Augmentation des subventions relatives à l'organisation des examens fédéraux - Révision de l'article 65 de l'ordonnance sur la formation professionnelle

Modification de l’art. 65 de l’ordonnance sur la formation professionnelle (OFPr) :

augmentation des subventions relatives à l’organisation des examens fédéraux

Rapport explicatif et texte révisé de l’ordonnance

Berne, mars 2012

2.1.2 Les cantons subventionnent les cours préparatoires – la Confédération participe

0 Résumé

Le Conseil fédéral soumet à la discussion une augmentation des subventions relatives à l’organisation des examens professionnels fédéraux et des examens professionnels fédéraux supérieurs à compter de 2013, le taux de subventionnement passant de 25 à 60 %, voire 80 % dans certains cas particuliers. Cette mesure vise à renforcer les examens fédéraux en tant que domaine de formation et à alléger la charge financière qui pèse sur les diplômés. La modification de la part de subventionnement nécessite une adaptation de l’ordonnance sur la formation professionnelle (art. 65 OFPr) . Elle se limite toutefois à l’organisation des examens professionnels fédéraux et des examens professionnels fédéraux supérieurs, qui sont depuis toujours financés directement par la Confédération.

Offre de formation orientée vers la pratique Les examens fédéraux font partie du degré tertiaire . Etant essentiellement axés sur la pratique et le marché du travail, ils sont un instrument éprouvé pour la qualification supérieure des professionnels. Les diplômés sont demandés sur le marché du travail et leur taux de chômage est inférieur à la moyenne. Citons par exemple les examens professionnels d’agent technico-commercial, d’agent fiduciaire, de diagnosticien d’automobile, de formateur, de spécialiste de douane, de conseiller en environnement ou de spécialiste de la migration. Pour la formation supérieure, on peut citer les examens professionnels supérieurs d’expert-comptable et de responsable de formation, ainsi que les examens de maîtrise dans le secteur des arts et métiers. Les coûts liés à l’obtention des brevets et des diplômes fédéraux concernés sont en grande partie assumés par les diplômés. Ces derniers sont soutenus par leurs employeurs ou par des fonds constitués par les partenaires sociaux. Ils peuvent en outre déduire une partie de leurs dépenses de leur déclaration fiscale et demander des bourses. Etant donné que les qualifications professionnelles faisant l’objet de l’examen sont fixées par le monde du travail, elles contribuent, combinées à l’engagement financier conséquent des futurs diplômés, à garantir un niveau de qualité maximal, en mesure de répondre aux besoins du marché du travail.

Développements récents L’ensemble de la formation professionnelle supérieure s’est fortement développé à la suite de l’entrée en vigueur en 2004 de la nouvelle loi sur la formation professionnelle. D’une part, par son intégration dans le système de formation, ce domaine a été positionné différemment, passant d’un « perfectionnement à des fins professionnelles » sans spécification à une « formation professionnelle supérieure » clairement définie. D’autre part, l’intégration tant des domaines de la santé, du social et des arts que de l’agriculture et de la sylviculture dans la sphère de compétence de la loi fédérale sur la formation professionnelle s’est traduite par un élargissement sensible de son champ d’activités. En raison de la mondialisation, la question du positionnement de la formation professionnelle supérieure sur le plan international ainsi que de la reconnaissance et de la transparence des titres dans le contexte international se pose également. Ces développements s’accompagnent aussi du nouveau système de financement de la formation professionnelle qui apporte une plus grande transparence au niveau des coûts. Des clarifications sont en cours pour déterminer les effets de ces développements sur le système de formation professionnelle. En particulier, la question du subventionnement des cours préparatoires aux examens fédéraux est encore ouverte. Il est assuré par les cantons, dans le sens d’une disposition potestative et il est cofinancé indirectement par la Confédération, par le biais des forfaits sur la formation professionnelle versés aux cantons.

Mesure neutre en termes de concurrence et rapidement applicable

1 RS 412.101 Le degré tertiaire comprend la formation professionnelle supérieure et les hautes écoles. Font partie de la formation professionnelle supérieure, outre les examens professionnels fédéraux et les examens professionnels fédéraux supérieurs (art. 28 LFPr), les écoles supérieures (art. 29 LFPr), par exemple les écoles techniques, les écoles hôtelières ou les hautes écoles de santé.

L’augmentation proposée des subventions fédérales représente une mesure neutre en termes de concurrence, ponctuelle et susceptible d’être mise en œuvre rapidement. Etant orientée vers les demandeurs, elle permet d’éviter des interventions institutionnelles. Elle ne doit ouvrir la voie ni à une réduction de la contribution du monde du travail, ni à une réglementation supplémentaire de la formation professionnelle supérieure. Le rehaussement proposé des taux de subventionnement à 60 % des coûts effectifs entraîne une augmentation de la subvention fédérale à l’organisation des examens. D’environ quinze millions de francs aujourd’hui, elle devrait s’élever approximativement à quarante millions de francs par an.

1 La formation professionnelle supérieure – un système varié

Avec la formation professionnelle supérieure, la Suisse dispose d’un instrument unique de formation continue à des fins professionnelles. En particulier les examens professionnels fédéraux sanctionnés par un brevet et les examens professionnels fédéraux supérieurs sanctionnés par un diplôme donnent aux professionnels la possibilité d’obtenir une qualification supplémentaire entièrement orientée vers le marché du travail et qui s’adapte avec flexibilité aux changements du monde du travail. A une époque où les exigences ne cessent de croître, la formation professionnelle supérieure permet d’approfondir et d’enrichir des qualifications sans devoir mettre à contribution, comme c’est le cas sur le plan international, le domaine des hautes écoles. Si la formation professionnelle supérieure fait partie du degré de formation tertiaire comme le domaine des hautes écoles, à la différence de ce dernier, elle ne requiert pas des candidats d’être titulaires d’une maturité mais leur demande en revanche de disposer de qualifications professionnelles en rapport avec la formation et de plusieurs années d’expérience pratique.

1.1 Position forte de la formation professionnelle supérieure

Les entreprises suisses emploient autant de diplômés de la formation professionnelle supérieure (examens professionnels fédéraux et examens professionnels fédéraux supérieurs, filières de formation des écoles supérieures) que de diplômés des hautes écoles (hautes écoles spécialisées, universités et EPF) :

Formations achevées au degré tertiaire3

Le besoin d’employés titulaires d’un diplôme du degré tertiaire varie selon les branches économiques : il est comparativement plus faible dans l’agriculture, l’industrie de la construction et de la réparation, le commerce et l’hôtellerie. Ces branches comptent cependant un plus grand nombre de personnes issues de la formation professionnelle supérieure que de diplômés des hautes écoles. Dans la plupart des autres branches économiques, y compris la santé et le social, les parts de diplômes de niveau haute école et de la formation professionnelle supérieure sont plus ou moins équilibrées.

Rendement de la formation Le montant absolu du revenu est certes un élément significatif des coûts et des bénéfices d’une formation mais la rentabilité de la formation en est l’indicateur décisif, c’est-à-dire le revenu atteint tout

Office fédéral de la statistique (2009). Les personnes diplômées de la formation professionnelle supérieure sur le marché du travail. Repose sur les données de l’enquête suisse sur la population active ESPA de 2008.

au long de la vie par rapport aux coûts de la formation. Sur ce point, la formation professionnelle supérieure présente des valeurs optimales : son rendement privé se situe entre celui des hautes écoles spécialisées et des universités. Elle affiche un rendement fiscal, supérieur à la moyenne, dû au fait qu’elle est financée pour une part considérable par les étudiants eux-mêmes ou par l’employeur qui les soutient. L’Etat génère des recettes fiscales nettement plus élevées par le biais des personnes titulaires d’un diplôme de la formation professionnelle supérieure, sans devoir, en comparaison, prendre en charge des coûts importants pour leur formation.

Rentabilité privée, sociale et fiscale de la formation pour les hommes (2004)4

Rentabilité privée de la formation : parallèle entre les coûts et les revenus individuels de la formation Rentabilité sociale de la formation : résumé des coûts et des revenus publics et privés Rentabilité fiscale de la formation : parallèle entre les coûts publics de la formation et les recettes fiscales supplémentaires des revenus plus élevés des personnes qui ont suivi une formation

Conditions d’admission déterminées par les qualifications Les conditions d’admission aux examens fédéraux reflètent la diversité des besoins du marché du travail et des voies de qualification. Les nombreuses possibilités sont représentées ci-dessous :

Différentes voies de formation illustrées par l’examen professionnel supérieur de responsable RH

Wolter, S. & Weber, B. (2005). La rentabilité de la formation : un indicateur économique essentiel à l’enseignement. Dans : La Vie économique (10), p. 38 à 42.

A, B, C, D = profils de formation des candidats ; le passage à la formation professionnelle supérieure a lieu à tous les niveaux, également depuis les hautes écoles.

Pour être admis à une formation professionnelle supérieure, il faut en général être titulaire d’un certificat fédéral de capacité (CFC) ou d’une qualification équivalente et disposer de plusieurs années d’expérience professionnelle. Notamment dans les domaines des services, les diplômés des hautes écoles peuvent eux aussi se présenter aux examens. Les règlements d’examen définissent les titres qui entrent en question comme base pour les brevets ou les diplômes visés, indépendamment de la voie de formation par laquelle ils ont été obtenus .

Perméabilité des voies de formation Souvent, les titulaires d’un diplôme de la formation professionnelle supérieure ne disposent pas d’une maturité, laquelle est une condition pour être admis dans une haute école. Ils ont cependant, eux aussi, la possibilité de poursuivre leurs études dans les hautes écoles. La Conférence des recteurs des hautes écoles spécialisées a élaboré des recommandations pour l’admission aux filières d’études bachelor des hautes écoles spécialisées. Une étude d’Uschi Backes-Gellner et de Simone Tuor menée en 2010 montre qu’il existe une certaine perméabilité entre la formation professionnelle supérieure et les hautes écoles : l’analyse des données des hommes suisses titulaires d’un diplôme tertiaire a révélé que les « formations mixtes » (personnes ayant suivi une formation professionnelle et une formation en haute école) représentent 13 %, soit une part non négligeable de tous les parcours de formation. Cependant, parmi la population totale qui a participé à l’enquête, 64 % ont suivi la « voie professionnelle » et 23 % la « voie académique », ce qui correspond à peu près à la part connue de formation professionnelle et de formation secondaire. Les « formations mixtes » commençant par l’université pour se terminer en formation professionnelle sont plus courantes (9 %) que le chemin inverse (4 %). En ce qui concerne la perméabilité par rapport à la première et à la deuxième formation, 15 % des diplômés universitaires ont effectué un apprentissage en première formation. Inversement, plus de 12 % des titulaires d’un diplôme professionnel du degré tertiaire ont d’abord achevé des études universitaires.

Par exemple l’examen professionnel de spécialiste de la conduite d’un groupe : art. 8 Admission : 1 Sont admis à l’examen final, les candidats qui a) ont acquis un brevet fédéral d’aptitude, un certificat de maturité (équivalent au baccalauréat), une attestation d’équivalence, ainsi qu’une pratique professionnelle de trois ans au moins, dont un an en qualité de responsable d’un groupe/d’une équipe; b) ne sont pas en possession d’un certificat conformément à l’alinéa a, mais font preuve d’une pratique professionnelle de cinq ans, dont un an au moins en qualité de responsable d’un groupe/d’une équipe. Conférence des recteurs des hautes écoles spécialisées suisses (2006) : Recommandations : L’admission des diplômés des écoles supérieures dans les filières d’études bachelor. Berne, Conférence des recteurs des hautes écoles spécialisées suisses (http://www.kfh.ch/uploads/empf/doku). Backes-Gellner, U. & Tuor, S. N. (2010). Equivalents, différents, perméables ? La Vie économique 2010 (7), p. 43 à 46. Cette première étude ne porte que sur les hommes pour des raisons méthodologiques.

1.2 Particularités des examens fédéraux

Les examens fédéraux constituent un cas particulier dans la systématique de formation : ce n’est pas la voie d’accès au diplôme (c’est-à-dire la formation et les contenus de formation) qui est définie, mais uniquement les qualifications professionnelles qui doivent faire l’objet d’un examen. « Examen » doit donc être pris au pied de la lettre : les examens testent et confirment des compétences professionnelles dans des situations proches de la réalité du travail. L’admission n’est pas conditionnée à des cours réglementés de manière curriculaire, mais à une qualification professionnelle en rapport et à plusieurs années d’expérience pratique. L’élaboration et les définitions des règlements d’examen est une tâche qui incombe aux associations et autres organes responsables du monde du travail. L’Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT) approuve les règlements d’examen. Il exprime ainsi la reconnaissance fédérale qui autorise à décerner des brevets ou des diplômes. Les examens professionnels supérieurs se distinguent des examens professionnels par des exigences plus élevées. Les examens fédéraux sont dans l’ensemble très dynamiques : les conditions-cadre institutionnelles sont structurées de telle sorte qu’une réaction à de nouveaux besoins ou à des changements de besoins du marché du travail est possible en peu de temps, que ce soit sous la forme d’adaptations d’offres existantes ou de création de nouvelles offres . Sur les 400 examens fédéraux existants, entre

60 et 100 règlements d’examen sont en permanence en révision.

Il existe actuellement 240 examens professionnels fédéraux et 170 examens professionnels fédéraux supérieurs, tous reconnus par la Confédération. Chaque année, on compte plus de 16 000 diplômes d’examen et plus de 7000 diplômes fédéraux reconnus des écoles supérieures. En comparaison, par année, on recense plus de 13 000 diplômes, bachelor et master des hautes écoles spécialisées et des hautes écoles pédagogiques et près de 25 000 diplômes universitaires (y compris les EPF).

1.2.1 Origine et fonctions

La première loi sur la formation professionnelle, entrée en vigueur en 1930, réglait déjà le diplôme d’une formation professionnelle initiale, le certificat de capacité, mais aussi « l’examen professionnel supérieur » avec « diplôme ». L’examen professionnel supérieur devait déterminer si le candidat disposait des capacités et des connaissances nécessaires à l’exercice autonome de sa profession et à la gestion de sa propre entreprise – il s’agissait du prolongement classique de l’apprentissage professionnel vers la maîtrise (par exemple maître menuisier avec diplôme fédéral, etc.). La révision de 1964 de la loi fédérale sur la formation professionnelle a introduit, outre l’examen professionnel supérieur, « l’examen professionnel » avec « brevet » fédéral. L’examen professionnel tenait compte de la demande croissante en spécialisations, c’est-à-dire l’acquisition de qualifications professionnelles spécifiques dans une branche à l’issue d’une formation professionnelle initiale. Ce besoin était constaté dans le domaine des arts et métiers, et plus particulièrement dans celui des services (par exemple spécialiste en finance et comptabilité ; spécialiste en marketing ; spécialiste en exportation ; spécialiste en assurance). Au fil du temps, les examens ont connu d’autres développements. Ils permettent ainsi après une formation professionnelle initiale dans le secteur agricole ou de la production non seulement de vérifier l’acquisition de qualifications techniques supplémentaires, mais aussi une réorientation répondant aux exigences d’une société de services ou le passage vers le secteur des services (par exemple agent technico-commercial ; formateur ; spécialiste de la conduite d’un groupe ; organisateur ; entraîneur de sport). Enfin, les examens couvrent également l’acquisition et la certification de qualifications qui sont réglementées sur le plan de la sécurité technique, de la protection de la santé, etc. : des professions dites réglementées, par exemple installateur-électricien ; technicien-dentiste ; technicien ambulancier. La transformation de la société suisse en société des services se reflète aussi dans le nombre de diplômes délivrés sanctionnant des examens. Moins spécifique à une profession, le secteur des services dispose proportionnellement de moins d’examens fédéraux que l’industrie et l’artisanat, mais compte de loin le plus grand nombre de diplômés, comme le montre l’illustration ci-dessous. Par exemple : éclairagiste avec brevet fédéral en réponse à la pénurie redoutée en matière d’approvisionnement en énergie et au phénomène menaçant de la pollution lumineuse pour la faune et la flore ainsi que la formation de responsable de la conduite de cabinet médical avec brevet fédéral en réponse aux nouveaux types de cabinets (cabinets de groupe).

Parts des examens et diplômes par secteur économique (en %)

1.2.2 Instrument de développement du personnel

Pour les entreprises, les examens fédéraux représentent un instrument de développement du personnel. Les employés travaillent toujours dans l’entreprise pendant la préparation à l’examen fédéral et appliquent le savoir et les aptitudes nouvellement acquis. Les candidats sont souvent soutenus pendant leur préparation aux examens fédéraux par leurs employeurs, que ce soit sous la forme de contributions à la formation ou de poursuite de versements du salaire pendant les absences dues à la formation. En contrepartie, les candidats s’engagent à rester dans l’entreprise après l’examen pendant une durée déterminée.

1.2.3 Cours préparatoires

Chacun peut se préparer comme il l’entend à un examen fédéral. La désignation l’exprime : seul compte l’examen et les compétences qu’il permet de constater. La fréquentation de cours préparatoires n’est pas obligatoire pour être admis à l’examen et ces cours ne sont pas réglementés par l’Etat. La loi sur la formation professionnelle ne les mentionne d’ailleurs qu’en passant : « Les cantons peuvent proposer des cours préparatoires » (art. 28, al. 4, LFPr). Les cours préparatoires sont fréquentés par 80 à 90 % des candidats aux examens selon l’étude de econcept . Le caractère ouvert des cours préparatoires crée des problèmes de délimitation entre la préparation aux examens et les formations continues individuelles. En effet, certaines personnes utilisent les cours individuels proposés pour se préparer aux examens uniquement comme formation continue dans une branche, par exemple la comptabilité. Les cantons ne sont pas encore en mesure aujourd’hui de procéder à une répartition détaillée des coûts entre les deux domaines. D’après une enquête pilote effectuée dans le cadre du relevé des coûts 2010, la part des cours préparatoires dans l’objet de coûts global « formation continue à des fins professionnelles et cours préparatoires à des examens fédéraux » représente pas loin de 40 % des quelque 140 millions de francs que les cantons dépensent sous ce titre .

Diversité des offres et des prestataires L’offre de cours préparatoires est vaste et les prestataires sont nombreux. Selon des enquêtes de l’Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie, il existe plus de 1000 offres. Elles se répartissent entre 160 prestataires de droit public et 320 prestataires privés dont 120 sont des institutions des associations professionnelles. Les cours présentent de grandes différences en termes d’organisation et de durée. Les prestataires du domaine des arts et métiers sont en général les associations de branches concernées dont l’offre est fortement structurée. La situation est différente dans le secteur commercial et le reste du secteur

Calculs de l’OFFT, 2009. econcept : enquête auprès des candidats aux examens fédéraux dans le domaine de la formation professionnelle supérieure. Rapport final du 10 novembre 2011, p. 36. Cf. ci-dessous 2.1.2.

des services. On trouve ici un grand nombre de prestataires et d’offres qui prennent en compte les différents parcours de formation des candidats . Le vaste choix de cours préparatoires et la possibilité d’accéder directement aux examens fédéraux, même sans préparation curriculaire donnée, se justifient pleinement : ils permettent aux candidats d’adapter de manière optimale leur préparation individuelle aux examens par rapport à leurs connaissances préalables et à leur situation professionnelle actuelle.

Ne pas fausser la concurrence Compte tenu de la diversité des offres, il est très difficile de mettre en place un traitement équitable dans le cadre d’un subventionnement général des cours préparatoires. Une augmentation du soutien public reviendrait à intervenir dans un marché fonctionnant selon le principe de l’orientation vers les besoins, que ce soit par le choix des prestataires ou par une réglementation des offres. Il n’est pas encore possible d’en évaluer les conséquences sur le système général des examens fédéraux, ni par rapport aux exigences financières ni par rapport aux répercussions sur le système de la formation professionnelle, en lien étroit avec l’économie et le monde du travail. Dans la situation actuelle, une participation plus importante des pouvoirs publics aux examens professionnels et aux examens professionnels supérieurs ne peut être mise en œuvre de manière neutre que par un renforcement des subventions allouées à l’organisation de ces examens.

2 Financement de la formation professionnelle supérieure

Les données de base relatives aux coûts et au financement de la formation professionnelle supérieure sont en cours d’élaboration et seront constamment améliorées. Deux sondages effectués sur mandat de l’Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie au cours des années 2008 et 2009 ont révélé de premières tendances. Ils se sont limités aux principaux prestataires. Avec l’étude de econcept qui a suivi, publiée à la fin 2011 sous le titre « Enquête auprès des candidats aux examens fédéraux dans le domaine de la formation professionnelle supérieure », on dispose désormais de données représentatives. Les tendances suivantes se dessinent : - Les offres de formation en cours d’emploi – elles sont la règle dans le domaine des examens fédéraux – sont majoritairement financées par les étudiants eux-mêmes. Ces derniers ont différentes possibilités de refinancement. Le degré élevé d’autofinancement peut s’expliquer d’une part par le fait que les coûts incombant au prestataire de formation pour ce type de filière sont inférieurs aux coûts des filières de formation à plein temps et que la charge financière absolue des participants pour les frais d’écolage est par conséquent plus faible ; d’autre part, par le fait que les étudiants qui suivent ces formations disposent en règle générale d’un revenu non négligeable qui leur permet de participer de manière substantielle aux frais de formation. A cela s’ajoute le plus souvent la perspective d’un revenu supérieur . Enfin, les étudiants suivant une formation en cours d’emploi sont dans leur majorité soutenus par leur employeur, sous la forme d’un arrangement en ce qui concerne le temps de travail et de formation ou de contributions financières directes. Il faut tenir compte aussi des réglementations fixées dans les contrats collectifs de travail et des fonds des branches. En outre, le Conseil des Etats a décidé, en 2011, de généraliser les possibilités de déductions fiscales pour toutes les qualifications professionnelles complémentaires. La Commission de l’économie et des redevances du Conseil national a entamé la discussion par article du projet en janvier 2012. - Les filières de formation à plein temps, telles qu’elles sont de plus en plus proposées dans les écoles supérieures, sont en moyenne soutenues par les pouvoirs publics dans une même mesure

Par exemple chef de vente ou de marketing : des professions dont les champs de recrutement sont particulièrement larges, aussi bien en ce qui concerne la branche qu’en rapport avec les admissions qui vont du certificat de capacité professionnel au diplôme universitaire. PricewaterhouseCoopers (2009). Analyse der Finanzflüsse in der höheren Berufsbildung. Berne : PriceWaterhouseCoopers (PwC) & Schärrer, M., Fritschi, T., Dr. Dubach, P. & Oesch, T. (2009). Finanzflüsse in der höheren Berufsbildung - Eine Analyse aus der Sicht der Studierenden. Berne : Bureau d’études de politique du travail et de politique sociale. (étude BASS). Selon une étude menée sur mandat de l’OFFT, le revenu mensuel brut après l’examen augmente en moyenne de 660 francs pour les examens professionnels et de 1100 francs pour les examens professionnels supérieurs. (econcept : enquête auprès des candidats aux examens fédéraux dans le domaine de la formation professionnelle supérieure. Rapport final du 10 novembre 2011, p. 31.)

que les hautes écoles : la Confédération et les cantons prennent en charge la plus grande partie des coûts, surtout dans le domaine de la santé et de l’agriculture.

2.1 Soutien par les pouvoirs publics

En ce qui concerne le subventionnement de la formation professionnelle supérieure, la loi n’a jamais prévu qu’une disposition potestative. Les cantons ne sont pas tenus de financer ces offres, mais s’ils le font, les coûts qui en résultent sont intégrés dans le calcul des forfaits versés par la Confédération pour la formation professionnelle (art. 53, al. 2, let. a, ch. 6 et 7, LFPr). De son côté, la Confédération dispose encore d’une possibilité de subventionner directement la tenue des examens fédéraux (art. 56 LFPr).

2.1.1 La Confédération subventionne l’organisation des examens

La Confédération subventionnait l’organisation des examens jusqu’à la fin 2010 par une participation aux déficits des organisateurs d’examens selon les frais imputables. Les montants correspondants versés se montaient en tout à deux millions de francs au maximum par an. Depuis 2011, les coûts complets ont remplacé les anciens frais imputables, également dans le domaine des examens, et les subventions ont été relevées jusqu’au montant maximal possible de 25 % énoncé dans l’ordonnance sur la formation professionnelle. En outre, les responsables des examens reçoivent un soutien plus important au développement des examens qu’ils organisent. Les mesures devraient coûter en tout environ 15 millions de francs.

2.1.2 Les cantons subventionnent les cours préparatoires – la Confédération participe indirectement Les cantons ne contribuent pas à l’organisation des examens. Ils peuvent cependant subventionner des cours préparatoires et, dans ce cas, les montants correspondants sont inclus dans les subventions fédérales versées aux cantons, comme indiqué à l’art. 53, al. 2, LFPr mentionné plus haut. La Confédération cofinance donc indirectement les cours préparatoires, par le biais des montants forfaitaires. Ceci correspond sur le principe au schéma des subventions qui a toujours existé : les dispositions relatives au subventionnement définies dans les lois précédant l’actuelle loi sur la formation professionnelle prévoyaient aussi, en règle générale, une participation de la Confédération mais seulement si le canton payait, lui aussi, quelque chose . Dans le système actuel des forfaits axés sur les prestations, comme les subventions fédérales ne sont plus nécessairement liées à des offres ou à des investissements déterminés, les cantons peuvent désormais décider en toute autonomie de la manière dont ils entendent utiliser les moyens financiers. Les subventions publiques aux cours préparatoires s’élèvent approximativement à 50 millions de francs par an. Elles sont, comme les coûts de la formation professionnelle, principalement prises en charge par les cantons, étant donné que la totalité de la part fédérale, selon la loi sur la formation professionnelle, est fixée au quart des coûts globaux à la charge des pouvoirs publics. Le chiffre de cinquante millions n’est pas encore confirmé. Il a été calculé dans une enquête pilote, menée dans le cadre du relevé annuel des coûts. La difficulté réside dans le fait que les objets de coûts concernés regroupent généralement les cours préparatoires et la formation continue à des fins professionnelles, ce qui représente un montant total de 140 millions de francs par an. La délimitation entre les deux n’est pas simple, étant donné que nombre de professionnels suivent des cours, conçus à l’origine pour se préparer à un examen, comme une formation continue individuelle sans intention de se présenter à l’examen.

2.1.3 Règle du statu quo

Concernant le financement de la formation professionnelle supérieure, les cantons se sont déclarés prêts à poursuivre le financement des cours préparatoires aux examens fédéraux et des filières de formation des écoles supérieures selon le statu quo, aussi bien en ce qui concerne les offres que le volume du financement, jusqu’à la définition d’une nouvelle règle. Cf. LFPr 1978, art. 63, al. 3.

Aujourd’hui, les cantons décident en toute autonomie de la manière dont ils entendent soutenir la formation professionnelle supérieure. Un accord intercantonal règle les conditions d’accès et le paiement des coûts pour les étudiants des autres cantons. Toutefois, contrairement à ce qui se passe dans le domaine des hautes écoles, cet accord n’est pas valable à l’échelle nationale. Chaque canton définit les offres de formation proposées sur son territoire qui doivent être incluses dans l’accord et les offres de formation des autres cantons qu’il soutient financièrement (principe « à la carte »).

2.2 Participation des employeurs

Selon l’enquête effectuée auprès des étudiants de la formation professionnelle supérieure qui suivent une formation en cours d’emploi, environ 60 % des personnes interrogées sont soutenues financièrement par leur employeur ou bénéficient d’une diminution de leur charge de travail. La participation augmente avec la taille de l’entreprise. Afin que les cours puissent être suivis pendant les heures de travail, les employeurs permettent à leur personnel en formation d’organiser une partie de leur charge de travail de manière flexible. De la sorte, l’étudiant a une charge de travail individuelle certes élevée, mais il ne subit aucune réduction de salaire et l’employeur ne doit pas renoncer de manière temporaire à des ressources humaines. La forte participation des entreprises et des candidats est un élément essentiel de l’assurance qualité. Par leur engagement, également financier, ils restent directement intéressés aux formations qui sont en adéquation avec leurs besoins et avec le marché du travail.

2.3 Déductions fiscales et bourses

Dans de nombreux cantons, les coûts individuels d’une formation professionnelle supérieure peuvent être déduits de l’impôt sur le revenu à titre de frais de formation continue. La pratique fiscale est toutefois très différente d’un canton à l’autre. Le Parlement fédéral a donc demandé, au moyen d’une motion, une modification de la loi fédérale sur l’impôt fédéral direct (LIFD) et la loi fédérale sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) : les frais de formation et de perfectionnement à des fins professionnelles doivent, selon le principe constitutionnel de la taxation, être traités sur la base de la capacité économique, ce qui se traduit par le principe selon lequel les frais de formation et de perfectionnement supportés par le contribuable sont déductibles pour autant que la formation concernée soit à caractère professionnel . Le Conseil des Etats (premier conseil) a approuvé le projet du Conseil fédéral pendant la session de juin 2011 et fixé une limite supérieure de 12 000 francs. La Commission de l’économie et des redevances du Conseil national a entamé la discussion par article du projet en janvier 2012. Ces décisions ont été motivées par le fait qu’il existe un intérêt public à un niveau de formation le plus élevé possible. Elles n’ont pas pour objectif d’inclure la totalité des cours de perfectionnement très onéreux ou les diplômes postgrades des universités. Elles concernent ici un domaine raisonnable, qui se situe entre 6000 et 12 000 francs. Les conséquences financières en termes de diminution du produit de l’impôt sont estimées à 10 millions de francs pour la Confédération et à 60 millions de francs pour les cantons. Il est aussi possible d’obtenir des bourses pour la formation professionnelle supérieure. Elles représentent 5,5 % du montant global des bourses octroyées . La valeur moyenne d’une bourse est pour ainsi dire identique à celle des bourses allouées aux étudiants des hautes écoles spécialisées et des universités. Cependant, ici aussi, on constate des différences importantes, principalement entre les régions. Grâce à l’accord intercantonal de juin 2009 sur l’harmonisation des régimes de bourses d’études (concordat sur les bourses d’études), des principes détaillés et complets et des normes minimales ont été définis pour la première fois concernant l’octroi des subsides de formation. En particulier, la formation professionnelle supérieure, avec les examens fédéraux et les filières de

11.023 Message du Conseil fédéral du 4 mars 2011 relatif à la loi fédérale sur l’imposition des frais de formation et de perfectionnement à des fins professionnelles, FF 2011 2429. Office fédéral de la statistique (2010). Bourses et prêts d’études cantonaux : p. 21. http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/themen/15/22/publ.html?publicationID=4036 [état 28 juillet 2011].

formation des écoles supérieures, devient explicitement un domaine de formation ayant droit aux subventions.

3 Mesures à prendre

La réglementation actuelle concernant la formation professionnelle supérieure repose sur les conditions générales des années 1960-1970. Elle n’a pas été remise en question lors de la refonte de la formation professionnelle et a été reprise telle quelle dans la nouvelle loi fédérale sur la formation professionnelle (LPFr), exception faite de l’ancrage de la formation professionnelle supérieure au degré tertiaire. Depuis lors, les exigences de classement des qualifications et des offres se sont renforcées pour des raisons de comparabilité au sein de la formation professionnelle ainsi que par rapport au système global de formation – ceci dans le cadre de la mondialisation, en particulier par rapport à l’étranger, en raison de la mobilité professionnelle, mais aussi en Suisse . Outre des questions de prestige, la participation relativement forte des milieux privés au financement et le haut degré d’engagement bénévole jouent un grand rôle pour la formation professionnelle. La question du classement de la formation professionnelle supérieure est devenue plus aigüe pour deux raisons : 1. La nouvelle loi sur la formation professionnelle avait expressément pour objectif l’intégration de la formation professionnelle dans le système général de formation. Depuis son entrée en vigueur en 2004, elle englobe tous les domaines non académiques (y compris la santé, le social et les arts, l’agriculture et la sylviculture). Elle définit en outre pour la première fois la formation professionnelle supérieure comme partie intégrante du domaine tertiaire, alors que celle-ci était gérée auparavant en tant que formation continue à des fins professionnelles. A cela s’est ajoutée la réorganisation des hautes écoles dans le cadre du système de Bologne et de sa structure des titres. Les hautes écoles ont saisi cette occasion pour introduire aussi des titres de formation continue (Master, Certificates et Diplomas of Advanced Studies, MAS, CAS et DAS), qui sont entrés en concurrence dans des parties significatives, en ce qui concerne les coûts et les questions de prestige, avec les titres de la formation professionnelle supérieure . 2. Avec l’internationalisation de l’économie, les diplômes suisses sont en concurrence accrue avec les systèmes et les diplômes étrangers.

Financement Notamment la partie organisée en cours d’emploi de la formation professionnelle supérieure, à savoir les examens fédéraux, repose largement sur une forte participation financière des entreprises et des diplômés, tandis que le système scolaire est avant tout financé par des fonds publics. Les milieux des arts et métiers en premier lieu en appellent ici à la mise en place de conditions équivalentes. Le fonctionnement naturel de la formation professionnelle supérieure portée par les entreprises et l’élargissement direct de l’offre dès qu’un problème de qualifications professionnelles se posait, a conduit à des solutions pragmatiques et très différentes qui font appel à une forte proportion de travail bénévole chez les organes responsables et les experts aux examens. Ce bénévolat est remis en question par une professionnalisation croissante. La réunion de tous ces éléments donne l’impression aujourd’hui que le financement manque de transparence. Des éclaircissements sont en cours afin de définir les flux financiers, la répartition des charges et leurs répercussions.

Consensus en élaboration – éviter des interventions incontrôlées au niveau du système Dans les milieux de la formation professionnelle, il existe un consensus sur la nécessité de renforcer le système de la formation professionnelle supérieure en raison de son caractère ouvert et de son lien avec le marché du travail. Cependant, les discussions sur la mise en œuvre appropriée de ce principe viennent seulement de commencer.

Dans ce contexte, les travaux effectués au profit du cadre européen des certifications (CEC) et du cadre national des certifications (CNC-CH) occupent une place particulière. Cf. le rapport du Département fédéral de l’économie en réponse au postulat 05.3716 « Ordonnance sur les titres attribués par les hautes écoles spécialisées ». Titres bachelor et master et dénominations professionnelles, Berne 2011 http://www.news.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/24803.pdf

Il est clair que les diplômés de la formation professionnelle ne doivent pas être désavantagés par rapport à celles et ceux qui empruntent la voie des hautes écoles. La perméabilité réalisée entre- temps entre les voies de formation doit aussi aboutir à une harmonisation des conditions financières. Toutefois, des divergences existent quant aux mesures permettant de concrétiser ce principe. Tout changement du système de financement actuel, en plus de la question de la disponibilité des moyens et de leur répartition entre les domaines de la formation, ne devrait ni remettre en cause les avantages incontestés de la formation professionnelle supérieure, ni conduire à une scolarisation et une réglementation supplémentaire. Il convient de garder constamment en vue l’ensemble du degré tertiaire et en particulier de la formation professionnelle supérieure, qui englobe également les filières de formation des écoles supérieures. Ce n’est que par une approche globale que l’on évitera des 20. effets secondaires indésirables et des transferts que peuvent déclencher des mesures isolées . Le présent rapport porte uniquement sur une modification du financement direct dans le domaine des examens. La modification décharge, dans le sens d’une mesure la plus neutre possible pour le système et rapidement applicable, les responsables des examens et par conséquent les candidats aux examens. Elle doit contribuer à la professionnalisation de l’organisation des examens fédéraux et à la réduction des coûts des examens pour les diplômés. Les responsables des examens et les candidats aux examens continueront d’assumer une part des coûts ; un subventionnement à 100 % n’est pas à l’ordre du jour.

Cattaneo, M.A. & Wolter, S. (2011). Le bénéfice individuel d’une formation professionnelle supérieure. La vie économique (12), p. 63 à 66.

4 Aspects juridiques et financiers

Un objectif prioritaire est que les diplômés de la formation professionnelle supérieure puissent accomplir leurs formations à des prix raisonnables et qu’ils ne soient pas discriminés par rapport aux étudiants des hautes écoles . Par ailleurs, une volonté clairement exprimée est de maintenir et de renforcer les examens fédéraux comme un instrument efficace de la qualification supérieure axée sur le marché du travail. Comme le montre le chapitre 2, la diversité est extrêmement grande dans la formation professionnelle supérieure, aussi bien en ce qui concerne les offres, les coûts que les soutiens étatiques. On manque encore toutefois d’informations essentielles sur les flux financiers, leur étendue et leurs effets, en particulier en ce qui concerne les examens professionnels fédéraux et les examens professionnels fédéraux supérieurs proposés à un prix avantageux et dont l’organisation est flexible. Il est difficile, dans cette situation, de trouver un consensus sur les possibilités d’améliorer le soutien aux examens et aux diplômés.  Un changement fondamental du système conduirait à une révision de la loi sur la formation professionnelle, sans possibilité aujourd’hui d’en prévoir la direction. Il aurait des incidences sur la systématique du financement actuel de la formation professionnelle dans son ensemble, sur la part de la Confédération et sur les tâches des cantons d’une part, et d’autre part, sur le type et l’étendue des interventions étatiques vis-à-vis des organes responsables.  C’est pourquoi le Conseil fédéral a décidé de mettre en consultation la seule mesure possible et rapidement applicable dans le cadre de la législation en vigueur sur la formation professionnelle : une augmentation du taux de subventionnement pour soutenir les examens professionnels fédéraux et les examens professionnels fédéraux supérieurs. Lors des discussions menées dans ce cadre, les représentants de la Confédération, des cantons et des associations faîtières des partenaires sociaux ont réfléchi à différentes solutions. Vu le grand nombre d’inconnues, ils sont arrivés à la conclusion que l’Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT) et la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique (CDIP) devaient poursuivre leurs travaux de clarification relatifs aux flux financiers dans la formation professionnelle supérieure. Ils apportent leur soutien à la modification de l’art. 65 OFPr proposée par le Conseil fédéral, car il s’agit là d’une mesure neutre en matière de concurrence, justifiée du point de vue de la politique de formation et rapidement applicable.

4.1 Prise en charge des coûts par la Confédération

Selon les études réalisées sur ce thème , les coûts globaux de l’organisation des examens sont proches aujourd’hui de 50 millions de francs par an. Selon l’étude de PwC, les indemnités versées aux experts représentent environ 40 % des coûts. Si, au nom de la professionnalisation des examens, on doublait ces indemnités , il s’ensuivrait des coûts globaux de l’ordre de 65 millions de francs pour les examens. Pour un taux de subventionnement de 60 % en règle générale, il faut compter avec des coûts annuels de 40 millions de francs. Les exceptions prévues autorisant un taux de 80 % ne devraient être que marginales et sont, de ce fait, négligeables. Dans le cadre de la nouvelle réglementation proposée ici, les coûts supplémentaires à la charge de la Confédération sont d’environ 25 millions de francs par rapport au taux actuel d’un quart des coûts complets en vigueur depuis 2011 mais qui n’a pas encore pris pleinement effet . En vertu des dispositions prévues à l’art. 56 de la loi sur la formation professionnelle, la Confédération paie les coûts supplémentaires.

Cf. art. 61a, al. 3 de la Constitution fédérale : « Dans l’exécution de leurs tâches, la Confédération et les cantons s’emploient à ce que les filières de formation générale et les voies de formation professionnelle trouvent une reconnaissance sociale équivalente. » Cf. PwC et econcept, notes de bas de page 13 et 13. Le subventionnement en vigueur jusqu’en 2010 prévoyait des honoraires d’experts imputables de 180 francs par jour. Dans la pratique, ils sont souvent plus élevés. Cf. le chapitre 2.1.1 ci-dessus et la note de bas de page 25.

4.2 Conséquences pour les cantons

La règle de financement de la formation professionnelle est explicitée à l’art. 59, al. 2, LFPr. « La participation de la Confédération équivaut environ au quart du montant des dépenses affectées par les pouvoirs publics à la formation professionnelle en application de la présente loi. » Il convient ici de noter en particulier qu’il s’agit de la somme totale des coûts à la charge des pouvoirs publics, et non de la part versée par la Confédération aux dépenses des cantons. En d’autres termes : plus la Confédération verse directement de subventions en faveur de la formation professionnelle et à des tiers, plus la part des montants forfaitaires versés par la Confédération aux cantons diminue. Ce point était négligeable jusqu’ici, puisque la Confédération a augmenté chaque année ses contributions aux cantons de manière considérable afin d’atteindre progressivement le taux exigé dans la loi de 25 % des coûts de la formation professionnelle pris en charge par les pouvoirs publics (en 2004, la part fédérale n’atteignait que 16 %). A la suite des décisions du Parlement relatives au message FRI pour l’année 2012, le taux prévu par la loi est atteint cette année-ci. Par ailleurs, conformément aux propositions du Conseil fédéral relatives à la période FRI 2013 à 2016, ce taux sera maintenu ces prochaines années. Le besoin accru de moyens financiers engendré par la nouvelle réglementation proposée pour les examens fédéraux pourra vraisemblablement être couvert durant la période FRI 2013 à 2016 par le crédit d’engagement prévu par l’art. 59, al. 1, let. b, LFPr. Les moyens financiers de la Confédération disponibles dans ce cadre seront alors épuisés. Après les éclaircissements mentionnés plus haut relatifs au financement de la formation professionnelle supérieure, la transparence sera améliorée et un controlling des décomptes préviendra toute évolution incontrôlée des coûts.

4.3 Fondement sur l’art. 56 LFPr

La plus grande partie des dépenses en faveur de la formation professionnelle est assumée par les cantons, lesquels reçoivent à cet effet une subvention forfaitaire de la Confédération. La Confédération ne participe directement et à l’égard de tiers que dans peu de domaines. Le point de départ des subventions en faveur des examens est l’art. 56 LFPr : « La Confédération peut soutenir par des subventions la tenue des examens professionnels fédéraux et des examens professionnels fédéraux supérieurs. » L’organisation des examens professionnels et des examens professionnels supérieurs avec remise d’un brevet ou d’un diplôme poursuit des objectifs de politique de la formation et ne doit pas devenir une source de revenu pour les prestataires de formation. L’ordonnance sur la formation professionnelle précise à l’art. 39, sous le titre Participation aux frais, à l’alinéa 4 : « Les émoluments encaissés dans le cadre des examens professionnels fédéraux et des examens professionnels fédéraux supérieurs ne doivent pas dépasser la totalité des coûts incombant aux organes responsables, calculés sur une moyenne de six ans, compte tenu de la constitution d’une réserve appropriée. » Cette disposition permet de garantir, à l’avenir aussi, que l’organisation des examens subventionnés par la Confédération ne dégagera pas de bénéfice.

5 Explication de la modification de l’ordonnance

Le subventionnement de l’organisation des examens professionnels fédéraux et des examens professionnels fédéraux supérieurs a toujours relevé directement de la Confédération. La nouveauté en revanche, c’est la hauteur de ce subventionnement : l’ordonnance en vigueur avait déjà relevé le taux possible de subventionnement à 25 % par rapport à la réglementation selon l’ancien droit . Ce taux est épuisé depuis 2011.

5.1 Augmentation des subventions fédérales à 60 %

La proposition d’augmentation des subventions fédérales directes en faveur de l’organisation des examens fédéraux s’inscrit, dans son ordre de grandeur, dans la continuité des articles existants relatifs aux subventions en faveur du développement de la formation professionnelle (art. 63 OFPr) et aux subventions en faveur de prestations particulières d’intérêt public (art. 64 OFPr). Dans un cas comme dans l’autre, il s’agit d’obtenir une aide financière substantielle de la Confédération, sans perdre de vue pour autant le principe d’une participation propre appropriée. Un taux de 60 %, circonscrit à l’organisation des examens fédéraux, décharge les organes responsables et les candidats, sans remettre en question d’autres participations aux coûts. Les autres participations recouvrent à la fois la participation aux coûts des candidats aux examens fédéraux et celle des employeurs (cofinancement des formations continues). La prise en charge d’une partie des coûts par les organes responsables des examens reste possible. Les branches ont tout intérêt à disposer d’une relève bien formée. Les conditions de base pour le versement des subventions aux termes de l’art. 57 LFPr – répond à un besoin, est organisé de manière adéquate, inclut des mesures permettant d’assurer le développement de la qualité – restent valables et seront aussi vérifiées par l’OFFT à l’avenir.

5.2 Exception : jusqu’à 80 %

Du point de vue de la politique en matière de formation, il convient de relever que les coûts assumés par les candidats devraient être maintenus à un niveau supportable et être plus ou moins comparables aux coûts occasionnés par d’autres examens. C’est pourquoi, une augmentation de la subvention fédérale, passant de 60 à 80 %, doit être possible pour les examens fédéraux particulièrement onéreux. Une telle possibilité est aussi prévue dans les articles en vigueur concernant le développement de la formation professionnelle et les prestations particulières d’intérêt public. Conformément à l’art. 66 OFPr, l’office compétent (OFFT) édicte des directives réglant ces questions de manière détaillée. Le fait que les branches rencontrant des difficultés financières et en particulier les branches de petite taille sont, pour certaines, sollicitées jusqu’à la limite de leurs capacités par le financement de la formation professionnelle est une réalité qui peut être prise en compte par le recours à d’autres instruments, notamment l’art. 54 LFPr (subventions en faveur de projets de développement) et l’art. 55 LFPr (prestations particulières d’intérêt public) en appliquant les divers critères indiqués à l’art. 64, al. 2, OFPr : l’intérêt que présente la mesure, la possibilité qu’ont les requérants de fournir leurs propres prestations et l’urgence de la mesure envisagée.

5.3 Nouvel article de l’ordonnance sur la formation professionnelle

Dans l’ordonnance en vigueur sur la formation professionnelle, les examens fédéraux et les filières de formation des écoles supérieures subventionnées directement par la Confédération sont placés au même niveau et par conséquent traités ensemble à l’art. 65. L’augmentation proposée maintenant des Si l’on établit des comparaisons avec les taux d’encouragement précédents, définis selon l’ancien droit, il faut particulièrement tenir compte du fait qu’ils se référaient aux « coûts imputables » et qu’ils dépendaient en plus de la capacité financière des cantons. La LFPr actuelle de 2002 se réfère en revanche aux coûts complets (la capacité financière est prise en compte dans le cadre du nouvel équilibre financier). Selon les calculs établis préalablement à la réforme de la formation professionnelle par le KOF, le Centre de recherches conjoncturelles (CRC) de l’EPFZ, le système des coûts imputables avait pour conséquence, si l’on considère l’ensemble de la formation professionnelle, que seule la moitié des coûts effectifs étaient pris en compte dans le droit aux subventions (cf. Andres Frick et Daniel Staib, « Le financement public de la formation professionnelle en Suisse », octobre 1999, Zurich (www.kof.ethz.ch/papers/BBT_Bericht.pdf)).

subventions relatives à l’organisation des examens fédéraux aboutit à un dédoublement de l’art. 65 OFPr actuel. Le cas des filières de formation des écoles supérieures subventionnées uniquement par la Confédération doit être nouvellement réglé dans un art. 65a. Sur le plan du contenu, la disposition reste inchangée.

6 Projet d’art. 65 OFPr et d’art. 65a OFPr (nouveau)

Art. 65 Subventions relatives à l’organisation des examens professionnels fédéraux et des examens professionnels fédéraux supérieurs (art. 56 LFPr) Les subventions relatives à l’organisation des examens professionnels fédéraux et des examens professionnels fédéraux supérieurs visées à l’art. 56 LFPr couvrent au maximum 60 % des coûts. Une subvention couvrant jusqu’à 80 % des coûts peut être octroyée, sur demande motivée, aux examens particulièrement onéreux pour des raisons professionnelles.

Art. 65a Subventions relatives aux filières des écoles supérieures (art. 56 LFPr) Les subventions relatives aux filières des écoles supérieures visées à l’art. 56 LFPr couvrent au maximum 25 % des coûts. Des subventions ne sont octroyées aux filières des écoles supérieures que: a) si ces filières sont proposées sur l’ensemble du territoire suisse par des organisations du monde du travail actives à l’échelle nationale; b) si ces filières ne bénéficient pas de subventions cantonales.