und unter Umständen nach anderen Strafbestimmungen des TF FT

StGB (Nötigung, Freiheitsberaubung, , Ausnützung einer Notlage, Förderung der Prostitution u.a.) strafbar. Freier, welche die Dienste von gehandelten Prostituierten in Anspruch nehmen, gehen hingegen nach jetziger Rechtslage straffrei aus, soweit sie keinen kausalen Tatbeitrag zum Menschenhandel leisten oder gegenüber der sich prostituierenden Person andere Straftaten begehen. Eine Kriminalisierung von Freiern ist derzeit in der Schweiz nicht vorgesehen. Das schweizerische Recht erfüllt somit die Empfehlungen in Artikel 19 teilweise. Aufgrund seines fakultativen Charakters erwachsen aus Artikel 19 jedoch keine vertragsrechtlichen Verpflichtungen, die einer Ratifizierung entgegenstehen würden.

T T Vgl. Botschaft über die Genehmigung des UNO-Übereinkommens gegen die grenzüber- schreitende organisierte Kriminalität, des Zusatzprotokolls zur Verhinderung und Bestra- fung des Menschenhandels, insbesondere des Frauen- und Kinderhandels, und des Zu- satzprotokolls gegen die Schlepperei auf dem Land-, See- und Luftweg vom 26. Oktober 2005, BBl 2005 6693, S. 6750 H H

T T Art. 117 AuG

1.2.5.3 Kriminalisierung von Handlungen im Zusammen-

hang mit Reise- oder Identitätsdokumenten (Art. 20) Nach Artikel 20 sind Massnahmen zur Kriminalisierung von Handlungen im Zu- sammenhang mit Reise– oder Identitätsdokumenten zu treffen, wenn diese Hand- lungen vorsätzlich und zum Zweck der Ermöglichung von Menschenhandel began- gen werden. Die Bestimmungen der Buchstaben a, b und c sind in der Schweiz durch die Artikel 251 – 255 StGB abgedeckt.

1.2.5.4 Versuch und Beihilfe oder Anstiftung (Art. 21)

Der Verpflichtung in Absatz 2, den Versuch einer Straftat nach den Artikeln 18 und

20 Buchstabe a zu kriminalisieren, wird mit Art. 22 StGB entsprochen. Anstiftung

und Gehilfenschaft gemäss Absatz 1 sind gestützt auf Artikel 24 und 25 StGB strafbar. Die Schweiz erfüllt damit die konventionsrechtlichen Voraussetzungen von Artikel 21.

1.2.5.5 Verantwortlichkeit juristischer Personen (Art. 22)

Gemäss Artikel 22 der Konvention sollen juristische Personen für strafbare Hand- lungen im Sinne der Konvention haftbar gemacht werden können, die zu ihren Gunsten von einer natürlichen, eine leitende Position im Unternehmen innehabende Person begangen werden (Abs. 1). Die Unternehmung soll ebenso haften für die Begehung einer Straftat im Sinne der Konvention, ausgeführt zu ihren Gunsten durch eine Person unter ihrer Führung, wenn eine mangelhafte Kontrolle von Seiten einer leitenden Person nachgewiesen wird (Abs. 2). Die Haftung kann zivil-, verwaltungs- oder strafrechtlicher Natur sein (Abs. 3) und soll der allfälligen Strafbarkeit einer natürlichen Person, welche die Straftat began- gen hat, nicht entgegen stehen (Abs. 4). Zahlreiche internationale Strafrechtsübereinkommen der letzten Jahre kennen ähnli- che, zum Teil identische Regelungen der Verantwortlichkeit von Unternehmen. So sieht etwa die Strafrechtskonvention des Europarates über die Korruption vom 27. Januar 1999 51 ebenfalls die Verantwortlichkeit für Unternehmen vor, ohne jedoch TF FT

ausdrücklich auf den zivil-, verwaltungs- oder strafrechtlichen Aspekt einzugehen 52 . TF FT

Der - trotz einer gegenläufigen internationalen Tendenz - nach wie vor verbreitete Grundsatz, wonach sich Unternehmen nicht strafbar machen können, wird durch die Übereinkommen geschützt. Jedoch müssen die Staaten sicherstellen, dass auch juristische Personen angemessenen Sanktionen oder Massnahmen, darunter Geld- sanktionen, unterliegen 53 . TF FT

T T SEV 173, Art. 18; SR 0.311.55. T T Im betreffenden Erläuternden Bericht (Ziff. 86) wird jedoch wiederum ausgeführt, dass die Staaten nicht dazu verpflichtet werden, Strafbarkeit bezüglich juristischer Personen einzuführen. T T Vgl. Art. 23 der Konvention.

Die strafrechtliche Unternehmungshaftung wurde am 1. Oktober 2003 in das Schweizer Recht eingefügt 54 . Eine primäre Verantwortlichkeit des Unternehmens TF FT

besteht für eine beschränkte Zahl bestimmter Deliktskategorien, wenn dem Unter- nehmen vorzuwerfen ist, dass es nicht alles Erforderliche und Zumutbare vorgekehrt hat, um eine solche Straftat zu verhindern 55 . Die durch die Europaratskonvention TF FT

umfassten Straftaten 56 fallen nicht unter die erwähnten Deliktskategorien 57 . TF FT TF FT

In die Schweizer Rechtsordnung wurde gleichzeitig auch eine allgemeine subsidiäre strafrechtliche Verantwortlichkeit der juristischen Person eingeführt für den Fall, dass die Tat im Rahmen des Unternehmenszwecks begangen wurde und wegen mangelhafter Organisation des Unternehmens keiner bestimmten natürlichen Person zugeordnet werden kann 58 . Die Strafe ist Busse bis zu fünf Millionen Franken. TF FT

Diese strafrechtliche Haftung bezieht sich auf die Gesamtheit der Verbrechen und Vergehen gemäss schweizerischer Rechtsordnung 59 und deckt alle Delikte gemäss TF FT

Konvention ab, sofern sie zwingend formuliert sind. Sie geht, im Vergleich zum Konventionstext, in dem Sinne weiter, als dass dieser sich auf Straftaten beschränkt, die zum Vorteil der juristischen Person und durch einen Vertreter des Managements begangen werden, während die Haftung gemäss StGB bei jedem Verbrechen oder Vergehen, begangen im Rahmen des Unternehmungszwecks durch eine Person in Ausübung einer geschäftlichen Verrichtung, greift. Gemäss Artikel 102 Absatz 1 StGB ist jedoch die Bestrafung der juristischen Person grundsätzlich nur dann mög- lich, wenn das Verhalten keiner natürlichen Person zugerechnet werden kann. Artikel 22 Absatz 4 der Konvention statuiert in diesem Zusammenhang, dass die Strafbarkeit der juristischen Person nicht die Verantwortlichkeit des Täters berühren soll. Es stellt sich die Frage, ob damit die Verpflichtung der Staaten zu einer paralle- len strafrechtlichen Haftung eingeführt wird. Der Erläuternde Bericht zum Überein- kommen gibt hierzu keine weiteren Hinweise. Die subsidiäre Verantwortlichkeit der juristischen Person im Schweizer Recht steht der Strafbarkeit der natürlichen Person nicht entgegen, verhindert diese also nicht. Sie findet dann Anwendung, wenn der Täter aufgrund der mangelhaften Organisati- on des Unternehmens nicht einer Bestrafung zugeführt werden kann. Artikel 102 Absatz 1 StGB steht daher nicht im Widerspruch zu Artikel 22 Absatz 4 der Kon- vention, weil die strafrechtliche Haftung der handelnden natürlichen Personen durch die subsidiäre Unternehmenshaftung nicht ausgeschlossen wird. Dies verdeutlicht die folgende Konstellation: Wird die fehlbare natürliche Person und ihr Verhalten nach Verurteilung der Unternehmung doch noch festgestellt und lag der Grund für die zunächst unmögliche Zurechnung in der Organisation der Unternehmung, so steht einer Bestrafung beider Parteien - der natürlichen sowie der juristischen Person - grundsätzlich nichts entgegen 60 . TF FT

Neben der strafrechtlichen Haftung steht zudem das Instrument der verwaltungs- rechtlichen Haftung und die entsprechenden Sanktionen zur unmittelbaren Verhü- tung zukünftiger Schädigungen, beispielsweise durch Entzug einer Bewilligung oder

T T Heute Art. 102 und 102a StGB. T T Art. 102 Abs. 2 StGB. T T Art. 18 bis 20 der Konvention. T T Im Katalog finden sich insbesondere Korruptionstatbestände sowie das Delikt der Geld- wäscherei. T T Art. 102 Abs. 1 StGB. T T Mit Freiheitsstrafe oder mit Geldstrafe bedrohte Delikte; vgl. Art. 10 StGB. T T Vgl. Niggli/Gfeller, Basler Kommentar, Basel 2007, N 113 zu Art. 102.

der Verweigerung der Zulassung einer Unternehmung in einem Marktsegment oder Tätigkeitsbereich, zur Verfügung. Die Schweizer Rechtsordnung kennt verschiedene solcher Mechanismen, welche jedoch nicht umfassend auf alle Unternehmungen angewendet werden können und auch nur in gewissen Bereichen des Marktes und der Wirtschaft bedeutsam sind. So können gegen Unternehmen, die einer staatlichen Aufsicht unterstellt sind, verwaltungsrechtliche Sanktionen verhängt werden. Daneben können Personenverbindungen und Anstalten mit unsittlichem oder wider- rechtlichem Zweck das Recht der Persönlichkeit nicht erlangen. Entsprechend sind sie aufzuheben, und ihr Vermögen fällt dem Gemeinwesen zu 61 . Schliesslich stehen TF FT

zivilrechtliche Mittel und Instrumente zur Verfügung, damit Unternehmen, zu deren Gunsten ein leitender Angestellter Straftaten verübt oder seine Aufsichtspflichten bezüglich der Tatbegehung durch einen Angestellten vernachlässigt hat, für den eingetretenen Schaden haftbar gemacht werden können. Es kann daher gesamthaft betrachtet davon ausgegangen werden, dass das schweize- rische Recht den Anforderungen von Artikel 22 der Konvention genügt. Die gelten- den Regelungen der subsidiären strafrechtlichen Verantwortlichkeit gehen zum Teil weiter als durch das Übereinkommen gefordert und stellen sicher, dass Verbrechen und Vergehen, begangen im Rahmen des Zwecks einer Unternehmung, auch dann nicht ungesühnt bleiben, wenn die Tat keiner natürlichen Person zugerechnet werden kann. Von einer Aufnahme der Delikte gemäss Konvention in den erwähnten De- liktskatalog der primären strafrechtlichen Unternehmungshaftung im Schweizer Recht oder einer generellen Ausweitung des Katalogs kann daher abgesehen wer- den 62 . TF FT

1.2.5.6 Sanktionen und Massnahmen (Art. 23)

Der erste Satz von Absatz 1 sieht vor, dass die in den Artikeln 18 bis 21 umschrie- benen Straftaten durch wirksame, angemessene und abschreckende Sanktionen bestraft werden. Menschenhandel ist gemäss Artikel 182 Absatz 1 StGB mit Frei- heitsstrafe oder Geldstrafe bedroht. Handelt es sich beim Opfer um eine unmündige Person oder handelt der Täter gewerbsmässig, so ist die angedrohte Strafe Freiheits- strafe nicht unter einem Jahr. Die Höchstdauer der Freiheitsstrafe beträgt in beiden Fällen gemäss Artikel 40 StGB 20 Jahre. Nach Artikel 182 Absatz 3 StGB ist immer auch eine Geldstrafe auszusprechen. Für Versuch und Gehilfenschaft gelten die Bestimmungen von Artikel 22 ff. StGB. In Anbetracht dieses Strafrahmens ist auch die zweite Verpflichtung von Artikel 23 Absatz 1 erfüllt.

Die in Absatz 2 enthaltene Verpflichtung, wirksame, angemessene und abschre- ckende Sanktionen für juristische Personen vorzusehen, wird mit Artikel 102 ff. StGB umgesetzt. Tatmittel für und Erträge aus Straftaten gemäss Artikel 18 und Artikel 20 Buchstabe a oder Eigentum, das dem Wert der Erträge entspricht, sind nach Absatz 3 zu kon- fiszieren oder anderweitig zu entziehen. Dieser Verpflichtung wird in der Schweiz durch Artikel 69 ff. StGB vollumfänglich entsprochen.

T T Art. 52 und Art. 57 ZGB. T T Dies im Gegensatz zu den erwähnten internationalen Strafrechtsübereinkommen gegen Korruption, wo die Verknüpfung der Konventionsdelikte mit der wirtschaftlichen Tätig- keit von Unternehmungen ungleich grösser ist.

Absatz 4 enthält die Verpflichtung, die Möglichkeit vorzusehen, Einrichtungen, die zum Menschenhandel genutzt wurden, vorübergehend oder endgültig zu schliessen. Ausserdem müssen der Täterschaft vorübergehend oder ständig die Ausübung der Tätigkeit, bei der die Straftat begangen wurde, verboten werden können. Beide Aspekte werden durch Artikel 67 StGB erfüllt.

1.2.5.7 Strafverschärfungsgründe (Art. 24) T

Die in Artikel 24 genannten Strafverschärfungsgründe werden in der Schweiz grundsätzlich vom Richter im Rahmen der Strafzumessung entsprechend berück- sichtigt (Art. 47 StGB). Der Handel mit einer unmündigen Person, resp. mit einem Kind (Bst. b) gilt in Anwendung von Artikel 182 Absatz 2 StGB als qualifizierter Fall von Menschen- handel und ist mit einer erhöhten Mindeststrafe von einem Jahr Freiheitsentzug bedroht. Sofern Menschenhandel zum Zweck der sexuellen Ausbeutung vorliegt, sind Konkurrenzen mit den Artikeln 187 ff. StGB, im Falle der Gefährdung des Lebens des Opfers (Bst. a) mit Art. 129 StGB, und im Falle der Beteiligung einer kriminellen Organisation (Bst. d) mit Artikel 260ter StGB, zu prüfen. Die Strafe wird vom Richter entsprechend erhöht (Art. 49 StGB). Wird die Straftat in Verlet- zung der Amts- oder Berufspflicht begangen (Bst. c), können gegebenenfalls Artikel

312 StGB oder Artikel 13 ff. des Bundesgesetzes vom 14. März 1958 über die

Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten (VG, SR 170.32) zur Anwendung kommen. Die Anforderungen von Artikel 24 werden somit vom schweizerischen Recht insge- samt erfüllt.

1.2.5.8 Vorstrafen (Art. 25)

Die Verpflichtung zur Berücksichtigung rechtskräftiger Strafurteile anderer Ver- tragsparteien wird durch Artikel 47 StGB abgedeckt.

1.2.5.9 Bestimmung über das Absehen von Bestrafung (Art.

26) Artikel 26 verpflichtet die Vertragsstaaten, die Möglichkeit vorzusehen, Opfer für ihre Beteiligung an rechtswidrigen Handlungen straffrei zu lassen, wenn sie zu dieser Beteiligung gezwungen wurden. Das schweizerische Strafrecht ist als Schuldstrafrecht konzipiert und daher vom Grundsatz geprägt, dass sich - trotz tatbestandsmässigen Handelns - jemand nur dann strafbar machen kann, wenn er schuldhaft handelt (Art. 19 StGB). Die Artikel

52 ff. StGB statuieren zudem die Voraussetzungen, unter welchen Straffreiheit

gewährt oder ein Strafverfahren eingestellt werden kann. Begeht ein Menschenhandelsopfer eine mit Strafe bedrohte Tat, um einen unmittel- bar drohenden Nachteil von sich oder jemand Anderem abzuwenden, sind jeweils die Notwehr– und Notstandsvoraussetzungen nach Artikel 15 ff. StGB zu prüfen.

Den Anforderungen des Artikels 26 wird durch das schweizerische Recht Genüge getan.

1.2.6 Kapitel V: Ermittlungen, Strafverfolgung und Ver-

fahrensrecht (Art. 27–31)

1.2.6.1 Verfolgung auf Antrag oder von Amtes wegen (Art.

27) Die Strafverfolgung von Straftaten der Konvention ist gemäss Absatz 1 in Überein- stimmung mit Artikel 7 Absatz 1 des EU–Rahmenbeschlusses zur Bekämpfung des Menschenhandels nicht von der von einem Opfer erstatteten Anzeige oder einem Strafantrag abhängig zu machen. Diese Bestimmung ist durch die Ausgestaltung von Artikel 182 StGB als Offizialdelikt bereits umgesetzt. Was die Verzeigung von in anderen Vertragsstaaten begangenen Straftaten betrifft (Abs. 2), so ist ebenfalls bereits heute im Rahmen der internationalen polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit vorgesehen, dass in der Schweiz erstattete Strafan- zeigen den Behörden des zuständigen Staates übermittelt werden. Gemäss Absatz 3 von Artikel 27 haben die Vertragsstaaten zusätzlich dafür Sorge zu tragen, dass Stiftungen, nichtstaatliche Organisationen und andere Vereinigungen, welche die Bekämpfung des Menschenhandels oder den Schutz der Menschenrechte zum Ziel haben, den Opfern von Menschenhandel in Strafverfahren beistehen kön- nen. Diese Unterstützungsmöglichkeit, welche dem Grundgedanken der schweizeri- schen Opferhilfekonzeption entspricht, ist in Artikel 12 Absatz 1 OHG statuiert, wonach die Beratungsstellen das Opfer und seine Angehörigen zu beraten und bei der Wahrnehmung ihrer Rechte im Verfahren zu unterstützen haben. Darüberhinaus sieht Artikel 36 Absatz 1 OHG vor, dass die Opfer für Befragungen eine Vertrau- ensperson beiziehen können, welche konsequenterweise regelmässig für eine Orga- nisation im Sinne des Artikel 27 tätig ist. Die jeweilige Opferhilfeorganisation erhält durch diese Beteiligung jedoch keine eigentliche Parteistellung. Die Schweiz erfüllt damit die Anforderung der Konvention.

1.2.6.2 Schutz von Opfern, Zeugen beziehungsweise Zeugin-

nen und Personen, die mit Justizbehörden zusam- menarbeiten (Art. 28) Artikel 28 fordert flächendeckenden Zeugenschutz. Gemäss Art. 28 der Europarats- konvention sind die erforderlichen gesetzgeberischen oder anderen Massnahmen zu ergreifen, um in einem Strafverfahren gegen Menschenhandel aussagende Personen insbesondere während und nach den Ermittlungen einen wirksamen und angemesse- nen Schutz vor möglicher Vergeltung oder Einschüchterung zu gewähren.

Den Opfern im Kindesalter sollen unter ausdrücklicher Berücksichtigung des Kindswohls besondere Schutzmassnahmen gewährt werden. Ebenfalls sollen Grup- pen, Vereine oder NGO’s, welche die Bekämpfung des Menschenhandels oder den Schutz der Menschenrechte zum Ziel haben, angemessen Schutz vor möglicher Vergeltung oder Einschüchterung erhalten. Zudem hat jede Vertragspartei den

Abschluss von Übereinkünften mit anderen Staaten zur Durchführung dieser Kon- ventionsbestimmung in Erwägung zu ziehen.

Der prozessuale Zeugenschutz ist in der Schweiz bereits ausreichend normiert. Nach geltendem Recht wird er gewährleistet durch die kantonalen Strafprozessordnungen sowie bis zu einem gewissen Grad durch einzelne Spezialgesetze auf Bundesebene, in erster Linie durch das OHG und das Bundesgesetz vom 20. Juni 2003 über die verdeckten Ermittlungen 63 . In Zukunft wird der prozessuale Zeugenschutz durch die TF FT

Schweizerische Strafprozessordnung (StPO) vom 5. Oktober 2007 64 abschliessend TF FT

geregelt. Gemäss Art. 149 StPO kann die Verfahrensleitung besondere Schutzmass- nahmen zugunsten von Zeugen, Auskunftspersonen, Beschuldigten, Sachverständi- gen und Übersetzerinnen und Übersetzern anordnen 65 . Dazu gehören die Zusiche- TF FT

rung der Anonymität, die Durchführung von Einvernahmen unter Ausschluss der Parteien oder der Öffentlichkeit, die Feststellung der Personalien unter Ausschluss der Parteien oder der Öffentlichkeit, die Veränderung des Aussehens oder der Stim- me der zu schützenden Person, allenfalls deren Abschirmung und die Einschränkung des Akteneinsichtsrechts der Parteien. Das Gesetz sieht weiter besondere Schutz- massnahmen für verdeckte Ermittler und jugendliche und erwachsene Opfer vor. Insbesondere sollen Opfer soweit möglich vor einer Gegenüberstellung mit den Beschuldigten geschützt werden. Diese Schutzmassnahmen greifen nicht nur wäh- rend des gerichtlichen Verfahrens, also des erstinstanzlichen Prozesses sowie allfäl- liger Rechtsmittelverfahren, sondern grundsätzlich ab der ersten Prozesshandlung (Anzeigeerstattung, Einvernahme durch die Polizei etc.). Zuständig für die Anord- nung der Schutzmassnahme ist die Verfahrensleitung, die Zusicherung der Anony- misierung bedarf der Genehmigung durch das Zwangsmassnahmengericht (Art. 150 StPO). Was den Schutz ausserhalb eigentlicher Verfahrenshandlungen betrifft, stützt sich dieser primär auf den polizeilichen Schutzauftrag der Kantone zur Abwehr unmittel- bar drohender Gefahren für Leib und Leben ab. Entsprechende Formulierungen in Bezug auf diesen Schutzauftrag der Polizei sind in den Aufgabenkatalogen der kantonalen Polizeigesetze verankert. Für Zeugen und Opfer von Menschenhandel wurde mit dem am 1.1.2008 in Kraft getretenen Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) eine wichtige Voraussetzung für weitere Schutzmassnahmen geschaffen: Für diese Personenkategorie kann bei der Aufenthaltsregelung von den üblichen Zulassungs- bedingungen abgewichen werden (Art. 30 Abs. 1 Buchstabe e AuG). Das OHG verpflichtet im Weiteren die Kantone zur Errichtung von Beratungsstel- len. Die Person, die durch eine Straftat in ihrer körperlichen, psychischen oder sexuellen Integrität unmittelbar beeinträchtigt worden ist (Opfer), hat Anspruch auf medizinische, psychologische, soziale, materielle und juristische Hilfe (Art. 2 und

14 Abs. 1 OHG). Opfer haben zudem Anspruch auf Entschädigung und Genugtuung

(Art. 19 ff. OHG). 66 TF FT

T T BVE, SR 312.8. T T BBl 2007 6977. T T Zwar sind Anzeiger und Antragsteller in der Aufzählung von Art. 149 StPO nicht explizit aufgeführt; regelmässig wird es sich dabei aber um Zeugen handeln. T T Art. 34 bis 44 OHG werden ebenfalls in die StPO integriert. Das revidierte OHG ist am

1.1.2009 in Kraft getreten.

Spezifische Rechtsgrundlagen und staatliche Strukturen, welche unter bestimmten Voraussetzungen die Durchführung von besonderen Massnahmen des Zeugenschut- zes erlauben würden, wie z.B. die Verschaffung einer neuen Identität oder die Um- siedelung einer Person mit Unterstützung bei der Wohnungs- und Arbeitsplatzsuche, fehlen heute. Diese Problematik wurde vom Bundesrat bereits in seinem Bericht «Effizientere Bekämpfung von Terrorismus und organisiertem Verbrechen» vom 9. Juni 2006 67 festgestellt. Mit dem vorgeschlagenen Gesetzesentwurf wird diese TF FT

Lücke gefüllt (vgl. Ziff. 2 und Gesetz als Beilage zum Bundesbeschluss).

1.2.6.3 Spezialisierte Behörden und Koordinationsstellen

(Art. 29) Der Artikel verlangt, dass die Vertragsparteien für die Spezialisierung der mit der Bekämpfung des Menschenhandels und dem Schutz der Opfer beauftragten Perso- nen besorgt sind (Abs. 1). Sie haben die Koordinierung der Tätigkeit der verschie- denen involvierten Stellen sicherzustellen, gegebenenfalls durch die Einrichtung von Koordinationsstellen (Abs. 2). In diesem Zusammenhang ist von den Vertragspartei- en die Schulung der zuständigen Behörden zu gewährleisten (Abs. 3). Den Vertrags- staaten wird darüber hinaus die Einsetzung nationaler Berichterstatter oder anderer Mechanismen zur Überwachung des Vorgehens der staatlichen Institutionen bei der Bekämpfung des Menschenhandels empfohlen (Abs. 4). Die Schweiz verfolgt bei der Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels bereits seit Jahren einen integrierten Ansatz im Sinn von Artikel 29 Absatz 2. Im Jahr 2003 wurde unter Federführung des EJPD eine nationale Koordinationsstelle gegen Menschenhandel und Menschenschmuggel (KSMM) eingerichtet, welche alle in den Bereichen Prävention, Strafverfolgung und Opferschutz tätigen Behörden aus Bund und Kantonen vereinigt. Die KSMM besitzt eine ständige Geschäftsstelle beim Bundesamt für Polizei, welche die Massnahmen koordiniert und begleitet. Einer der Schwerpunkte liegt im Bereich der spezialisierten Ausbildung, womit Artikel 29 Absätze 1 und 3 angesprochen sind. Eine Spezialisierung im Sinn von Absatz 1 fand auch auf operativer Ebene statt. Komplexe Ermittlungen mit internationalem und interkantonalem Bezug wurden seit

2004 durch das Kommissariat Pädophilie, Menschenhandel, Menschenschmuggel

(PMM) bei der Bundeskriminalpolizei unterstützt und koordiniert. Im Rahmen der Strukturanpassung vom 1. Juli 2007 wurde das Kommissariat im Sinne der beste- henden Zentralstellen in ein Kommissariat Pädophilie, Pornografie (PP) und in ein Kommissariat Menschenhandel, Menschenschmuggel (MM) aufgeteilt und personell gestärkt. Als nationale Zentralstellen der Bundeskriminalpolizei sind die Kommissa- riate in ihrem Fachbereich zuständig für den Aufbau eines nationalen und internatio- nalen Verbindungsnetzes, wirken in Arbeitsgruppen des In- und Auslandes mit und stellen den kriminalpolizeilichen Informationsaustausch zwischen den Kantonen und Interpol, Europol sowie nationalen Diensten sicher. Absatz 4 empfiehlt die Ernennung eines nationalen Berichterstatters, resp. einer nationalen Berichterstatterin oder eines Mechanismus zur Überwachung der staatli- chen Aktivitäten gegen Menschenhandel. In der schweizerischen Praxis ist die

T T Bericht in Erfüllung des Postulates der Sicherheitspolitischen Kommission SR (05.3006) vom 21. Februar 2005, BBl 2006 5693.

KSMM das diesbezügliche Gremium, in dem Probleme und allfällige Missstände aufgedeckt und besprochen werden. Mit diesen Massnahmen erfüllt die Schweiz die konventionsrechtlichen Vorausset- zungen von Artikel 29.

1.2.6.4 Gerichtsverfahren und Gerichtsbarkeit

(Art. 30 und Art. 31) Die heute geltenden kantonalen Strafprozessordnungen und die Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 enthalten eine Reihe von Opferbestim- mungen, die zum Zweck der Umsetzung des Übereinkommens, d.h. für Strafverfah- ren im Zusammenhang mit Menschenhandel, herangezogen werden können. Diese gesetzlichen Grundlagen genügen den Anforderungen der Konvention. Die gesetzli- chen Grundlagen für die Ergreifung von Massnahmen zum Schutze von Zeugen ausserhalb von gerichtlichen Verfahren fehlen hingegen.

Die Voraussetzungen von Artikel 31 betreffend die Gerichtsbarkeit sind durch die geltenden Bestimmungen von Artikel 1 ff. StGB, Artikel 4 des Bundesgesetzes über die Seeschifffahrt unter Schweizerflagge vom 23. September 1953 (SR 747.30) und Artikel 97 Absatz 1 des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (SR 748.0) erfüllt. Von der Möglichkeit, sich das Recht vorzubehalten, die Vor- schriften von Buchstaben d und e oder Teilen davon nicht oder nur in bestimmten Fällen oder unter bestimmten Bedingungen anzuwenden (Abs. 2), macht die Schweiz nicht Gebrauch. Gemäss Artikel 7 des Bundesgesetzes über Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG) 68 darf TF FT

kein Schweizer Bürger ohne seine schriftliche Zustimmung einem fremden Staat ausgeliefert oder zur Strafverfolgung oder Strafvollstreckung übergeben werden. Diesbezüglich sieht Absatz 3 die Verpflichtung zur Begründung der Gerichtsbarkeit in jenen Fällen vor, in denen sich die Täterschaft auf dem Hoheitsgebiet der ersuch- ten Vertragspartei befindet und nur deshalb nicht ausgeliefert wird, weil sie deren Staatsangehörigkeit besitzt. Dieser Verpflichtung wird durch Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b StGB entsprochen.

1.2.7 Kapitel VI : Internationale Zusammenarbeit und

Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft (Art. 32 – 35)

1.2.7.1 Allgemeine Grundsätze und Massnahmen der inter-

nationalen Zusammenarbeit (Art. 32) Artikel 32 bekräftigt das Prinzip der internationalen Zusammenarbeit in den Berei- chen Prävention, Opferschutz und Strafverfolgung auf der Basis der einschlägigen internationalen und regionalen Abkommen in diesem Bereich. Die Schweiz hat die meisten der angesprochenen internationalen oder europäischen Übereinkommen namentlich in den Bereichen Auslieferung, Rechtshilfe, Geldwäscherei und Be- kämpfung der grenzüberschreitenden organisierten Kriminalität ratifiziert und um-

T T Bundesgesetz über Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (IRSG; SR 351.1).

gesetzt. Somit verfügt sie bereits über eine solide Basis im Rahmen der internationa- len Zusammenarbeit zur Bekämpfung des Menschenhandels. Mit der Anbindung an Schengen hat sie zudem eine zusätzliche Basis für eine enge Zusammenarbeit mit dem Schengenraum geschaffen, die auch dem Bereich der Strafverfolgung im Falle von Menschenhandel zugute kommt. Auf globaler Ebene besteht durch die Ratifika- tion und Umsetzung des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen grenzüber- schreitende organisierte Kriminalität (SR 0.311.54) und seiner Zusatzprotokolle gegen Menschenhandel (SR 0.311.542) und die Schleusung von Migranten (SR 0.311.541) eine weitere Basis zur internationalen Zusammenarbeit.

1.2.7.2 Massnahmen im Zusammenhang mit gefährdeten

oder vermissten Personen (Art. 33) Häufig werden Opfer von Menschenhandel mit der Drohung eingeschüchtert, dass ihren Angehörigen in ihrer Heimat Schaden zugefügt werde, wenn sie zu fliehen versuchten oder gegen ihre Peiniger aussagen würden. Artikel 33 Absatz 1 besagt, dass jede Vertragspartei verpflichtet ist, eine andere Vertragspartei umgehend zu informieren, wenn sich eine unter Artikel 28 Absatz 1 genannte, gefährdete Person 69 TF FT

auf deren Hoheitsgebiet befindet. Die Vertragspartei, welche eine solche Informati- on erhält, trifft die geeigneten Massnahmen nach Artikel 28, um den Schutz der betreffenden Personen zu gewährleisten. In Absatz 2, der keinen verpflichtenden Charakter hat, können die Vertragsparteien eine verstärkte Zusammenarbeit bei der Suche von Vermissten erwägen, insbesondere wenn es sich um Kinder handelt, von denen man annehmen muss, dass sie Opfer von Menschenhandel geworden sind. Der schnelle Austausch von Informationen bezüglich Opfer oder Zeugen von Men- schenhandel ist bereits jetzt durch die enge Zusammenarbeit auf bilateraler Ebene sowie im Rahmen von Schengen, Europol und Interpol gesichert. Dies trifft nicht nur für den unter Absatz 1 genannten Bereich zu (gegenseitige Information über potenziell gefährdete Personen), sondern auch für den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit unter Absatz 2 zu. Die Schweiz kann demnach die kompetenten Stellen im Ausland über die potentielle Gefährdung von Personen orientieren. Um- gekehrt wird eine solche Information an die zuständigen kantonalen Behörden weitergeleitet. Aufgrund der mangelnden Regelung für den ausserprozessualen Zeugenschutz ist ein institutionalisiertes ausserprozessuales Zeugenschutzprogramm jedoch nicht möglich 70 .TF FT

Im Rahmen von Interpol kann schliesslich weltweit anhand der „yellow notices“ nach vermissten Personen, auch Kindern, gesucht werden. Die Schweiz arbeitet diesbezüglich aufgrund von Artikel 351 Absatz 3 StGB 71 mit Partnerstaaten zu- PF FP

sammen. Auch im Rahmen von Schengen ist die Zusammenarbeit bei der Suche nach Vermissten und zum Zwecke des Schutzes von gefährdeten Personen aufgrund von Art. 97 des Schengener Durchführungsübereinkommens möglich.

T T Opfer, Zeugen, Familienangehörige sowie Personen, die mit den Strafverfolgungsbehör- den zusammenarbeiten. T T Siehe diesbezüglich auch Ziffern 2.2.1 und 2.2.2. T T Dieser Artikel regelt den Informationsaustausch des Bundesamtes für Polizei zur Verhü- tung und Bekämpfung von Straftaten sowie zur Suche nach Vermissten und Identifizie- rung von Unbekannten.

In Bezug auf den Schutz von Kindern ist die Schweiz ebenfalls gut ausgerüstet. Mit der Ratifikation diverser einschlägiger Rechtsinstrumente, unter anderen des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes (SR 0.107) HT TH

und seines Fakultativprotokolls betreffend den Verkauf von Kindern, die Kinder- prostitution und die Kinderpornografie (SR 0.107.2), hat die Schweiz bereits auf den besonderen Schutz von Kindern und die diesbezüglichen Massnahmen hingewirkt.

1.2.7.3 Informationen (Art. 34)

Artikel 34 regelt den Austausch von Informationen zwischen den Vertragsparteien. Laut Absatz 1 informiert die um Unterstützung ersuchte Vertragspartei die Ersu- chende umgehend über die Massnahmen, welche unter Kapitel VI getroffen wurden. Dieser Absatz hat demnach einen verpflichtenden Charakter, welcher sich auch in Artikel 4 des Europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen 72 TF FT

widerspiegelt73. Gemäss Absatz 2 von Artikel 34 kann eine Vertragspartei vorbe- T T

haltlich ihres internen Rechts auch unaufgefordert relevante Informationen übermit- teln, wenn sie der Auffassung ist, dass diese der empfangenden Vertragspartei ermöglichen, ein eigenes Verfahren zu eröffnen oder voranzutreiben. Diese Mög- lichkeit wird auch explizit im II. Zusatzprotokoll zum Rechtshilfeabkommen und im Übereinkommen über Geldwäscherei sowie Ermittlung, Beschlagnahme und Einzie- HT

hung von Erträgen aus Straftaten74 anerkannt. Der Absatz verpflichtet jedoch nicht TH T

zur spontanen Übermittlung von Informationen. Zu beachten ist hier, dass es sich um den Austausch von Informationen über alle getroffenen Massnahmen unter Kapitel VI handelt, d.h. nicht nur über den kriminellen Aspekt des Menschenhan- dels, sondern auch über die Prävention und den Schutz von Opfern und Zeugen. Der Aspekt des Datenschutzes wird unter Absatz 3 aufgenommen, welcher besagt, dass die übermittelnde Partei die Verwendung der Informationen an Bedingungen knüp- fen oder um vertrauliche Behandlung ersuchen kann. Falls die empfangende Partei diesen Bedingungen nicht nachkommen kann, so informiert sie die übermittelnde Partei umgehend. Diese kann dann entscheiden, ob sie die Informationen dennoch übermitteln will oder nicht.

Absatz 4 sieht die unverzügliche Übermittlung von Informationen in Zusammen- hang mit den Artikeln 13, 14 und 1675 an die betroffene Vertragspartei vor, sofern T T

diese darum ersucht und die Informationen benötigt werden, um die in den Artikeln genannten Rechte zu gewähren. Dies muss jedoch zu jeder Zeit unter Berücksichti- gung des in Artikel 11 garantierten Schutzes der Privatsphäre und Identität der Opfer geschehen.

Die Möglichkeit des Informationsaustausches besteht in der Schweiz nicht nur aufgrund der bilateralen Polizeikooperationsverträge, die sie mit Partnerstaaten abgeschlossen hat sowie der Rechtshilfeabkommen, sondern auch aufgrund der

T T SR 0.351.1. T T Gemäss diesem Artikel informiert der ersuchte Staat den ersuchenden Staat auf dessen ausdrückliches Verlangen über die getroffenen Massnahmen. T T SR 0.351.12, Art. 11 und. SR 0.311.53, Art. 10. T T Art. 13: Bedenk-und Erholungszeit von 30 Tagen für Opfer; Art. 14: Gewährung eines Aufenthaltstitels unter bestimmten Umständen; Art. 16: Unterstützung bei der Repatriie- rung der Opfer.

multilateralen Verpflichtungen, welche die Schweiz im Rahmen von Interpol und Europol eingegangen ist. Der aufgrund dieser Verpflichtungen stattfindende Infor- mationsaustausch steht jedoch immer unter dem Vorbehalt des nationalen Rechts. So ist beispielsweise die unaufgeforderte Übermittlung von Beweismitteln und Infor- mationen mit den entsprechenden Voraussetzungen in Artikel 67a IRSG statuiert. Ein weiterer Meilenstein ist die Möglichkeit des Informationsaustausches im Rah- men von Schengen (Art. 39 und 46 SDÜ). Die geltende Rechtslage genügt den Anforderungen der Konvention.

1.2.7.4 Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft (Art. 35)

Nach dieser Bestimmung haben die Vertragsparteien die staatlichen Behörden zur Zusammenarbeit mit nichtstaatlichen Organisationen (NGO) und Mitgliedern der Zivilgesellschaft anzuhalten. Ziel sollte der Aufbau von strategischen Partnerschaf- ten zur Verwirklichung des Zwecks der Konvention sein. In der Schweiz besteht sowohl auf strategischer wie auf operationeller Ebene eine enge Zusammenarbeit zwischen den Behörden und NGO, die im Bereich des Men- schenhandels und insbesondere des Schutzes der Opfer tätig sind. Dies äussert sich unter anderem darin, dass zwei NGO, das Fraueninformationszentrum für Frauen aus Afrika, Asien, Lateinamerika und Osteuropa (FIZ) in Zürich und die Fondation Terre des Hommes in Lausanne, ständige Mitglieder in der KSMM sind. Weitere NGO werden punktuell für einzelne Fachgruppen oder Projekte beigezogen. Das FIZ und andere NGO sind ebenfalls an den kantonalen Runden Tischen gegen Menschenhandel vertreten. In verschiedenen Kantonen bestehen Leistungsvereinba- rungen mit NGO betr. der Beratung und Begleitung von Opfern des Menschenhan- dels. Mit dieser Politik und diesen Massnahmen erfüllt die Schweiz die konventionsrecht- lichen Voraussetzungen von Artikel 35.

1.2.8 Kapitel VII: Überwachungsmechanismus

(Art. 36–38) Die Einführung eines wirksamen Mechanismus zur Sicherstellung der Umsetzung des Übereinkommens in den Mitgliedstaaten bildete von Anfang an ein zentrales Element der diesbezüglichen Arbeiten des Europarates. Der vorgesehene Überwa- chungsmechanismus basiert institutionell auf zwei Pfeilern:

a) der unabhängigen Expertengruppe für die Bekämpfung des Menschenhandels (GRETA), bestehend aus 10–15 Mitgliedern, die vom Ausschuss der Vertrags- parteien für eine Amtszeit von vier Jahren gewählt werden. Dabei ist auf eine ausgewogene Vertretung der Geschlechter und eine ausgewogene geographi- sche Verteilung sowie auf Multidisziplinarität zu achten. Die Mitglieder von GRETA gehören dem Gremium in ihrer persönlichen Eigenschaft an und han- deln unabhängig und unparteiisch (Art. 36), und

b) dem Parteienausschuss, der aus Vertretern der Vertragsparteien besteht und innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten der Konvention durch den Generalsek-

retär des Europarates einzuberufen ist. Der Ausschuss wählt die Mitglieder von GRETA und stellt die Mitwirkung der Vertragsparteien an den Entscheidungs- prozessen und an der Überwachung des Übereinkommens sicher (Art. 37). Artikel 38 regelt das eigentliche Bewertungsverfahren und das Zusammenspiel von GRETA und dem Parteienausschuss. GRETA bestimmt die Kadenz, Dauer, Schwerpunkte und Mittel der Länderevaluationen, welche vor allem auf Fragebögen an die Vertragsstaaten sowie auf Länderbesuche basieren sollen. GRETA kann auch die Zivilgesellschaft um Informationen ersuchen (Absätze 1 bis 4). Auf dieser Grundlage erstellt GRETA einen Entwurf des Evaluationsberichtes samt Vorschlä- gen und Anregungen, zu dem die Vertragspartei Stellung nehmen kann. GRETA ist verpflichtet, diese Stellungnahme zu berücksichtigen. Der definitive Bericht und die Schlussfolgerungen von GRETA werden der Vertragspartei und dem Parteienaus- schuss übermittelt. Sie werden gegebenenfalls zusammen mit einer Stellungnahme der betroffenen Vertragspartei veröffentlicht (Abs. 5 und 6). Gemäss Absatz 7 kann der Parteienausschuss auf der Grundlage des Berichts von GRETA Empfehlungen an die Vertragspartei abgeben und erforderlichenfalls innerhalb einer festzusetzen- den Frist Auskünfte über deren Umsetzung verlangen. Durch den beschriebenen Überwachungsmechanismus werden die Vertragsstaaten einem regelmässigen unabhängigen Evaluationsverfahren unterzogen. Dies ist im Rahmen der internationalen Vertragswerke gegen den Menschenhandel einmalig und stellt daher einen Mehrwert gegenüber dem VN–Zusatzprotokoll und dem VN– Fakultativprotokoll dar. GRETA und der Parteienausschuss sind aber keine juristi- schen Instanzen und vom Überwachungsmechanismus wird keine judikative Wir- kung ausgehen. Vielmehr wird von den öffentlichen Berichten von GRETA sowie gegebenenfalls von den Empfehlungen des Parteienausschusses ein politischer Druck auf die Vertragsstaaten ausgehen, bei der Gesetzgebung und im Vollzug die Verpflichtungen der Konvention einzuhalten. Die erste Sitzung des neu konstituier- ten Gremiums fand Ende Februar 2009 in Strassburg statt. Ein solches Instrument ist geeignet, die tatsächliche Umsetzung der Konvention in den Mitgliedstaaten zu fördern. Die Schweiz hat ein grosses Interesse daran, dass die Bestimmungen der Konvention nicht tote Buchstaben bleiben. Als Zielland des

Menschenhandels wird die Schweiz von einer besseren Verhütung in den Her- kunfts– und Transitstaaten (Art. 5), von der internationalen Harmonisierung der strafrechtlichen Bestimmungen (Art. 27 bis 31) sowie von einer stärkeren zwischen- staatlichen Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung und beim Opferschutz (Art. 32– 34), inklusive der Repatriierung und Resozialisierung der Opfer (Art. 16), direkt profitieren. Im Fall einer Ratifizierung des Übereinkommens wird auch die Schweiz regelmässi- gen Evaluationsverfahren unterzogen. Dies beinhaltet die Pflicht zur schriftlichen Auskunftserteilung, zur Ernennung von Kontaktpersonen und Fachleuten anlässlich von Länderbesuchen des unabhängigen Expertengremiums sowie nötigenfalls zur Stellungnahme zu Berichtsentwürfen von GRETA. In der Bundesverwaltung wird gegebenenfalls die Geschäftsstelle der KSMM diese Evaluationsverfahren koordi- nieren.

1.2.9 Kapitel VIII: Verhältnis zu anderen völkerrechtli-

chen Übereinkünften (Art. 39 und 40)

1.2.9.1 Verhältnis zum Zusatzprotokoll zur Verhütung,

Bekämpfung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des Frauen– und Kinderhandels, zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität (Art. 39) Artikel 39 regelt das Verhältnis der Konvention zum Zusatzprotokoll zur Verhütung, Bekämpfung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des Frauen– und Kinderhandels, zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüber- schreitende organisierte Kriminalität, das von der Generalversammlung der Verein- ten Nationen am 15. November 2000 angenommen wurde. In der Schweiz wurde dieses Zusatzprotokoll am 26. November 2006 in Kraft gesetzt76. Darüber hinaus T T

erfüllt das schweizerische Recht bereits heute verschiedene Anforderungen, die das Zusatzprotokoll als fakultative Weiterentwicklung der landesrechtlichen Gesetzge- bung postuliert.

1.2.9.2 Verhältnis zu anderen völkerrechtlichen

Übereinkünften (Art. 40) Artikel 40 regelt das Verhältnis des Übereinkommens zu anderen völkerrechtlichen Regelungen, insbesondere im Bereich des Menschenhandels (Abs. 1), des humanitä- ren Völkerrechts, der Menschenrechte und der Rechtsstellung der Flüchtlinge (Abs. 4). Absatz 3 enthält die so genannte Entkoppelungsklausel («disconnecting clause»), wonach EU–Mitgliedstaaten – unbeschadet des Ziels und Zwecks dieses Überein- kommens und seiner uneingeschränkten Anwendung gegenüber den anderen Ver- tragsparteien – untereinander die einschlägigen EG– und EU–Vorschriften anwen- den, soweit es für die betreffende Frage entsprechende Vorschriften der Europäischen Gemeinschaft und der Europäischen Union gibt, die auf den konkreten Fall anwendbar sind. Da die Eidgenossenschaft keinen bilateralen Vertrag mit der EG oder EU abgeschlossen hat, der sie entsprechend verpflichten würde, vermag die Entkoppelungsklausel für sie keine Rechtswirkung zu entfalten.

1.2.10 Kapitel IX: Änderungen des Übereinkommens

(Art. 41) Laut Artikel 41 der Konvention sind alle Vertragsparteien ermächtigt, Änderungs- vorschläge an dem Übereinkommen anzubringen. Diese werden an den Generalsek- retär des Europarates übermittelt, welcher sie an die Mitgliedstaaten des Europara- tes, die Vertragsparteien, die europäische Gemeinschaft, jeden zur Unterzeichnung und zum Beitritt eingeladenen Staat sowie an GRETA77 weiterleitet. Letztere unter- T T

breitet dem Ministerkomitee ihre Stellungnahme zum jeweiligen Änderungsvor- schlag. Nach Prüfung des Vorschlages und Stellungnahme kann das Ministerkomi-

T T SR 0.311.542, publiziert in AS 2006 5917. T T Siehe Ziff. 1.2.8 (Art. 36 der Konvention).

tee die Änderung beschliessen. Der Wortlaut der Änderung wird wiederum den Vertragsparteien zur Annahme übermittelt. Die Änderung tritt erst in Kraft, wenn alle Vertragsparteien dem Generalsekretär ihr Einverständnis mitgeteilt haben. Diese aufwändige Prozedur sichert die Beteiligung aller Vertragsparteien an der Gestaltung der Konvention und verhindert, dass sie aufgrund von undurchsetzbaren Änderungen an Bedeutung verliert.

1.2.11 Kapitel X: Schlussbestimmungen

(Art. 42–47) Die Schlussbestimmungen betreffen die üblichen Modalitäten hinsichtlich Unter- zeichnung und Inkrafttreten (Art. 42), Beitritt (Art. 43), räumlicher Geltungsbereich (Art. 44), Vorbehalte (Art. 45), Kündigung (Art. 46) und Notifikation (Art. 47). Das Übereinkommen steht nicht nur den Mitgliedstaaten des Europarates und jenen Nicht–Mitgliedstaaten, die an dessen Ausarbeitung beteiligt waren, sondern auch Drittstaaten offen. Sie können der Konvention auf Einladung des Ministerkomitees des Europarates beitreten. Die Konvention tritt 30 Tage nachdem 10 Staaten die Ratifikationsurkunde hinterlegt haben in Kraft. Unter ihnen müssen sich mindestens acht Mitgliedstaaten des Europarates befinden. Vorbehalte zur Konvention sind grundsätzlich nicht erlaubt. Nur territoriale Beschränkungen der Gerichtsbarkeit nach Artikel 31 Absatz 2 sind möglich. Die Konvention kann mit dreimonatiger Frist gekündigt werden. Das Übereinkommen ist am 1. Februar 2008 in Kraft getre- ten. Es wurde bis Ende Oktober 2009 von 26 Staaten ratifiziert und weiteren 16 unterzeichnet.

1.3 Zusammenfassung

Der Europarat hat eine Konvention gegen Menschenhandel verabschiedet, welche zum Ziel hat, Menschenhandel national und international zu bekämpfen und zu verhindern. Die Konvention basiert auf den geltenden Menschenrechtsnormen und stellt den Opferschutz in den Mittelpunkt. Damit vertritt sie Ziele, welche der dekla- rierten Haltung der Schweiz entsprechen und setzt in den Bereichen Strafrecht, Ausländerrecht sowie Opfer- und Zeugenschutz Standards, welche die zwischen- staatliche Kooperation bei der Bekämpfung des Menschenhandels stärken.

Das geltende schweizerische Recht entspricht bis auf die Möglichkeit zur Durchfüh- rung spezifischer ausserprozessualer Zeugenschutzmassnahmen (Art. 28) den An- forderungen des Übereinkommens.

2 Entwurf zu einem Bundesgesetz über den ausserpro-

zessualen Zeugenschutz (ZeugSG)

2.1 Einleitung

2.1.1 Was ist Zeugenschutz?

Beim Zeugenschutz geht es darum, Personen zu schützen, die in einem Strafverfah- ren über einen von ihnen wahrgenommenen Sachverhalt aussagen sollen und des- wegen gefährdet sind. Ein Schutzbedarf besteht, wenn sie oder Angehörige mit Drohungen, Angriffen gegen Leib und Leben oder anderen Mitteln unter Druck gesetzt werden. Das Ziel der Einschüchterungen und Repressionen ist jeweils, Aussagen zu verhindern oder zu beeinflussen und den Beschuldigten möglichst der Strafverfolgung zu entziehen. Solches Verhalten ist zwar nicht neu, hat sich aber – namentlich in den Bereichen des organisierten Verbrechens und der Schwerstkrimi- nalität – in den letzten Jahren verschärft. Je wichtiger ein bestimmter Zeuge78 für T T

den Nachweis einer Straftat ist, umso grösser ist die Gefahr, dass versucht wird, ihn an der Aussage zu hindern und so die Strafverfolgung zu behindern. Zeugenschutz und Zeugenbeeinflussung ist generell überall dort ein zunehmendes Problem, wo die Strafverfolgungsbehörden mangels anderer Beweismittel besonders stark auf Zeugenaussagen angewiesen sind79. Dies ist neben den Hauptanwendungs- T T

bereichen organisierte Kriminalität und Terrorismusbekämpfung auch im Bereich des Menschenhandels der Fall. Die Erfahrungen im In– und Ausland zeigen, dass eine erfolgreiche Bekämpfung von terroristischer Gewaltkriminalität, organisierter Kriminalität oder anderer vergleichbarer schwerer Kriminalität mangels Sachbewei- sen häufig nur mit Hilfe von Zeugenaussagen möglich ist80. Erfahrungen der Polizei T T

zeigen, dass potentielle Zeugen aus Angst oder nach massiven Drohungen nicht bereit waren, belastende Aussagen ohne adäquaten Schutz zu machen. Die Herstel- lung bzw. Aufrechterhaltung der Aussagebereitschaft gefährdeter Zeugen kann daher oft nur durch die Gewährung entsprechender Schutzmassnahmen erreicht werden. Ziel und Zweck von Zeugenschutzmassnahmen sind daher zum einen der Schutz von Personen, die wegen ihrer Aussage oder ihrer Beteiligung oder ihrer Nähe zum Verfahren an Leib und Leben, Gesundheit, Freiheit oder wesentlichen Vermögens-

T T Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird im Text nur die männliche Form verwendet. T T Diese Feststellung war auch ein Grund für die Revision des Militärstrafprozesses zur Einführung von Zeugenschutzbestimmungen im Hinblick auf Kriegsverbrecherprozesse; vgl. die Botschaft zur Revision des Militärstrafprozesses (Zeugenschutz) vom 22.1.2003, BBl 2003 767 ff. T T So im Bereich der organisierten Kriminalität, welcher durch seine Abschottung nach aussen und durch planmässiges Vorgehen der Täterschaft charakterisiert ist. Die professi- onell agierenden Tätergruppen kennen die Ermittlungsmethoden der Polizei und vermei- den es, Spuren zu hinterlassen. Die sich häufig als unzureichend erweisende Beweisfüh- rung mit Sachbeweisen hat zur Folge, dass vermehrt auf Zeugenaussagen zurückgegriffen werden muss. Besonderes Interesse aus der Sicht der Strafverfolgung gilt den Personen, die wegen ihrer persönlichen Nähe zu der Täterschaft genaue Kenntnisse über deren Tat- beteiligung, die Tatplanung und -durchführung sowie die Organisationsstrukturen haben und damit eine für das Strafverfahren ausschlaggebende Aussage machen können (tatbe- teiligte Zeuginnen und Zeugen, Opferzeuginnen und -zeugen).

werten gefährdet sind und andererseits die Sicherung der Strafverfolgung durch Herstellung und Aufrechterhaltung der Aussagebereitschaft81. T T

Der Begriff des Zeugen ist nicht eng im strafprozessualen Sinn zu verstehen, son- dern umfasst neben gefährdeten Angehörigen sämtliche Personen, welche entweder über Wahrnehmungen zum Sachverhalt aussagen können (z.B. auch der prozess- rechtlich als Auskunftsperson behandelte Mitbeschuldigte) oder an der Aussage im Verfahren mitwirken (z.B. als Polizist, Übersetzender oder Sachverständiger)82. T T

2.1.2 Unterscheidung prozessualer und ausserprozessualer

Zeugenschutz Zeugenschutzmassnahmen lassen sich in prozessuale sowie ausserprozessuale Massnahmen unterteilen. Beim prozessualen Zeugenschutz handelt es sich um Massnahmen, welche die Mitwirkung des Zeugen im Verfahren durch besondere verfahrensrechtliche Bestimmungen regeln. Dazu zählen neben Zeugnisverweige- rungsrechten insbesondere Massnahmen zur teilweisen oder vollständigen Geheim- haltung der Identität im Verfahren. Im geltenden schweizerischen Recht räumen verschiedene kantonale Strafprozessordnungen sowie einzelne Spezialgesetze den Zeugen allgemein oder bestimmten Zeugenkategorien eine Reihe prozessualer Schutzrechte ein83. Solche haben nun auch in die Schweizerische Strafprozessord- T T

nung (StPO) Eingang gefunden (Art. 149 ff.)84. T T

Prozessuale Schutzrechte, wie sie heute im schweizerischen Recht bereits teilweise vorgesehen und auch in der Schweizerischen StPO eingeführt worden sind, stellen einen wichtigen Teil des Zeugenschutzes dar. Sie genügen jedoch dann nicht mehr, wenn z.B. der Angeschuldigte aufgrund des Inhalts der Aussage erkennen kann, wer der Zeuge ist bzw. dessen Identität sonst wie in Erfahrung gebracht hat. Aus Sicht der Strafverfolgung ist zudem zu beachten, dass nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) die anonyme Zeugen- aussage nicht den einzigen oder nicht einen entscheidenden Beitrag zum Schuld- spruch leisten darf85. Das Bundesgericht äussert sich zwar kritisch zu dieser Praxis, T T

welche dazu führe, dass anonyme Zeugen nur in Verfahren zugelassen werden, in welchen sie für die Beweisführung letztlich überflüssig seien, lässt aber bislang noch

T T Vgl. Bericht des Bundesrates vom 9. Juni 2006 in Erfüllung des Postulates der Sicher- heitspolitischen Kommission SR (05.3006) vom 21. Februar 2005, «Effizientere Bekämp- fung von Terrorismus und organisiertem Verbrechen», BBl 2006 5693, 5721; s. in die- sem Zusammenhang auch die Empfehlung des Europarates vom 10. September 1997 (Recommandation R (97) 13 sur la protection des témoins contre toute manoeuvre d’intimidation et les droits de la défense). T T Der erweiterte Zeugenbegriff wird auch vom Ministerkomitee des Europarates, vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) und von den internationalen Strafgerichten verwendet; vgl. BGE 125 I 127, 132 E 6a. T T Vgl. die einschlägigen Bestimmungen in den Strafprozessgesetzen von BL, BS, BE, FR, SG, ZH und im Polizeigesetz VD sowie das Bundesgesetz über die verdeckte Ermittlung für professionelle Zeugen (BVE, SR 312.8) und das Bundesgesetz über die Opferhilfe (OHG, SR 312.5) für Opferzeugen. T T BBl 2007 6977; Zeitpunkt des Inkrafttretens voraussichtlich am 1.1.2011. T T Eine Veurteilung kann zwar auf anonymisierte Zeugenaussagen gestützt werden, diese dürfen jedoch nicht ausschliesslich oder entscheidend ("solely or to a decisive extent") zur Verurteilung beigetragen haben, vgl. Urteile Doorson, Recueil CourEDH 1996-II S. 446,

Ziff. 69; van Mechelen, Recueil CourEDH 1997-VII S. 2426 [=RUDH 1997 S. 209];

Krasniki vom 28.2.2006, Ziff. 76.

offen, ob und unter welchen Bedingungen eine anonymisierte Zeugenaussage, welche tatsächlich einzige oder entscheidende Voraussetzung für eine Verurteilung bilde, für einen Schuldspruch genüge86. T T

Sowohl aus Sicht eines effektiven Schutzes als auch aus Sicht einer effizienten Strafverfolgung können sich deshalb im Falle drohender Einschüchterungs- bzw. Racheakte gegen die aussagende Person oder ihr Nahestehende angemessene aus- serprozessuale Schutzmassnahmen (Massnahmen ausserhalb eigentlicher Verfah- renshandlungen sowie nach Abschluss des Verfahrens) häufig allein als geeignet erweisen, damit die Person ihre Aussage aufrecht hält. Ausserprozessuale Zeugenschutzmassnahmen bezwecken den Schutz einer gefähr- deten Person ausserhalb eigentlicher Verfahrenshandlungen, d.h. während und nach Abschluss eines Verfahrens. Im Gegensatz zu den prozessualen Schutzrechten tangieren diese Massnahmen die Partei- und Verteidigungsrechte der angeschuldig- ten Person nicht. Beispiele sind Massnahmen wie Verhaltensberatung, Bereitstellung von Hilfsmitteln wie neuer Mobiltelefonnummern oder einer Notfallnummer, Perso- nenschutz, vorübergehendes Unterbringen an einem sicheren Ort bis hin zu spezifi- schen Massnahmen wie Datensperren, Beschaffung einer Tarnidentität, Umsiede- lung an einen neuen Wohnort, Finden einer neuen Arbeitsstelle, einschliesslich Sicherung des Lebensunterhaltes. Als Zeugenschutzprogramm wird die von den Behörden mit der geschützten Person vereinbarte individuelle Zusammenstellung solcher Schutzmassnahmen bezeichnet. Prozessuale und ausserprozessuale Zeugenschutzmassnahmen können sich ergänzen. Ein Zeuge mit einer neuen Identität wird zwar unter seiner alten Identität vor Gericht aussagen, muss aber Angaben zu neuem Namen sowie Wohn- oder Arbeitsort ver- weigern können. Der Verzicht auf solche Angaben kann, soweit entsprechende Regelungen vorhanden sind, durch Beantragung von prozessualem Zeugenschutz oder aber durch Zeugnisverweigerung wegen Gefährdung erreicht werden.

2.1.3 Abgrenzung von der Kronzeugenregelung

Vom Begriff Zeugenschutz abzugrenzen ist die aus dem angloamerikanischen Rechtskreis stammende Kronzeugenregelung. Diese hat nicht den Schutz der Zeugin und des Zeugen zum Zweck, sondern zielt allein auf die Förderung der Wahrheits- findung und ist eine eigentliche Strafzumessungsregelung: Mitangeschuldigte sollen unter Zusicherung der Straffreiheit oder anderer prozessualer Vorteile dafür gewon- nen werden, gegen Mitbeteiligte auszusagen. Zeugenschutzmassnahmen werden jedoch zur notwendigen Voraussetzung einer Kronzeugenregelung und Bedingung für eine Aussage, wenn sich die Zeugen durch ihre Aussage der Gefahr von Rache-

T T Vgl. BGE 133 I 33, besprochen in ZBJV 2008, 811 f. und SJZ 103 2007 411 f. sowie die Besprechung von BGE 132 I 127 in ZBJV 2007, 712 ff.

akten aussetzen87. Die Einführung der Kronzeugenregelung im Sinne einer mögli- P P

chen Strafbefreiung wurde im Rahmen der Vereinheitlichung des schweizerischen Strafprozessrechts geprüft und wegen schwerwiegender rechtsstaatlicher Bedenken sowie der Tatsache, dass in der schweizerischen Praxis kein konkretes Bedürfnis festgestellt werden konnte, verworfen88. Zu berücksichtigen ist, dass bereits im heute P P

geltenden Recht Anreize zu kooperativem Verhalten vorgesehen sind: Bemühungen zur Verhinderung weiterer verbrecherischer Tätigkeit einer kriminellen Organisation können gemäss Artikel 260ter StGB strafmildernd berücksichtigt werden89. Des P P P P

Weiteren wird die Kooperation eines Angeschuldigten regelmässig und in Überein- stimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in erheblichem Masse straf- mindernd gewürdigt. Wie bei der Kronzeugenregelung kommt der Anreiz solcher Strafmilderungen aber wohl erst im Zusammenspiel mit ausserprozessualen Schutzmassnahmen zum Tragen, d.h. wenn der Staat dem Zeugen, welcher sich mit seinem kooperativen Verhalten einer Gefährdung aussetzen würde, auch einen angemessenen Schutz anbieten kann.

2.2 Ausgangslage

2.2.1 Recht

Im Bereich des bürgerlichen Strafrechts gibt es heute weder auf Bundes- noch auf kantonaler Ebene Rechtsnormen, welche spezifisch und umfassend die Vorausset- zungen und Durchführung ausserprozessualer Schutzmassnahmen bzw. eigentlicher Zeugenschutzprogramme regeln. Die Durchführung von ausserprozessualen Schutzmassnahmen stützt sich deshalb auf den allgemeinen polizeilichen Schutzauftrag der Kantone zur Abwehr unmittel- bar drohender Gefahren für Leib und Leben. Entsprechende allgemeine Formulie- rungen sind in den Aufgabenkatalogen der kantonalen Polizeigesetze verankert. Des Weiteren lässt sich nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung als Korrelat zu der Zeugnispflicht eine positive Schutzpflicht des Staates aus Artikel 10 der Bundesver- fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) bzw. Artikel 2 der Konvention vom 4. November zum Schutz der Menschenrechte

T T In Europa führten Italien und Deutschland Kronzeugenregelungen ein. Deutschland hat die seine 1999 wieder abgeschafft, weil sie die erhofften Ergebnisse nicht gebracht hat und nur ganz selten eingesetzt worden ist. 2007 hat das Bundeskabinett jedoch wieder ei- ne neue Strafzumessungsregel im Sinne einer "Kronzeugenregelung" beschlossen: Bei Straftätern, die zur Aufklärung oder Verhinderung von Straftaten beitragen, sollen Richte- rinnen und Richter die Strafe mildern oder ganz von Strafe absehen können. Einschrän- kungen sieht die Regelung in besonders schweren Fällen wie Mord vor, bei denen lebens- lange Haft als einzig denkbare Strafe in Frage kommt. In diesem Bereich darf die Strafe für einen Kronzeugen allenfalls auf zehn Jahre reduziert werden. Vollständige Straffrei- heit ist in speziellen Fällen ebenfalls möglich, aber an komplizierte Bedingungen gebun- den. So soll dies nur in solchen Fällen möglich sein, in denen lebenslange Haft auch theo- retisch nicht möglich wäre und in denen der Täter im konkreten Fall ohne Strafmilderung keine Freiheitsstrafe von mehr als drei Jahren verwirkt hätte. Das Gericht ist laut Geset- zesvorschlag frei in seiner Entscheidung, bei besonders schwerer Schuld des Kronzeugen eine Strafmilderung zu verweigern, zum Ganzen vgl. Pressemittelung des BMJ vom 16. Mai 2007, abrufbar unter www.bmj.de. T T Vgl. «Aus 29 mach 1», Konzept einer eidg. Strafprozessordnung, Bericht der Experten- kommission, EJPD Juni 2001, S. 53 ff. T T In Österreich wird eine ähnliche Regelung als «kleine Kronzeugenregelung» bezeichnet, vgl. dessen § 41a StGB.

und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) für Personen ableiten, welche aufgrund ihrer Aussage gefährdet sind90. T T

Eine konkret im Hinblick auf die Gefährdung als Zeuge eingeführte Regel zum Ergreifen von Schutzmassnahmen sieht heute das Bundesgesetz vom 20. Juni 2003 über die verdeckte Ermittlung (BVE, SR 312.8) für verdeckt Ermittelnde vor, mithin einen professionellen Zeugen. Ihnen kommt nach Artikel 9 Abs. 1 BVE Anspruch auf den bestmöglichen Schutz von Leib und Leben zu91. Dieser Anspruch wird in T T

der Verordnung zum Bundesgesetz über die verdeckte Ermittlung (VVE, SR 312.81) noch weiter konkretisiert (vgl. Art. 12 und 13). Für Zeugen von Menschenhandel wurde zudem mit dem am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) eine wichtige Voraussetzung für weitere Schutzmassnahmen geschaffen: Für diese Personenkategorie kann bei der Aufenthaltsregelung von den üblichen Zulassungs- bedingungen abgewichen werden (Art. 30 Abs. 1 Buchstabe e AuG). Im ausserprozessualen Bereich verpflichtet das OHG im Weiteren die Kantone zur Errichtung von Beratungsstellen. Die Person, die durch eine Straftat in ihrer körper- lichen, psychischen oder sexuellen Integrität unmittelbar beeinträchtigt worden ist (Opfer), hat Anspruch auf medizinische, psychologische, soziale, materielle und juristische Hilfe (Art. 2 und 14 Abs. 1 OHG). Die Beratungsstellen können z.B. dem Opfer oder seinen Angehörigen bei Bedarf eine Notunterkunft besorgen (z.B. für Opfer einer Gewalttat in einem Frauenhaus). Opfer haben zudem Anspruch auf Entschädigung und Genugtuung (Art. 19 ff. OHG).92 Es ist jedoch zu beachten, dass T T

das OHG nur subsidiär gilt, d.h. Leistungen der Opferhilfe werden nur endgültig gewährt, wenn der Täter oder die Täterin oder eine andere verpflichtete Person oder Institution keine oder keine genügende Leistung erbringt (Artikel 4 Absatz 1). Zudem ist eine Zeugin oder ein Zeuge nicht in jedem Fall ein Opfer im Sinne des OHG. In der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 05. Oktober 200793 wird aus- T T

drücklich auf eine Regelung des ausserprozessualen Zeugenschutzes verzichtet. Nach dem rein deklaratorisch konzipierten Artikel 156 Strafprozessordnung können Bund und Kantone Massnahmen zum Schutz von Personen ausserhalb eines Verfah- rens vorsehen. Ansatzweise enthält jedoch auch die Strafprozessordnung selber Regelungen, die darauf ausgerichtet sind, verschiedenen Zeugenkategorien nach Abschluss eines Verfahrens Schutz angedeihen zu lassen. So dauert die Zusicherung der Anonymität gegenüber einer zu schützenden Person über das Strafverfahren hinaus; die Personalien dieser Personen werden im Verfahren nicht bekannt gegeben und die wahre Identität erscheint auch nicht in den Verfahrensakten.

T T Vgl. dazu BGE 1A.32/1999 vom 13.9.1999, publiziert in EuGRZ 2000, 451. T T Mit dem Inkrafttreten der eidgenössischen Strafprozessordnung vom 05. Oktober 2007 (StPO, BBl 2007 6977) per 01.01.2011 wird das BVE aufgehoben. Die entsprechenden Bestimmungen wurden nicht in die StPO integriert. T

92 T T Art. 34 bis 44 OHG (revidiertes OHG) werden ebenfalls in die StPO integriert. Das revidierte OHG ist am 1.1.2009 in Kraft getreten. T T StPO, BBl 2007 6977.

2.2.2 Praxis

Mangels speziell auf den ausserprozessualen Zeugenschutz ausgerichteter Rechts- normen werden in der Schweiz heute keine eigentlichen Zeugenschutzprogramme durchgeführt. Es wurden gestützt auf ausländische Ersuchen bereits Personen aus dem Ausland in die Schweiz verbracht und auf kantonaler Ebene sind Fälle bekannt, in denen gefährdete Personen durch das Zusammenwirken verschiedener Stellen vorübergehend oder gar unter neuem Namen länger in einem anderen Kanton unter- gebracht werden konnten94. Hier handelt es sich jedoch um Einzelfälle, welche in P P

rechtlicher Hinsicht gestützt auf die allgemeinen Schutzaufgaben des Staates vorge- nommen wurden. Von einem institutionalisierten Zeugenschutz kann auch in diesen Fällen nicht gesprochen werden. Das Fehlen einer spezifisch auf den ausserprozessualen Zeugenschutz ausgerichteten gesetzlichen Regelung führt in der Praxis zu folgenden Rechtsunsicherheiten bzw. Problemfeldern: - Fehlende sachliche Aufgabenzuweisung: Zeugenschutzmassnahmen nehmen U U

einen speziellen Status ein. Sie dienen zwar der Gefahrenabwehr, gehen aber über den sicherheitspolizeilichen Auftrag der Polizei hinaus. Im Ausland wur- den für diese Aufgabe bei den Polizeikorps spezialisierte Zeugenschutzstellen eingerichtet95. Ohne Institutionalisierung des ausserprozessualen Zeugenschut- P P

zes und entsprechende Befugnisse können solche Stellen und damit das nötige und spezifische Know How jedoch nicht aufgebaut werden. Dies gilt auf Stufe Bund umso mehr für die mit der Verfolgung von Schwerstkriminalität betraute Bundeskriminalpolizei (BKP), welche heute nicht über einen mit dem kantona- len Polizeirecht vergleichbaren sicherheitspolizeilichen Auftrag verfügt. - Teilweise Unklarheit bezüglich örtlicher Zuständigkeit: Bei Zeugenschutz- U U

massnahmen handelt es sich einerseits um Massnahmen der polizeilichen Ge- fahrenabwehr, andererseits stehen sie in engem Zusammenhang mit einem Strafverfahren. Die Frage nach der örtlichen Zuständigkeit für die Durchfüh- rung der ausserprozessualen Zeugenschutzmassnahmen gibt ohne gesetzliche Regelung immer wieder Anlass zu Diskussionen (Behörden des Gerichtsstan- des oder Behörden am – nicht immer gegebenen – Wohnsitz der zu schützen- den Person?). - Fehlen besonderer Befugnis-, bzw. Verpflichtungsnormen: Für das Ergreifen U U

von spezifischen Schutzmassnahmen wie Datensperren bei privaten und öffent- lichen Stellen oder Herstellung und Ausgabe von Tarnpapieren für bedrohte Personen sind hinreichend konkrete gesetzliche Grundlagen nötig. Öffentliche wie private Stellen können ohne gesetzliche Grundlage nicht zu einer Mitwir- kung verpflichtet werden. Ohne gesetzliche Institutionalisierung sind aber auch den bereits weniger eingreifenden Schutzmassnahmen (z.B. Verhaltensbera- tung, Personen- und Objektschutz, Unterbringung an einem sicheren Ort) res- sourcenbedingt von vorneherein Grenzen gesetzt. - Erschwerte nationale Koordination: Zur Zielerreichung ist ein koordiniertes U U

und strukturiertes Vorgehen der beteiligten Stellen erforderlich, gerade auch

T T So erhielt z.B. die Tochter des Verurteilten im Fall des Lehrermords von St. Gallen eine neue Identität (vgl. St. Galler Tagblatt vom 25. April 2001, «Eine neue Heimat und ein neuer Name»). T T Vgl. Deutschland, Österreich, Italien, Belgien, Holland, Kanada, USA, etc..

angesichts der kleinräumigen Verhältnisse der Schweiz und deren föderalisti- schen Strukturen. Eine enge Zusammenarbeit unter den Justiz- und Polizeibe- hörden von Bund, Kantonen und Gemeinden aber auch weiteren öffentlichen Institutionen und Ämtern (z.B. Ausländerbehörden, Sozialämter, Fachstellen) ist wichtig für eine erfolgreiche Arbeit im Zeugenschutz. Das Fehlen von Zuständigkeits- und Befugnisnormen erschwert die Zusammenarbeit zwischen den beteiligten Stellen. - Erschwerte internationale Kooperation: Eine enge internationale Kooperation U U

ist von Bedeutung, da die Schweiz in Fällen erheblicher Gefährdung einer Per- son zu klein ist, um die Sicherheit des bedrohten Zeugen im Alleingang zu ga- rantieren. Schutzbedürftige Personen könnten bei Notwendigkeit vorüberge- hend oder längerfristig ins Ausland verbracht werden. Das Fehlen rechtlicher Grundlagen und einer spezifisch mit Zeugenschutzaufgaben betrauten Dienst- stelle erschwert bzw. verunmöglicht96 die internationale Zusammenarbeit. T T

2.2.3 Konsequenzen moderner Informations- –und Kom-

munikationstechnologien für den Zeugenschutz

2.2.3.1 Datenbearbeitung der Verwaltung

Zur Abwehr der Gefahr muss eine zu schützende Person zu Beginn der Schutzmass- nahmen regelmässig aus ihrem bisherigen Lebensumfeld herausgelöst und an einem anderen Ort untergebracht werden. Ziel ist eine konsequente Abschottung, so dass der Gefährder nicht an die zu schützende Person herantreten kann. Handelt es sich bei der Umsiedelung nicht nur um eine kurzfristige Massnahme sondern soll die Person dort neu Fuss fassen, muss sie entsprechend in den normalen Alltag und damit auch in das soziale und behördliche System integriert werden. Eine Person tritt unter normalen Umständen gegenüber einer Vielzahl von öffentli- chen Stellen und Privaten in Erscheinung. Auf Gemeindeebene ist bei der Einwoh- nerkontrolle der Zu- und Wegzug zu melden, es erfolgt der Eintrag in das Steuerre- gister. Je nach der konkreten persönlichen Situation sowie den Bedürfnissen der zu schützenden Person sind weitere Behördenkontakte nötig, z.B. mit der AHV-IV- Zweigstelle oder dem Sozialamt. Allfällige Zivilstandsänderungen sind dem Zi- vilstandsamt zu melden, ein neuer Fahrausweises muss beim kantonalen Strassen- verkehrsamt beantragt werden, die Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung beim kantonalen Ausländeramt usw. Die bei all diesen Vorgängen bearbeiteten Daten sind heute weitgehend elektronisch erfasst und werden zunehmend auch vernetzt. So vorteilhaft der Einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechnologien für eine effiziente, ökonomische und bürgernahe Abwicklung der Verwaltungstätigkeit sind, so nachteilig sind sie für den Schutz einer gefährdeten Person. Die folgenden Beispiele neuester Entwicklun- gen zeigen auf, wie schwierig es künftig sein wird, eine Person ohne Veränderung von Namen und weiteren Identifikationsmerkmalen an einem neuen Wohnort in der Schweiz so unterzubringen, dass ein Gefährder diese Person durch berechtigte oder unberechtigte Nachfrage bei Behörden nicht mehr auffinden würde:

T T Die internationale Zusammenarbeit beruht auf dem Prinzip der Gegenseitigkeit. Viele Länder übergeben ihre Zeugen wegen der Komplexität der Zeugenschutzmaterie jedoch nur an Länder, welche über eine Zeugenschutzdienststelle mit entsprechender Erfahrung und Know How verfügen.

• Registerharmonisierung Heute werden in den Personenregistern auf kommunaler, kantonaler und Bun- desebene eigene, nicht koordinierte Personennummerierungen geführt. Am 1. Januar 2008 ist das Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister (Registerharmo- nisierungsgesetz, RHG; SR 431.02) in Kraft getreten. Ziel des Gesetzes sind u.a. Vereinfachungen beim gesetzlich geregelten Datenaustausch zwischen amtlichen Personenregistern des Bundes und der Kantone. Artikel 2 Absatz 1 des Gesetzes sieht zudem vor, dass die neue Versichertennummer, welche die heutige AHV-Nummer ablösen wird, als gemeinsames Merkmal in den vom RHG bezeichneten Personenregistern auf Bundes-, Kantons- und Gemeinde- ebene geführt werden soll (vgl. unten). Damit können die Datenkommunikati- onsprozesse zwischen amtlichen Personenregistern vereinfacht werden.

• AHV-Nummer als Identifikationsmerkmal Seit dem 1. Juli 2008 arbeiten die Durchführungsorgane der 1. Säule (AHV, IV und Erwerbsersatzordnung EO) mit der neuen 13-stelligen AHV-Nummer. Die neue AHV-Versicherungsnummer wurde u.a. zur Vermeidung von doppelt und mehrfach geführten „Konten“ im Sozialversicherungsbereich eingeführt. Sie ist vollständig anonym, eindeutig einer Person zugeordnet, wird möglichst früh zugeteilt und ändert über das ganze Leben einer Person nicht. Die neue Num- mer wird über die AHV/IV hinaus auch in anderen Sozialversicherungen und Organisationen (z.B. die Krankenversicherer für die Ausgabe der Versicherten- karte, vgl. unten) eingesetzt werden.

• Neue Versichertenkarte Mit dem Projekt e-health soll die elektronische Vernetzung der Akteure im Ge- sundheitswesen gefördert werden. Wesentliches Merkmal ist die neue Versi- chertenkarte. Wenn die Versicherten Leistungen bei Ärzten, Spitälern oder Apotheken beziehen und über die Krankenversicherung abrechnen wollen, müssen sie die neue Versichertenkarte vorweisen. Die Verordnung über die Versichertenkarte für die obligatorische Krankenpflegeversicherung (VVK) legt fest, dass die neue AHV-Versichertennummer als sichtbare Information auf die Versichertenkarte gedruckt und im Mikroprozessor elektronisch gespeichert wird. Die Herausgabe der Versichertenkarte durch die Krankenversicherer ist auf den 1. Januar 2010 vorgesehen.

• Infostar

Infostar ist das neue vollinformatisierte, gesamtschweizerische Standesregister. Erfasst im Infostar sind alle Schweizerinnen und Schweizer sowie ausländische Personen ab dem Zeitpunkt eines für den Eintrag ins Register bedeutsamen Er- eignisses (Heirat, Geburt eines Kindes etc.). Die Vernetzung und gemeinsame Datenhaltung im Infostar bedeutet, dass mit dem formellen Abschluss einer Registrierung die Daten ohne weitere Überprüfung sogleich von allen Zi- vilstandsbeamten der ganzen Schweiz, sowie je nach Berechtigung von weite- ren Behörden eingesehen werden können. Das Register hat zurzeit z.B. Schnitt- stellen zu nationalen Ausweisdatenbank ISA und zur Zentralen Ausgleichskasse (die AHV-Versicherungsnummer wird bei neuen Einträgen di- rekt dem Infostar-Eintrag zugewiesen). Weitere Schnittstellen (z.B. RIPOL, Einwohnerkontrollen, ZEMIS) sind in Planung.

Die Erfahrung im Zeugenschutz im Ausland hat gezeigt, dass die für den Schutz verantwortliche Stelle den technologischen Entwicklungen immer einen Schritt hinterher hinkt und das Arbeiten allein mit Datenbekanntgabesperren sich in Fällen schwerer Gefährdung als lückenhaft erweisen kann. Die Zeugenschutzstelle, welche dafür zu sorgen hat, dass keine Rückschlüsse zwischen bisherigem und neuem Aufenthaltsort und allenfalls neuer und ursprünglicher Identität gezogen werden, kann nie ganz sicher sein, wohin welche Daten gehen und was mit einer Mutation bei einer Behörde ausgelöst wird. Die Behörden im Ausland greifen deshalb zuneh- mend auf das Mittel der Tarnidentität zurück, weil eine Person nur losgelöst von bisherigem Namen und Identifikationsmerkmalen für den Gefährder nicht mehr ohne weiteres auffindbar gemacht werden kann.

2.2.3.2 Konsequenzen des Internets

Suchmaschinen greifen durch die Bearbeitung von personenbezogenen Daten in die Privatsphäre von Internetnutzern ein, und zwar sowohl bei der Auswertung der Suchanfragen als auch bei der Bereitstellung von Suchergebnissen. Aus Zeugenschutzperspektive lassen sich grundsätzlich zwei verschiedene Problem- bereiche im Umgang mit Suchmaschinen identifizieren. Der erste betrifft das Zu- sammenführen von Informationen, welche sich auf verschiedenen, voneinander unabhängigen Internetseiten befinden und durch die Suchmaschine im Rahmen der Anzeige der Treffer dem User zugänglich gemacht werden. Zum anderen sammeln Suchmaschinen unter Registrierung der IP-Adresse sämtliche Anfragen, Ergebnisse und Trefferabrufe der Benutzer und können so Personenprofile von Suchenden anlegen, auswerten und nutzen97. T T

Sobald im Internet Daten über eine bestimmte Person verfügbar sind, kann man diese über Suchmaschinen nahezu beliebig finden. Suchmaschinen ermöglichen es, auch noch so verstreute Informationen zusammenzuführen und an einem Ort abzuru- fen. Vor diesem Hintergrund müssen Internetnutzer sehr sorgfältig abwägen, welche Informationen sie über sich ins Internet stellen. Die Verfügbarkeit von Daten auf dem Internet ist aber nicht nur vom Betroffenen selbst abhängig und betrifft auch nicht nur private Aktivitäten. Es werden zunehmend Informationen von öffentlichen und privaten Stellen ins Internet gestellt, ohne dass sich der Betroffene dessen zu- nächst bewusst ist. Rückschlüsse auf den aktuellen Wohnsitz sind direkt oder indi- rekt rasch möglich. Während der Betroffene in gewissen Bereichen selbst aktiv werden kann, um eine Entfernung zu beantragen (Bsp. Swisscom Directories), gibt es Bereiche, wo dies im Nachhinein unmöglich oder sich sonst als sehr aufwändig erweisen würde (Bsp. Taufe mit Namen aller Beteiligten im online aufgeschalteten Kirchgemeindeblatt). Bezogen auf die Erfordernisse des Zeugenschutzes kann das Risiko der ungewollten Preisgabe einer Information im Internet stark verringert werden, wenn eine stark gefährdete Person nicht weiterhin ihren bisherigen Namen verwendet.

T T Vgl. die Artikel, Referate und Empfehlungen auf der Homepage des Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten, z.B. Verräterische Datenspuren, erschienen in: Natür- lich, Nr. 2, 2003,

2.3 Geplante Neuregelung

Mit der Vorlage sollen die Grundlagen für die Durchführung von Zeugenschutzpro- grammen und für die im Zeugenschutz mitwirkenden Stellen die nötigen Aufgaben- und Befugnisnormen geschaffen und damit Rechtssicherheit hergestellt werden. Inhaltlich könnte die Materie als sicherheitspolizeiliche und zugleich ermittlungsun- terstützende Aufgabe im geplanten neuen Bundesgesetz über die polizeilichen Aufgaben des Bundes (im 2. Titel "Sicherheitspolizeiliche Aufgaben") integriert werden. Da es sich jedoch beim ausserprozessualen Zeugenschutz um eine eigen- ständige, in sich abgeschlossene Regelungsmaterie handelt, die auch der Umsetzung von internationalem Recht dient, und sich der Geltungsbereich auf Personen richtet, welche in einem Strafverfahren des Bundes oder der Kantone mitwirken, wurde der Entwurf als separate Vorlage ausgearbeitet. Zudem wurde in diversen parlamentari- schen Vorstössen sowie in einer Petition wiederholt die möglichst rasche Ratifizie- rung der Europaratskonvention gefordert.98 T T

Nach Auswertung beider Vernehmlassungen kann der Bundesrat definitiv entschei- den, ob der ausserprozessuale Zeugenschutz in das Bundesgesetz über die polizeili- chen Aufgaben des Bundes integriert werden (d.h. im 2. Titel "sicherheitspolizeili- che Aufgaben") oder den eidgenössischen Räten als eigenständiges Spezialgesetz überwiesen werden soll. Die Neuregelung äussert sich im Wesentlichen zu folgenden Punkten: - Gegenstand und Geltungsbereich (1. Kapitel); U U

Zielgruppe eines Zeugenschutzprogramms nach diesem Entwurf sind Personen, welche aufgrund ihrer Aussage oder Aussagebereitschaft bei schweren Strafta- ten des Bundes oder der Kantone einer erheblichen Gefahr für Leib und Leben oder einem anderen schweren Nachteil ausgesetzt sind und ohne deren Anga- ben die Strafverfolgung wesentlich erschwert wäre. Diese Fokussierung ist unter dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu be- trachten. Die Bedeutung einer Aussage muss den Aufwand und Kosten für ein Schutzprogramm und insbesondere auch die teils beträchtlichen Einschränkun- gen für die betroffene Person in der weiteren Lebensgestaltung rechtfertigen. Soweit eine Person nicht in ein Zeugenschutzprogramm des Bundes aufge- nommen wird und trotz Verzicht auf Aussage weiterhin gefährdet bleibt, grei- fen nach wie vor die kantonalen Zuständigkeiten zum Schutz von gefährdeten Personen gemäss kantonaler Polizeihoheit. Hier sieht der Entwurf jedoch vor, dass die Kantone die spezialisierte Stelle beim Bund (vgl. unten) im Einzelfall um Beratung und Unterstützung angehen können. - Verfahren für die Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm und die Beendi- U

gung, einschliesslich der Aufnahmekriterien (2. Kapitel): Besonders geregelt sind der Antrag um Aufnahme in den Zeugenschutz, der Entscheid und die Beendigung. Der Entwurf weist den Entscheid über die Auf- nahme in das Zeugenschutzprogramm dem Direktor des Bundesamtes für Poli- zei zu. Wesentlich ist das Einverständnis des Zeugen, er wird erst mit der Un- terzeichnung einer Vereinbarung in das Programm aufgenommen. Im Übrigen

T T Vgl. vorne, Ziff. 1.1.4.

sind die Bestimmungen des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren99 T T

anwendbar. - Zusammenarbeit mit öffentlichen Stellen und Privaten (2. Kapitel): U

Hier geht es um die Einführung von Ermächtigungs- und Verpflichtungsnor- men zur Unterstützung der Zeugenschutzstelle, insbesondere:

• Datenbekanntgabesperre und Mitteilung von Nachforschungs- und Aus- spähversuchen;

• Möglichkeit für einen vorübergehenden Aufbau einer Tarnidentität. Hier- für müssen echte Dokumente und Einträge auf den neuen Namen erstellt werden können;

• aufenthaltsrechtliche Belange;

• Zeugenschutz im Strafvollzug und bei sonstigen freiheitsentziehenden Massnahmen.

• Rechte und Pflichten der zu schützenden Personen und Regelung ihrer Erreich- U

barkeit im Rechtsverkehr (2. Kapitel); Dritte, wie private und öffentliche Gläubigerinnen oder Gläubiger, dürfen auf- grund von Zeugenschutzmassnahmen nicht in ihrer Rechtsposition beeinträch- tigt werden. Andererseits muss auch die geschützte Person selbst ihr zustehende Ansprüche ohne Gefährdung ihres Schutzes geltend machen können. Im Aus- land nimmt hierfür die Zeugenschutzstelle eine wichtige Mittlerfunktion ein. Der Entwurf enthält entsprechende Regelungen zur Erreichbarkeit der zu schüt- zenden Person im Rechtsverkehr und zur Durchsetzung von Ansprüchen der Person selbst. Für die Leistungen an die zu schützende Person (z.B. für den Unterhalt bis zur Wiederaufnahme einer Erwerbstätigkeit) gilt der Grundsatz, dass die Person nicht besser gestellt werden darf als vor der Aufnahme ins Programm. Das Ge- setz normiert Zweck und Rahmen dieser Leistungen. - Schaffung einer Zeugenschutzstelle und Regelung der Aufgaben und Befugnis- U

se der Zeugenschutzstelle (3. Kapitel); Der Entwurf weist die Kompetenz zur Durchführung der Zeugenschutzpro- gramme für Zeugen aus Bundesverfahren wie für Zeugen aus kantonalen Ver- fahren und aus dem Ausland zentral einer nationalen Zeugenschutzstelle zu. Dies erweist sich angesichts der vergleichsweise geringen Anzahl Zeugen- schutzfällen, der nötigen interkantonalen und oft wohl internationalen Zusam- menarbeit sowie der anzustrebenden Effizienz und Professionalität der mit dem Schutz beauftragten Personen als einzig sinnvoll. Der Entwurf regelt Aufgaben und Befugnisse der Zeugenschutzstelle. Zur Ab- wehr der Gefahr wird eine zu schützende Person zu Beginn der Schutzmass- nahmen in der Regel aus ihrem bisherigen Lebensumfeld herausgelöst und an einem anderen Ort getarnt untergebracht werden. Die erforderlichen Massnah- men dienen sowohl ihrer psychischen Stabilisierung als auch der konsequenten Abschottung. Sie sind regelmässig aufwendig und komplex. In Betracht kom- men z. B. Verhaltensberatung, psychologische Betreuung, vorübergehende Si-

99 VwVG, SR 172.021.

T T

cherung des Lebensunterhaltes, Arbeitsplatzsuche, Kinderbetreuung und Schutzobservationen.. - Durchführung und Finanzierung der Zusammenarbeit mit dem Ausland (4. U

Kapitel): Gerade für die kleinräumigen Verhältnisse in der Schweiz wird die internatio- nale Zusammenarbeit zur Unterbringung von Zeugen im Ausland nach dem Prinzip der Gegenseitigkeit eine Rolle spielen. Der Entwurf bestimmt das Ver- fahren sowie die in der individuellen Vereinbarung mit dem Ausland anzuwen- dende Kostentragung. - Geheimhaltungspflichten und Strafbarkeit (5. Kapitel) U

Die getroffenen Massnahmen sollen der Geheimhaltung unterliegen. Der Zeuge soll zur Verschwiegenheit über alle Massnahmen und Tatsachen des Zeugen- schutzes verpflichtet werden. Diese Verpflichtung muss auch nach Beendigung des Zeugenschutzprogramms weiter bestehen bleiben. - Regelung der Aufsicht (6. Kapitel) U

Ein spezifisches und wesentliches Merkmal der Zeugenschutzarbeit ist das Ge- heimhaltungserfordernis, um die Sicherheit der Zeugen im Programm gewähr- leisten zu können. Diesem Interesse ist bei der Wahrnehmung der verwaltungs- internen und parlamentarischen Kontroll- und Aufsichtstätigkeit und auch der Rechnungsprüfung Rechnung zu tragen. Eine Berichterstattungspflicht zu aus- gewählten und wesentlichen Punkten der Zeugenschutztätigkeit an die Leitung des EJPD ist im Entwurf ausdrücklich verankert. - Regelung der Finanzierung der Zeugenschutzprogramme, insbesondere Auftei- lung zwischen Bund und Kantonen (8. Kapitel). Die Lebenshaltungskosten der zu schützenden Personen sowie die laufenden T

Kosten für besondere Zeugenschutzmassnahmen im Rahmen von Zeugen- schutzprogrammen nach diesem Gesetz trägt der Bund oder der Kanton, der das T

Strafverfahren leitet. Am Aufbau und Betrieb der Zeugenschutzstelle haben sich die Kantone angemessen zu beteiligen.

2.4 Vorarbeiten

2.4.1 Bericht des Bundesrates «Effizientere Bekämpfung

von Terrorismus und organisiertem Verbrechen» Im Rahmen des Postulates der Sicherheitspolitischen Kommission SR (05.3006) vom 21. Februar 2005, «Effizientere Bekämpfung von Terrorismus und organisier- tem Verbrechen»100, wurde u.a. kritisiert, dass Zeugen in der Schweiz grundsätzlich T T

nur bis zum Urteil geschützt werden und ein weiter gehender Schutz nicht vorgese- hen sei. Der Bundesrat unterzog in der Folge den Bereich des ausserprozessualen Zeugenschutzes einer Analyse und kam zum Schluss, dass diesem Schutz in der Praxis eine wichtige Bedeutung zukommt, das geltende Recht jedoch ungenügende Grundlagen für dessen Wahrnehmung bietet101. Er beauftragte deshalb das EJPD mit T T

T T BBl 2006 5693, im Folgenden “Bericht Postulat SiK“ genannt. T T BBl 2006 5693, 5726, vgl. hierzu Ziff. 2.2.2 vorne.

der Erarbeitung von Vorschlägen zum ausserprozessualen Zeugenschutz im Bundes- recht102. T T

2.4.2 Vorkonsultation zum Übereinkommen zur Bekämp-

fung des Menschenhandels und zur Modellwahl beim ausserprozessualen Zeugenschutz Da Massnahmen des ausserprozessualen Zeugenschutzes direkt die kantonale Zu- ständigkeit berühren wurde 2007 beim Bundesamt für Justiz ein Gutachten über die Zulässigkeit einer bundesweiten Regelung eingeholt. Eine Bundeslösung im Sinne einer einheitlichen Regelung für kantonale und Bundesstrafverfahren ist gemäss dem Gutachten verfassungsrechtlich zulässig, wenn die Ausgestaltung des ausserpro- zessualen Zeugenschutzes eine Dimension erreicht, die eine Koordination unter Ein- bezug des Bundes als unerlässlich erscheinen lässt103. Auf Antrag des EJPD wurde T T

Ende 2007 durch die Regierungskonferenzen KKJPD (Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren) und SODK (Konferenz der kanto- nalen Sozialdirektorinnen und -direktoren) bei den Kantonen abgeklärt, ob sie eine Ratifizierung der Europaratskonvention begrüssen und wie eine allfällige Zeugen- schutzregelung aussehen könnte. Den Kantonen wurde das Modell von je separaten Regelungen von Bund und Kantonen - mit der Möglichkeit eines Konkordats unter den Kantonen - und das Modell einer bundesweiten Regelung vorgestellt, nach welchem den Bundesbehörden die Kompetenz im Zeugenschutzbereich übertragen würde, um gerade in der kleinräumigen Schweiz eine koordinierte, einheitliche und auf die internationale Zusammenarbeit ausgerichtete Arbeit zu ermöglichen. Das Ergebnis der kantonalen Konsultation brachte einerseits klar zum Ausdruck, dass die Kantone die Unterzeichnung der Konvention des Europarates gegen Men- schenhandel befürworten. Zudem zeigte sie eine Favorisierung des Bundesmodells, wonach der Bund die spezifischen Massnahmen zum ausserprozessualen Zeugen- schutz einheitlich für Bundesverfahren und kantonale Verfahren regeln und vollzie-

2.5 Rechtsvergleich

Es gibt kein multilaterales Übereinkommen, das die Umsiedlung von Zeugen und die internationale Zusammenarbeit beim Zeugenschutz allgemein regelt. Hingegen gibt es auf internationaler Ebene zahlreiche unverbindliche Empfehlungen sowie Berichte in Bezug auf die Schaffung der administrativen und rechtlichen Grundlagen zur Durchführung von Zeugenschutzprogrammen.

2.5.1 Allgemein

Die ersten Vorschriften und Praktiken zum ausserprozessualen Zeugenschutz in Europa sind kaum 20 Jahre alt (Italien, 1991, für Personen, die mit der Justiz zu- sammenarbeiten [pentiti]). Die Entwicklung polizeilicher Zeugenschutzprogramme

T BBl 2006 5693, 5728. T

T EJPD, Bundesamt für Justiz, Aussergerichtlicher Zeugenschutz, VPB 2007, S. 336–351 T

(nachfolgend: Gutachten BJ), vgl. die Ausführungen dazu unter Ziff. 6.1.2.

104 Schreiben der KKJPD vom 9. April 2008.

T T

in Europa war wie zuvor auch schon in den Vereinigten Staaten auf die verstärkte strafrechtliche Ahndung der organisierten Kriminalität zurückzuführen. Mit der Erkenntnis, dass die Straftaten krimineller Organisationen ohne Zeugen und Infor- manten, welche über direkte Informationen verfügen, nur schwer nachzuweisen sind, wurden im Ausland die Durchführung umfassender Schutzmassnahmen und letztlich die Einführung spezifischer Strukturen, d.h. die Schaffung von speziellen Dienststellen zur Wahrnehmung dieser Schutzaufgaben in Gang gesetzt105. Die T T

jährlichen Lagebilder und Statistiken z.B. von Deutschland bestätigen, dass sich die Zeugenschutzarbeit in der Verfolgung der organisierten und terroristischen Krimina- lität bewährt. Heute führen die meisten EU-Mitgliedstaaten, darunter Länder mit vergleichbarer Grösse bzw. Bevölkerungszahl wie die Schweiz, Zeugenschutzpro- gramme durch106. In einigen Ländern sind die Zeugenschutzprogramme in eigenen T T

Gesetzen geregelt, in anderen nicht. Gewisse Länder sehen im Zeugenschutz in erster Linie eine Aufgabe der Polizei107, während andere der Judikative und den T T

Ministerien eine tragende Rolle zuweisen108. In einigen Ländern gibt es ein nationa- T T

les Zeugenschutzprogramm, während andere, v.a. grosse Länder, über mehrere Programme auf substaatlicher Ebene verfügen. Die einschneidendste Massnahme der Tarnidentität ist in den meisten Ländern, welche Zeugenschutzprogramme durchführen, möglich. Gewisse Länder lassen einen Identitätswechsel zu, nach welchem die bisherige Person nicht mehr existiert. In anderen Ländern handelt es sich bei der neuen Identität um eine vorübergehende Tarnidentität unter Beibehal- tung der ursprünglichen Identität109. T T

Die Länder tauschen in der Praxis untereinander informell Erfahrungen mit Zeugen- schutzregelungen aus und orientieren sich an den Grundsätzen, die Europol und der Europarat entwickelt haben110. Es gibt daher über die Unterschiede zwischen den T T

Rechtssystemen und den Grundprinzipien des Verwaltungsaufbaus der Mitgliedstaa- ten hinaus gewisse Ähnlichkeiten zwischen den Zeugenschutzregelungen, die in den vergangenen Jahren eingeführt worden sind111. T T

1. Das Zeugenschutzprogramm ist auf eine relative kleine Anzahl von entschei-

denden Zeugen fokussiert, welche bereit sind, mit der Strafverfolgung zusam- menzuarbeiten112; T T

T T Vgl. UNO, Good practices for the protection of witnesses in criminal proceedings invol- ving organized crime, United Nations Office on Drugs and Crime, Vienna, 2008, S. 93; Buggisch Walter, Zeugenbedrohung und Zeugenschutz in Deutschland und den USA, Berlin 2001, 303, sowie die Angaben zu einzelnen Ländern im Gutachten über Bekämp- fung von Terrorismus und organisiertem Verbrechen vom 16.12.2005, SIR, Avis 05-161. T T Z.B Deutschland, Frankreich, Italien, Österreich, Spanien, Belgien, Holland, Tschechien, England, Norwegen, Schweden. T T Die Zeugenschutzdienststelle oder der Polizeichef entscheiden in folgenden Ländern: Deutschland, Österreich, Frankreich, Schottland, Grossbritanien, Norwegen, Polen, Li- tauen, Slowakei, Australien und Kanada. T T In Holland entscheidet das Board of Procurator Generals, in Belgien und Italien eine Spezialkommission. T T Z.B. Deutschland, Österreich. T T Vgl. nachfolgend Ziff. 2.5.4. und 2.5.5. T T Arbeitsdokument der Kommission über die Durchführbarkeit einer EU-Regelung für den Schutz von Zeugen und Personen, die mit der Justiz zusammenarbeiten, COM(2007)693 vom 13.11.2007, S. 9. Auch die UNO stellte in ihrem Bericht von 2008 fest, dass trotz unterschiedlicher geografischer Lage, Rechtssystem und sozialer und wirtschaftlicher Entwicklung Ähnlichkeiten in Bezug auf die erwähnten Punkte bestehen, vgl. UNO, Good practices, S. 93f. T T Beim grössten Teil der Zeugen handelt es sich um tatbeteiligte Zeugen, welche bereit sind, mit der Justiz zu kooperieren und die "Seite wechseln".

2. Als äusserstes Mittel zur Gewährung der Sicherheit werden die Massnahmen

der Umsiedelung und der Tarnidentität ergriffen. Kriterien dafür, dass eine sol- che Massnahme getroffen wird, sind die Art des Delikts und das Mass der Be- drohung, die Eignung des Zeugen sowie das Einverständnis des Zeugen zur Mitwirkung unter den entsprechenden Auflagen113. T T

2.5.2 UNO Es gibt zwar keine eigenständige, verbindliche oder nicht verbindliche UN- Regelung, die allein den Zeugenschutz betrifft, doch besteht in den letzten Jahren die Tendenz, in UN-Konventionen einen Hinweis auf den Zeugenschutz aufzuneh- men (z. B. UN-Übereinkommen gegen die grenzüberschreitende organisierte Krimi- nalität (UNTOC, 2001)114 und UN-Übereinkommen gegen Korruption (UNCAC, T T

2003)115. In den Übereinkommen werden die Vertragsstaaten aufgefordert, in Über- T T

einstimmung mit ihrer innerstaatlichen Rechtsordnung und im Rahmen ihrer Mög- lichkeiten geeignete Massnahmen zu treffen, um Zeugen, die zu Straftaten im Sinne dieser Übereinkommen aussagen, wirksam zu schützen. Um den UN- Mitgliedstaaten bei der Umsetzung dieser Übereinkommen behilflich zu sein, be- gann das Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung (UNODC) 2005 mit der Ausarbeitung von Leitlinien für den Zeugenschutz. Konsul- tiert wurden dabei mehr als 60 Mitgliedstaaten und internationalen Organisationen wie Europol, Eurojust, Internationaler Strafgerichtshof, Internationaler Strafge- richtshof für das ehemalige Jugoslawien, Internationaler Strafgerichtshof für Ruan- da, Interpol, SECI Regionales Zentrum für Südost-Europa, Sierra Leone Special Court sowie UNAFEI116 und UNICRI117. Im Januar 2008 wurden in Wien schli- T T T T

esslich die “Good Practices for the Protection of Witnesses in Criminal Proceedings Involving Organized Crime” herausgegeben. Sie zeichnen ein umfassendes Bild der vorhandenen Massnahmen zum Schutz der Zeugen und bieten praktische Optionen für die Anpassung und Einbindung in das Rechtssystem, für die operativen Verfah- ren und für besondere soziale, politische und wirtschaftliche Umstände der UN- Mitgliedstaaten. So empfiehlt die UNO in den Good Practices als Mindestinhalt der Gesetzgebung die Verankerung der möglichen Schutzmassnahmen, der Aufnahmekriterien für das Programm, des anzuwendendes Verfahren, der für die Umsetzung des Programms nötige Behörde, der Gründe für die Beendigung des Programms, der Rechte und Pflichten der Parteien sowie der Vertraulichkeit der Abläufe.118 T T

In Anbetracht der nötigen internationalen Zusammenarbeit zur Umsiedelung von Zeugen ins Ausland empfiehlt die UNO zur Förderung des Austausches eine Har- monisierung der gesetzlichen Grundlagen und vereinfachte Zulassungsverfahren.

T T Die Schwere der Bedrohung sowie des Delikts sind für die UNO die Hauptaufnahmekri- terien neben der Bedeutung der Zeugenaussage für das Verfahren, dem Einverständnis und der Eignung in psychischer, mentaler und medizinischer Hinsicht, vgl. UNO, Good Practices, Kap. X.D. Admission criteria, S. 95. T T Artikel 24: Zeugenschutz. T T Artikel 32: Zeugen-, Sachverständigen- und Opferschutz. T T The United Nations Asia and Far East Institute for the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders. T T The United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute. T T UNO, Good Practices, Kap. V.B., S. 44.

2.5.3 Internationale Strafgerichtshöfe

Im internationalen Strafrecht gibt es keine Zeugendefinition und keinen Anhalts- punkt dafür, welches Mass an Schutz ein Zeuge in einem Strafverfahren erwarten darf. Die Erfahrung mit Strafverfahren vor internationalen Strafgerichten wie dem Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien (IStGHJ) oder dem Internationalen Strafgerichtshof (IStGH) haben aber gezeigt, dass der Schutz von gefährdeten Personen, an deren Aussagen ein öffentliches Interesse besteht, beson- ders beachtet wird. Die Sicherheit der Zeugen vor, während und nach Abschluss eines Strafverfahrens gehört zu den Prioritäten der internationalen Strafgerichte. Um diese Sicherheit zu gewährleisten, gehen die Strafgerichte unter anderem mit Staaten sogenannte Relokationsabkommen ein. Diese sind in der Regel als Rahmenüberein- kommen ausgestaltet, worin sich die betreffenden Staaten verpflichten, die Aufnah- me von gefährdeten Zeugen und deren Familie im Einzelfall nach bestimmten Mo- dalitäten zu prüfen. Auch legen sie eine Höchstzahl an Personen fest, die der Staat grundsätzlich aufzunehmen bereit ist, deren Aufnahme er jedoch verweigern kann, falls er dies für notwendig erachtet. Je mehr Staaten solche Relokationsabkommen abschliessen, desto leichter kann im Einzelfall eine adäquate Lösung gefunden werden. Diese Aufgabe wird somit fairer verteilt und bietet letztlich den grösstmög- lichen Schutz für die Zeugen. Das Vorhandensein von institutionalisierten Struktu- ren zum Zeugenschutz ist zwar nicht eine Voraussetzung für die Aufnahme von Zeugen, wäre aber von Vorteil. Vor diesem Hintergrund wurde auch die Schweiz von internationalen Strafgerichten angefragt, ob sie bereit wäre, mit ihnen Relokationsabkommen abzuschliessen. Im Fall des Abschlusses eines vertraulichen Abkommens werden die Aussenpolitischen Kommissionen beider Räte informiert119. T T

2.5.4 EU

2.5.4.1 Generell

Die geltenden EU-Instrumente - Entschliessung über den Schutz von Zeugen im Rahmen der Bekämpfung der internationalen organisierten Kriminalität (1995)120 T T

und Entschliessung über Personen, die im Rahmen der Bekämpfung der internatio- nalen organisierten Kriminalität mit den Justizbehörden zusammenarbeiten (1996)121 – sind rechtlich nicht verbindlich und von ihrem Anwendungsbereich her T T

begrenzt, da sie nur den Bereich der organisierten Kriminalität anvisieren. In ver- bindlichen Rechtsakten wie dem Rahmenbeschluss des Rates zur Terrorismusbe- kämpfung122 und dem Rahmenbeschluss des Rates über die Stellung des Opfers im T T

Strafverfahren123 ist daneben die Möglichkeit der Strafmilderung im Austausch T T

gegen Informationen bzw. ein Recht des Opfers auf Schutz vorgesehen124. T T

T T Vgl. die Antwort des Bundesrates vom 21.9.2007 zum Postulat Somaruga, 07.3329, Internationale Strafjustiz. Schutz für Zeugen und Angehörige geständiger Täter. T T ABl. C 327 vom 7.12.1995, S. 5. T T ABl. C 10 vom 11.1.1997, S. 1. T T ABl. L 164 vom 22.6.2002, S. 3, Artikel 6. T T ABl. L 82 vom 22.3.2001, S. 1, Artikel 8. T T COM(2007)693 vom 13.11.2007.

Die EU-Kommission hat 2007 die Durchführbarkeit einer EU-Regelung für den Schutz von Zeugen und Personen, die mit der Justiz zusammenarbeiten, geprüft. Sie kam dabei u.a. zu folgenden Ergebnissen:125 T T

• Die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Kampf gegen oft äus- serst professionell arbeitende kriminelle Vereinigungen wird durch die erhebli- chen Unterschiede im innerstaatlichen Strafrecht behindert.

• Besonders schwierig erweist sich die grenzüberschreitende Zusammenarbeit beim Zeugenschutz mit Ländern, die keinen rechtlichen und/oder administrati- ven Rahmen für den Zeugenschutz und Zeugenschutzprogramme haben - auch wenn sie solche Leistungen für ihre eigenen Staatsbürger im Inland erbringen.

• Länder, in denen der Zeugenschutz aufgrund geografischer (kleines Staatsge- biet) oder demografischer (hohe Bevölkerungsdichte) Besonderheiten in der Praxis problematisch ist, oder Länder, in denen kriminelle Organisationen be- sonders aktiv sind, sind immer häufiger mit dem Problem konfrontiert, dass sie geschützte Personen in andere Länder umsiedeln müssen. Nach Ansicht der Kommission erscheint es durchaus möglich, auf EU-Ebene ein harmonisiertes Zeugenschutzsystem auf der Grundlage einheitlicher verbindlicher Mindeststandards einzuführen, die den bestehenden Rechtsinstrumenten und Prakti- ken Rechnung tragen. Da der Zeugenschutz ein komplexer Bereich sei, der eine Vielzahl sensibler und komplizierter Aspekte beinhalte (z. B. gerade im Bereich Tarnidentität), sollen jedoch vorgängig weitere Untersuchungen angestellt werden, um nach akzeptablen Lösungen für eine europaweite Zusammenarbeit beim Zeugen- schutz zu suchen. Auch neue für den Zeugenschutz relevante Entwicklungen wie der Einsatz der Biometrie sollen aufmerksam verfolgt werden.

2.5.4.2 Insbesondere Europol

Europol (Europäisches Polizeiamt) ist die europäische Polizeibehörde mit Sitz in T H H H H

Den Haag. Sie ist eine unabhängige Einrichtung der Europäischen Union, die zum H H T H H

Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen gehört und T H H

die Arbeit der nationalen Polizeibehörden Europas im Bereich der grenzüberschrei- tenden organisierten Kriminalität (OK) koordinieren und den Informationsaustausch H H H H

zwischen den nationalen Polizeibehörden fördern soll. Im Jahr 2000 wurde das European Liaison Network ins Leben gerufen. Dieses Netzwerk, in dem die Leitungen der Spezialeinheiten für den Zeugenschutz auf freiwilliger Basis zusammengeschlossen sind, wird von Europol koordiniert, das allerdings nicht über ein konkretes Mandat verfügt. Im Laufe der Jahre hat sich das Netz zu einem weltumspannenden Fachforum entwickelt, das sich über alle fünf Kontinente erstreckt126. Die Zusammenkünfte innerhalb des Netzwerks dienen dem T T

Informationsaustausch und der Erarbeitung von Regeln und Leitlinien, haben aber keinen Bezug zu operativen Tätigkeiten127. T T

T

T Das Netz besteht derzeit aus den Leitern der Spezialeinheiten für den Zeugen- T

schutz/nationalen Kontaktstellen aller 27 EU-Mitgliedstaaten, von 10 europäischen Dritt- staaten, 7 Beobachtern aus dem aussereuropäischen Ausland und 12 internationalen Or- ganisationen, die in diesem Bereich tätig sind.

127 COM (2007) 693 vom 13.11.2007, S. 6 f.

T T

Die Diskussionen innerhalb des Europol-Netzwerks mündeten in zwei Dokumente, die als ‚EU-Leitlinien’ verbreitet wurden: Die Grundprinzipien der polizeilichen Zusammenarbeit in der Europäischen Union beim Zeugenschutz („Basic principles of European Union police cooperation in the field of Witness Protection“) betreffen in erster Linie die internationale Zusammenarbeit bei einem Wohnortwechsel, während in den gemeinsamen Kriterien für die Aufnahme eines Zeugen in ein Schutzprogramm („Common Criteria for taking a witness into a Protection Pro- gramme“) die Voraussetzungen festgelegt sind, unter denen ein Zeugenschutzpro- gramm in Anspruch genommen werden kann.

2.5.5 Europarat

Der Europarat beschäftigt sich seit Mitte der 90er Jahre mit der Zeugenschutzprob- lematik und hat dazu auch Empfehlungen ausgesprochen: In der Empfehlungen des Ministerkomitees vom 10. September 1997 über die Einschüchterung von Zeugen und die Rechte der Verteidigung128 sowie vom 20. April 2005 zum Schutz von T T

Zeugen und Personen, die mit der Justiz zusammenarbeiten129, wird auf eine Viel- T T

zahl unterschiedlicher Situationen Bezug genommen, in denen Zeugen unter Um- ständen Schutz benötigen. Die Empfehlungen enthalten Definitionen, Grundsätze für die Zeugenschutzarbeit sowie Kriterien in Bezug auf die Aufnahme von Personen in Zeugenschutzprogrammen. In Bezug auf prozessuale Schutzmassnahmen hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte insbesondere in seiner Rechtsprechung zu Artikel 6 der Europäi- schen Menschenrechtskonvention (Recht auf ein faires Verfahren) einen wichtigen Beitrag geleistet. Zu erwähnen sind daneben eine Reihe weiterer Empfehlungen des Europarats130, die einschlägige Schutzvorschriften enthalten. T T

2.5.6 Einzelne Länder

2.5.6.1 Deutschland

Das dem Bundesinnenministerium angehörende Bundeskriminalamt ist gemäss § 6 und 26 des Bundeskriminalamtgesetzes131 grundsätzlich zuständig zum Schutz von T T

Zeugen und deren Angehörigen in den eigenen Ermittlungsverfahren des Bundes. Im Übrigen obliegt der Zeugenschutz den Bundesländern gestützt auf die Generalklau- seln zur Gefahrenabwehr in den Polizeigesetzen. Besondere Befugnisse und Verpflichtungen im Bereich des Zeugenschutzes ergeben sich für Bund und Länder aus dem Bundesgesetz zur Harmonisierung des Schutzes

T Recommendation No. R (97) 13 of the Committee of Ministers to Member States con- T

cerning Intimidation of Witnesses and the Rights of the Defence. 129 Recommendation Rec (2005) 9 of the Committee of Ministers to member states on the T T

protection of witnesses and collaborators of justice and explanatory memorandum, Stras- bourg, 2005. 130 Empfehlung Rec (2001) 11 über Grundsätze zur Bekämpfung der organisierten Krimina- T T

lität; Empfehlung 1325 (1997) zu Frauenhandel und Zwangsprostitution in den Mitglied- staaten des Europarats; Empfehlung Nr. R (2000) 11 zu Massnahmen gegen den Men- schenhandel zum Zweck der sexuellen Ausbeutung; Strafrechtsübereinkommen über Korruption (SEV-Nr.: 173 vom 27.1.1999.). 131 Gesetz über das Bundeskriminalamt und die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder T T

in kriminalpolizeilichen Angelegenheiten (BKAG) vom 7. Juli 1997 (BGBl. I S. 1650).

gefährdeter Zeugen vom 11.12.2001 (ZSHG)132. Der Anwendungsbereich be- T T

schränkt sich auf Personen, ohne deren Angaben in einem Strafverfahren die Erfor- schung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsorts des Beschuldigten aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre. Sie können mit ihrem Einverständnis nach Massgabe des ZSHG geschützt werden, wenn sie aufgrund ihrer Aussagebe- reitschaft einer Gefährdung von Leib, Leben, Gesundheit, Freiheit oder wesentlicher Vermögenswerte ausgesetzt sind und sich für Zeugenschutzmassnahmen eignen. § 5 des ZSHG enthält die Ermächtigung für öffentliche Stellen sowie Private, auf Verlangen der Zeugenschutzstelle des Bundes oder der Länder Tarndokumente für die Schutzperson oder Angestellte der Dienststelle zu erstellen und auch entspre- chende Registereinträge vorzunehmen. Änderungen im Personenstandsregister, welches in Deutschland noch nicht zentralisiert ist, dürfen nicht vorgenommen werden. Hingegen können für beschränkte Zwecke veränderte Auszüge aus dem Register erstellt werden. Zur Abwehr der Gefahr wird eine zu schützende Person zu Beginn der Schutzmassnahmen regelmässig aus ihrem bisherigen Lebensumfeld herausgelöst und an einem anderen Ort getarnt untergebracht. Als weitere Schutz- massnahmen im Rahmen eines Programms kommen z.B. Verhaltensberatung, psy- chologische Betreuung, vorübergehende Sicherung des Lebensunterhaltes, Arbeits- platzsuche, Kinderbetreuung und Schutzobservationen in Betracht133. Der Entscheid T T

zur Aufnahme einer Person in das Schutzprogramm und den notwendigen Mass- nahmen gemäss ZSHG liegt beim Leiter der Zeugenschutzstelle134. T T

2.5.6.2 Österreich

1998 wurde in Österreich ein nationales Zeugenschutzbüro als Zentralstelle im

Bundesministerium des Inneren (BMI) eingerichtet. Es ist im Bundeskriminalamt in der Abteilung Kriminalpolizeiliche Assistenzdienste angesiedelt135. Österreich T T

verfügt nicht über ein besonderes Zeugenschutzgesetz. Die Tätigkeit des Büros legitimiert sich aus dem in § 22 Abs. 1 Ziff. 5 des österreichischen Sicherheitspoli- zeigesetzes (SPG)136 formulierten Schutzauftrag für Personen, die über einen gefähr- T T

lichen Angriff oder eine kriminelle Verbindung Auskunft erteilen können und des- halb besonders gefährdet sind, in Verbindung mit der Möglichkeit zur ausserordentlichen Strafmilderung nach § 41a des österreichischen Strafgesetzbu- ches137 für Personen, welche im Bereich der OK mit den Strafverfolgungsbehörden T T

zusammenarbeiten. Eine Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm des Bundesministerium des Inneren kommt in der Praxis dann in Betracht, wenn Grund zur Annahme besteht, dass eine

132 Gesetz zur Harmonisierung des Schutzes gefährdeter Zeugen (ZSHG) vom 11. Dezember T T

2001 (BGBl. I 3510).

T Vgl. die Erläuterungen zum deutschen ZSHG. T

T Weitere Länder, in welchen die Polizei (Zeugenschutzdienststelle oder Polizeichef) T

Entscheidkompetenz hat, sind z.B.: Österreich, Frankreich, Grossbritanien, Schottland, Norwegen, Polen, Litauen, Slowakei, Australien und Kanada. 135 In dieser Abteilung sind auch die Observation, Verdeckte Ermittlung, Computerkriminali- T T

tät und Zielfahndung angesiedelt; vgl. die öffentlich zugängliche Website: HTU UTH

136 Bundesgesetz über die Organisation der Sicherheitsverwaltung und die Ausübung der T T

Sicherheitspolizei (Sicherheitspolizeigesetz , SPG), BGBl. Nr. 566/1991. 137 Bundesgesetz vom 23. Jänner 1974 über die mit gerichtlicher Strafe bedrohten Handlun- T T

gen (Strafgesetzbuch, StGB), BGBl Nr. 1974/60.

Person, die durch sachdienliche Hinweise zur Aufklärung von Verbrechen, vor allem aber zur Aufklärung von Delikten aus dem Bereich der organisierten Krimina- lität beiträgt oder beigetragen hat, mit gefährlichen Angriffen auf Leben, Gesund- heit, Freiheit, Sittlichkeit oder der Vernichtung der wirtschaftlichen Existenz bedroht ist.138 Weitere Voraussetzung ist die Zuverlässigkeit und Eignung der Schutzperson, T T

welche die sicherheitsrelevanten Auflagen verstehen und danach handeln können muss. Der Leiter der Zeugenschutzstelle kann die notwendigen Schutzmassnahmen anordnen. Die Schutzperson sowie die Angestellten des Büros können mit einer Tarnidentität ausgestattet werden. Die Verpflichtung der Behörden zur Erstellung von Urkunden auf Verlangen des Bundesministers für Inneres ist in § 54a des SPG enthalten. Personen, welche nicht in das Schutzprogramm des BMI aufgenommen werden, sind - soweit schutzbedürftig - durch die Polizeien der Bundesländer zu schützen.

2.5.6.3 Italien

Italien war das erste Land Europas, welches eine Zeugenschutzregelung einführte. Der erste Gesetzesakt 82/1991 trat am 15. März 1991 in Kraft und sah besondere Schutzmassnahmen für Personen, welche mit der Justiz kooperierten vor (neue Identität, Umsiedelung, finanzielle Unterstützung und Resozialisierungsunterstüt- zung). Die besonderen Schutzmassnahmen sind möglich für kooperierende Mitange- schuldigte und Zeugen, deren Aussagen für das Strafverfahren verwendet werden. Der Entscheid über die Vornahme dieser Schutzmassnahmen wird auf Antrag des Staatsanwalts durch ein interdisziplinär zusammengesetztes Komitee gefällt, wel- ches u.a. die akute und schwere Gefährdung, das Ungenügen allgemeiner polizeili- cher Schutzmassnahmen beurteilt139. Die Durchführung des Schutzes obliegt der T T

speziell geschaffenen Zeugenschutzstelle im Ministerium des Inneren.

3 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

3.1 Erstes Kapitel: Allgemeine Bestimmungen

Art. 1 Gegenstand Mit der geplanten Regelung wird auf Stufe Bund eine Zeugenschutzstelle errichtet, welche Zeugenschutzprogrammen zum Schutz von Personen durchführt, welche bei der Aufklärung von schweren Straftaten mitwirken und deswegen gefährdet sind. Zeugenschutzprogramme stellen einen schweren Einschnitt in das Leben der Betrof- fenen dar und sind aufwändig und kostenintensiv. Die Verwendung von Zeugenaus- sagen bei schwerer Gefährdung soll deshalb nur dort erfolgen, wo Delikte der schweren und Schwerstkriminalität aufzuklären sind (vgl. Erläuterungen zu Art. 3 und 6) und der Zeuge zur Aufklärung auch wesentlich beitragen kann.

T Vgl. die die Erläuterungen zur Unterzeichnung der Europaratskonvention zur Bekämp- T

fung von Menschenhandel. 1565 der Beilagen XXII.GP-Staatsvertrag, S. 21. 139 Under-Secretary of State at the Ministry of the Interior, two judges/prosecutors and five T T

officials and officers.

Soweit Schutzmassnahmen nicht auf der Grundlage dieses Gesetzes erfolgen, z. B. weil die nachfolgend festgelegten Voraussetzungen nicht gegeben sind, erfolgt Schutz weiterhin nach allgemeinem Gefahrenabwehrrecht der Kantone oder sonsti- gen spezifischen Schutzvorschriften (Bsp. Unterstützungsmöglichkeiten nach OHG). Unbenommen bleibt dem Zeugen sein Zeugnisverweigerungsrecht, auf welches er sich gemäss Artikel 169 Absatz 3 StPO berufen kann, wenn er aufgrund seiner Aussage oder Aussagebereitschaft einer erheblichen Gefahr von Leib und Leben oder einem anderen schweren Nachteil ausgesetzt ist.

Art. 2 Zweck Der Zweck eines Zeugenschutzprogramms ist der Schutz der gefährdeten Person sowie ihr nahestehende Personen im Sinne von Artikel 3 Absatz 2 für die Dauer ihrer Gefährdung. Diese Personen sind gefährdet, weil sie bereit ist oder waren, in einem Strafverfahren auszusagen und mit den Strafverfolgungsbehörden zusammen- zuarbeiten. Der Zeugenschutz dient insofern der Sicherung des staatlichen Strafver- folgungsanspruches, als der Staat verhindern will, dass sich die gefährdete Person auf ihr Zeugnisverweigerungsrecht beruft. Da die Person in aller Regel aus ihrem bisherigen Lebensalltag herausgelöst, konse- quent abgeschottet und an einem örtlich und sozial veränderten Umfeld wieder integriert werden muss, ist ein weiterer Zweck des Zeugenschutzprogramms die Beratung und Unterstützung der Person bei der Erledigung Ihrer persönlichen Ange- legenheiten und der Wahrung ihrer vermögensrechtlichen Interessen. Dazu gehört Unterstützung bei Behördengängen und der Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber Privaten oder öffentlichen Stellen (vgl. dazu Art. 13f.), Hilfe bei der Suche eines Arbeitsplatzes oder einer Wohnung, psychologische Betreuung sowie weitere Hilfe, welche sich als Folge der Teilnahme in das Zeugenschutzprogramm als nötig erweist.

Art. 3 Geltungsbereich Das Gesetz gilt für Personen, welche aufgrund ihrer Aussage oder Aussagebereit- schaft in einem Strafverfahren des Bundes oder der Kantone einer erheblichen Gefahr von Leib und Leben oder einem anderen schweren Nachteil ausgesetzt sind oder sein können und ohne deren Angaben die Aufklärung schwerer Straftaten wesentlich erschwert wäre (Abs. 1). Zielgruppe der Vorlage sind gefährdete Personen, die in Ermittlungsverfahren der schweren und Schwerstkriminalität, insbesondere organisierte Kriminalität und terroristische Gewaltkriminalität über Wissen verfügen, das wesentlich zum Verfah- rensausgang beiträgt (zur Schwere des Delikts als Voraussetzung vgl. Art. 6). Es handelt sich um Personen, bei denen im Interesse der Strafverfolgung die Verweige- rung der Aussage (gestützt auf das Zeugnisverweigerungsrecht oder z.B. bei Aus- kunftspersonen wegen fehlender Aussagepflicht) verhindert werden soll. Für die daraus resultierende Gefährdung der Person hat der Staat die erforderlichen und angemessenen Schutzmassnahmen zu ergreifen. Wie auch im Bereich des prozessualen Zeugenschutzes140 ist der Begriff des Zeugen T T

nicht eng im strafprozessualen Sinn zu verstehen, sondern umfasst sämtliche Perso-

T T Vgl. die Artikel 98a MStP und 149 StPO.

nen, welche entweder über Wahrnehmungen zum Sachverhalt aussagen können oder an der Aussage im Verfahren mitwirken und insofern den Gang des Verfahrens beeinflussen können141. Ins Visier von Einschüchterungs- und Racheakten können T T

somit Zufallszeugen und geschädigte Zeugen fallen, aber auch tatbeteiligte Zeugen, welche formell als Auskunftspersonen einvernommen werden142. Weiter sind soge- T T

nannte professionelle Zeugen wie Polizisten und verdeckte Ermittler, die in Aus- übung ihrer Tätigkeit verfahrensrelevante Wahrnehmungen gemacht haben, einem erhöhten Risiko ausgesetzt, Opfer von Racheakten zu werden. Dasselbe gilt für andere berufsmässig in Strafverfahren involvierte Personen, die durch ihre Mitwir- kung Einfluss auf den Gang des Verfahrens ausüben können (Sachverständige, Übersetzer). Ein institutionalisierter Schutzauftrag des Staates zur Abwehr von Gefahren muss sich notwendigerweise auch auf diese Personenkategorien erstre- cken. Nicht vom Geltungsbereich erfasst sind wie beim prozessualen Zeugenschutz Staatsanwälte sowie Richter. Neben der zu schützenden Person gemäss Absatz 1 sollen gemäss Absatz 2 auch dessen Angehörige oder ihm sonst nahestehende Personen unter den Geltungsbe- reich des Gesetzes fallen. Der Grund für diese Erweiterung liegt darin, dass ein Zeuge oder Beschuldigter, selbst wenn er bereit wäre unter Zurückstellung seiner eigenen Gefährdung auszusagen, häufig nicht mehr aussagebereit sein dürfte, wenn die Gefahr ihm nahe stehenden Personen droht. Die Durchführung von Zeugen- schutzmassnahmen kann somit im Einzelfall den Einbezug von Angehörigen oder sonst nahe stehenden Personen erforderlich machen. Dies kann beispielsweise bei der Wohnsitzverlagerung einer ganzen Familie der Fall sein. Für die Bestimmung der Nähe des Verhältnisses wird auf Art. 168 Abs. 1 - 3 der StPO verwiesen. Darin ist eine abschliessende Aufzählung der Personen enthalten, welche auf Grund ihrer Nähe zur beschuldigten Person die Aussage verweigern dürfen und deren Gefähr- dung einen Zeugen berechtigt, prozessuale Schutzmassnahmen zu beantragen (vgl. Art. 149 StPO). Das Gesetz gilt gemäss Absatz 3 schliesslich für Personen, welche in einem Zeugen- schutzprogramm eines ausländischen Staates oder eines internationalen Strafge- richtshofs aufgenommen wurden und aus Sicherheitsgründen in die Schweiz ver- bracht werden. Hier gilt Kapitel 2 Abschnitte 4 und 5 dieses Gesetzes soweit ein Staatsvertrag keine abweichenden Bestimmungen enthält.

3.2 Zweites Kapitel: Zeugenschutzprogramm

3.2.1 Erster Abschnitt: Begriff und Inhalt

Art. 4 Begriff Als Zeugenschutzprogramm gilt eine individuelle Zusammenstellung ausserprozes- sualer Zeugenschutzmassnahmen, mit denen eine Person vor jeder gefährlichen Auswirkung ihrer Mitwirkung in einem Strafverfahren, einschliesslich der Ein- schüchterung, geschützt werden soll. Es wird in einem besonderen Verfahren von

T Der erweiterte Zeugenbegriff wird auch vom Ministerkomitee des Europarates, vom T

Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) und von den internationalen Strafgerichten verwendet; vgl. BGE 125 I 127, 132 E. 6a. 142 Zu den Zeugenkategorien vgl. auch die Botschaft zur Änderung des Militärstrafprozesses T T

vom 22. Januar 2003, BBl 2003 767, 775 ff.

der dafür zuständigen Behörde erstellt und bedarf der Zustimmung der betroffenen Person. Ausserprozessuale Schutzmassnahmen greifen in der Regel dann, wenn prozessuale Schutzmassnahmen nicht genügen, weil der Täter die aussagende Person kennt oder aufgrund der Aussage ohne Weiteres erkennen kann. Dennoch spielen prozessuale Schutzmassnahmen, wie sie in der StPO vorgesehen sind (Art. 149 ff.) auch im Zeugenschutzprogramm eine Rolle: Wenn die Person eine neue Identität erhält, muss sie diesen Namen sowie Angaben, welche Rückschlüsse auf den neuen Wohn- und Aufenthaltsort zulassen, im Strafverfahren geheim halten können. Hierzu kann die Person prozessualen Schutz beantragen oder sich auf ihr Zeugnisverweigerungs- recht berufen (vgl. hierzu Artikel 16).

Art. 5 Inhalt Ausserprozessuale Schutzmassnahmen im Rahmen eines Zeugenschutzprogramms bezwecken den Schutz einer gefährdeten Person ausserhalb eigentlicher Verfahrens- handlungen, d.h. vor, während und nach Abschluss eines Verfahrens. Darunter fallen Massnahmen wie Verhaltensberatung, Bereitstellung von Hilfsmitteln wie neuer Nummern von Mobiltelefonen oder eines Alarmsystems, Personenschutz, Unterstüt- zung bei einem Umzug, bei der Errichtung von Sperrvermerken, vorübergehendes Unterbringen an einem sicheren Ort, Hilfe bei einer legalen Namensänderung (Art.

30 ZGB), Aufbau einer vorübergehenden Tarnidentität etc. Die Bestimmung zählt

zur Veranschaulichung die wesentlichen Massnahmen auf.

3.2.2 Zweiter Abschnitt: Ausarbeitung eines Zeugen-

schutzprogramms

Art. 6 Antrag der Verfahrensleitung Der Antrag auf Aufnahme in ein Zeugenschutzprogramm wird von der zuständigen Strafverfahrensleitung und in der Regel im Einvernehmen mit der ermittelnden Polizeibehörde gestellt (Absatz 1). Zeugenschutz wird in den meisten Fällen schon vor dem Haupt- oder Rechtsmittelverfahren relevant, weshalb es sich beim An- tragsteller in den meisten Fällen um die zuständige Staatsanwaltschaft handeln wird. Soweit diese nicht von sich aus aktiv wird, hat die aussagende Person oder ihr Ver- teidiger Antrag an die Staatsanwaltschaft zu stellen. Diese ist verpflichtet, belasten- den und entlastenden Elementen nachzugehen und müsste daher auch neutral Be- lastungs- sowie Entlastungszeugen zum Schutz anmelden. Für den Fall, dass die Staatsanwaltschaft verneint, Antrag zu stellen, kann die betroffene Person gegen diesen Entscheid die im Strafprozess üblichen Rechtsmittel oder Rechtsbehelfe ergreifen. In der Praxis wird es wichtig sein, dass weder die Polizei noch die Staats- anwaltschaft der zu schützenden Person Versprechungen macht. Der Antrag ist zu begründen und äussert sich insbesondere zur Schwere des Delikts, zu der Bedeutung der Aussage für das Strafverfahren und zur Gefährdungslage (Absatz 2). Die Aufnahme in ein Zeugenschutzprogramm nach Massgabe dieses Gesetzes setzt voraus, dass die Erforschung des Sachverhaltes oder die Ermittlung von Beschuldigten nicht ohne die Aussage der zu schützenden Person erreicht wer- den kann oder wesentlich erschwert wäre (vgl. Artikel 3, Geltungsbereich). Die Verfahrensleitung hat dies in ihrem Antrag darzulegen. Relevant ist die Bedeutung

der Aussage bei Antragstellung. Auch wenn später die Aussage der Person im Laufe des Verfahrens aufgrund weiterer Beweise ihre Wichtigkeit verliert, kann die Person Schutz nach diesem Gesetz beanspruchen, sofern die Person weiterhin gefährdet ist. Auf einen Katalog mit möglichen Delikten, bei welchen die Durchführung von Zeugenschutzprogrammen ausschliesslich möglich sein soll, wird verzichtet. Die Durchführung eines Zeugenschutzprogramms soll grundsätzlich für alle Verbre- chens- und Vergehenstatbestände denkbar sein und der Entscheid soll unter Wah- rung der Grundsätze der Verhältnismässigkeit und Subsidiarität gefällt werden. Eine Einschränkung ist insofern nötig, als die Aufnahme in ein Zeugenschutzpro- gramm nur für Verbrechens- und Vergehenstatbestände zugelassen werden soll, welche eine gewisse Schwere aufweisen (vgl. Artikel 1, Gegenstand), insbesondere terroristische Delikte, organisierte Kriminalität und sonstige Schwerstkriminalität, bei der gewichtige öffentliche und private Interessen zur Aufklärung bestehen. Die im Antrag festgehaltene Beurteilung der Gefährdungssituation soll der Zeugen- schutzstelle als Grundlage für die Einstufung der Gefährdung dienen. Sie kann selber weitere Abklärungen tätigen. Der Antrag und der damit zusammenhängende Schriftverkehr sind nicht Bestandteil der Akten des Strafverfahrens (Absatz 3). Damit soll verhindert werden, dass dem Angeklagten Informationen zukommen, welche die aussagebereite Person einer noch grösseren Gefährdung aussetzen. Ändert sich die Gefährdungslage, treten neue Gefährdungsumstände ein oder fallen diese weg, soll die Zeugenschutzstelle aber auch im Laufe des weiteren Verfahrens unverzüglich und unaufgefordert benachrichtigt werden. Der Bundesrat regelt in einer Verordnung die Einzelheiten der Antragsstellung und des Schriftverkehrs (Absatz 4).

Art. 7 Prüfung des Antrags durch die Zeugenschutzstelle Vor dem Entscheid über die Aufnahme in ein Zeugenschutzprogramm führt die Zeugenschutzstelle ein umfassendes Prüfverfahren durch, in welchem es insbeson- dere die Eignung der zu schützenden Person und die weiteren Kriterien gemäss Artikel 8 prüft (Absatz 1). Die Eignungsprüfung wird mehrere Schritte umfassen (Gespräch, Fragebogen, psychologische Beurteilung) und unter Beizug von Fach- personen oder besonders geschultem Person durchgeführt werden müssen. Insbe- sondere wird auch die finanzielle Situation einer Person geklärt (Fähigkeit zur Selbstversorgung, offene Schulden etc.). Im Rahmen dieser Gespräche ist es unerlässlich, dass die Zeugenschutzstelle die zu schützende Person über die Möglichkeiten, Grenzen und Bedingungen des Schutzes klar und deutlich informiert. Der zu schützenden Person ist aufzuzeigen, in welchem Rahmen Schutz möglich ist und welche Mitarbeit und welche Einschränkungen hierfür aber auch von Seiten der zu schützenden Person nötig ist (z.B. Aufgabe der bisherigen Kontakte, kein Begehen von Straftaten etc.).

Art. 8 Entscheid des Bundesamts für Polizei Der Entscheid über die Aufnahme in ein Zeugenschutzprogramm wird durch die die Direktorin oder den Direktor des Bundesamts für Polizei auf Antrag der Zeugen- schutzstelle gefällt. Diese trifft ihre Entscheidungen gestützt auf die Ergebnisse des Prüfverfahrens nach pflichtgemässem Ermessen (Absatz 1).

Beim Entscheid über die Aufnahme in ein Zeugenschutzprogramm sind gemäss Absatz 2 insbesondere zu berücksichtigen: a. Erheblichkeit der Gefährdung: Voraussetzung für die Anordnung von Schutzmassnahmen ist die Annahme, dass die direkt betroffene Person oder ihre Angehörigen einer erheblichen Gefahr für Leib und Leben oder einem andern schweren Nachteil ausgesetzt sind. Mögliche Gefährdungstypen sind verbale Androhungen, schriftliche Androhungen wie etwa Morddrohungen, tätliche Angriffe und Misshandlungen, Bedrohung von Angehörigen, Über- sendung von Gegenständen mit Symbolcharakter etc.). Die Gefährdung be- stimmt sich nicht abstrakt, sondern es werden tatsächliche Anhaltspunkte, die den Eintritt des Schadens für die genannten Rechtsgüter wahrscheinlich erscheinen lassen, vorausgesetzt. In jedem Einzelfall ist eine Gefährdungs- analyse vorzunehmen. b. Eignung der Person: Die Person muss sich zur Durchführung von Zeugen- schutzmassnahmen eignen. An der Eignung kann es beispielsweise fehlen, wenn eine zu schützende Person nicht bereit ist, die Schutzmassnahmen mit- zutragen und Anweisungen zu befolgen, falsche Angaben macht, Zusagen nicht einhält, nicht zur Geheimhaltung bereit ist oder Straftaten begeht. Zur Prüfung der Eignung sind von der Zeugenschutzstelle in aller Regel Fach- personen beizuziehen. c. Das Vorliegen von Vorstrafen oder anderen Umständen, welche ein Risiko für die öffentliche Sicherheit darstellen könnten, wenn die Person in ein Zeugenschutzprogramm aufgenommen würde: Eine vorgängige Delinquenz steht einer Aufnahme einer Person ins Programm nicht per se entgegen, hin- gegen muss im Einzelfall geprüft werden, ob das damals zur Frage stehende Verhalten ein Hinderungsgrund für die Aufnahme in ein Zeugenschutzpro- gramm wäre. Dem möglichen Missbrauch der Rolle als geschützter Zeuge ist generell durch eine enge Begleitung des Zeugen durch die Zeugenschutz- stelle entgegenzutreten (Bspw. bei der Auswahl der neuen Arbeitsstelle). d. Ungenügen von Massnahmen der allgemeinen Gefahrenabwehr durch die Kantone oder der Gewährung von prozessualen Zeugenschutzmassnahmen nach Art. 149 - 151 der StPO: Bevor die meist einschneidenden und auf- wendigen Zeugenschutzmassnahmen im Rahmen eines Zeugenschutzpro- gramms nach diesem Gesetz aufgenommen werden, sind andere in Betracht kommende Möglichkeiten zu nutzen.

Insbesondere ist auf eine Verwertung der Aussage zu verzichten, wenn der Aussage keine massgebliche Bedeutung für das Strafverfahren zukommt. Der Entscheid der Zeugenschutzstelle stellt gemäss Absatz 3 eine Verfügung im Sinne des Artikels 5 VwVG dar und ist zu begründen. Die Formvorschriften richten sich nach dem VwVG. Zum Schutz der betroffenen Person sind diese Akten nicht Teil der Akten des Strafverfahrens (vgl. Art. 6).

Art. 9 Zustimmung und Beginn des Zeugenschutzprogramms Für die Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm ist die Zustimmung der zu schüt- zen Person oder ihres gesetzlichen Vertreters erforderlich. Das Erfordernis des Einverständnisses stellt klar, dass Schutzmassnahmen nach diesem Gesetz gegen den Willen der zu schützenden Person nicht zulässig sind. Der Zeuge muss bereit

sein, die getroffenen Massnahmen aktiv zu unterstützen und am Erfolg derselben mitzuwirken. Unberührt bleibt die Entscheidung des Zeugen auf jederzeitige und freiwillige Beendigung des Zeugenschutzprogramms und der damit verbundenen Massnahmen. Die Zustimmung setzt voraus, dass die zu schützende Person über den Ablauf des Zeugenschutzprogramms, die entsprechenden Rechte und Pflichten (z.B. keine weitere Delinquenz) sowie über die Folgen bei deren Verletzung aufgeklärt worden ist. Mit seiner Zustimmung zur Aufnahme bestätigt die zu schützende Person, ge- mäss Absatz 1 der Bestimmung informiert worden zu sein.

3.2.3 Dritter Abschnitt: Beendigung des Zeugenschutz-

programms und Fortführung über das Ende eines Strafverfahrens hinaus

Art. 10 Beendigung Absatz 1 der Bestimmung legt fest, unter welchen Voraussetzungen der Zeugen- schutz beendet werden kann. Neben dem Wegfall der Gefährdung kann das Zeugen- schutzprogramm bei schwerwiegender Verletzung der Vereinbarung mit den darin festgehaltenen Bedingungen beendet werden. Beispiele für eine Beendigung gemäss Buchstabe b können z.B. kriminelles Verhalten während der Schutzmassnahme oder die erneute Kontaktnahme mit dem kriminellen Milieu sein. Bis zum rechtskräftigen Abschluss eines Strafverfahrens kann das Zeugenschutz- programm nur nach Rücksprache mit der zuständigen Staatsanwaltschaft beendet werden (Absatz 2). Während eines hängigen Verfahrens sind die Entscheidungen über den Zeugenschutz massgeblich für die Entwicklung des Verfahrens, für die die Staatsanwaltschaft die Verantwortung trägt. Bis zum rechtskräftigen Abschluss eines Strafverfahrens ist deshalb eine enge Zusammenarbeit mit der Staatsanwaltschaft nötig. Besteht nach Beendigung des Zeugenschutzprogramms nach diesem Gesetz weiteres Schutzbedürfnis, richten sich die Massnahmen nach der allgemeinen polizeilichen Gefahrenabwehr durch den zuständigen Kanton. Das Zeugenschutzprogramm ist gemäss Absatz 3 auf ausdrückliches Verlangen der zu schützenden Person zu beenden. Der Ausstieg aus dem Programm soll jedoch nicht gestützt auf eine vorübergehende Stimmungsschwankung vollzogen werden, sondern erst nach gründlicher und detaillierter Aufklärung über die Auswirkungen und nach einer Bedenkzeit erfolgen. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten des Vorgehens bei der freiwilligen Beendigung sowie bei der Beendigung des Pro- gramms nach Absatz 4.

Art. 11 Fortführung über das Ende des Strafverfahrens hinaus Zeugenschutzmassnahmen werden über die Beendigung des Strafverfahrens hinaus aufrecht erhalten, wenn die Gefahrenlage fortbesteht und die Zustimmung zur Mit- wirkung im Zeugenschutzprogramm weiterhin vorliegt.

3.2.4 Vierter Abschnitt: Rechte und Pflichten der ge-

schützten Person

Art. 12 Ansprüche Dritter gegenüber der zu schützenden Person Massnahmen des Zeugenschutzes dürfen nicht dazu führen, dass Dritte in ihrer Rechtsposition beeinträchtigt werden. Die Durchsetzung berechtigter Ansprüche Dritter, wie z.B. eines privaten Gläubigers aber auch z.B. des Steueramtes, muss weiterhin möglich sein. Die Zeugenschutzstelle hat dafür zu sorgen, dass die Er- reichbarkeit der zu schützenden Person im Rechtsverkehr nicht durch Zeugen- schutzmassnahmen vereitelt wird. Vor der Aufnahme einer Person in den Zeugenschutz muss sich die Zeugenschutz- stelle einen Überblick über die rechtliche und finanzielle Situation der zu schützen- den Person verschaffen. Dies wird ihr ermöglicht durch ihre Befugnisse zur Daten- erhebung gemäss Artikel 26 und 27 des Gesetzes. Die Mitwirkungspflicht der zu schützenden Person in Bezug auf die Klärung und Regelung von Drittansprüchen ist zudem in Absatz 1 dieses Artikels ausdrücklich statuiert. Es ist zu beachten, dass die Zeugenschutzstelle in Bezug auf die Durchsetzung der Ansprüche nur als Informationsmittler tätig werden kann (z.B. Bestellung eines Mitarbeitenden der Zeugenschutzstelle als Zustellungsbevollmächtigen). Die Gläu- biger einer zu schützenden Personen sollen und können durch den Zeugenschutz aber nicht besser gestellt werden; insbesondere kann die Zeugenschutzstelle nicht für die Durchsetzbarkeit von Ansprüchen einstehen (Absatz 2).

Art. 13 Ansprüche der geschützten Person gegenüber Dritten Absatz 1 soll verdeutlichen, dass Ansprüche der zu schützenden Person gegenüber Dritten, z.B. Sozialversicherungen, privaten Versicherungen und privaten Schuld- nern von den Zeugenschutzmassnahmen nach dem vorliegenden Gesetz nicht be- rührt werden. Die Gewährung von Sozialhilfe, Versicherungsleistungen oder sonsti- gen Leistungen (z.B. Familienzulagen des Arbeitgebers) richtet sich nach den jeweiligen Leistungsvoraussetzungen und wird auch von den entsprechenden Leis- tungsträgern geprüft. Die Zeugenschutzstelle kann gegenüber Dritten unter entsprechender Bevollmächti- gung im Namen und im Auftrag der zu schützenden Person auftreten und muss dabei nicht zwingend die Tatsache bekanntgeben, dass sich eine Person unter Zeugen- schutz befindet. Der Anspruch auf Sozialversicherungsleistungen und anderen Leistungen kann aber an bestimmte faktische Voraussetzungen geknüpft sein, die unter Umständen aufgrund eines wegen dem Zeugenschutz vorgenommenen Wohn- sitz- oder Arbeitsplatzwechsels nicht erfüllt sind. Ansprüche könnten dann auch durch eine bevollmächtigte Person nicht geltend gemacht werden. Absatz 2 soll verhindern, dass eine Person nicht von Leistungen profitieren kann, wenn allein aufgrund der vorgenommenen Zeugenschutzmassnahmen die Voraussetzungen auf eine Leistung nicht erfüllt sind. Die Zeugenschutzstelle muss hierfür gegenüber allfälligen Leistungsträgern jene Tatsachen darlegen und bestätigen, die für die Prüfung der Leistungsvoraussetzungen der Unterstützung benötigt werden.

Art. 14 Freiwillige Leistung von Beiträgen an Versicherungen Versicherte, die aufgrund von Zeugenschutzmassnahmen gehindert sind, Beiträge für Versicherungen zu entrichten, z.B. für die AHV, müssen hierdurch u. U. einen Verlust in Höhe der entsprechenden Altersrenten hinnehmen. Wurde eine versiche- rungspflichtige Beschäftigung oder Tätigkeit einer zu schützenden Person durch Zeugenschutzmassnahmen unterbrochen oder war eine zu schützende Person durch Zeugenschutzmassnahmen daran gehindert, ordentliche Beiträge an die Sozialversi- cherungen zu zahlen, kann sie deshalb für die Zeit der Massnahmen auf Antrag freiwillige Beiträge nachzahlen. Der Antrag kann nur innerhalb eines Jahres nach Ende der Zeugenschutzmassnahmen gestellt werden.

Art. 15 Finanzielle Leistungen der Zeugenschutzstelle Der Wechsel des Lebensmittelpunkts einer zu schützenden Person nimmt ihr in der Regel zumindest vorübergehend die Erwerbsgrundlage. Die Sicherung des Lebens- unterhalts bildet jedoch eine unabdingbare Voraussetzung des Zeugenschutzes. Bis die zu schützende Person in der Lage ist, ihren Lebensunterhalt aus eigener Kraft zu bestreiten, bedarf sie wirtschaftlicher Unterstützung. Soweit und solange die zu schützende Person eigene Mittel nicht einsetzen kann oder Leistungen im Sinne von Artikel 13 von anderen Leistungsträgern (noch) nicht zur Verfügung stehen, schafft Absatz 1 die Möglichkeit einer vorübergehenden wirtschaftlichen Unterstützung durch die Zeugenschutzstelle. Sie ist in dem Umfang zu gewähren, als dies zum Zwecke des Zeugenschutzes und für die Kosten der Lebenshaltung erforderlich ist. Den Zeugen trifft eine Mitwirkungspflicht, indem er über sein Einkommen und seine Vermögenswerte oder familiären Verhältnisse Auskunft zu geben hat, zudem kann auch die Zeugenschutzstelle selber gemäss Artikel 27 des Gesetzes Daten erheben. Die Unterstützung, welche der Sicherung des Lebensunterhaltes dient, soll die zu schützende Person wirtschaftlich nicht besser stellen als vor der Aufnahme in den Zeugenschutz. Damit wird dem möglichen Vorwurf vorgebeugt, die Aussage der zu schützenden Person sei durch unzulässige Vorteile erlangt worden. Die Unterstüt- zung richtet sich folglich in der Höhe maximal nach dem bisherigen legalen Ein- kommen, den familiären Unterstützungspflichten sowie den Sicherheitsbedürfnissen (z.B. Wohnung, welche aus Sicherheitsgründen besser ausgestattet sein muss). Die Dauer der Unterstützung wird auf den notwendigen Zeitraum begrenzt. Leistungen im Zusammenhang mit Angehörigen werden nur dort geleistet, wo ein ständiges Zusammenleben vorliegt oder gesetzliche Unterhaltsverpflichtungen bestehen. Sollten dem Zeuge Ausgaben entstehen, denen eine Abweichung von Absprachen und Vereinbarungen zugrunde liegt, hat er diese selbst zu tragen. Bei besonders hohem rechtmässigem Einkommen der zu schützenden Person und entsprechend hohen Lebenshaltungskosten können solche aus Gründen der Verhält- nismässigkeit nicht ersetzt werden. In solchen Fällen werden der Person unter Be- rücksichtigung der eigenen Leistungsfähigkeit angemessene Leistungen erbracht,

welches sich an einem durchschnittlichen schweizerischen Lohn in der entsprechen- den Branche orientieren. Als untere Grenze der Unterstützung sollen bei fehlendem bisherigem rechtmässigen Einkommen als Massstab die Ansätze der Sozialhilfe des letzten Aufenthaltsortes zur Anwendung kommen (Absatz 2).

Absatz 3 stellt klar, dass Zuwendungen der Zeugenschutzstelle, die eine zu schüt- zende Person auf unlautere Art und Weise (z.B. durch wissentlich unwahre Angaben über die Lebensumstände) erschlichen hat, zurückgefordert werden können.

Art. 16 Mitwirkung in Verfahren In Gerichts- und Verwaltungsverfahren von Bund, Kantonen und Gemeinden, in welchen die geschützte Person involviert ist, muss sichergestellt werden, dass die allfälligen neuen Personalien, unter denen die zu schützende Person zu diesem Zeitpunkt lebt, sowie ihr gegenwärtiger Aufenthaltsort nicht offengelegt werden muss und damit eine Erhöhung ihrer Gefährdung herbeigeführt wird. Eine Person mit einer neuen Identität wird zwar unter ihrer alten Identität vor Gericht aussagen, muss aber Angaben zu neuem Namen sowie Wohn- oder Aufenthaltsort verweigern können. Der Verzicht auf solche Angaben kann, soweit entsprechende Regelungen vorhanden sind, durch Beantragung von prozessualem Zeugenschutz - und wo dieser Schutz nicht genügt durch Zeugnisverweigerung wegen Gefährdung ermöglicht werden. Entsprechende Regelungen sind in der am 1.1.2011 in Kraft tretenden StPO enthalten (Art. 149, 169 Abs. 3) und auch im Militärstrafprozess143 vom 23. März T T

1979. Wo prozessualer Zeugenschutz sowie Zeugnisverweigerungsrechte ausdrück-

lich geregelt sind, sind die jeweiligen Verfahrensbestimmungen anwendbar. Für die übrigen Verfahren kann sich der Zeuge auf Artikel 21 des Zeugenschutzgesetzes berufen. Gemäss Absatz 1 ist eine geschützte Person deshalb berechtigt, Angaben zur Person nur über ihre frühere Identität zu machen und unter Hinweis auf den Zeugenschutz Angaben, die Rückschlüsse auf die gegenwärtigen Personalien sowie den Wohn- und Aufenthaltsort erlauben, zu verweigern. An der Stelle des Wohn- oder Aufenthaltsorts ist die Adresse der Zeugenschutzstelle zu benennen (Absatz 2).

3.2.5 Fünfter Abschnitt: Zusammenarbeit mit öffentlichen

Stellen und Privaten Personenbezogene Informationen sind heute in einer Vielzahl von Datensammlun- gen gespeichert, die auch mehr und mehr miteinander verknüpft sind. Häufig sind Informationen aus solchen Datensammlungen einer Vielzahl von Behörden, Institu- tionen und auch Privaten zugänglich. Durch Auskünfte aus diesen Datensammlun- gen kann unter Umständen der Aufenthaltsort einer zu schützenden Person festge- stellt werden. Die umfangreiche Datenverarbeitung im privaten Bereich, wie z.B. bei Versicherun- gen und Banken oder im Telekommunikationswesen, eröffnet ebenso Möglichkeiten zur Ausspähung. Effektiver Zeugenschutz erfordert deshalb auch den Einbezug privater Stellen so dass diese ebenfalls zur Mitwirkungen und zur Geheimhaltung verpflichtet werden können. Die Regelung der Zusammenarbeit mit öffentlichen Stellen und Privaten dient nicht nur dem Schutz der gefährdeten Person, sondern soll der Zeugenschutzstelle auch

143 SR 322.1 T T

helfen, ihre Rolle bei der Durchsetzung von Ansprüchen Dritter gegen die zu schüt- zende Person wahrzunehmen. Zu den öffentlichen Stellen zählen die zentralen und dezentralen Verwaltungsträger von Bund, Kantonen und Gemeinden (d.h. auch öffentlich-rechtliche Körperschaf- ten, Anstalten und Stiftungen) wie auch privatrechtliche Verwaltungsträger mit öffentlichen Aufgaben (z.B. gemischtwirtschaftliche Unternehmungen oder spezial- gesetzliche Aktiengesellschaften wie die Swisscom oder die SBB.)

Art. 17 Sperre der Bekanntgabe von Daten Mit dieser Bestimmung wird eine Grundlage für die Verpflichtung öffentlicher Stellen und Privater geschaffen, auf Anordnung der Zeugenschutzstelle personenbe- zogene Daten nicht bekanntzugeben oder Daten, welche einen Rückschluss auf den aktuellen oder bisherigen Wohnort erlauben, gemäss Angaben der Zeugenschutzstel- le zu bearbeiten (z.B. Adresse der Zeugenschutzstelle). Die Verpflichtung besteht nur insoweit, als dies technisch auch möglich ist (z.B. durch Beschränkung der Zugriffsberechtigung auf diese Daten). Betroffen von dieser Regelung sind v.a. öffentliche Datensammlungen und Register z.B. bei den Gemeinden (Einwohnerkontrolle, Grundbuch etc.), kantonalen Ämtern (Fahrzeugausweis) oder Bundesämtern (Ausweis-Informationssystem, Sozialversi- cherungen, Armee etc.), aber auch private Datensammlungen.

Art. 18 Mitteilung von Auskunftsersuchen Gemäss dieser Bestimmung sollen die öffentlichen und privaten Stellen, die von der Zeugenschutzstelle ins Vertrauen gezogen werden, dieser unverzüglich eine Mittei- lung machen, wenn sie eine Anfrage in Bezug auf gesperrte oder nicht gesperrte Daten zur geschützten Person feststellen (Absatz 1). Eine Pflicht, hierfür besondere technische Vorkehrungen einzurichten, wird hiermit aber nicht begründet. Kann ein Informationssystemen bereits heute Abfrageprotokolle für Zugriffe auf eine bestimmte Person generieren, sollen diese auf Verlangen an die Zeugenschutz- stelle herausgegeben werden (Absatz 2). Diese Verpflichtungen verfolgen zwei Zwecke. Sie soll einerseits dem Erkennen und Verhindern von Ausspähversuchen durch den Gefährder dienen. Zum anderen ermöglicht sie der Zeugenschutzstelle, ihre Rolle bei der Durchsetzung von Ansprü- chen Dritter gegen die zu schützende Person wahrzunehmen (z.B. weil ein Gläubiger die Person sucht). Mit Blick auf die möglichen Folgen einer Nichtweitergabe von Informationen prüft die Zeugenschutzstelle in jedem Einzelfall in Rücksprache mit der angefragten Stelle, ob eine Weitergabe erfolgen kann oder welche Massnahme zu ergreifen ist.

Art. 19 Aufbau einer vorübergehenden neuen Identität Der Aufbau einer wirksamen Tarnidentität erweist sich häufig als unverzichtbar für wirkungsvollen Zeugenschutz. Hierfür sind auch Dokumente mit Tarnpersonalien erforderlich. Die zu schützende Person muss mit Urkunden und Nachweisen ausges- tatten werden, mit denen der für die Tarnung angenommene Lebenslauf nachvollzo- gen werden kann. In dieses Abschottungssystem müssen auch die für die Tarnidenti- tät bedeutsamen Datensammlungen und Register miteingebunden werden. Zwecks

Erreichung dieses Zieles sind die öffentlichen Stellen zu verpflichten, auf Ersuchen der Zeugenschutzstelle Dokumente und Urkunden herzustellen oder zu verändern sowie die geänderten Daten zu bearbeiten, d.h. die Person wird unter der neuen Identität im Register erfasst. Auch private Stellen sind zu verpflichten, den Begehren der Zeugenschutzstelle nachzukommen, denn auch im privaten Bereich werden Ausweise, Zeugnisse, Bestätigungsschreiben sowie ähnliche Dokumente ausgestellt. Effektiver Zeugenschutz erfordert daher die entsprechende Miteinbindung privater Stellen. Die Mitwirkungspflicht bezieht sich nur auf Dokumente, welche eine Person bereits unter früherem Namen erworben hat. Im Hinblick auf die Verwendung der Doku- mente im Rechtsverkehr ist es wichtig, dass der Person nicht Qualifikationen zuge- schrieben werden, welche sie nicht auch erworben hat. Gemäss Absatz 2 sind beim Aufbau einer vorübergehenden neuen Identität öffentli- che oder private schützwürdige Interessen zu berücksichtigen. Damit wird klarge- stellt, dass der Aspekt des Zeugenschutzes nicht ohne Einschränkung und kritiklos über entgegenstehende öffentliche oder private Interessen gestellt wird. Bei einem beträchtlichen Teil der geschützten Personen wird es sich um Personen mit Vorstra- fen handeln, auch können Einträge im Betreibungsregister oder anderen Registern mit ähnlicher Funktion vorhanden sein. Die Bestimmung schliesst an Artikel 8 Absatz 2 Buchstabe c an, nach welchem bei sich erheblich entgegenstehenden Interessen bereits die Aufnahme in ein Zeugenschutzprogramm abgelehnt werden kann. Nach Beendigung des Zeugenschutzprogrammes sind nach Absatz 3 die Einträge auf die neue Identität mit den Einträgen der ursprünglichen Identität zusammenzu- führen und dann zu löschen. Dies erfordert eine manuelle Nachführung in Zusam- menarbeit mit den betroffenen Stellen und dass die ausgestellten Ausweise eingezo- gen werden. Die Zeugenschutzstelle sorgt für die Einziehung und Vernichtung der benutzten Dokumente. Eine Person, welche mehrere Jahre unter dem neuen Namen gelebt hat und so be- kannt ist, möchte unter Umständen nach Ende des Zeugenschutzprogramms den vorübergehend angenommenen Namen behalten. Sie kann hierfür einen Namens- wechsel nach Art. 30 ZGB beantragen. Gemäss Art. 30 ZGB kann die Regierung des Wohnsitzkantons einer Person die Änderung des Namens bewilligen, wenn wichtige

Gründe vorliegen. Ein solcher Grund wird in den Zeugenschutzprogrammfällen in der Regel gegeben sein. Der Namenswechsel wird - wie auch sonst üblich - im Zivilstandsregister entsprechend vermerkt. Es kann zudem erforderlich sein, auch die Mitarbeiter der Zeugenschutzstelle vorü- bergehend mit einer anderen Identität auszustatten (z.B. um eine Wohnung für die vorübergehende Unterbringung der zu schützenden Person anmieten zu können). Offenes Auftreten der mit dem Zeugenschutz befassten Behörden als Angehöriger des Bundesamtes für Polizei könnte das Interesse Dritter wecken und damit das Risiko für die zu schützende Person oder die Behörden selber unnötig erhöhen. Die Möglichkeit des in Absatz 4 verankerten Handelns unter Tarnnamen für Angestellte der Zeugenschutzstelle ist aber auch zum Selbstschutz wichtig. Als Informationsträ- ger ist der Angestellte insofern gefährdet, als Zielpersonen mittel Druckausübung auf die Zeugenschützer versuchen, an die Zeugen zu gelangen. Auch bei selbstver- schuldetem Ausscheiden eines Zeugen aus dem Zeugenschutzprogramm ist es von Vorteil, wenn der Zeuge nicht die Echtpersonalien der Zeugenschützer kennt.

Art. 20 Anhörung bei Aufenthaltsregelung für Ausländerinnen und Auslän- der Für den Fall eines geplanten Widerrufs einer Aufenthaltsbewilligung eines Zeugen in einem Programm wäre es wichtig, dass die Anliegen des Zeugenschutzes und der Strafverfolgung (die Person als wichtigen Zeugen noch verfügbar zu haben) auch mitberücksichtigt werden können und so - wenn die sich gegenüberstehenden Inte- ressen dies rechtfertigen - eine Ausweisung aufgeschoben werden kann. Gemäss der neuen Bestimmung sollen Ausländer, welche in der Schweiz über einen Aufenthaltstitel verfügen (zum Aufenthaltstitel vgl. Artikel 36, Änderungen bisheri- gen Rechts) nicht ohne Rücksprache mit der Zeugenschutzstelle und ohne Kenntnis der Umstände ausgewiesen werden können. Vor der Nichtverlängerung oder dem Widerruf einer Bewilligung nach Art. 62 oder 63 des Ausländergesetzes oder der Verfügung von Entfernungs- und Fernhaltemassnahmen gemäss Art. 64 - 68 des Ausländergesetzes soll die zuständige Behörde die Zeugenschutzstelle anhö- ren. Dies setzt voraus, dass die zuständige kantonale Ausländerbehörde (in Fällen der vorläufigen Aufnahme das Bundesamt für Migration) vorgängig über die Durch- führung eines Zeugenschutzprogramms in Kenntnis gesetzt worden ist. Ist dies nicht der Fall, muss die Zeugenschutzstelle spätestens nach Zustellung des Entscheids der Ausländerbehörde mit der verfügenden Behörde oder nach Einreichen einer Be- schwerde mit der Beschwerdeinstanz Kontakt aufnehmen.

Art. 21 Abstimmung bei freiheitsentziehenden Massnahmen Bei in ein Schutzprogramm aufgenommene Zeugen, die sich aufgrund ihrer Mittä- terschaft oder aufgrund der Begehung eines anderen Deliktes vor Aufnahme in das Zeugenschutzprogramm in Untersuchungshaft befinden und später zu einer Frei- heitsstrafe verurteilt werden, ist eine enge Zusammenarbeit mit den Vollzugsbehör- den notwendig. Die Herstellung des Einvernehmens mit der jeweiligen Strafvoll- zugsbehörde stellt sicher, dass die im Sicherheits- und Organisationsbereich der Vollzugsanstalt möglichen Gefährdungen beherrscht werden können. Im Rahmen der Untersuchungshaft mag unter Umständen bereits der Hinweis genügen, dass eine Person unter keinen Umständen mit gewissen anderen Personen zusammengeführt werden darf. Die Zeugenschutzstelle wird daher verpflichtet, die für den Zeugen zuständigen Strafvollzugsbehörden oder den Leiter der Vollzugsanstalt von Beginn und Ende des Zeugenschutzes zu unterrichten und die für den Schutz notwendigen Massnahmen im Einvernehmen mit der Vollzugsleitung und unter Berücksichtigung der Belange des Strafvollzugs zu treffen. Gleichzeitig ist die Zeugenschutzstelle aber auch darauf angewiesen, dass die Leitung der Vollzugseinrichtung die Zeugenschutzstelle über alle für die Ausgestaltung und Fortführung des Zeugenschutzes bedeutsamen Um- stände informiert.

3.3 Drittes Kapitel: Zeugenschutzstelle

3.3.1 Erster Abschnitt: Organisation und Aufgaben

Art. 22 Organisation Angesichts der relativ kleinen Anzahl erwarteter Zeugenschutzfälle und des nötigen Aufbaus und Erhalts von Know-how und Professionalität dieser Stelle erscheint es

für die Schweiz sinnvoll, die Durchführung der Zeugenschutzmassnahmen sowohl für Zeugen aus Bundesverfahren als auch für Zeugen aus kantonalen Verfahren zentral bei den Bundesbehörden anzusiedeln144. Erfahrungen aus der operativen T T

Zeugenschutzarbeit zeigen eine derartige Komplexität der Materie, dass die anzu- strebende Effizienz und Professionalität nur auf der Ebene einer bundesweiten zentralen Zeugenschutzstelle zu bewältigen ist. Hinzu kommen die kleinräumigen Verhältnisse in der Schweiz, welche eine interkantonale und oft wohl internationale Zusammenarbeit erforderlich machen. Die Bestimmung weist die operative Arbeit nach Massgabe dieses Gesetzes einer noch zu schaffenden Zeugenschutzstelle zu. Der Fokus der dem Schutz einer Person dienenden Zeugenschutzarbeit liegt bei der Abschottung und Sicherung einer Person gegen aussen. Diese zentralen Fragen decken sich mit den Aufgaben, welche das Bundesamt für Polizei im Bereich der verdeckten Ermittlung vornimmt. Eine Ansie- delung der Dienststelle beim Bundesamt für Polizei, Bundeskriminalpolizei, er- scheint sachlich gerechtfertigt und zweckmässig, da damit vom dort vorhandenen Know-how und Kontakten zu Zeugenschutzstellen im Ausland profitiert werden kann. Die Zeugenschutzstelle ist zur Wahrung ihrer Unabhängigkeit personell und organisatorisch von den Ermittlungseinheiten zu trennen.

Art. 23 Aufgaben Die Zeugenschutzstelle ist mit folgenden Aufgaben betraut: a. Durchführung des Prüfverfahrens und Antragstellung an den Direktor oder die Direktorin fedpol zur Durchführung eines Zeugenschutzprogramms. Dieses Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen des 2. Kapitels, 2. Abschnitt. b. Durchführung der im Einzelfall erforderlichen Massnahmen zur Gewährleis- tung eines effektiven Schutzes. Einzelne Schutzmassnahmen sind stets in verhältnismässiger Weise anzuordnen: Sie müssen tatsächlich geeignet sein, das Eintreten einer Schädigung des Zeugen oder seiner Angehörigen zu ver- hindern. Es sind diejenigen Schutzmassnahmen anzuordnen, die dem Schutz so gut wie nötig dienen; es ist also die mildeste Erfolg versprechende Mass- nahme zu ergreifen. Die Direktorin oder der Direktor fedpol, der über die Aufnahme in das Programm entscheidet, wird damit gleichzeitig den Rah- men der Schutzmassnahmen beschliessen (z.B. Zulässigkeit des Aufbaus ei- ner vorübergehenden neuen Identität), die Durchführung dieser Massnahmen und Ausgestaltung im Einzelnen obliegt dann aber der Zeugenschutzstelle. Bei einer Person, die stark gefährdet ist, braucht es ein "Paket" aus verschie- denen Massnahmen, wobei zu Beginn sehr viele Massnahmen nötig sind, Schutz -und Betreuungsintensität dann mit der Zeit aber abflachen. Hierzu zählen niederschwellige Massnahmen wie z.B. Verhaltensberatung, Bereit- stellung von Hilfsmitteln (neue Telefonnummer, Einbau Alarmsystem), psy- chologische Betreuung, Personen- und Objektschutz und kurzfristige sichere Unterbringung und Einrichtung von Auskunftssperren bei Behörden und privaten Stellen bis zur einer effektiven Umsiedlung und vorübergehenden Sicherung des Lebensunterhaltes und schliesslich der Beschaffung von

T T Vgl. Ergebnis der Anhörung der Kantone via KKJPD/SODK, Schreiben vom 9. April 2008.

Tarndokumenten zur vorübergehenden Annahme einer neuen Identität. Nicht vorgesehen in der Schweiz ist die komplette Identitätsänderung im Sinne des registerrechtlichen Sterbenlassens einer Person.145 P P

Die einzelnen Massnahmen müssen im jeweiligen konkreten Fall individuell geprüft werden. Die Durchführung von Gefährdungsanalysen und die lau- fende Überprüfung der Gefährdungssituation sind zum Entscheid über die Notwendigkeit und Angemessenheit der Massnahmen unerlässlich. Voraussetzung für die Durchführung von einzelnen Massnahmen ist die Be- schaffung und Unterhaltung der erforderlichen Logistik durch die Zeugen- schutzstelle. c. Allgemeine Beratung und Betreuung der geschützten Person sowie Unter- stützung bei der Abwicklung persönlicher Angelegenheiten. Darunter fällt z.B. die zentrale Koordination der Zeugenschutzarbeit durch Zusammenar- beit mit den betroffenen Behörden (z.B. Einwohneramt, Fremdenpolizei, AHV-Zweigstelle etc.) und privaten Stellen (Vermieter, Telefon- und Inter- netanbieter, private Versicherungen, Schuldner und Gläubiger etc.). Die Zeugenschutzstelle nimmt hier eine wichtige Vermittlerfunktion ein. Sie hat sicherzustellen, dass keine Rückschlüsse vom alten auf den neuen Wohnort oder von einer alten auf die neue Identität gezogen werden können, muss aber gleichzeitig dafür sorgen, dass berechtigte Ansprüche von Dritten und gegenüber Dritten erfüllt werden können. T Zentraler Gedanke des Zeugenschutzes ist es auch, die Person so rasch als möglich und sinnvoll zu reintegrieren und der Selbständigkeit zuzuführen. Die Zeugenschutzstelle bietet hier entsprechende Unterstützung, so z.B. bei der Beschaffung eines Arbeits- bzw. Ausbildungsplatzes oder einer Umschu- T

lung. d. Koordination der ausserprozessualen Schutzmassnahmen nach diesem Ge- setz mit den nötigen prozessualen Schutzmassnahmen gemäss Art. 149 ff. StPO (vgl. hierzu die Erläuterungen in Ziff. 2.1.2 und 2.2.1); e. Beratung und Unterstützung der inländischen Polizeibehörden bei Schutz- massnahmen zugunsten von Personen ausserhalb eines Zeugenschutzpro- gramms. Dazu gehören auch die Beratung sowie die Unterstützung beim Er- greifen von Sofortmassnahmen für Personen, für welche ein Antrag zur Aufnahme in ein Programm gestellt wurde, der Entscheid über die Aufnah- me jedoch noch ausstehend ist. f. Prüfung des Ersuchens eines ausländischen Staates oder eines internationa- len Strafgerichtshofes zur Aufnahme einer Person in das innerstaatliche Schutzprogramm. Es handelt sich hier um Personen, die sich bereits in ei- nem Zeugenschutzprogramm befinden und via Ersuchen der jeweiligen aus- ländischen Zeugenschutzstelle oder des internationalen Strafgerichtshofes in das innerstaatliche Schutzprogramm übernommen werden können. Hier er- folgt keine neuerliche Prüfung der Kriterien, da dies bereits durch die je- weils federführende Zeugenschutzstelle vorgenommen wurde. Die Modalitä- ten richten sich nach den Art. 28 und 29.

T T Deutschland, Österreich und bspw. Norwegen sehen ebenfalls nur den Aufbau einer vorübergehenden Tarnidentität vor. Die Möglichkeit zur kompletten Identitätsänderung gibt es z.B. in Italien und Schweden.

g. Koordination der internationalen Zeugenschutzarbeit durch Zusammenarbeit mit den Dienststellen im Ausland. Die Zusammenarbeit mit dem Ausland spielt schon alleine aufgrund der flächenmässig geringen Ausdehnung der Schweiz eine wichtige Rolle. Die Zusammenarbeit bezieht sich einerseits auf punktuelle Handlungen wie Hilfe bei Familienzusammenführungen, oder Transporten auf nationalem Gebiet. Der zweite und wichtige Pfeiler ist je- doch die eigentliche Übernahme von geschützten Personen, bei denen eine dauerhafte und sichere Unterbringung eines gefährdeten Zeugen nur im Aus- land möglich ist. Gemäss Absatz 2 regelt der Bundesrat in einer Verordnung die Ausbildung der Mitarbeitenden der Zeugenschutzstelle. Das spezielle Fachwissen soll durch Teil- nahme an Ausbildungen, Einsitznahme in den bestehenden internationalen operati- ven Expertengruppen und durch Austausch mit den zuständigen Dienststellen im Ausland erworben und weiterentwickelt werden. Zeugenschutzspezifische Ausbil- dungskurse werden derzeit nur im Ausland angeboten.

Art. 24 Aktenführung Alle im Rahmen des Zeugenschutzes getroffenen Massnahmen, wie z. B. Aufnahme der zu schützenden Person und ihre Verpflichtungen, die Ausstellung von Tarndo- kumenten, finanzielle Leistungen oder die Beendigung des Zeugenschutzes müssen jederzeit nachvollzogen werden können. Die Zeugenschutzstelle ist deshalb zur lückenlosen Dokumentation verpflichtet (Absatz 1). Die dabei entstehenden Unterlagen sind im Hinblick auf die Sicherheit der zu schüt- zenden Person sowie wegen der in ihnen enthaltenen Informationen über das takti- sche Vorgehen der Polizei beim Zeugenschutz in besonderem Masse geheimhal- tungsbedürftig. Deshalb werden die Akten nur von der Zeugenschutzstelle geführt und sind nicht Bestandteil der Akten des Strafverfahrens (Absatz 2). Dem Gericht kann auf Verlangen ein Amtsbericht eingereicht werden. Zudem sind Mitarbeiter der Staatsanwaltschaft und der Zeugenschutzstelle im Strafverfahren nach allgemeinen Grundsätzen als Zeugen zur Auskunft auch über den Zeugen- schutz verpflichtet. Sie bedürfen dafür einer Aussageermächtigung ihrer vorgesetz- ten Behörde (vgl. Art. 320 Ziff. 2 StGB), die unter Berücksichtigung der Zwecke des Zeugenschutzes zu erteilen ist und gegebenenfalls beschränkt werden kann.

3.3.2 Zweiter Abschnitt: Datenbearbeitung

Art. 25 Informationssystem Um ihre gesetzlichen Aufgaben zu erfüllen betreibt die Zeugenschutzstelle ein Informationssystem. Das System muss wegen der besonders schützenswerten Daten, die es enthält, besonders gesichert sein. Die Bestimmung enthält die gesetzliche Grundlage für den Betreib des Systems. Zugriff mittels Abrufverfahren haben ledig- lich die Mitarbeitenden der Zeugenschutzstelle.

Art. 26 Im System gespeicherte Daten Für die dauernde Eruierung der Gefährdungslage im Hinblick auf das Ergreifen der notwendigen Schutzmassnahmen aber auch für die Beurteilung der Geeignetheit

einer Person zur Aufnahme in ein Zeugenschutzprogramm sind von der Zeugen- schutzstelle Daten zu erheben. Es handelt sich hier um Datenerhebungen in Bezug auf den Gefährder und dessen Umfeld, aber auch um Daten über die Lebensführung der zu schützenden Person, insbesondere über ihre engen persönlichen Beziehungen und familiären Verhältnisse (z.B. in Bezug auf Anzahl gefährdeter Nahestehender), ihre finanzielle Lage (z.B. Schulden), ihren gesundheitlichen Zustand (z.B. Suchterkrankung) oder sonstige Aktivitäten, welche den Entscheid zur Aufnahme einer Person in ein Programm beeinflussen könnten (z.B. Gewalttätigkeit, Vorstrafen). Die Erhebung der Daten zur schützenden Person erlaubt der Zeugenschutzstelle auch die Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber Dritten, da nicht immer davon ausgegangen werden kann, dass die zu schützende Person alle nötigen und für die Interessenabwägung relevan- ten Angaben offenbart. Dies ist speziell bei Zeugen zu berücksichtigen, welche sich selber im kriminellen Umfeld bewegt haben und im Spannungsfeld zwischen Aus- stieg und weiterer Delinquenz stehen oder finanzielle Probleme haben Die Details der Zustimmung der zu schützenden Person sind in Artikel 4 Absatz 5 des Datenschutzgesetzes geregelt. Keine Blankoermächtigung, sondern eine spezifi- sche Zustimmung ist nötig für die Datenerhebung bei Privaten, welche dem Berufs- geheimnis gemäss Art. 321 StGB unterstehen.

Art. 27 Datenerhebung Zur Prüfung der Geeignetheit einer Person für die Aufnahme in ein Zeugenschutz- programm sowie zur Abklärung der Gefährdung soll die Zeugenschutzdienststelle deshalb über ein Abrufverfahren direkten Zugriff auf die in Absatz 1 Buchstabe a genannten Register und Datensammlungen haben. Das Zugriffsrecht ist in den für diese Datenbanken massgeblichen Spezialgesetzen zu verankern (siehe hinten, Änderungen bisherigen Rechts). Bei den Zugriffen auf die polizeilichen Informati- T

onssysteme des Bundes und der Kurzabfrage des informatisierten Staatsschutz- Informations-System sind in den relevanten Gesetzen (BPI und BWIS) der Zugriff der Bundeskriminalpolizei im Allgemeinen bereits vorgesehen. Für die Erhebung T

weiterer Daten kann die Zeugenschutzdienststelle diese von den in Absatz 1 Buch- stabe b - d genannten Behörden anfordern. Informationen von weiteren Behörden und privaten Stellen können mit der Zustimmung der zu schützenden Personen angefordert werden.

3.4 Viertes Kapitel: Zusammenarbeit mit dem Ausland

Die Zusammenarbeit mit dem Ausland in Einzelfällen spielt schon alleine aufgrund der flächenmässig geringen Ausdehnung der Schweiz eine wichtige Rolle. Die Zusammenarbeit bezieht sich einerseits auf punktuelle Handlungen wie Hilfe bei Familienzusammenführungen, oder Transporten auf nationalem Gebiet. Der zweite und wichtige Pfeiler ist jedoch die eigentliche Übernahme von geschützten Perso- nen, bei denen eine dauerhafte und sichere Unterbringung eines gefährdeten Zeugen nur im Ausland möglich ist.

Art. 28 Vereinbarung Für die Übergabe einer zu schützenden Person ins Ausland oder die Aufnahme einer zu schützenden Person aus dem Ausland wird eine Vereinbarung mit der für Zeu- genschutz zuständigen Stelle des Auslandes oder des internationalen Strafgerichts- hofes geschlossen (Absatz 1). Der Abschluss der Vereinbarung für den Einzelfall liegt in der Kompetenz von fedpol (Absatz 2). Vorbehalten bleibt ein anderes Vorgehen gestützt auf einen Staatsvertrag. Gedacht ist hier primär an Relokationsabkommen mit internationalen Strafgerichten. Diese Abkommen sind vertraulich. Auch in der Schweiz haben zum Teil entsprechende Gespräche stattgefunden. Im Fall des Abschlusses eines vertraulichen Abkommens werden die Aussenpolitischen Kommissionen beider Räte informiert.

Art. 29 Kostenteilung Mit diesem Artikel wird der Rahmen für die Abschlusskompetenz von fedpol festge- setzt. Absatz 1 enthält die Vorgaben, nach welchen mit dem Ausland die Kostentei- lung grundsätzlich zu vereinbaren ist. Die in den Buchstabe a und b umschriebene Aufteilung entspricht der Empfehlung von Europol im Bereich der internationalen Zusammenarbeit im Zeugenschutz146. T T

Die Lebenshaltungskosten der zu schützenden Person sowie die laufenden Kosten für besondere Zeugenschutzmassnahmen werden von der ersuchenden Stelle getra- gen (Buchstabe a); die Personal- und Sachkosten der Zeugenschutzstelle sowie die Kosten für nicht mit der ersuchenden Stelle abgestimmte Kosten werden von der ersuchten Stelle getragen (Buchstabe b). Absatz 2 öffnet den Verhandlungsspielraum der Zeugenschutzstelle für Länder, welche das von Europol empfohlene Prinzip nicht verfolgen und zusätzlich noch den Personalaufwand in Rechnung stellen. Gestützt auf das Prinzip der Gegenseitigkeit kann dann ausnahmsweise vereinbart werden, dass der für den konkreten Zeugen- schutzfall anfallende Personalaufwand in Rechnung gestellt werden kann. Vorbehalten bleiben auch hier wieder Kostenvereinbarungen mit einer Dienststelle des Auslands oder einem internationalen Strafgericht gestützt auf einen Staatsvertrag (Absatz 3). Gedacht ist hier primär an Relokationsabkommen mit internationalen Strafgerichten (vgl. Erläuterungen zu Artikel 28). Das Prinzip des Haltens von Gegenrecht ist bei Übernahme von Fällen eines internationalen Strafgerichtshofes nicht möglich.

3.5 Fünftes Kapitel: Geheimhaltung

Art. 30 Schweigepflicht Die Aufrechterhaltung eines wirksamen Zeugenschutzes setzt unter anderem die Geheimhaltung der Zeugenschutzmassnahmen voraus. Der Artikel statuiert eine entsprechende Geheimhaltungspflicht für Personen, welche mit ihrem Einverständ- nis bei der Durchführung von einem Zeugenschutzprogramm mitwirken (Bsp. Einwohnerkontrolle, Fremdenpolizei, externe Fachstellen wie das Fraueninformati-

T T Europol, Basic principles of European Union police cooperation in the field owitness protection, Den Haag, September 2000 (verwaltungsinternes Dokument).

onszentrum Zürich). Die Geheimhaltungspflicht über Zeugenschutzprogramme gilt auch für die geschützte Person selbst. Diese soll inbesondere auch für Informationen gelten, welche die zu schützende Person über die Mitarbeitenden der Zeugenschutz- stelle erlangt hat.

Art. 31 Strafdrohung für die Verletzung der Schweigepflicht Für Personen, welche dem Amts- oder Berufsgeheimnis unterstehen gehen die Strafbestimmungen von Artikel 320 und 321 StGB vor.

3.6 Sechstes Kapitel: Aufsicht

Art. 32 Berichterstattung Die Zeugenschutzstelle erstattet dem Departementsvorstehenden des EJPD zur Wahrnehmung der Aufsicht jährlich Bericht über die Tätigkeit der Zeugenschutz- stelle. - Absatz 2 der Bestimmung umschreibt den Inhalt der Berichterstattungspflicht T T

gegenüber dem Departement. Soweit es sich um Daten zu einzelnen Fällen handelt, geht es nicht um Rohdaten, sondern um statistische bzw. anonymisierte Angaben.

Art. 33 Einholung von Auskünften und Inspektion Die Angaben zu den Zeugenschutzfällen unterliegen im Interesse der Gewährleis- tung eines effektiven Zeugenschutzes einer strengen Vertraulichkeit. Diese kann durch die Interessen der Aufsicht nicht einfach durchbrochen werden. Die Bestim- mung lehnt sich an Art. 22 des Entwurfs zum Strafbehördenorganisationsgesetz an. Personen, die im Rahmen der Oberaufsicht der eidgenössischen Räte nach dem Parlamentsgesetz147 oder der Aufsicht des Bundesrates oder des EJPD gemäss dem T T

Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes148 mit der Einholung von Aus- T T

künften oder mit einer Inspektion betraut werden, dürfen gemäss Absatz 1 der Be- stimmung die erlangten Informationen nur in allgemeiner und anonymisierter Form als Grundlage für ihre Berichterstattung und ihre Empfehlungen verwenden. Sie sollten insofern auch ihre Akten nur in allgemeiner und anonymisierter Form führen. Rückschlüsse auf schützenswerte Falldaten müssen verhindert werden. Für die Wahrnehmung der Aufsichtsaufgaben sollen fachlich ausgewiesene Personen betraut werden und bei regelmässigen Inspektionen soll auch für die nötige Kontinuität gesorgt werden. Absatz 2 verdeutlicht die Pflicht der Zeugenschutzstelle, geeignete Massnahmen zu treffen, damit im Rahmen von Inspektionen jene Informationen, welche Aufschluss über den gegenwärtigen Aufenthaltsort oder die von einer geschützten Person be- nutzte Tarnidentität geben, nicht offengelegt werden - der Zweck der Aufsicht aber trotzdem erfüllt werden kann. Transparenz ist ein wichtiger Grundsatz der öffentlichen Verwaltung und auch bei Zeugenschutzprogrammen ist für die verwendeten Gelder und die Tätigkeiten Re-

T T SR 171.10. T T SR 172.010, Art. 24 RVOG.

chenschaft abzulegen. Grundsätzlich muss die Finanzkontrolle deshalb Zugang zu allen ausgabenrelevanten Informationen haben. Hingegen ist zu berücksichtigen, dass einfache Belege, wie z.B. eine Hotelquittung oder ein Zug- oder Flugticket die neue Identität oder den gegenwärtigen Aufenthaltsort der zu schützende Person aufdecken können. Um die Vertraulichkeit der neuen Identität und des neuen Auf- enthaltsorts zu gewährleisten ist es deshalb wichtig, dass Zeugenschutzprogramme angepassten Kontroll- und Berichterstattungsverfahren unterliegen.

3.7 Siebtes Kapitel: Kosten

Art. 34 Durchführung von Zeugenschutzprogrammen Anfallende Kosten sind die Kosten des Aufbaus sowie des Betriebs der Zeugen- schutzstelle und die fallabhängigen Kosten. Gemäss dem Gesetzesentwurf sind die fallabhängigen Kosten (d.h. Lebenshaltungs- T

kosten der zu schützenden Personen sowie die laufenden Kosten für besondere Zeugenschutzmassnahmen) vom beantragenden Gemeinwesen, d.h. dem verfahrens- leitenden Kanton oder dem Bund zu tragen. Die Höhe der fallabhängigen Kosten ist von Fall zu Fall unterschiedlich, bewegt sich jedoch in einem Rahmen von CHF

5000. — bis CHF 150‘000. — . Bei der Übernahme eines Zeugenschutzfalles wird

jeweils ein Budgetrahmen erstellt. Die ausländischen Erfahrungen zeigen, dass die T

zu ergreifenden Massnahmen und auch die Kosten je nach Sachverhalt sehr variie- ren. In jedem Fall sieht das Budget anders aus und kann sich durch unerwartete Ereignisse auch stark verändern. Eine Arbeit mit Fallpauschalen wird dieser Situati- on nicht gerecht. An Aufbau und Betrieb der Zeugenschutzstelle beteiligen sich die Kantone mit T

einem angemessenen Beitrag. Die Höhe der Beteiligung sowie die Modalitäten der T

Abrechnung sind in einer Verordnung zu detaillieren

Art. 35 Beratungs- –und Unterstützungsleistungen an die Kantone Der Artikel sieht vor, dass die Kantone der Zeugenschutzstelle die beanspruchten Beratungs- und Unterstützungsleistungen im Sinne von Artikel 23 Absatz 1 Buch- stabe e des Gesetzes vergüten. Die Höhe und die Modalitäten der Vergütung sind in einer Bundesratsverordnung zu bestimmen.

3.8 Achtes Kapitel: Änderungen bisherigen Rechts

Art. 36

1. Ausländergesetz vom 16. Dezember 2005

Art. 30: Eine wichtige Voraussetzung ist der geregelte Aufenthalt von ausländischen Personen. Es sind grundsätzlich zwei Konstellationen denkbar: 1. Eine ausländische Person ist wichtiger Zeuge in einem schweizerischen Strafverfahren und erfüllt die Voraussetzungen für die Aufnahme in ein Zeugenschutzprogramm. 2. Eine ausländi- sche Person wurde in einem Zeugenschutzprogramm des Auslands oder eines inter- nat. Strafgerichtshofes aufgenommen und soll aus Sicherheitsgründen in der Schweiz untergebracht werden.

Aus der Perspektive der Strafverfolgung und des Zeugenschutzes wäre es nötig, dass die ausländische Person, sofern sie nicht bereits einen Aufenthaltstitel hat, für die Dauer des Zeugenschutzprogramms (d.h. auch über die Beendigung des Strafverfah- rens hinaus, wenn die Gefährdung weiter besteht) einen gültigen Aufenthaltstitel haben kann. Die neue Bestimmung knüpft an Art. 30 Abs. 1 Buchstabe e AuG an, nach welchem bei der Aufenthaltsregelung von Zeugen von Menschenhandel von den üblichen Zulassungsbedingungen abgewichen werden kann. Der Aufenthalt muss für die Dauer eines Strafverfahrens möglich sein, aber auch nach Beendigung des Strafverfahrens, solange sich die Person wegen ihrer Gefährdung noch in einem Zeugenschutzprogramm befindet.

2. Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937

Art. 317bis Abs. 3: Die Bestimmung stellt wie auch für den Bereich der verdeckten Ermittlung in den Absätzen 1 und 2 klar, dass Personen, welche im Rahmen des Gesetzes über den ausserprozessualen Zeugenschutz auf Ersuchen der Zeugen- schutzstelle Urkunden herstellen und verändern sowie Personen, die diese Urkunden gebrauchen, nicht nach den Artikeln 251, 252, 255 und 317 strafbar sind. Art. 367 Abs. 2 Buchstabe k und Abs. 4: Die Anpassungen erlauben der Zeugen- schutzstelle, zur Erfüllung ihrer Aufgaben durch ein Abrufverfahren Einsicht in die Personendaten über Verurteilungen und hängige Strafverfahren (VOSTRA) zu nehmen. Der Zweck der Einsicht zur Erfüllung der Aufgaben wird in Artikel 9 des Bundesgesetzes über den ausserprozessualen Zeugenschutz konkretisiert.

3. Bundesgesetz vom 20. Juni 2003 über das Informationssystem über den

Ausländer- und den Asylbereich Art. 9 Abs. 1 Bst. j und Art. 9 Abs. 2 Bst. i: Die zusätzlichen Bestimmungen erlauben der Zeugenschutzstelle, zur Erfüllung ihrer Aufgaben durch ein Abrufverfahren Einsicht die vom BFM oder in dessen Auftrag im Informationssystem bearbeiteten Daten des Ausländerbereichs vom BFM zu nehmen. Der Zweck der Einsicht zur Erfüllung der Aufgaben wird in Artikel 26 des Bundesgesetzes über den ausserpro- zessualen Zeugenschutz konkretisiert.

4 Auswirkungen

4.1 Auswirkungen auf den Bund

4.1.1 Bundesbeschluss zur Unterzeichnung des Überein-

kommens Ausser im Bereich des ausserprozessualen Zeugenschutzes für Verfahren in Bun- deskompetenz hat ein Beitritt zum Übereinkommen des Europarates zur Bekämp- fung des Menschenhandels für den Bund nur unwesentliche direkte Auswirkungen. Wie in Ziffer 1.2.8 dargelegt würde die Schweiz nach einem Beitritt im Rahmen des Überwachungsmechanismus in regelmässigen Abständen einer Länderprüfung unterzogen werden. Die jährliche Beantwortung von Fragebögen und das Verfassen von Stellungnahmen im Rahmen der regelmässigen Evaluationsverfahren sowie die Organisation und

Durchführung der Besuche der GRETA–Experten in der Schweiz (ca. alle 3-4 Jahre)149 sind zwar neue Aufgaben. Diese können jedoch im Rahmen der ordentli- T T

chen Tätigkeit der KSMM bewältigt werden und haben daher keine namhaften finanziellen Auswirkungen.

4.1.2 Bundesgesetz zum ausserprozessualen Schutz von

Zeugen

4.1.2.1 Fallzahlen und Grösse der Zeugenschutzstelle

Der Entwurf zum Bundesgesetz über den ausserprozessualen Zeugenschutz sieht den Aufbau und Betrieb einer spezialisierten Zeugenschutzstelle im Bundesamt für Polizei (fedpol), bei der Bundeskriminalpolizei vor. Diese hat neben der eigentlichen Betreuung der zu schützenden Personen auch zur Aufgabe, den Kantonen beratend zur Seite zu stehen. Das geschätzte Fallaufkommen dürfte sich bei vollem Betrieb im Rahmen von rund 10 - 15 Zeugenschutzfällen aus Bund und Kantone und 140 Beratungen zugunsten der Kantone pro Jahr bewegen. Hinzu kommen diejenigen Fälle, die gestützt auf Abkommen mit internationalen Strafgerichten übernommen werden. Aufgrund der heutigen Einschätzungen ist bei fedpol für den Aufbau der Stelle mit einem zusätzlichen Stellenbedarf von rund 600 Stellenprozenten und für den ordentlichen Betrieb von 1000 Stellenprozenten zu rechnen.

4.1.2.2 Fallabhängige Kosten

Die Fallkosten sind abhängig vom Sachverhalt und damit der Art der angewendeten Massnahmen, der Dauer der Betreuung und der Anzahl mitzubetreuender Angehöri- ger und stellen bei der Interessenabwägung der Entscheidinstanz über die Aufnahme in ein Programm ein ausschlaggebendes Kriterium dar. Die Kosten sinken i.d.R. mit zunehmender „Laufzeit“ des Falles, wenn der Zeuge selbständig wird und sich selber finanzieren kann. Für das jährliche Gesamtbudget der fallabhängigen Kosten aus Bundesstrafverfahren kann gestützt auf die zu erwartenden Fallzahlen von einem jährlichen Gesamtbetrag von CHF 950'000. — ausgegangen werden.

Was die gestützt auf internationale Verpflichtungen mit internationalen Strafge- richtshöfen übernommenen Personen betrifft, entstehen ebenfalls Kosten für Schutz und Betreuung.150 Diese Kosten werden heute und auch bei Eingehen weiterer T T

internationaler Verpflichtungen über die vom BFM getragene Flüchtlingspauschale und soweit darüber hinausgehend von den Kantonen getragen, welche für den Schutz und die Betreuung zuständig sind. Sofern diese Personen künftig der Zu-

T So dargelegt an der «Conférence sur le mécanisme de suivi de la Convention du Conseil T

de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains », welche am 08./09.11.08 in Strassburg stattgefunden hat H H

150 Dies im Gegensatz zur Zusammenarbeit mit ausländischen Zeugenschutzdienststellen. T T

Dort gilt das Prinzip, dass die fallabhängigen Zeugeschutzkosten vom ersuchenden Staat getragen werden. Es erfolgt zwar in der Regel keine Beteiligung an den Kosten der Per- sonalressourcen und Infrastruktur, da die Zusammenarbeit auf dem Prinzip der Gegensei- tigkeit beruht und die Schweiz nicht nur Fälle aus dem Ausland übernimmt sondern auch abgibt, werden die Personal- und Infrastrukturkosten dadurch kompensiert.

ständigkeit der Zeugenschutzstelle zugewiesen werden, wäre die finanzielle Verant- wortung auch über die vom BFM getragene Flüchtlingspauschale hinaus beim Bund.

4.1.2.3 Kosten Zeugenschutzstelle

Für den Aufbau und Betrieb der Zeugenschutzstelle müssen einmalige und wieder- kehrende Investitionen geplant werden, insbesondere auch für die verdeckt zu be- schaffende Logistik. In Zahlen ist von einmaligen Investitionskosten von CHF 860'000.-, Betriebskosten von ca. CHF 260'000.- pro Jahr und wiederkehrenden Investitionskosten von CHF 260'000.- alle 5 - 6 Jahre (Wechsel der Dienststelle) und 100'000.- jährlich (Ersatzbeschaffungen) auszugehen. Die Personalkosten belaufen sich bei den geschätzten 1000 Stellenprozenten auf CHF 1.4 Mio. jährlich. An diesen Kosten hätten sich die Kantone gemäss Gesetz mit einer angemessenen Pauschale zu beteiligen, wobei Modalitäten und der Verteilschlüssel in einer Ver- ordnung festzulegen sind. Weitere Behörden des Bundes können von der Vorlage dann direkt betroffen sein, wenn sie von der Zeugenschutzstelle um Mitwirkung angegangen werden (z.B. BJ: Zivilstandsregister, Strafregister, EDI: AHV-Nummer, BFM: Aufenthaltsregelung). Es ist heute noch nicht abzuschätzen, in welchem Umfang und in welcher Art die Mithilfe einzelner Behörden beansprucht wird. Angesichts der geringen Anzahl erwarteter Zeugenschutzfälle dürfte sich aber der im Einzelfall zu leistende Auf- wand in Grenzen halten. Sollte die praktische Umsetzung eine über die in der Amts- hilfe übliche und zumutbare herausgehende Unterstützung erfordern, würde im Einzelfall eine Lösung gesucht werden.

4.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

4.2.1 Bundesbeschluss zur Unterzeichnung des Überein-

kommens Mit Ausnahme des ausserprozessualen Zeugenschutzes entsprechen sämtliche Be- stimmungen des Übereinkommens des Europarates zur Bekämpfung des Menschen- handels dem rechtlichen Ist–Zustand in der Schweiz. Ein Beitritt zum Übereinkom- men wird ausser im Bereich des ausserprozessualen Zeugenschutzes für die Kantone keine direkten finanziellen Folgen bewirken.

4.2.2 Bundesgesetz zum ausserprozessualen Schutz von

Zeugen Der Geltungsbereich der Gesetzesvorlage erstreckt sich auf Personen aus Strafver- fahren des Bundes und der Kantone. Soweit die beim Bund angesiedelte Zeugen- schutzstelle Dienstleistungen zugunsten der kantonalen Strafverfolgungsbehörden erbringt, sind diese angemessen zu vergüten. Betroffen sind zwei Konstellationen: - Aufnahme einer Person aus einem kantonalen Strafverfahren in das Zeugen- schutzprogramm gemäss diesem Gesetz (Art. 23 Bst. a i.V.m. Art. 34).: Gemäss dem Gesetzesentwurf sind die fallabhängigen Kosten (d.h. Lebenshal- T

tungskosten der zu schützenden Personen sowie die laufenden Kosten für be- sondere Zeugenschutzmassnahmen) vom Kanton zu tragen. Die Höhe der fall-

abhängigen Kosten ist von Fall zu Fall unterschiedlich, bewegt sich jedoch in einem Rahmen von CHF 5000.- bis CHF 150‘000. - jährlich. Ein Zeugen- schutzfall dauert durchschnittlich 2 - 5 Jahre. Die Kosten sinken i.d.R. mit zu- T

nehmender „Laufzeit“ des Falles (Zeuge wird selbständig und kann sich selber finanzieren). Bei der Übernahme eines Zeugenschutzfalles muss ein Budget- T

rahmen erstellt werden. Am Betrieb der Zeugenschutzstelle beteiligen sich die Kantone gemäss Gesetz mit einem angemessenen Beitrag. Die Höhe der Betei- T

ligung sowie die Modalitäten der Abrechnung sind in einer Verordnung zu de- taillieren. - Betreuung und Unterstützung der kantonalen Polizeibehörden zugunsten von Personen, welche die Voraussetzungen für ein Zeugenschutzprogramm nicht erfüllen (Art. 23 Bst. e i.V.m. Art. 35) Hier sieht das Gesetz vor, dass die Kantone der Zeugenschutzstelle die bean- spruchten Beratungs- und Unterstützungsleistungen im Sinne von Artikel 23 Buchstabe g vergüten. Höhe und die Modalitäten der Vergütung wären in einer Bundesratsverordnung zu bestimmen. Weitere Behörden der Kantone und Gemeinden sind insofern direkt von der Vorlage betroffen, als sie von der Zeugenschutzstelle um Mitwirkung angegangen werden. Es kann sich dabei um das Anliegen einer Datenbekanntgabesperre, um das Ausstel- len eines Dokumentes handeln. Es wird eine geringe Anzahl von Zeugenschutzfällen erwartet, so dass sich der im Einzelfall zu leistende Aufwand in Grenzen halten dürfte. Im Falle der Notwendigkeit eines erhöhten Unterstützungsaufwandes bei der praktischen Umsetzung, welcher die übliche Amtshilfe übersteigt, würde im Einzel- fall eine Lösung gesucht werden

5 Verhältnis zur Legislaturplanung

Das hier beantragte Bundesgesetz ist in der Botschaft vom 23. Januar 2008151 überT T

die Legislaturplanung 2007-2011 angekündigt. Die hier beantragte Genehmigung des Übereinkommens hat das Parlament in seinen Bundesbeschluss vom 18. Sep- tember 2008152 über die Legislaturplanung 2007-2011 als Massnahme aufgenom- T T

men.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Vereinbarkeit mit der Verfassung

6.1.1 Bundesbeschluss zur Unterzeichnung des Überein-

kommens Die Verfassungsmässigkeit des Bundesbeschlusses zur Unterzeichnung des Über- einkommens beruht auf Artikel 54 Absatz 1 BV, welcher den Bund ermächtigt, völkerrechtliche Verträge abzuschliessen. Die Bundesversammlung ist nach Artikel

166 Absatz 2 BV zuständig, die Verträge zu genehmigen und zur Ratifizierung zu

ermächtigen.

T T BBl 2008 821 T T BBl 2008 8549

Laut Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV werden völkerrechtliche Verträge unter anderem dem fakultativen Referendum unterstellt, wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert (Ziff. 3). Um den Verpflichtungen des Über- einkommens betreffend den ausserprozessualen Zeugenschutz nachzukommen, muss eine entsprechende gesetzliche Regelung geschaffen werden. Der Bundesbeschluss zur Ratifizierung des Übereinkommens ist somit dem fakultativen Staatsvertragsre- ferendum zu unterstellen.

6.1.2 Bundesgesetz zum ausserprozessualen Schutz von

Zeugen Auch wenn Zeugenschutz grundsätzlich dem Bereich der Gefahrenabwehr zuzu- rechnen ist, besteht ein enger Sachzusammenhang mit dem Strafverfahren. Die Sphäre Dritter, insbesondere des Beschuldigten, kann durch Massnahmen des Zeu- genschutzes berührt werden. Der Zeugenschutz dient der Sicherung des staatlichen Strafverfolgungsanspruches. Der Zeuge ist in aller Regel nur deswegen gefährdet, weil er bereit ist oder war, in einem Strafverfahren auszusagen und mit den Strafver- folgungsbehörden zusammenzuarbeiten. Die umfassende Kompetenz des Bundes zum Erlass von Bestimmungen auf dem Gebiet des Strafprozessrechts gemäss Art. 123 BV stellt allein keine genügende Grundlage für die Regelung des ausserprozessualen Zeugenschutzes in Bundesstraf- verfahren dar153. Zwischen dem Strafprozessrecht und dem ausserprozessualen T T

Zeugenschutz besteht zwar ein enger sachlicher Zusammenhang; bei den Bestim- mungen zum ausserprozessualen Zeugenschutz handelt es sich aber vornehmlich um Bestimmungen materieller, und nicht prozessualer Natur. Es erscheint aber aus verfassungsrechtlicher Sicht vertretbar, davon auszugehen, dass dem Bund eine implizite Kompetenz (implied power) zukommt, für seine eigenen Verfahren eine Regelung zum Schutze von gefährdeten Personen zu treffen. Eine Bundeslösung im Sinne einer einheitlichen Regelung für kantonale und Bun- desstrafverfahren ist verfassungsrechtlich zulässig, wenn die Ausgestaltung des ausserprozessualen Zeugenschutzes eine Dimension erreicht, die eine Koordination unter Einbezug des Bundes als unerlässlich erscheinen lässt (Art. 57 Absatz 2 BV). Eine solche ist bei wenig eingreifenden Massnahmen (Beratung, Bereitstellung von Hilfsmitteln, Personenschutz, vorübergehende sichere Unterbringung) noch nicht gegeben. Angesichts der kleinräumigen Verhältnisse in der Schweiz überschreiten zwar auch geringfügigere Aktionen zum Schutz von gefährdeten Zeugen schnell einmal die Kantonsgrenzen. Auch auf dieser Ebene liegt aber die Sorge für die Koordination noch in erster Linie bei den Kantonen, da der Grundsatz der primären Verantwortung der Kantone für die innere Sicherheit auf ihrem Gebiet auch den Bereich der Koordination umfasst. Damit zusätzlich zu Art. 123 BV aus der Koordinationskompetenz des Artikel 57 Absatz 2 BV eine Gesetzgebungsbefugnis des Bundes abgeleitet werden kann, müssen (weitere) Sachbereiche tangiert sein, die mindestens teilweise in die Zustän- digkeit des Bundes fallen. Ein ausgebauter ausserprozessualer Zeugenschutz mit tiefgreifenden Schutzmassnahmen berührt mehrere Kompetenzbereiche des Bundes, die ihm eine umfassende Rechtsetzungskompetenz verleihen. Es können hierbei

T T EJPD, Bundesamt für Justiz, Aussergerichtlicher Zeugenschutz, VPB 2007.19, S. 336– 351.

folgende Bestimmungen herangezogen werden: Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten gemäss Art. 54 BV (z.B. für die vorübergehende oder dauernde Unterbringung von Zeugen im Ausland), im Ausweisrecht gemäss Artikel 38 Abs. 1 BV (z.B. in Bezug auf die Ausstellung von Tarnpapieren), im Bereich der Sozialversicherungen gemäss Artikel 111 Abs. 1, 116 Absatz 2 und 3 sowie Artikel 117 Absatz 1 (z.B. für die Konsequenzen bei einer neuen Identität), im Ausländerrecht gemäss Artikel 121 Absatz 1 (z.B. Aufenthalts- regelung für ausländische Zeuginnen und Zeugen) und im Zivilrecht gemäss Art.

122 Abs. 1 (z.B. in Bezug auf die Datenbekanntgabesperre).

Diese Bestimmungen können ebenfalls als kompetenzbegründende Verfassungs- normen herangezogen werden. Zusammen mit den beiden anderen Verfassungsbe- stimmungen Artikel 123 BV und 57 Absatz 2 BV ergibt sich für den Bund eine genügende Grundlage zum Erlass einer bundesweit verbindlichen Regelung des ausserprozessualen Zeugenschutzes.

6.2 Vereinbarkeit mit dem internationalen Recht

Es gibt kein multilaterales Übereinkommen, das die Umsiedlung von Zeugen und die internationale Zusammenarbeit beim Zeugenschutz allgemein regelt. Die geltenden EU-Instrumente im Bereich des Schutzes von Personen, welche mit der Justiz zusammenarbeiten, sind wie vorne aufgezeigt rechtlich nicht verbindlich. Die EU-Kommission hat zwar 2007 die Durchführbarkeit einer EU-Regelung für den Schutz von Zeugen und Personen, die mit der Justiz zusammenarbeiten, geprüft. Sie kam zum Schluss, dass es durchaus möglich sei, auf EU-Ebene ein harmonisier- tes Zeugenschutzsystem auf der Grundlage einheitlicher verbindlicher Mindeststan- dards einzuführen, die den bestehenden Rechtsinstrumenten und Praktiken Rech- nung tragen. Da der Zeugenschutz ein komplexer Bereich sei, der eine Vielzahl sensibler und komplizierter Aspekte beinhalte (z. B. gerade im Bereich Tarnidenti- tät), sollen jedoch vorgängig weitere Untersuchungen angestellt werden, um nach akzeptablen Lösungen für eine europaweite Zusammenarbeit beim Zeugenschutz zu suchen.154 T T

Die Vorlage der Schweiz entspricht im Übrigen den internationalen Empfehlun- gen155 im Bereich des Zeugenschutzes und weicht in den zentralen Punkten von den T T

Regelungen der EU-Mitgliedstaaten welche ihrerseits in Bezug auf Organisation, Verfahren, Anwendungsbereich vielfältig sind, nicht ab.

6.3 Erlassform bzw. Umsetzungsgesetzgebung

Die Schaffung einer Zeugenschutzstelle und die Regelung der Durchführung von Zeugenschutzprogrammen zum Schutz von gefährdeten Personen in Strafverfahren des Bundes und der Kantone bedarf der Form eines Bundesgesetzes (Art. 163 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1 BV).

T T Vgl. vorne Ziff. 2.5.

6.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

In folgenden Artikeln werden dem Bundesrat verschiedene neue Kompetenzen eingeräumt. Der Bundesrat regelt:

• die Modalitäten für die Beendigung des Zeugenschutzprogramms (Artikel 10);

• die Einzelheiten der Antragsstellung der Verfahrensleitung an die Zeugen- schutzstelle (Artikel 6);

• die Ausbildung der Mitarbeitenden der Zeugenschutzstelle (Artikel 23);

• die Höhe und die Modalitäten der Beteiligung der Kantone an den Kosten des Zeugenschutzes (Artikel 34 und 35). Diese neuen Kompetenzen werden durch die Schaffung einer neuen Verordnung unter Einbezug der Kantone ausgeübt.