11.446

Initiative parlementaire pour une loi sur les Suisses de l’étranger Avant-projet et rapport explicatif de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats

du 13 mai 2013

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Condensé

Les Suisses de l'étranger inscrits représentaient une population de

715 710 personnes en fin d’année 2012. Leurs rapports juridiques avec la Suisse

sont régis par plusieurs textes, ce qui n’est plus satisfaisant – ne serait-ce qu’en raison du poids numérique de ce groupe, qui a connu un essor considérable. Le présent avant-projet de loi fédérale sur les personnes et les institutions suisses à l'étranger (loi sur les Suisses de l'étranger, LSEtr) rassemble les dispositions con- cernant exclusivement les Suisses de l'étranger dans un texte unique, clair et cohé- rent. Il couvre ainsi le soutien aux Suisses de l'étranger et leur mise en réseau, leurs droits politiques, l’aide sociale qui peut leur être accordée, [ainsi que la formation suisse dispensée à l'étranger] 1. Le regroupement de ces dispositions dans une même loi donne une vue d'ensemble des droits et obligations de ces citoyens, des presta- tions que leur offre la Confédération, et de la collaboration de cette dernière avec les organisations qui défendent leurs intérêts. La LSEtr favorise ainsi de façon optimale la cohérence de la politique de la Confé- dération à l'égard des Suisses de l'étranger. Cette recherche de la cohérence se manifeste déjà dans le fait qu’elle confère au DFAE le statut de centre de ressources pour les ressortissants suisses à l'étranger – un dispositif de guichet unique qui répond à une préoccupation essentielle des Suisses de l'étranger. Non seulement le nombre des ressortissants suisses durablement installés à l'étran- ger a augmenté, mais la mobilité internationale s'est accrue de manière générale : de plus en plus de Suisses séjournent temporairement à l'étranger pour des va- cances, une formation ou des raisons professionnelles, par exemple. La LSEtr doit donc adopter une perspective élargie : au-delà des rapports entre la Suisse et ses ressortissants enregistrés comme Suisses de l'étranger, elle couvre d'une façon générale les personnes et institutions suisses à l'étranger. La protection consulaire et les prestations consulaires auxquelles peut recourir tout ressortissant suisse, qu'il s'agisse d'une personne physique ou morale, ne figurent actuellement que dans un règlement ; l'intégration de ces dispositions dans une loi donne la base légale re- quise aux activités correspondantes des autorités suisses sur le territoire national et à l'étranger. Le regroupement des dispositions relatives aux ressortissants suisses séjournant durablement ou temporairement à l'étranger permet de préciser certains principes qui fondent les rapports de la Confédération avec ce groupe de personnes. Un principe essentiel est celui de la responsabilité individuelle : chacun doit assumer ses responsabilités dans la préparation et la réalisation d'un séjour à l'étranger, ou dans ses activités à l'étranger. Ce qui veut notamment dire que la protection consu- laire n'est pas un droit subjectif, et que les autorités n'agissent qu'à titre subsidiaire, c'est-à-dire lorsque la personne a épuisé les moyens dont elle dispose pour surmon- ter par elle-même ses difficultés.

1 Uniquement en cas d’intégration de la loi fédérale sur la formation suisse à l’étranger dans la LSEtr (cf. p. 31)

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Table des matières

1 Genèse 5

1.1 Iv.pa. Lombardi (11.446) et autres interventions 5

1.2 Contexte 6

2 Présentation du projet 8

3 Commentaire des dispositions 9

3.1 Titre 1 Dispositions générales 9

3.2 Titre 2 Suisses de l’étranger 15

3.2.1 Chapitre 1 Mise en réseau et information 15

3.2.2 Chapitre 2 Registre des Suisses de l’étranger 16

3.2.3 Chapitre 3 Droits politiques 19

3.2.4 Chapitre 4 Aide sociale 22

3.2.4.1 Section 1 Principe et mesures préventives 24

3.2.4.2 Section 2 Conditions d'octroi de l'aide sociale 25

3.2.4.3 Section 3 Prestations d'aide sociale 26

3.2.4.4 Section 4 Procédure 27

3.2.4.5 Section 5 Remboursement 28

3.2.4.6 Section 6 Répartition des frais 29

3.2.5 Chapitre 5 Soutien aux institutions en faveur des Suisses de

l’étranger 29

3.3 Titre 3 Ecoles suisses et autres formes de transmission de l’éducation et de

la formation suisses à l’étranger 30

3.4 Titre 4 Protection consulaire et autres prestations consulaires en faveur de

personnes à l’étranger 31

3.4.1 Chapitre 1 Protection consulaire 31

3.4.1.1 Section 1 Conditions 31

3.4.1.2 Section 2 Subsidiarité, limitation, responsabilité

de la Confédération 33

3.4.1.3 Section 3 Prestations d’aide 35

3.4.2 Chapitre 2 Autres prestations consulaires en faveur de personnes à

l’étranger 39

3.4.2.1 Section 1 Prestations consulaires du DFAE 39

3.4.2.2 Section 2 Prestations consulaires relevant de la

compétence d’autres départements 40

3.5 Titre 5 Financement, émoluments et remboursement des frais occasionnés 42

3.6 Titre 6 Dispositions finales 44

4 Annexe 47

4.1 Modification du droit en vigueur 47

4.2 Modification de lois fédérales 49

5 Conséquences 50

5.1 Conséquences financières et effets sur l’état du personnel 50

5.2 Possibilités de mise en œuvre 51

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6 Rapports avec le droit européen 51

7 Fondements juridiques 51

7.1 Constitutionnalité et légalité 51

7.2 Délégation de compétences législatives 52

7.3 Forme de l’acte à adopter 52

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Rapport

1 Genèse

1.1 Iv.pa. Lombardi (11.446) et autres interventions

L'initiative parlementaire « pour une loi sur les Suisses de l’étranger » (11.446), déposée le 15 juin 2011 par le conseiller aux Etats Filippo Lombardi (UDC, TI), souligne la nécessité d'une stratégie globale en ce qui concerne les Suisses de l'étranger. Elle demande que soit créée, en application de l'art. 40 de la Constitution, une loi qui vise notamment à développer une stratégie globale de la Confédération à l’égard de ces citoyens, à définir leurs droits et obligations, à garantir leur informa- tion, à mettre à profit leur réseau et à promouvoir leur représentation politique. La nouvelle loi doit aussi attribuer la conduite de la politique concernant les Suisses de l'étranger à un département précis, ainsi qu’assurer la visibilité internationale du secteur suisse de la formation, notamment grâce à la promotion des écoles suisses à l’étranger. La Commission des institutions politiques (CIP) du Conseil des Etats a décidé le 12 janvier 2012 de donner suite à l'initiative par 9 voix contre 3. La CIP du Conseil national s’est rangée à cette décision le 23 février 2012 par 13 voix contre 9 et une abstention. En date du 3 avril 2012, une sous-commission a été instituée par la CIP du Conseil des Etats qui lui a donné mandat de préparer un projet de texte. Après examen de ce dernier, la CIP du Conseil des Etats a adopté le 13 mai 2013 un avant-projet de texte à mettre en consultation. L'initiative parlementaire 11.446 s'inscrit dans le sillage d'autres actions. Le 7 octobre 2004, le Conseil des Etats avait adopté le postulat Lombardi « Défendre la Cinquième Suisse comme lien avec le monde » (04.3571), qui chargeait le Conseil fédéral de définir dans un rapport d'ensemble l'importance de la Cinquième Suisse, dont il s'agissait notamment de faire ressortir la contribution à l'économie nationale. Dans son rapport communiqué le 18 juin 2010 à l'Assemblée fédérale, le Conseil fédéral constatait qu'il n'était pas possible de fournir d’indications statistiquement fondées à ce sujet. Il confirmait toutefois l'importance de la communauté des Suisses de l'étranger, en constant essor numérique ; il rappelait que plusieurs instruments ont été mis en place à son intention, même s’ils sont mal connus du fait qu'ils sont éparpillés dans divers textes, et que leur mise en œuvre relève des services de dépar- tements différents, en fonction de l'affaire traitée. C'est pourquoi il se demandait s'il ne serait pas souhaitable, pour renforcer la cohérence de la politique déployée en la matière, de promulguer une loi sur les Suisses de l'étranger, et de consolider au DFAE le service des Suisses de l'étranger, pour lui faire davantage jouer un rôle de guichet unique. Cela devait aussi susciter un débat politique sur les relations de la Confédération avec la communauté des Suisses de l'étranger. En adoptant la motion Brunschwig Graf « Suisses de l'étranger. Coordination des services de l'administra- tion fédérale et création d'un guichet unique » (Mo. 11.3203) du 17 mars 2011, les Chambres fédérales ont rappelé qu'elles attendaient des améliorations dans ce do- maine ; elles ont chargé le Conseil fédéral de garantir que les services de l'adminis- tration fédérale compétents pour les Suisses de l'étranger travaillent de manière coordonnée, et fournissent leurs prestations par la voie d'un guichet unique, en partie par regroupement au sein d'un seul service fédéral compétent pour les Suisses de l'étranger, et en partie par l'amélioration de la coordination des services concernés.

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La communauté des Suisses de l'étranger s'est aussi exprimée en faveur d’une nou- velle loi. L’Organisation des Suisses de l’étranger (OSE) a appelé la Confédération à développer sa politique à l'égard des Suisses de l'étranger. Le Conseil des Suisses de l'étranger, organe directeur de l'organisation, parfois qualifié de « parlement de la Cinquième Suisse », a adopté en 2009 à Lucerne une résolution en ce sens, et a préparé une ébauche de texte (Saint-Gall, 2010). La Confédération considère l’OSE comme un interlocuteur important, qui représente l'ensemble des intérêts des Suisses de l'étranger devant les autorités, le Parlement et le public suisse.

1.2 Contexte

Le peuple et les Etats ont adopté en 1966 le nouvel article constitutionnel 45bis (remplacé le 18 avril 1999 par l'art. 40 de la Constitution fédérale), qui charge la Confédération de renforcer les liens qui unissent les Suisses et les Suissesses de l'étranger entre eux et à la Suisse. Pour s'acquitter de ce mandat constitutionnel, la Confédération a promulgué un certain nombre de lois et d'ordonnances, portant notamment sur la taxe d'exemption du service militaire, l'exercice des droits poli- tiques depuis l'étranger et l’aide sociale aux ressortissants suisses à l'étranger. Le nombre des ressortissants suisses établis à l'étranger s'est considérablement accru depuis l'introduction de l'art. 45bis a Cst. : si l’on n'en comptait que 280 000 à ce moment, ils constituaient à la fin de l'année 2012 un groupe de plus de715 000 personnes. Nombre des Suisses de l’étranger sans les ressortissants établis au Liechtenstein

2002 2004 2006 2008 2010 2012 Nombre total de 598 943 623 057 645 010 672 592 691 500 712 116 Suisses de l'étran- ger Proportion de 29,59 % 28,96 % 28,67 % 27,85 % 27,36 % 26,96 % Suisses de l'étran- ger sans autre nationalité Proportion de 70,41 % 71,04 % 71,33 % 72,15 % 72,64 % 73,04 % Suisses de l'étran- ger plurinationaux Remarque Ces chiffres n'englobent pas les Suisses de l'étranger établis dans la Principauté du Liechtenstein (environ 3000 en 2012). En effet, en l’absence d’une représentation suisse à Vaduz, la Suisse ne les recense pas spécifiquement : elle utilise les chiffres de l'Office de la statistique de la Principauté, qui ne contiennent pas les Suisses possédant également la nationalité liechtensteinoise. Au cours de la même période, la mobilité internationale a progressé dans la popula- tion, de plus en plus de Suisses devant séjourner temporairement à l'étranger pour une raison ou une autre. L'Office fédéral de la statistique a recensé une dizaine de

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millions de voyages à l’étranger (avec au moins une nuit hors du territoire) dans la population résidante. Il est d'autant plus souvent recouru aux prestations consulaires du DFAE et de ses représentations, notamment en ce qui concerne la protection consulaire. Le DFAE et les représentations de la Suisse à l'étranger assurent déjà de nombreuses tâches à l'intention des Suisses de l'étranger et des autres ressortissants suisses à l'étranger. Au cours de la dernière décennie, la Confédération a complété sa panoplie d'instruments de prévention et de protection en dotant le DFAE d'un dispositif de gestion des crises, chargé de protéger la vie et l'intégrité physique des ressortissants suisses à l'étranger. Le Conseil fédéral a par ailleurs créé le 15 mai 2011 la Direction consulaire (DC), qui étoffe les prestations offertes au citoyen par le DFAE au titre de sa mission de service public. Il a également montré sa volonté de poursuivre sur cette voie dans son rapport du 21 février 2012 sur sa stratégie de politique étran- gère 2012-2015, en faisant une priorité du soutien aux ressortissants suisses vivant ou voyageant à l'étranger. La DC assure le fonctionnement permanent de la Helpline du DFAE2, et donne aux voyageurs suisses la possibilité de s'enregistrer sur Itineris3, de sorte que les repré- sentations puissent les contacter si besoin est. Un service de conseils à l'émigration et au retour, auparavant administré par le DFJP (Office fédéral des migrations), a en outre été rattaché à la DC en 2012. Un certain nombre de droits des Suisses de l'étranger ont été renforcés ces dernières décennies. Au chapitre des droits politiques, par exemple, les électeurs suisses de l'étranger peuvent participer par correspondance aux élections et votations fédérales (sans restriction depuis 1992). Quelque 132 000 d’entre eux, soit environ un quart de tous les Suisses de l’étranger ayant le droit de vote, sont inscrits dans un registre des électeurs des Suisses de l’étranger4. Ce droit et ses modalités d’exercice sont définis dans la loi fédérale du 19 décembre 1975 sur les droits politiques des Suisses de l'étranger (ci-après : LDPSE)5. En ce qui concerne la scolarisation, les mesures de soutien figuraient dans la loi fédérale de 1974 sur l’aide aux écoles suisses à l'étranger, dont la loi du 9 octobre 1987 sur l'instruction des Suisses de l'étranger (LISE)6, mise en révision en 2012, a ensuite pris le relais. L'aide sociale aux Suisses de l'étranger a reçu une base légale avec la loi fédérale du 21 mars 1973 sur l'aide sociale et les prêts alloués aux ressortissants suisses à l'étranger (LAPE)7. Le Règlement du Service diplomatique et consulaire suisse du 24 novembre 1967 (ci-après : règlement8 contient des normes relatives aux prestations consulaires, y

2 Ligne téléphonique du DFAE qui répond en permanence aux appels relatifs aux conseils aux voyageurs, à Itineris, à la protection consulaire et autres prestations consulaires, ainsi qu’à la vie à l’étranger. 3 Plate-forme en ligne d’enregistrement des Suisses voyageant à l’étranger pour un séjour de courte durée. En cas de crise, les représentations peuvent plus facilement localiser et contacter les personnes inscrites. 4 Selon les indications de la Chancellerie fédérale, 132 688 Suisses de l’étranger étaient inscrits lors de la votation populaire fédérale du 3 mars 2013. 5 RS 161.5 6 RS 418.0 7 RS 852.1

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compris la protection consulaire. Le règlement, dans la mesure où il contient des normes fixant des règles de droit, est directement assimilable à une ordonnance fondée sur l'art. 184, al. 3, Cst. Or une telle ordonnance a une durée obligatoirement limitée ; l'art. 7c de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouverne- ment et de l’administration (LOGA)9, lequel est entré en vigueur le 1er mai 2011, prévoit l’obligation de légiférer dans les quatre ans en la matière. La Confédération consacre d’une manière générale de nombreux efforts aux Suisses de l'étranger, montrant ainsi qu'elle apprécie leur utile fonction de trait d’union entre la Suisse et le reste du monde. Les normes correspondantes sont toutefois éparpillées sur plusieurs lois, et le soutien est assuré par divers départements : cela ne projette pas une image de cohérence de la politique du Conseil fédéral en la matière. La présente loi remédie à cet état de choses. Appuyer sur une loi fédérale les nom- breuses prestations consulaires du DFAE et des représentations, comme le demande l'art. 164 Cst., se traduira aussi par un gain de cohérence. La comparaison avec des Etats ayant comme la Suisse de nombreux ressortissants à l’étranger montre qu'aucun d'entre eux ne s'est doté d'un texte adoptant l'approche intégrée de la LSEtr. En ce qui concerne plus particulièrement les services consu- laires, on peut évoquer l'Allemagne, qui a promulgué au mois de septembre 1974 sa loi sur les agents consulaires, leurs tâches et leurs compétences, ainsi que la Bel- gique, dont le gouvernement a soumis au Parlement, en mai 1013, le projet du tout premier Code consulaire du pays.

2 Présentation du projet

En édictant la LSEtr, la Confédération confirme sa détermination à faire un pas de plus dans l'accomplissement du mandat que lui confie l'art. 40 de la Constitution. Au travers de cette loi, la Confédération pose le cadre juridique dans lequel elle peut concevoir des solutions porteuses en réponse aux besoins changeants de la commu- nauté des Suisses de l'étranger. La LSEtr donne une vue d'ensemble des droits et obligations, des services et du soutien de la Confédération, ce qui est indispensable à la cohérence de la stratégie de la Confédération à l'égard des personnes suisses à l'étranger. Les Suisses de l'étranger ne reçoivent à cette occasion aucun nouveau droit. L'obligation d'immatriculation disparaît ; en revanche, il incombe à la per- sonne inscrite de s'assurer que les renseignements la concernant sont exacts et à jour dans le registre des Suisses de l'étranger. L’assistance de la Confédération n’est pas étendue, mais est en fait restreinte aux Suisses de l'étranger en ce qui concerne l'aide sociale (voir section 3.2.3). Tout cela souligne la place centrale donnée à la respon- sabilité individuelle dans la LSEtr. La loi porte principalement sur les services qu'offre la Confédération aux personnes suisses à l'étranger : ceux qui résident hors du territoire national, et ceux qui séjour- nent ou exercent à titre temporaire une activité hors de nos frontières. Elle englobe par ailleurs le soutien fourni aux organismes de défense des intérêts des Suisses de l'étranger. La LSEtr répond également au besoin croissant de légiférer en matière de prestations consulaires, particulièrement sur la protection consulaire.

8 RS 191.1 9 RS 172.010

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Le titre 2 traite des questions intéressant les Suisses de l'étranger. [Le titre 3 est consacré aux encouragements de la Confédération à la formation suisse à l'étranger, eu égard à son importance.] 10 Le titre 4 couvre l'octroi de la protection consulaire et les autres prestations consu- laires de la Confédération. Au-delà des Suisses de l'étranger, d'autres catégories de nationaux peuvent demander la protection consulaire à l'étranger, de même que des personnes physiques (et leurs proches) que la Suisse a l'obligation de protéger. La Confédération est par ailleurs habilitée à octroyer la protection consulaire à des personnes morales ayant un lien suffisant avec la Suisse et opérant à l'étranger. Il convient d’évoquer trois grands principes liés à l’octroi de la protection consulaire par la Confédération : il n’existe pas de droit subjectif en l’espèce ; la Confédération attend des personnes séjournant à l'étranger qu'elles assument leur responsabilité individuelle lors de leurs séjours à l’étranger ; et enfin, le rôle des autorités a carac- tère subsidiaire, c'est-à-dire qu'elles n’interviennent que lorsque la personne concer- née a épuisé les moyens à sa disposition. Le traitement regroupé des prestations de la Confédération et des conditions dans lesquelles elles sont offertes a conduit à réunir dans la LSEtr des lois fédérales ayant des objets spécifiques. L’entrée en vigueur du nouveau texte se traduira par l'abroga- tion de deux [trois]11 lois fédérales portant sur des questions concernant tout spécia- lement les Suisses de l'étranger : la loi fédérale sur les droits politiques des Suisses de l'étranger, la loi fédérale sur l'aide sociale et les prêts alloués aux ressortissants suisses à l'étranger [et la loi sur l'instruction des Suisses de l'étranger]12. Les ordon- nances d'exécution des lois ainsi abrogées seront reprises dans l'ordonnance d'exécu- tion de la LSEtr. Celle-ci et son ordonnance prendront également le relais du règle- ment et de l'ordonnance du 26 février 2003 sur le soutien financier aux institutions des Suisses de l'étranger13 et créeront la base légale qu’appelle l'art. 164 Cst. pour les règles de cette nature.

3 Commentaire des dispositions

3.1 Titre 1 Dispositions générales

Art. 1 Objet Les personnes et institutions suisses à l'étranger constituent à la fois la raison d'être et l'objet de la LSEtr, en majeure partie consacrée aux prestations et à l'aide de la Confédération. Le nouveau texte aborde d'une part les services offerts aux personnes suisses établies à l'étranger, à savoir les Suisses de l'étranger (al. 1, let. a). Mais il définit d'autre part des services consulaires auxquels peuvent recourir non seulement les Suisses de l'étranger, mais aussi les Suisses séjournant temporairement à l'étran- ger (al. 1, let. c), et dont peuvent en outre bénéficier des personnes morales ou des

10 Uniquement en cas d’intégration de la loi fédérale sur la formation suisse à l’étranger dans la LSEtr. 11 Uniquement en cas d’intégration de la loi fédérale sur la formation suisse à l’étranger dans la LSEtr. 12 Uniquement en cas d’intégration de la loi fédérale sur la formation suisse à l’étranger dans la LSEtr. 13 RS 195.11

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personnes pour lesquelles la Suisse assume des fonctions de protection (voir sec- tion 3.4.1.1). Il ne s’agit donc pas d’une loi uniquement sur les Suisses de l'étranger, mais sur les personnes et institutions suisses à l'étranger. Le nouveau texte ne se limite cependant pas exclusivement aux prestations : son titre 2 définit par exemple les droits et obligations des Suisses de l'étranger, ainsi que les aides et les encouragements octroyés par la Confédération à certaines institu- tions. L’al. 2 précise bien que la LSEtr ne couvre pas la protection diplomatique, c’est-à- dire la représentation d’intérêts nationaux de la Suisse auprès des Etats de résidence, par laquelle la Suisse fait valoir son propre droit, et qui est octroyée sur décision du Conseil fédéral. L'al. 3 précise le principe constitutionnel qui impose à la Confédération et aux cantons de respecter le droit international (art. 5, al. 4, Cst.). Le principal traité multilatéral à observer dans le contexte de la présente loi est la Convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires.14 Parmi les traités bilatéraux, il convient de mentionner les accords de représentation des intérêts du Liechtenstein dans des Etats tiers. Si la Principauté assure elle-même ses fonctions consulaires en Autriche et en Belgique par le canal de ses représentations, elle a conclu avec la Suisse des accords en vertu desquels cette dernière représente les intérêts des per- sonnes physiques et morales de la principauté du Liechtenstein dans les autres Etats. L'échange de lettres des 21 et 24 octobre 1919 prévoit que les représentations suisses assurent des fonctions consulaires pour les ressortissants du Liechtenstein sur un espace géographique aussi large que possible. Bien que la principauté ait ouvert des représentations à Berlin et à Washington, la Suisse assure aussi, au titre d'accords ultérieurs, certaines fonctions consulaires pour les ressortissants du Liechtenstein en Allemagne et aux Etats-Unis. On peut encore mentionner, à titre d'exemple, l'accord bilatéral de 1979 entre la Suisse et l'Autriche sur la collaboration dans le domaine consulaire. Et dans le contexte de l'intégration européenne, il convient d’évoquer l'accord de 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes. La Suisse prévoit de conclure d’autres accords de coopération consulaire.

Art. 2 But Cet article s’appuie notamment sur l'art. 40 Cst. qui charge la Confédération de renforcer les liens des Suisses de l'étranger entre eux et à la Suisse. Ce but est com- plété par la facilitation de la mobilité internationale des ressortissants suisses, le législateur reconnaissant que la nation a tout à gagner à une mobilité respectueuse du droit suisse comme de celui de l’Etat de résidence. Il est donc demandé à Confédéra- tion de résorber dans la mesure du possible les obstacles à la mobilité. Cette mobilité est qualifiée d'internationale pour bien montrer qu'il s'agit d'une perspective globale, qui envisage le départ de Suisse comme le retour au pays. Si l'émigration avait autrefois un caractère définitif, de plus en plus de Suisses vont désormais s'établir dans plusieurs Etats à la suite. Les améliorations à ce niveau sont par exemple à rechercher par des accords internationaux ; la Suisse en conclut de nombreux avec

14 RS 0.191.02

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des Etats étrangers ou l'Union européenne (accord sur la libre circulation des per- sonnes, par exemple). La LSEtr couvre par ailleurs les prestations offertes aux ressortissants suisses à l'étranger, leurs conditions d'octroi et leurs limites [ainsi que notamment la promotion de la formation suisse à l'étranger]15.

Art. 3 Définitions La LSEtr pose le statut de Suisse de l'étranger sur une nouvelle base. Le droit actuel n'en donne pas de définition générale. Les définitions que l'on trouve dans les lois fédérales s'appuient sur des bases variées et présentent des divergences, par exemple entre la loi sur les droits politiques et celle sur l'aide sociale. La LSEtr contient une définition uniforme, non liée à des critères temporels (l’art. 12 du règlement prévoit qu'une personne doit séjourner un minimum de 12 mois à l'étranger pour être recon- nue comme Suisse de l'étranger). Dans la LSEtr, les Suisses de l'étranger sont les ressortissants suisses qui n'ont pas de domicile en Suisse et se sont annoncés auprès d'une représentation suisse. En ce qui concerne le domicile, il convient de préciser que les Suisses de l'étranger peuvent n'avoir jamais eu de domicile en Suisse, ou alors avoir émigré en annonçant leur départ dans leur dernière commune de domicile sans s’inscrire dans une autre commune de Suisse. Les Suisses de l'étranger font partie de la catégorie plus large des personnes phy- siques suisses à l'étranger. Le registre des Suisses de l'étranger (RSE) est défini comme englobant à la fois le système d'information électronique VERA16 et les documents papier nécessaires à l’accomplissement des tâches consulaires nécessaires aux personnes mentionnées à l’art. 4 de la loi fédérale sur le traitement des données personnelles au DFAE17 (se reporter également au ch. 3.2.2., commentaire de l’art. 10 en ce qui concerne le champ d’application à raison de la personne). Le RSE remplace le rôle d'immatricu- lation visé à l’art. 11, al. 1 du règlement. L'Etat de résidence est l'Etat étranger sur le territoire duquel une représentation suisse peut exercer des fonctions consulaires. Soit la représentation est elle-même établie sur le territoire de l'Etat de résidence, soit elle y remplit des fonctions consu- laires depuis un autre Etat, si l'Etat de résidence ne s'y oppose pas (cf. art. 7 de la Convention de Vienne sur les relations consulaires). Des centres consulaires régio- naux peuvent par exemple assurer ainsi des services consulaires dans plusieurs Etats de résidence. La notion d’Etat de résidence définit également, selon le contexte, l’Etat dans lequel une personne physique séjourne durablement ou temporairement ou sur le territoire duquel une personne morale est établie. La définition donnée ici de la représentation n'englobe pas les représentations suisses dépourvues de fonctions consulaires (comme les missions de la Suisse auprès de l'UE à Bruxelles ou des Nations Unies à New York).

15 Uniquement en cas d’intégration de la loi fédérale sur la formation suisse à l’étranger. 16 Ordonnance du 7 juin 2004 relative à l’administration en réseau des Suisses de l’étranger (O-VERA), RS 235.22 17 Loi fédérale du 24 mars 2000 sur le traitement des données personnelles au Département fédéral des affaires étrangères, RS 235.2

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Art. 4 Législation de l’Etat de résidence L'art. 4 rappelle que les autorités et les représentations suisses doivent se conformer à la législation de l'Etat de résidence. Cette disposition découle de la Convention de Vienne sur les relations consulaires. Pour que la LSEtr soit un texte de référence complet, il importe de faire expressément mention de cette contrainte, au-delà de l’obligation de respect du droit international, et de bien faire comprendre au public que les autorités suisses sont tenues par la présente loi de respecter aussi bien le droit suisse que celui de l'Etat de résidence, ce qui limite les services qu'il leur est possible d'offrir. On trouve d'ailleurs une formule analogue dans la loi allemande sur les services consulaires, à l'art. 1, al. 34.

Art. 5 Responsabilité individuelle Les Suisses qui se rendent à l'étranger pour y séjourner de façon temporaire ou permanente doivent assumer leur responsabilité individuelle, notamment en minimi- sant activement les risques lorsque plusieurs possibilités s'offrent à eux, ou en s'ef- forçant en cas de danger de faire face par leurs propres moyens aux difficultés et à leurs répercussions. Les prestations de la Confédération et le comportement de la personne sont liés. Les autorités parviennent mieux à faire leur travail, en particulier en ce qui concerne la protection consulaire, si elles peuvent compter sur la disposi- tion du citoyen à assumer ses responsabilités. C'est pourquoi la LSEtr reprend la notion de responsabilité individuelle de toute personne telle qu'elle figure à l'art. 6 Cst. La responsabilité de l'Etat est d’ordre subsidiaire dans ce contexte. La com- mission donne ainsi à comprendre que la mobilité internationale caractéristique de ce début de XXIe siècle s’assortit raisonnablement de l’impératif général de respon- sabilité individuelle. Car les Suisses mettent à profit ces possibilités de mobilité avec une intensité particulière – pour des séjours de courte durée, des formations, des activités professionnelles, voire pour émigrer. Pour ce qui est des séjours à l'étranger, la responsabilité individuelle englobe la responsabilité de soi, mais aussi une part de responsabilité en ce qui concerne les proches de la personne, par exemple les enfants qui l’accompagnent, ainsi que la responsabilité à l’égard de la collectivité : fait preuve de responsabilité de soi la personne qui limite les risques qu'elle encourt en séjournant à l'étranger. Cela peut porter sur le comportement du voyageur, mais aussi sur les moyens d'existence et la prévoyance vieillesse et maladie de la personne établie. La responsabilité de soi et la responsabilité à l’égard de la collectivité sont souvent étroitement liées. Fait preuve de responsabilité dans l'intérêt général une personne qui évite pour soi les risques inutiles afin d’éviter aux autres des frais d’assistance, par exemple sous forme d'as- sistance consulaire ou d'aide sociale. Si les personnes séjournant à l'étranger assu- maient d'une façon générale leurs responsabilités, cela préviendrait une proportion significative des cas nécessitant une intervention parfois lourde de la Confédération. La responsabilité individuelle du ressortissant suisse à l'étranger lui impose aussi de respecter les lois des Etats de résidence, ainsi que les instructions des autorités locales. Cela dit, les diverses composantes de la responsabilité individuelle prennent une importance variable selon la situation. En cas de séjour de durée limitée à l'étranger, la personne doit s'informer des risques courants et éviter les dangers en choisissant ses lieux de destination et de transit, en adaptant en conséquence son comportement sur place, et en concluant des polices d'assurance privées lui assurant

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une couverture convenable (caisse maladie, assurance-voyage). Une personne sé- journant temporairement à l'étranger peut s'enregistrer sur Itineris (la plate-forme en ligne du DFAE), de sorte que la représentation concernée puisse promptement la contacter en cas de nécessité. En revanche, si une personne s'établit à l'étranger, elle devra surtout veiller par exemple à respecter la législation de l’Etat, ou les conseils et recommandations des autorités locales en cas d'événement exceptionnel. Les Suisses de l'étranger ont des liens plus étroits avec leur Etat de résidence, qui consti- tue leur pôle principal de vie : ils feront preuve de responsabilité individuelle en garantissant à long terme leurs moyens d'existence, en souscrivant une assurance- maladie et un plan de prévoyance-vieillesse (le cas échéant par adhésion à l'Assu- rance-vieillesse, survivants et invalidité facultative).

Art. 6 Recommandations Le DFAE peut publier des informations, sans cesse actualisées, sur des dangers potentiels et, d'une façon générale, sur les comportements à adopter en fonction de la situation rencontrée pendant des séjours à l'étranger. Les voyageurs et les personnes qui envisagent de voyager trouvent des conseils et des analyses des risques sur le portail Internet du DFAE ; les recommandations de mesures de prudence qui peu- vent y figurer sont formulées par les offices de plusieurs départements. Ces informa- tions peuvent être diffusées à titre préventif ou comme consignes à suivre en cas d’urgence. Pour ce qui est des situations de crise, l'art. 64, al. 3, (voir ch. 3.4.1.3, ci- dessous) précise que les ressortissants suisses à l'étranger doivent observer les re- commandations du DFAE en matière de sécurité, notamment les conseils aux voya- geurs et autres communications en direction de publics plus restreints, comme les messages électroniques (SMS, par exemple) envoyés par une représentation ou la Helpline du DFAE dans le cas de personnes se trouvant dans une zone à risques. L’art. 59, al. 2, habilite la Confédération à limiter la protection consulaire si la personne n'a pas observé les recommandations, et l'art. 60, al. 2, dégage la responsa- bilité de la Confédération en ce qui concerne les recommandations qu’elle publie. L'art. 6 habilite également le DFAE à diffuser de l'information parmi le public, dans le cadre de ses activités courantes, mais aussi, par exemple, par des actions de sensi- bilisation dans les médias et dans des salons ou foires-expositions pour faire obser- ver les conseils aux voyageurs.

Art. 7 Guichet unique Le dispositif de guichet unique que crée cet article est une composante majeure des efforts d'intégration et de cohérence de la politique de la Confédération à l'égard des Suisses de l'étranger. C'est lui qui permet à l'administration de fournir les prestations visées dans la LSEtr d’une façon adaptée aux besoins. C'est un instrument d'accom- plissement de la mission de service public. La motion Brunschwig Graf (Mo 11.3203) insiste sur la nécessité d'un guichet unique18. L’Initiative parlementaire Lombardi 11.446 va dans le même sens en appelant à l'attribution de la conduite de la politique concernant les Suisses de l'étranger à un département précis. Au cours des dernières décennies, les transactions

18 Cette motion demandait en effet un regroupement de services au sein d’un seul service compétent pour les Suisses de l’étranger.

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se sont intensifiées entre les services de Suisse et les représentations ; les besoins d'échanges de données et d'appui réciproque se sont accrus. Ce mouvement devrait se poursuivre, car il tient à la mobilité internationale croissante de la population. L'intérêt de mettre en place un dispositif performant de guichet unique à la Confédé- ration est donc indiscutable. Tout comme les Chambres fédérales, le Conseil fédéral s’est engagé en faveur de la création d'un guichet unique. C'est ainsi qu'en mai 2001, il a créé au sein du DFAE la Direction consulaire (DC), qui assure le fonctionnement efficace et convivial du service consulaire, et collabore dans ce but avec d'autres services de l'administration fédérale, des organes cantonaux et des partenaires étrangers19. La mission de la DC coïncide dans une large mesure avec le rôle d’un guichet unique à la disposition des Suisses de l'étranger et des autres ressortissants et institutions20 suisses à l'étranger. Le guichet unique reçoit les demandes d'information de toute nature, informe ses usagers, les conseille et les aiguille sur le service compétent. C'est aussi un presta- taire de services et un point de contact avec l'administration fédérale pour les autori- tés cantonales sur les questions relevant de la LSEtr (ce qui répond à une demande spécifique de la motion 11.3203). Au sein de l’administration fédérale, ce guichet unique est l'interlocuteur des organismes de défense des intérêts des Suisses de l’étranger, en particulier l'Organisation des Suisses de l'étranger (OSE). Il assure enfin la coordination sur les questions du ressort d'autres départements ou des repré- sentations. L’al. 2 signifie que le guichet unique englobe les deux composantes du DFAE : d’une part la DC dans son rôle central, et de l’autre le réseau de représentations, avec ses ambassades, ses consulats généraux desservant un arrondissement consu- laire propre, et ses centres consulaires régionaux. En matière de protection consu- laire, la Confédération peut aussi s’appuyer sur les autres représentations suisses de plein exercice, ainsi que sur quelque deux cents consulats honoraires. Il est fait appel à chacune de ces composantes selon ses atouts propres : compétences particulières à la DC, proximité géographique des représentations pour les usagers. La Confédéra- tion s’attache à mettre en place les systèmes et les plates-formes informatiques nécessaires de cybergouvernement, de sorte que le guichet unique rapproche du citoyen le fonctionnement de l'administration. Si l’al. 2 précise que les prestations consulaires sont en règle générale assurées par les représentations, c'est pour ménager au DFAE la possibilité de conclure des accords internationaux permettant de confier des fonctions consulaires pour les ressortissants suisses à l'étranger à des représentations d'Etats partenaires. Quelques prestations sont aussi assurées par d'autres services officiels, en liaison avec le DFAE. Le Conseil fédéral est censé doter le réseau de représentations des ressources nécessaires à la couverture des besoins de prestations consulaires. La DC possède, grâce à sa fonction de guichet unique, une vue d'ensemble de tout ce qui concerne les ressortissants suisses à l'étranger ; elle est donc en mesure d’appuyer le Conseil fédéral dans la formulation de sa stratégie de politique exté-

19 Ordonnance du 20 avril 2011 sur l’organisation du Département fédéral des affaires étrangères (Org DFAE), RS 172.211.1 20 Le mot est pris ici dans une acception plus générale que dans la définition plus restreinte qui en est donnée à l’art. 41, al. 1, de la LSEtr.

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rieure, notamment pour ce qui est des intérêts des Suisses de l'étranger, et dans le paramétrage de sa politique dans le champ couvert par la présente loi.

Art. 8 Stratégie de politique étrangère Le Conseil fédéral tient compte des intérêts des personnes suisses à l'étranger – dont les Suisses de l’étranger – et des institutions à l’étranger, dans la définition de sa stratégie de politique extérieure. Il doit notamment poursuivre sur la lancée de sa stratégie de politique étrangère 2012-201521, dont les axes prioritaires sont complé- tés par le soutien aux ressortissants suisses vivant ou voyageant à l’étranger dans un souci de réponse aux besoins croissants de mobilité des Suisses. Il détermine plus précisément dans sa politique la façon de satisfaire ces besoins.

3.2 Titre 2 Suisses de l’étranger

3.2.1 Chapitre 1 Mise en réseau et information

Le chapitre 1 réunit les mesures par lesquelles la Confédération contribue à la mise en place d'un cadre approprié de renforcement des liens des Suisses de l'étranger entre eux et avec leur patrie. Les grands volets de cette action sont le soutien, la mise en réseau et l’information.

Art. 9 Mise en réseau Cet article fait obligation aux représentations diplomatiques et consulaires d’encourager de façon appropriée les Suisses de l'étranger et leurs associations et organismes locaux. L’al. 1 précise que les Suisses de l'étranger possèdent d'utiles réseaux de contacts personnels, qu'il est possible de mettre à profit par des partena- riats avec les représentations. Le postulat Lombardi (04.3571) de 2004 demandait déjà que ces réseaux de contacts soient mieux mis en valeur. Les chefs de mission et de poste disposent d'une marge de manœuvre en ce qui concerne les modalités pratiques de cette action. Le partenariat bénéficie aux deux parties, notamment pour ce qui est de l'accès aux décideurs de l’Etat de résidence. L'al. 2 impose aux services fédéraux de Suisse de maintenir le contact avec les institutions travaillant à la réalisation de l’objectif défini à l'art. 40 Cst. Il ne fait naître aucun droit à un soutien financier.

Art. 10 Information L'art. 10 de la LSEtr élargit la base des activités d'information de la Confédération par rapport à la LDPSE (art. 7a, al. 2, let. b, et al. 3). Comme leurs compatriotes installés sur le territoire national, les Suisses de l'étranger doivent être officiellement renseignés sur leurs droits et obligations, et avoir accès aux informations qui leur faciliteront la participation à la vie politique du pays. La Confédération diffuse par des médias s'adressant aux Suisses de l'étranger, no- tamment les pages réservées de la Revue Suisse (Gazetta Swizzera en Italie), des

21 Rapport du Conseil fédéral sur les axes stratégiques de la politique étrangère pour la législature, du 21 février 2012

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informations officielles sur des questions d’une très grande importance pour eux (en ce qui concerne la Revue Suisse, se reporter au ch. 3.2.5, commentaire de l'art. 39). Des informations officielles sont également communiquées dans l’Aide-mémoire pour les Suisses de l'étranger et parmi les renseignements régulièrement diffusés par les représentations (bulletins électroniques), par exemple. En ce qui concerne les droits politiques, les art. 10a, 11 et 34 de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques22 confient à la Confédération une mission générale d'information des électeurs établis sur le territoire national ou à l'étranger dans la période précé- dant une élection ou une votation. Au-delà de l'information officielle, les Suisses de l'étranger reçoivent aussi d’établissements indépendants des informations diversifiées et équilibrées qui leur permettent de se former librement une opinion politique. La Confédération soutient financièrement cette offre au titre de sa mission de service public. Dans la loi fédé- rale du 24 mars 2006 sur la radio et la télévision (LRTV), elle donne mission à la SSR de resserrer les liens qui unissent les Suisses de l'étranger à la Suisse23. On peut citer à ce propos les offres en ligne de la Société suisse de radiodiffusion et télévi- sion (SRG SSR) à l'étranger et sa plate-forme internationale Swissinfo. Dans l’ensemble, l'accès à l’information de base sur la Suisse est donc garanti dans le monde entier. En inscrivant dans la LSEtr cette mission de diffusion de l’information citoyenne, la Confédération consolide les liens des Suisses de l'étran- ger avec la Suisse. La Confédération et les responsables des médias mettent à profit les possibilités des nouvelles technologies de l'information d'usage courant. La LSEtr ne précise aucun média sous sa dénomination actuelle, afin de laisser une marge de manœuvre suffi- sante à la Confédération et aux éditeurs pour moduler leurs offres dans les limites de la teneur de la disposition. Sachant qu'il doit être possible d’obtenir un panorama général des bases légales concernant les Suisses de l'étranger, le guichet unique peut proposer en ligne des liens conduisant aux textes de loi indispensables à cette vue d'ensemble, n’englobant toutefois pas nécessairement tous les textes normatifs pertinents.

3.2.2 Chapitre 2 Registre des Suisses de l’étranger

Art. 11 Inscription au registre des Suisses de l’étranger Les règles applicables au registre des Suisses de l'étranger (RSE), tiennent compte du droit que confère aux Suisses et aux Suissesses l'art. 24, al. 2, Cst. de quitter la Suisse ou d’y entrer librement. L'annonce auprès de la représentation concernée pour inscription au registre est affaire de décision personnelle pour le ressortissant qui, ayant décidé d’émigrer, annonce son départ de Suisse, ou qui, sans avoir jamais vécu en Suisse, a atteint la majorité. La LSEtr ne prévoit pas d'obligation de s’annoncer, et le manquement à le faire ne donne pas lieu à des sanctions susceptibles d'être prononcées ou infligées dans la pratique. L'annonce relève donc de la responsabilité individuelle de l'ayant droit. Si la personne remplit les conditions objectives de

22 RS 161.1

23 RS 784.40, art. 24, let. c

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nationalité suisse et d’absence de domicile en Suisse, l'annonce lui donne le droit d’être inscrite dans le RSE. Peuvent également être inscrits les membres de la fa- mille de l’ayant droit, qu’ils soient de nationalité suisse ou étrangère. Il est de l'intérêt de l'ayant droit que ses données personnelles figurent dans le RSE et soient tenues à jour ; c'est pourquoi la Confédération lui recommande de s’annoncer. Le maintien du lien avec la Suisse en est facilité. La responsabilité individuelle dont fait preuve la personne en s’annonçant à la représentation compé- tente s'étend à la responsabilité à l’égard des membres mineurs de sa famille, qu’elle annoncera et qui pourront ainsi concrètement conserver la nationalité suisse avec leur inscription au RSE, notamment à la déclaration des naissances. L'ayant droit retire des avantages pratiques de son inscription au RSE, qui lui permet de bénéficier promptement et efficacement de diverses prestations. Les personnes non inscrites au RSE peuvent aussi bénéficier de certaines prestations, dont l’octroi risque toutefois de prendre plus de temps. Les autorités doivent notamment procéder pour chaque prestation à un contrôle d’identité et de nationalité, ce qui aurait déjà été fait en cas d'inscription. De plus, la loi précise que l'exercice des droits politiques à l'étranger et l'obtention de l'aide sociale, le cas échéant, présupposent l'inscription au RSE. En situation de crise, la représentation concernée peut rapidement prendre contact avec la personne inscrite. Tout cela incite les citoyens à demander leur inscription au RSE, et ce dans le cadre d’une démarche volontaire, conformément au principe de la responsabilité individuelle. L'al. 2 ménage en même temps au Conseil fédéral la possibilité de prévoir des dérogations en cas de besoin ou dans des situa- tions d'urgence. L'immatriculation fait actuellement l'objet des art. 11 à 14 du règlement. Les choses ont beaucoup changé depuis la rédaction du règlement, notamment avec l'essor de l'informatique. Un projet a été lancé au titre de la stratégie de cybergouvernement en vue de remplacer VERA par une plate-forme moderne à la disposition des autorités concernées ainsi que des usagers. La loi introduit une nouvelle conception du sys- tème d’information VERA (cf. ch. 3.1.), qui n'est plus un système de contrôle, mais fonde désormais l’offre de prestations des autorités. Le public sera informé des avantages de l’inscription au RSE, par exemple par un dépliant joint à tout passeport délivré et par une communication aux usagers du guichet unique, notamment par l’intermédiaire de la Helpline du DFAE.

Art. 12 Annonce L'al. 1 précise que l'annonce d’arrivée d'une personne se fait auprès de la représenta- tion compétente. Selon l’al. 2, la compétence découle de l'arrondissement consulaire dans lequel la personne a son domicile. Le rattachement à une représentation unique garantit que personne ne puisse avoir plusieurs domiciles ou résidences habituelles. Ce principe figure dans la loi pour les personnes résidant sur le territoire national (art. 23, al. 2, CC24). Il vaut aussi à l'étranger en droit privé (art. 20, I, al. 2, de la loi fédérale sur le droit international privé LDIP25).

24 RS 210 25 RS 291

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L'al. 2 précise en outre que le Conseil fédéral peut prévoir des dérogations à la règle de compétence de la représentation dont relève le domicile. Cette exception doit être possible pour garantir l'inscription administrative régulière de tout ayant droit, d'autant plus que les Suisses de l'étranger ne se définissent que par l'absence de domicile en Suisse. A titre d’exemple, on pourrait imaginer le cas d’une personne séjournant à l'étranger sans domicile fixe (qui fait un tour du monde, par exemple), dont l’adresse postale peut servir de critère de détermination de la représentation compétente. Les ressortissants suisses domiciliés dans la Principauté de Liechtens- tein donnent un autre exemple de la nécessité de ces dérogations : ils n'ont pas à s'annoncer à une représentation, mais à l’administration du canton de Saint-Gall, dont ils reçoivent leurs documents d'identité et à laquelle ils peuvent également signifier leur volonté d'exercer leurs droits politiques selon l’art. 18 LSEtr.

Art. 13 Communication de modifications L'al. 1 fait obligation à toute personne inscrite au registre des Suisses de l'étranger de communiquer à la représentation tout changement intervenu dans les renseignements fournis au moment de l'annonce d’arrivée. Le changement de domicile à l'étranger est une information particulièrement importante à cet égard, et peut avoir pour effet de rattacher la personne à une autre représentation. L'al. 2 précise que le passage à une autre représentation chargée de la tenue du registre à la suite d'un changement de domicile est une procédure allégée pour la personne inscrite. Il suffit à cette dernière de confirmer à son départ ou à son arrivée son désir de rester inscrite au RSE : ses données seront alors transférées sur la plate- forme correspondant à son nouveau domicile. La procédure de transfert est ainsi simplifiée par rapport à l'état antérieur des choses, ce qui facilite la mobilité interna- tionale des Suisses de l'étranger. L'al. 3 porte sur la prise de domicile en Suisse, qui entraîne la radiation du RSE, comme le prévoit l'art. 14, al. 2, let. a (voir ci-dessous). Il ne s'agit plus d'un démé- nagement à l’étranger, mais d'un retour (qui inclut l’immigration pour les Suisses de l'étranger de deuxième génération ou plus qui n'ont pas eux-mêmes émigré de Suisse). L'al. 3 fait obligation à la commune dans laquelle s'annonce la personne de signaler le fait au DFAE, dans un but de meilleur suivi des retours ou de l’immigration des Suisses de l'étranger. Cela permet à la représentation de procéder à la radiation de la personne, et d'informer la commune de vote de la nouvelle domiciliation en Suisse.

Art. 14 Radiation et destruction des données A l’instar de l’art. 14 du règlement, l'art. 14 LSEtr définit les conditions de radiation (en allemand « Abmeldung ») d’une personne du RSE. Par radiation, on entend dans ce chapitre la désactivation des données personnelles dans le RSE. La Confédération peut ainsi continuer à utiliser ces données (avant qu’elles ne soient détruites selon l’al. 3) dans le cadre de fonctions consulaires et à des fins statistiques. Une radiation sur demande n’est pas assimilable à l’annonce d’un déménagement à l’étranger (cf. art. 13, al. 2). La Confédération procède à la radiation d'office dans d’autres cas. L'al. 2, let. e et f, caractérise sur la base de plusieurs critères la situation dans laquelle l’administration

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peut estimer être sans nouvelles de la personne : l'adresse indiquée au moment de l'annonce d’arrivée n'existe pas, la personne n'habite pas à l'adresse indiquée (ce qui est établi par la représentation au troisième courrier non distribuable retourné par la poste), ou a été portée disparue (l’éventuelle déclaration d’absence émanant des autorités de l'Etat de résidence doit alors être entérinée par l'autorité suisse compé- tente). Il importe de distinguer de la radiation la destruction des données, à laquelle procède la Confédération selon l’al. 3, dans le respect des délais légaux et autres prescrip- tions qu’il conviendra de préciser au niveau d’une ordonnance.

3.2.3 Chapitre 3 Droits politiques

La Confédération règle l’exercice des droits politiques au niveau fédéral ; les can- tons règlent ces droits aux niveaux cantonal et communal (art. 39 Cst.). Selon la législation en vigueur, les Suisses de l'étranger possédant le droit de vote et inscrits dans une commune de vote peuvent participer aux élections et votations en personne ou par correspondance. Le vote peut être électronique dès lors que le canton en prévoit la possibilité et que le Conseil fédéral a donné son accord. Depuis l'entrée en vigueur de la LDPSE, le nombre des ressortissants suisses qui exercent leurs droits politiques à l'étranger n'a cessé d'augmenter, pour avoisiner les 132 000 personnes en mars 2013. La LSEtr reprend en grande partie la teneur de la LDPSE. Quelques dispositions ont été ajustées et sont maintenant formulées de façon plus moderne et juridiquement plus claire.

Art. 15 Droit applicable L'art. 15 correspond à l'art. 7 de la LDPSE. Son al. 2 se réfère aux droits politiques des Suisses de l'étranger en matière cantonale et communale. C'est le droit cantonal qui est déterminant dans l'élection des conseillers aux Etats. Le droit fédéral ne peut pas contraindre les cantons à laisser les Suisses de l'étranger participer à ces scrutins (art. 150, al. 3, Cst.).

Art. 16 Etendue L'art. 16 reprend l'art. 3 de la loi fédérale sur les droits politiques des Suisses de l'étranger moyennant une légère reformulation rédactionnelle.

Art. 17 Exclusion du droit de vote L'art. 17, qui remplace l'art. 4 LDPSE, interdit de vote la personne protégée par une curatelle de portée générale. Dans la version allemande, le terme de « entmündigt », qui figure toujours à l’art. 136 Cst, est remplacé par la notion moderne de « umfas- sende Beistandschaft ». Une personne peut aussi être interdite de vote sur la base d'une décision de justice valable dans un Etat étranger. Cependant, une décision de protection du majeur incapable prononcée dans l'Etat de résidence ne doit être va- lable comme motif de privation du droit de vote en Suisse que dans la mesure où elle aurait aussi pu être prononcée selon le droit suisse et est reconnue par l’autorité suisse compétente. De cette manière, il est possible d'empêcher qu’une personne ne

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soit privée de ses droits politiques par une décision conforme à un droit étranger, mais qui n’aurait pas été de nature à entraîner une telle mesure en droit suisse26. Une mesure de protection de l’adulte émanant d’une autorité compétente d’un Etat partie à la Convention du 13 janvier 2000 sur la protection internationale des adultes27 est en principe directement reconnue par la Suisse, qui est elle-même partie à la Con- vention.

Art. 18 Exercice du droit de vote L'art. 18 simplifie la détermination de la commune de vote (cf. commentaire de l’art. 19, ci-dessous) qui, sous le régime actuel, peut être librement choisie entre une commune de domicile antérieure ou la/une commune d'origine. L'idée qui sous-tend la rédaction de cet article est que la situation du Suisse de l'étranger doit être iden- tique à celle de l'électeur résidant sur le territoire national : le premier ne saurait bénéficier d'un traitement privilégié par rapport au second, qui n’est pas non plus libre du choix de l'endroit où il souhaite exercer ses droits politiques. Le Suisse établi sur le territoire national doit s'annoncer dans sa commune de domicile ; le Suisse de l'étranger figure dans le registre des électeurs de la commune de son dernier domicile en Suisse. L’électeur qui n'a jamais été domicilié en Suisse figure dans le registre des électeurs de sa commune d'origine (ou de celle de son choix s'il en a plusieurs). Après l'ins- cription, il n'est plus possible de changer de registre. Cela prévient le double vote consécutif à une double inscription. Cette reformulation rend caduc l'art. 5a, al. 2, de la LDPSE. L'al. 3 qui reprend l'art. 1 LDPSE, définit les modalités de participation au scrutin, qui peut avoir lieu en personne (dans la commune de vote) ou par correspondance. L’al. 4 porte sur l’utilisation du vote électronique dans les élections et votations fédérales par les Suisses de l'étranger ayant le droit de vote et inscrits dans le registre des électeurs d’un canton qui propose le vote électronique. Ce dernier est actuelle- ment possible à titre expérimental, mais n’est pas généralisé. La Confédération promeut le vote électronique, en accord avec les communes et cantons intéressés (se reporter au commentaire de l’art. 22). Quoi qu’il en soit, la participation à un scrutin par voie électronique n'est pour l’instant pas un droit subjectif.

Art. 19 et 20 Inscription au registre des électeurs et radiation Les art. 19 et 20, qui reprennent les art. 5a et 5b LDPSE, définissent les principes d'exercice des droits politiques ainsi que les modalités des procédures administra- tives de tenue des registres des électeurs. Ces règles précisent les droits et garantis- sent la tenue efficace des registres. L'art. 19 couvre l'inscription au registre des électeurs et la radiation. Il reprend l'art. 5 LDPSE qui désigne par commune de vote la commune de Suisse dans la- quelle le Suisse de l'étranger possédant le droit de vote exerce ses droits politiques. Il peut s’agir de la commune de vote ou du service chargé par le droit cantonal de la tenue du registre des électeurs.

26 Cf. Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant les droits politiques des Suisses de l'étranger, du 3 mars 1975, FF 1975 II 1318

27 CLaH 2000, RS 0.211.232.1

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Le Suisse de l'étranger signifie sa volonté d'exercer ses droits politiques en s’annonçant à une commune de vote. Une personne peut d’une part être radiée du registre des électeurs à sa propre de- mande. La radiation peut d’autre part se faire d'office dans les cas énumérés dans l'article. Parmi eux figure l'absence de nouvelles, qui a certaines conséquences pratiques pour la tenue du registre électoral. Il suffit que le matériel de vote envoyé au Suisse de l'étranger à l'adresse indiquée soit retourné trois fois consécutives comme non distribuable pour qu'il soit procédé à la radiation (dans le cas de cour- riers retournés, plus aucune différence n'est faite entre les scrutins cantonaux, com- munaux et fédéraux). La commune de vote doit également procéder à la radiation dans son registre des électeurs lorsque la représentation compétente lui signale que la personne a été radiée du registre des Suisses de l'étranger (comme le prévoit l'art. 12). En diversifiant les modalités de renouvellement de l'inscription 28 et de réinscription et en simplifiant ainsi ces formalités pour les administrés , les Chambres fédérales ont signalé le 17 juin 2011 leur volonté d'encourager les Suisses de l'étranger à partici- per à la vie politique de la Suisse. La règle choisie alors, qui prévoyait que la parti- cipation à une votation ou à une élection vaille renouvellement de l'inscription, aurait entraîné un surcroît de travail administratif considérable dans les cantons et communes. La LSEtr propose donc une solution plus simple, qui sert l'intérêt des Suisses de l'étranger, mais aussi celui des communes ou cantons chargés de la tenue des registres : il est proposé que la refonte de la loi se traduise par l'abandon de la réinscription quadriennale obligatoire au registre des électeurs ; en revanche, les Suisses de l'étranger auront à tout instant la possibilité de signaler qu’ils souhaitent renoncer à exercer leurs droits politiques, ce qui entraînera leur radiation du registre des électeurs. Ils peuvent à tout moment revenir sur cette décision. Les autorités concernées peuvent emprunter divers canaux d'information (mémentos, Revue Suisse) pour informer les Suisses de l'étranger qui ne souhaitent plus exercer leurs droits politiques de la possibilité de se faire radier de leur registre des électeurs. Cette règle ne compromet pas l'essor du vote électronique. Quel que soit le système, un certain nombre de personnes figureront dans les re- gistres des électeurs alors qu'elles ne remplissent plus les conditions d'inscription. Les autorités s'efforceront de limiter autant que faire se peut leur nombre dans les conditions prévues à l'art. 20 sur la tenue des registres des électeurs, et par échange d'informations entre les communes et le DFAE, comme le prévoit l'art. 19, al. 4.

Art. 21 Mesures d’appoint L'art. 21 s’inspire de l'art. 7a, al. 2, LDPSE ; il habilite la Confédération à soutenir les cantons et d’autres tiers, par exemple dans la mise au point de leurs systèmes techniques de vote électronique par l’Internet visant à faciliter l'exercice du droit de vote à l'étranger ; le vote électronique peut en effet notablement contribuer à la réalisation de cet objectif, eu égard aux difficultés réelles que suscite encore le vote par correspondance. L'objectif de la Confédération est que la grande majorité des électeurs suisses de l'étranger aient la possibilité de voter électroniquement lors des élections au Conseil national de 2015. Mais la répartition des compétences en ma-

28 FF 2011 IV 4487

21

tière de droits politiques laisse les cantons libres de décider si et quand ils souhaitent introduire le vote électronique. L’appui de la Confédération peut encore porter sur d’autres domaines, comme la promotion de la participation électronique aux vota- tions fédérales et l'introduction de la collecte électronique de signatures (e- collecting) permettant de réunir et de déposer en ligne des signatures pour des initia- tives, des référendums, des pétitions ou des listes de candidats aux élections au Conseil national.

3.2.4 Chapitre 4 Aide sociale

La Confédération accorde une aide sociale aux Suisses de l'étranger indigents s'ils ne peuvent subvenir dans une mesure suffisante à leur entretien, que ce soit par leurs propres moyens, par des sources privées (proches) ou par des prestations de l'Etat de résidence (art. 24). Cette aide conduit vers l’indépendance matérielle et personnelle, et favorise l’intégration sociale et professionnelle ; elle doit aussi renforcer la res- ponsabilité individuelle. L'indigence se caractérise par l'absence d'indépendance matérielle, qui ouvre droit à l'aide sociale. Cette dernière est remboursable, comme sur le territoire national, une fois que la situation économique de la personne s'est stabilisée (art. 36). L'aide sociale se fonde actuellement sur la loi fédérale du 21 mars 1973 sur l'aide sociale et les prêts alloués aux ressortissants suisses à l'étranger (LAPE)29, dont le texte est repris dans la LSEtr. Le tableau ci-dessous présente un certain nombre de chiffres sur les prestations allouées par la Confédération au titre de l'aide sociale fournie à des ressortissants suisses à l'étranger. La Confédération verse d'une part une aide financière à des particuliers ne possédant que la nationalité suisse et à des plurinationaux dont la nationalité suisse est prépondérante (ligne supérieure du tableau ci-dessous). Elle indemnise d'autre part les cantons pour l’aide sociale qu’ils versent pendant les trois premiers mois aux personnes revenant en Suisse, en vertu de l’art. 3 LAPE (voir la deuxième ligne du tableau). Aide sociale versée à l'étranger et indemnisation des cantons pour l'aide sociale qu’ils versent aux Suisses de l'étranger revenant en Suisse

2002 2004 2006 2008 2010 2012 Prestations versées à des ressortissants 4 455 409 3 276 074 3 660 064 2 019 359 1 994 876 1 603 769 suisses Indemnisation des cantons 2 426 260 3 129 171 2 199 801 1 755 323 1 802 932 2 023 510 Total 6 881 669 6 405 245 5 859 865 3 774 682 3 797 808 3 627 279

Notes

29 RS 852.1

22

Chiffres en francs suisses. Le coût financier n'est pas ventilé entre les personnes ne possédant que la nationalité suisse et les plurinationaux. La proportion de ces derniers était en 2011 de 73 % des citoyens suisses immatriculés (voir section 1.2). L'aide sociale versée à chaque catégorie doit être du même ordre de grandeur. A titre de comparaison : la ville de Zurich a consacré un montant net de 188 millions de francs à l'aide sociale en 2011, pour une population de 390 082 personnes ; la même année, la statistique des Suisses de l'étranger recensait 703 640 personnes immatriculées.

Nombre de dossiers et nombre estimatif de bénéficiaires de l'aide sociale

2006 2008 2010 2012 Chiffres : nombre de dossiers / nombre estimatif de personnes30 Assistance à l'étranger (voir ci-dessus : 583/875 437/656 331/497 307/461 prestations versées à des ressortissants suisses) Assistance aux personnes rentrant en 544/816 457/686 562/843 504/756 Suisse (voir ci-dessus : indemnisation des cantons pour les trois premiers mois)

Dans une situation d'urgence momentanée, qu’il s’agisse d’une personne aisée ou indigente, ce n'est pas l'aide sociale qui est accordée mais, au titre de la protection consulaire, un prêt d'urgence (art. 63), remboursable à 60 jours31. La LAPE est en grande partie transférée dans la LSEtr sans changements de fond. Quelques ajustements ont toutefois paru nécessaires, eu égard à des contextes et besoins nouveaux. Les principales modifications de teneur apportées par rapport au droit en vigueur portent sur les points suivants : - le ressortissant suisse domicilié en Suisse qui a séjourné plus de trois mois à l'étranger n'a plus désormais droit à l'aide sociale, mais peut tout au plus de- mander un prêt d'urgence ; - l'aide sociale versée par les cantons au cours des trois premiers mois qui sui- vent le retour d'un Suisse de l'étranger au pays ne donne plus lieu à une in- demnisation par la Confédération, en application logique du critère de domi- ciliation figurant à l'art. 115 Cst.32 ;

30 Sur la base de valeurs empiriques, le nombre estimatif de personnes est obtenu en multi- pliant le nombre de dossiers par 1,5.

31 Art. 32, al. 2, OAPE, RS 851.11

32 C'est dans le même but que l’Assemblée fédérale a récemment adopté la révision de la loi fédérale en matière d'assistance, qui abolit l’indemnisation obligatoire du canton d'origine au canton de domicile et de séjour (FF 2012 VII 8903-8905).

23

- les Suisses de l'étranger ne bénéficient désormais de l'aide sociale que s'ils sont inscrits dans le RSE, le Conseil fédéral pouvant toutefois prévoir des dérogations pour prévenir des situations d'une extrême gravité ; - les prêts d'urgence peuvent être expressément limités ou refusés si la per- sonne fait preuve de négligence (elle n'observe pas les recommandations de la Confédération, par exemple) ou a abusé de l'aide par le passé (art. 59, al. 2, let. c et d) ; - si, en cas de pluralité de nationalités, l'aide sociale n'est accordée qu’aux personnes dont la nationalité suisse est prépondérante, cette distinction ne s'applique pas à la protection consulaire ; la LSEtr ouvre ainsi la possibilité du prêt d’urgence à un groupe élargi de personnes. La teneur de la LAPE n'est pas reprise dans la LSEtr en ce qui concerne l’indemnisation de l'aide sociale versée par les cantons. Selon la LAPE, la Confédé- ration assume pendant trois mois les frais de l'aide sociale versée par un canton à un Suisse revenant au pays33. Cette règle ne se justifie plus aujourd'hui, car tous les cantons se sont dotés d'une législation moderne en la matière, et il n'y a plus vrai- ment de problèmes de compétences. L'aide sociale fournie aux ressortissants suisses en Suisse est l'affaire des cantons : l’indemnisation par la Confédération contredit la répartition actuelle des attributions en la matière. Cette disposition ne figure donc plus dans la présente loi. Les indemnités annuelles versées par la Confédération aux cantons au titre de la LAPE se maintiennent dans une certaine fourchette, avec des montants globaux de 1,6 million de francs en 2009, de 1,8 million de francs en 2010, de 1,7 million de francs en 2011, et de 1,9 million de francs en 2012. L'expérience montre qu'ils sont plus importants pour les cantons de Zurich (avec 335 000 francs en 2011 et 595 000 francs en 2012), de Vaud (233 000 francs en 2011 et 217 000 francs en 2012) et de Genève (272 000 francs en 2011 et 216 000 francs en 2012). Ce sont donc ces can- tons surtout qui peuvent s'attendre à un certain alourdissement de leurs dépenses d'aide sociale sous le nouveau régime.

Section 1 Principe et mesures préventives

Art. 22 Principe En limitant la catégorie des ayants droit aux Suisses de l'étranger, l'art. 22 restreint quelque peu l'accès à l’aide sociale par rapport aux art. 1 et 2 LAPE qui l'ouvrent aux nationaux ayant résidé à l'étranger durant trois mois au moins tout en étant domiciliés en Suisse : ce groupe ne pourra plus obtenir d’aide sauf dérogation en vertu de l'art. 11, al. 2, ou alors par le biais du prêt d'urgence visé à l'art. 63 comme tous les nationaux domiciliés en Suisse et séjournant temporairement à l'étranger. Ce système présuppose normalement l'inscription au registre des Suisses de l'étranger (RSE). La commission a estimé cette condition proportionnée : si une personne demande l'aide sociale à la Confédération, c'est qu'elle cherche à établir un lien solide avec la Suisse, et on peut donc attendre d'elle qu'elle le montre en s'annonçant pour se faire inscrire au RSE.

33 Art. 3, 16 et 24, al. 2, LAPE

24

L'art. 11, al. 2, précise que le Conseil fédéral peut prévoir des dérogations à l'obliga- tion d'annonce et d'inscription au RSE en cas de besoin ou dans des situations d'ur- gence. Par le passé, quelque 40 % des demandes émanaient de citoyennes et des citoyens non immatriculés. Il doit rester possible, lorsque les circonstances l’exigent, d'aider ces personnes même si elles ne se sont pas annoncées.

Art. 23 Mesures préventives Cet article reprend l'art. 4, al. 1, LAPE. La précision « dans des cas particuliers » limite la responsabilité de la Confédération. La Confédération peut, dans des cas particuliers, prendre ou soutenir des mesures destinées à protéger les Suisses de l’étranger qui risquent de tomber dans l’indigence. L’art. 22 définit la compétence de la Confédération dans les cas où la personne est déjà tombée dans l’indigence ; l’art. 23 le complète en fournissant une base légale à des mesures à caractère préven- tif. Il est rarement recouru dans la pratique à la disposition correspondante de l’ordonnance d’exécution de la LAPE (OAPE)34. La Confédération pourra par exemple s’appuyer sur l’art. 23 pour sensibiliser à des dangers particuliers, notam- ment sanitaires, prendre des mesures de protection de la famille et de l’enfance, ou fournir une aide à la recherche d’emploi ainsi qu’au placement et à l’intégration des personnes handicapées. Dans la version allemande du projet, le terme de « Bedürftigkeit » remplace toutefois celui de « Not » pour bien montrer qu'il ne s'agit pas d’une difficulté passagère (qui relèverait de l'art. 63), mais d'une menace d’authentique indigence sur le moyen ou le long terme, dont il convient de protéger la personne. Dans la version française, le terme d'indigence a été conservé, car il ne présentait pas la même ambiguïté.

Section 2 Conditions d'octroi de l'aide sociale

Art. 24 Subsidiarité Comme pour l'aide sociale en Suisse, l'aide sociale accordée aux ressortissants suisses à l'étranger est soumise au principe de subsidiarité, qui veut qu'elle ne soit accordée que si la personne qui la demande ne peut plus subvenir à son entretien par ses propres moyens et ne peut obtenir le soutien d'un tiers (assurances, proches, Etat de résidence). On vérifie régulièrement par exemple, comme le prévoit l'art. 328 du Code civil, si des parents en ligne directe ascendante ou descendante ne disposent pas des ressources nécessaires pour soutenir leur proche. Si les représentations contrôlent régulièrement la situation des bénéficiaires et des prestations, c'est no- tamment pour s'assurer du respect du principe de subsidiarité.

Art. 25 Pluralité de nationalités Cet article reprend l'art. 6 LAPE en remplaçant le terme de doubles nationaux par celui de pluralité de nationalités, car il peut s'agir de personnes possédant trois ou quatre nationalités. La détermination de la nationalité prépondérante continue de s'appuyer sur une appréciation générale. Les critères retenus sont en particulier les

34 OAPE, art. 3, RS 852.11

25

suivants : la personne s’est-elle activement employée à acquérir la nationalité suisse ? Dans quel Etat, dans quel entourage familial a-t-elle passé ses périodes marquantes d'enfance et de jeunesse ? Où vit sa famille ? Depuis combien de temps vit-elle dans l'Etat de résidence ? S'est-elle fait inscrire dans le RSE ? Les grands critères figurent expressément à l’art. 2 OAPE ; cette pratique a fait ses preuves dans les cas de pluralité de nationalités, et sera maintenue.

Art. 26 Motifs d'exclusion Les motifs d'exclusion restent inchangés par rapport à l’art. 7 LAPE. La Confédéra- tion peut refuser l'aide sociale ou la retirer si la personne concernée a gravement lésé les intérêts publics suisses, si elle obtient ou tente d'obtenir des prestations d'aide sociale en faisant sciemment des déclarations inexactes ou incomplètes, si elle refuse de fournir les renseignements nécessaires ou entrave leur obtention, si elle ne remplit pas les conditions ou obligations requises, si elle ne fait pas les efforts pouvant être exigés d'elle pour améliorer sa situation, ou si elle utilise abusivement les prestations qui lui sont accordées.

Section 3 Prestations d'aide sociale

Art. 27 Nature et étendue des prestations L'art. 8 LAPE est repris moyennant des ajustements d'ordre rédactionnel et des allègements.

Art. 28 Conditions et obligations L'art. 9 LAPE est repris tel quel.

Art. 29 Cession et mise en gage Cette disposition reprend la teneur de l'art. 10 LAPE avec des adaptations rédaction- nelles. Elle vise à empêcher que l'aide sociale ne soit détournée de son but. En cas d'infraction, la Confédération peut interrompre le versement des prestations (cf. art. 26 de la LSEtr) et exiger le remboursement des montants déjà versés. Aucun cas de cession ou de mise en gage illicite n'a toutefois été constaté dans la pratique.

Art. 30 Retour en Suisse Cet article reprend intégralement l'art. 11 LAPE sur le fond ; la reformulation est d'ordre purement rédactionnel. L’article assimile le retour en Suisse à l’immigration : la disposition s'applique aux Suisses de l'étranger de deuxième génération ou plus, c'est-à-dire même à des personnes qui n'ont pas elles-mêmes émigré de Suisse.

Art. 31 Frais de sépulture Cette disposition reflète la teneur de l'art. 12 LAPE, en proposant une reformulation d'ordre rédactionnel.

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Au décès d’un ressortissant suisse à l’étranger, la question peut se poser de savoir qui prend en charge les frais de sépulture. Le principe de subsidiarité s’applique là encore. Les frais de sépulture ne sont pris en charge au titre de l’aide sociale par la Confédération que s’ils ne sont pas payés par la succession, les proches ou l’Etat de résidence du défunt. Il convient en priorité de donner une sépulture décente au défunt et de préserver sa dignité. Ce qui veut notamment dire que l’inhumation ne saurait être inutilement reportée. Les vérifications de solvabilité et de disposition à payer des personnes susceptibles de prendre ces frais en charge ne sont donc que sommaires, et n’ont fréquemment lieu qu'après coup, si les circonstances l’exigent.

Section 4 Procédure

Art. 32 Demande Cette disposition reprend sur le fond l'art. 13 LAPE ; la reformulation rédactionnelle propose notamment de préciser que les Suisses de l'étranger définis à l'art. 3, let. a, de la LSEtr peuvent bénéficier de l'aide sociale. Un ressortissant suisse à l'étranger peut soumettre une demande d'assistance à la représentation, qui le conseillera, lui remettra les formulaires nécessaires et procéde- ra à un premier examen du dossier. Elle transmettra ensuite la demande, accompa- gnée d’un rapport, à l'autorité concernée de Berne.

Art. 33 Décision A un ajustement rédactionnel près, cet article correspond pour le fond à l'art. 14 LAPE, dont l'al. 4 peut être omis, car il ne fait que répéter des principes généraux du droit procédural. L’instance de décision est, en principe, [l'office fédéral]. Si la demande est approu- vée, la représentation est invitée à verser le montant alloué. En cas de refus total ou partiel, la décision est formellement signifiée au requérant, et peut être contestée devant le Tribunal administratif fédéral. Les décisions prises par les représentations dans les cas urgents ou sur autorisation de [l’office fédéral], en vertu des al. 2 et 3 du présent article, peuvent d’abord faire l’objet d’un recours devant [l’office fédéral] (voir art. 78, al. 2, LSEtr).

Art. 34 Collaboration des sociétés d'entraide Cette disposition reprend la teneur de l'art. 15 LAPE, en proposant une reformula- tion rédactionnelle. Il arrive que des sociétés d'entraide fournissent sur place une aide précieuse (par exemple sous forme de petites aides financières ou en nature, en visitant des personnes seules, ou en vérifiant la situation sociale d’une personne à la demande de la représentation). Il est donc justifié de mentionner leur appui dans la loi, surtout si la Confédération les soutient financièrement (voir à ce sujet l'art. 39 du présent projet).

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Art. 35 Traitement des données35

Section 5 Remboursement

Art. 36 Obligation de remboursement Cet article reprend l'art. 19 LAPE sans changement sur le fond. Les remboursements annuels atteignent au total entre 10 % et 15 % des paiements bruts. L'aide sociale fournie par la Confédération est en principe remboursable dès lors que certaines conditions sont remplies. En matière de formation, les prestations évoquées à l’al. 2 que peut recevoir une personne après sa majorité au titre de l’aide sociale sont destinées à financer une formation qui lui donnera de meilleures chances de subvenir par elle-même à ses besoins. Le remboursement incombe au bénéficiaire ; l’al. 4 prévoit qu’en cas de décès du bénéficiaire, et s'il laisse une succession (comme un immeuble), les héritiers sont tenus au remboursement à hauteur de la succession. C'est une situation qui ne se produit qu'assez rarement.

2006 2008 2010 2012 Montant total de l'aide sociale de la 462 180 663 755 347 649 443 510 Confédération remboursée : prestations versées à des bénéficiaires à l'étranger, indemnisation des cantons au titre de l'aide sociale fournie pendant les trois premiers mois Notes Chiffres en francs suisses. Ne sont donnés que des montants globaux : les sommes directement remboursées par des bénéficiaires à l'étranger à la Confédération et l’indemnisation des cantons pour les presta- tions versées pendant les trois premiers mois suivant le retour ne figurent pas séparément dans les statistiques.

Art. 37 Délai de l’obligation de rembourser, créances sans intérêt

L'art. 20 LAPE a été reformulé sur le plan rédactionnel. En principe, la personne concernée doit rembourser l'aide sociale si sa situation économique se stabilise et s‘améliore. Mais il faut tout de même qu’elle puisse avancer sans entraves vers l'avenir au bout d'un certain temps ; c'est pourquoi il est prévu que le remboursement

35 Uniquement si le service qui en est chargé est rattaché à un département autre que le DFAE. Autrement, ce sont les dispositions de la loi fédérale du 24 mars 2000 sur le trai- tement des données personnelles au Département fédéral des affaires étrangères (RS 235.2) qui s’appliquent.

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ne soit normalement exigible que dans les dix années qui suivent le versement de l’aide.

Les montants remboursés fluctuent d’une année à l’autre. Entre 2009 et 2012, l'Of- fice fédéral de la justice, qui a compétence en la matière, a été remboursé de 12,9 % des versements effectués.

Section 6 Répartition des frais

Art. 38

Cette disposition correspond dans sa teneur à l'art. 21 LAPE, avec simplement un ajustement rédactionnel proposé. La Confédération prend à sa charge l'aide sociale fournie à un ressortissant suisse à l'étranger.

Selon l’al. 2, si l’Etat de résidence peut, en vertu d’une convention en la matière, demander à la Suisse le remboursement de l'aide sociale qu'il a fournie à un ressor- tissant suisse, le remboursement est à la charge du canton d'origine de la personne concernée.

3.2.5 Chapitre 5 Soutien aux institutions en faveur des

Suisses de l’étranger

Art. 39 L'al. 1 de cet article se substitue à des dispositions particulières de deux lois fédé- rales, à savoir l'art. 7a de la LDPSE36, et l'art. 4 de la LAPE. La Confédération maintient ainsi les soutiens que prévoient ces lois fédérales pour des institutions établies en Suisse et à l'étranger. Ces subventions à buts spécifiques accordées en vertu des deux lois ci-dessus ont caractère financier ; il est donc souhaitable qu’elles figurent dans une disposition unique, à la formulation ouverte. Certaines de ces institutions ont leur siège en Suisse (l’Organisation des Suisses de l'étranger, le Service des jeunes de l'OSE, mais aussi la Fondation pour enfants suisses à l'étranger et educationsuisse), d’autres à l'étranger. Parmi ces dernières figurent de nombreuses associations suisses, dont celle du Liechtenstein, mais aussi des associations d'entraide visées à l’art. 34 de la LSEtr et des écoles suisses à l'étranger. L'al. 2 définit les rapports entre la Confédération et l'Organisation des Suisses de l'étranger (OSE), entité issue d'un organe de la Nouvelle société helvétique, qui fait valoir les intérêts des Suisses de l'étranger depuis la Première Guerre mondiale. L’OSE est reconnue depuis longtemps comme la représentante incontestée des intérêts de la communauté des Suisses de l'étranger devant les autorités suisses. Elle se compose principalement de son secrétariat et du Conseil des Suisses de l'étranger.

36 RS 161.5. L’ordonnance sur le soutien financier aux institutions des Suisses de l’étranger, RS 195.11, doit être remplacée par une ordonnance d’exécution de la LSEtr.

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Elle s'appuie sur les associations suisses et leurs organisations faîtières, qui doivent se faire reconnaître par elle ; il existe actuellement quelque 750 associations de ce type dans le monde. L'Organisation a un rôle fédérateur dans la mesure où elle réunit des associations indépendantes conjuguant leurs forces en son sein. Il n'est pas prévu pour la Confédération de pouvoir réglementaire sur l'organisme de droit privé qu’est l'OSE. La loi mentionne l’OSE en raison de son importance et de son rôle de représentation et de partenaire de la Confédération offrant certaines prestations via le secrétariat de l'Organisation. La subvention versée à cette dernière fait depuis le 7 décembre 2011 l’objet d’une convention de prestations entre elle et le DFAE (Direction consulaire). La coopération étroite, assortie de réunions régu- lières, vise à ce que les deux partenaires recherchent et mettent en œuvre des solu- tions communes pour répondre aux besoins de la communauté des Suisses de l'étranger. La Revue Suisse, dont la publication par l’OSE est régie par des contrats conclus entre cette dernière et le DFAE, est diffusée par défaut sous forme électro- nique. La mention, à l’al. 2, d’une aide financière affectée à l’information, à l’al. 2, souligne bien l’importance qu’attache la Confédération à l’information des Suisses de l’étranger.

3.3 Titre 3 Ecoles suisses et autres formes de transmis-

sion de l’éducation et de la formation suisses à l’étranger

Art. 40-54 [Le Conseil fédéral a mis en consultation à l'été 2012 un projet de loi fédérale sur la formation suisse à l'étranger, et devrait soumettre prochainement à l'Assemblée fédérale le message correspondant. Ses dispositions devraient être intégrées dans le présent projet, eu égard à la connexité thématique étroite entre les deux textes. La CIP du Conseil des Etats a proposé à la Commission de la science, de l'éducation et de la culture (CSEC) de la même chambre de lui soumettre le projet de loi après examen pour qu'elle l'intègre dans la LSEtr. Le projet de loi fédérale sur la formation suisse à l'étranger ayant déjà passé la phase de consultation, ses dispositions ne sont pas remises ici en consultation.]

30

3.4 Titre 4 Protection consulaire et autres prestations

consulaires en faveur de personnes à l’étranger

3.4.1 Chapitre 1 Protection consulaire

Section 1 Conditions

Art. 55 Personnes physiques Les dispositions du chapitre 1 s'appliquent aux Suisses de l'étranger et autres ressor- tissants suisses se trouvant à l'étranger, ainsi qu'aux personnes pour lesquelles la Suisse assume des fonctions de protection, comme les réfugiés qu'elle a reconnus et les apatrides reconnus. Certaines s’appliquent en outre aux proches de ressortissants suisses à l’étranger. L'octroi de la protection consulaire aux Suisses de l'étranger est en règle générale limité aux situations de détresse survenant hors de l'Etat de résidence. En cas de décès d'un Suisse de l'étranger dans son pays de résidence, la Confédération part du principe que, de son vivant, le défunt aura pris les dispositions nécessaires de telle sorte que ses proches et ses connaissances s'acquitteront directement des démarches administratives auprès des autorités. Elle n'accorde dès lors pas la protection consu- laire dans de tels cas. La protection consulaire de la Confédération peut être accordée dans certains cas bien déterminés via les proches de la personne concernée, notamment si cette der- nière n'est pas là pour assumer sa fonction d'interlocuteur. L'art. 61, al. 3, (voir ch. 3.4.1.3., ci-dessous) impose en particulier à la Confédération d'informer les proches du décès dont elle a connaissance. Dans des situations de crise, l'aide peut être apportée aux ressortissants suisses, mais aussi à ses proches. L’al. 2 aborde la plurinationalité dans l’optique de la protection consulaire accordée dans une même mesure par les représentations à tous les citoyens, qu'ils n’aient que la nationalité suisse ou qu'ils en possèdent plusieurs. Cette pratique est conforme à l’usage ayant cours dans un nombre croissant d’Etats qui admettent la pluralité de nationalités pour les personnes physiques. Les plurinationaux sont de plus en plus nombreux parmi les Suisses de l'étranger, dont ils représentaient même 73 % de l’effectif total en 2012. Dans l’exercice de la protection consulaire, les représenta- tions et le DFAE sont contraints par l'urgence d'agir promptement, en simplifiant les procédures administratives, quitte à procéder à des vérifications après coup. Le principe d'égalité de traitement se justifie en la matière. L’al. 3 précise que lorsqu'un autre Etat dont le ressortissant suisse possède aussi la nationalité lui vient déjà en aide, la Confédération n'intervient en parallèle que dans des cas dûment justifiés, en accord avec l'Etat concerné. Les ressortissants suisses qui possèdent la citoyenneté de l’Etat où ils résident et s’y trouvent dans une situa- tion de détresse peuvent se voir octroyer la protection consulaire de la Confédération sous réserve que l'Etat de résidence ne s'y oppose pas. La nationalité étrangère n'est pas vérifiée ni prise en compte selon les mêmes cri- tères pour la protection consulaire et l'aide sociale, eu égard à la nature différente des prestations fournies à ces deux titres (se reporter au ch.3.2.3.2., commentaire de l’art. 25).

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Art. 56 Personnes morales Les progrès de la mondialisation ont pour effet que de nombreuses entreprises, associations ou fondations suisses opèrent à présent ailleurs dans le monde. Or le cadre juridique et politique de nombreux Etats diffère de celui de la Suisse. Dans certains, l'arbitraire, les restrictions illicites à la concurrence imposées par l'Etat ou la limitation des droits de propriété exposent ces entreprises à des difficultés consi- dérables. C'est pourquoi la Confédération a elle aussi intérêt à soutenir les personnes morales suisses traitées de manière non conforme au droit par leur Etat de résidence. La protection consulaire ne s'étend pas seulement aux entreprises suisses à but lucratif au sens strict, mais aussi aux sociétés de personnes, aux associations et aux fondations suisses ayant par exemple des activités humanitaires à l'étranger. Il faut donc prendre la notion de « personne morale » au sens de l’art. 52 CC, sans la res- treindre à des entités ou à des établissements de droit public ou privé. Les personnes morales qui ont un but illicite ou contraire aux mœurs ne peuvent acquérir la per- sonnalité. Peuvent en principe bénéficier de la protection consulaire toutes les personnes morales ayant un lien suffisant avec la Suisse (ce qui n’est pas le cas, par exemple, des sociétés dites « boîtes aux lettres »). Il s'agit surtout d’entités constituées en Suisse, où elles ont installé le centre de leur administration effective, ce qui est reconnaissable à certains signes : réunions régulières du conseil d'administration ou du directoire, effectif du personnel, lignes téléphoniques et de télécopie utilisées dans les contacts avec les tiers, dépenses effectives de loyers, de frais accessoires et d'entretien, par exemple. Peuvent en outre bénéficier à titre subsidiaire de la protection consulaire à l'étranger des personnes morales contrôlées par des personnes suisses remplissant les critères ci-dessus. L'al. 3 du présent article définit ce qu'il faut comprendre par ce contrôle ; il reprend en grande partie l'art. 963 CO (nouveau), qui définit le principe du con- trôle37. Contrairement à l'art. 963 CO, l'art. 56, al. 3, let. a et b, ne mentionne pas, à dessein, la possibilité indirecte d'influence de personnes suisses, ce cas étant prati- quement inconnu dans les entreprises à l'étranger. Les ayant droit économiques qui demandent la protection consulaire doivent pouvoir prouver qu’ils exercent un contrôle direct. Il n'y a donc contrôle d'une entreprise que lorsqu'une personne physique ou morale (qui peut être une société de personnes) possède la majorité des voix au sein de l'organe suprême de la société (l'assemblée générale dans une société anonyme). C'est aussi le cas lorsqu'une personne physique ou une entreprise dispose directe- ment du droit de désigner ou de révoquer la majorité des membres de l'organe su- prême de direction ou d'administration (le conseil d'administration dans une société anonyme), ou encore lorsqu'elle peut exercer une influence dominante en vertu des statuts, de l'acte de fondation, d'un contrat (convention d'actionnaires ou société de personnes, par exemple) ou d'instruments analogues. Il n'existe pas en droit international de norme établissant une théorie du contrôle dans le cadre de la protection diplomatique et consulaire. En l'absence de traité en la matière, il est donc presque impossible de faire valoir l’argument du contrôle devant

37 Message concernant la révision du Code des obligations du 21 décembre 2007 (FF 2008 II 1407-1636 ; commentaire de l'art. 963 du projet, FF 2008 1542 ss); FF 2012 59.

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la justice. Un Etat de résidence pourrait ainsi se prévaloir de sa théorie du contrôle pour s'élever contre une action qu’il qualifierait d’ingérence. L'octroi effectif de la protection consulaire à une personne morale relève en fin de compte de l'appréciation des autorités. Elle peut en particulier être refusée pour les raisons évoquées à l'art. 59, al. 2, LSEtr. Parmi elles, les intérêts extérieurs de la Confédération surtout constitueront un important critère de décision. Enfin, il faut faire la distinction entre l’octroi de la protection consulaire à des per- sonnes morales et la promotion économique et des exportations des entreprises suisses. La mise en œuvre de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la promotion des exportations38 est du ressort du DEFR (SECO) et – en vertu d’une convention de prestations passée avec la Confédération – de Switzerland Global Enterprise (an- ciennement OSEC). Le fait qu’une entreprise ait bénéficié d’un soutien dans le cadre de la promotion des exportations peut éventuellement être un indice qu’elle répond aux critères du label suisse (swissness) et qu’elle a des liens suffisamment étroits avec la Suisse pour faire valoir un droit à la protection consulaire.

Art. 57 Protection d’intérêts étrangers

La Suisse peut protéger les intérêts d'un Etat étranger dans un autre Etat étranger lorsque ces deux Etats ont rompu leurs relations diplomatiques et consulaires, ou alors si l’Etat concerné confie à la Suisse, pour d'autres raisons ou pour des ques- tions de ressources, le soin de fournir des services consulaires en fonction des be- soins (voir également à ce sujet ch. 3.1., le commentaire de l'art. 1, al. 3, concernant le Liechtenstein et l'Autriche). La Suisse peut au maximum accorder aux ressortis- sants de l’Etat concerné la même palette de services qu’à ses propres ressortissants (al. 2). Le Conseil fédéral peut assurer la protection d’un ressortissant d‘un autre Etats, en général sur la base d’un traité qu’il est lui-même habilité à conclure (voir ch. 3.6., commentaire de l’art. 80, al. 3). Ce traité peut être assorti d’un mandat de puissance protectrice lorsqu’il est conclu dans le sillage d’une rupture des relations diploma- tiques et consulaires. Un tel mandat peut englober des fonctions consulaires ainsi que des tâches diplomatiques, assurées soit par du personnel suisse (représentation des intérêts des Etats-Unis d'Amérique en Iran), soit par du personnel mis à la dispo- sition de la Suisse par l'Etat demandeur (représentation bidirectionnelle des intérêts entre Cuba et les Etats-Unis d'Amérique, et entre la Géorgie et la Russie). L’exécution de mandats de cette nature sert les intérêts politiques extérieurs de la Suisse.

Section 2 Subsidiarité, limitation, responsabilité de la Confédération

Art. 58 Subsidiarité Le DFAE et les représentations sont habilités à accorder la protection consulaire à une personne qui se trouve en difficulté ou doit défendre ses droits à l’étranger et ne peut raisonnablement pas être tenue ou n’est pas en mesure d’assumer la défense de

38 RS 946.14

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ses intérêts par ses propres moyens ou avec le concours de tiers (famille, assurance, services d’assistance privés, par exemple). On peut attendre de la personne en diffi- culté qu’elle s’organise pour obtenir les moyens financiers qui lui permettront de sortir de cette situation par elle-même, conformément au principe de la responsabili- té individuelle. La Confédération ne fournit sa protection qu’à titre subsidiaire, à partir du moment où la personne concernée a épuisé les moyens dont elle dispose pour surmonter ses difficultés.

Art. 59 Limitation de la protection consulaire

Une personne ne peut se prévaloir d’un droit subjectif à la protection consulaire. Dans ce contexte, la responsabilité individuelle constitue une notion essentielle. Pour plus de clarté, l’al. 2, énumère quatre raisons pouvant justifier une limitation de la protection consulaire dans l’application de la loi, et montre ainsi que la Confédé- ration effectue dans chaque cas une pesée des intérêts entre l’octroi de la protection et d’autres intérêts et biens juridiques, et qu’elle peut refuser ou limiter son aide.

Les raisons indiquées sont de nature diverse. La première concerne le caractère potentiellement préjudiciable d’une telle prestation pour les intérêts politiques exté- rieurs de la Suisse. Une formulation similaire, moins restrictive (« risque de nuire aux intérêts généraux de la Confédération »), figure à l’art. 16, al. 4, du règlement qu’il convient d’abroger. La deuxième raison touche, et cela est nouveau, à la mise en danger d’une personne qui, sur mandat de la Confédération, doit fournir une prestation au titre de la protection consulaire à la personne en quête d’aide (par exemple en cas de prise d’otage ou dans une situation de crise). Les deux autres raisons touchent au comportement de la personne concernée : la troisième corres- pond au cas où une personne ne fait pas preuve de la vigilance requise et provoque ainsi la situation qui soulève la question de la protection. Il ne s’agit pas d’un man- quement à une obligation légale, mais d’une défaillance dans l’exercice de la res- ponsabilité individuelle. Quant à la quatrième raison, il s’agit des personnes dont il est établi qu’elles ont abusé de l’aide sociale par le passé. Selon la formulation de l’art. 16, le règlement susmentionné présuppose que la personne requérante a failli gravement à ses devoirs de citoyen suisse. A l’art. 59, le législateur veut non seule- ment maintenir la possibilité de limiter la protection consulaire, mais aussi adopter une attitude plus restrictive et envoyer un signal préventif. L’art. 16, al. 4, du règlement exclut la possibilité de refuser ou de limiter la protec- tion consulaire lorsque la vie ou l’intégrité physique de l’intéressé est menacée. La LSEtr lève cette réserve à l’al. 3. On entend par cela une menace manifeste ou présumée à la vie, ainsi qu’une atteinte grave à la santé. Toute limitation de la protection consulaire doit se faire dans le respect du principe de la proportionnalité (voir art. 5, al. 2, Cst.)

Art. 60 Responsabilité de la Confédération La responsabilité de la Confédération est couverte par la loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité (LRCF)39. L’art. 60 l’exclut en particulier pour les recommandations publiées et les prestations d’aide fournies. Par ailleurs, la responsabilité de la Confé-

39 RS 170.32

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dération n’est pas engagée pour les conséquences pouvant résulter, pour une per- sonne, de l’inobservation des recommandations de la Confédération ou d’un autre comportement négligent.

Section 3 Prestations d’aide La protection consulaire exercée par le DFAE conformément aux art. 61 et 62 a enregistré une augmentation considérable de son volume d’activité, marqué par de fortes fluctuations pendant la dernière décennie. Il est possible, à cet égard, de distinguer les cas de protection consulaire les plus complexes, qui nécessitent une coopération entre les représentations et la Direction consulaire à Berne (nombre de dossiers ouverts, voir tableau ci-dessous), et ceux que les représentations peuvent traiter elles-mêmes (en 2012, 972 dossiers ouverts relevaient de cette catégorie). Concernant les cas les plus complexes, la plupart des dossiers ouverts ont pu être clos dans l’année, mais environ 200 cas de protection consulaire, surtout des cas de détention, requièrent un suivi sur plusieurs années.

2002 2004 2006 2008 2010 2012 Nouveaux dossiers 737 513 497 470 897 985 ouverts Note Sont comptabilisées comme cas de protection consulaires les personnes concernées (un dossier par personne.

Art. 61 Assistance générale à l’étranger L’al. 1 indique les principales motivations qui incitent la Confédération à fournir une assistance consulaire : elle peut apporter son aide à une personne physique en cas de maladie ou si cette personne a été victime d’un accident ou d’un crime grave. Lors de procédures judiciaires à l’étranger, elle peut recommander sans garantie un conseil juridique à des personnes physiques et morales (al. 2). En cas de différends privés, elle peut en outre chercher à faciliter, en faveur de personnes morales, un règlement extrajudiciaire ou la résolution du litige par une autre voie. L’al. 3 établit une base juridique pour la participation de la Confédération à des opérations de recherche et de sauvetage lorsque des individus se trouvent dans une situation de détresse à l’étranger. Le droit en vigueur ne comporte aucune disposi- tion en ce sens. Dans les Chambres fédérales, il a été suggéré de créer la base légale nécessaire, par exemple dans l’interpellation Filippo Leutenegger du 14 mars 2012 intitulée « Ressortissants suisses en difficulté à l’étranger. Action des pouvoirs publics » (12.3156) et dans une requête de la CdG du Conseil national du 30 mai

2012 concernant le décès d’un ressortissant suisse à l’étranger.

Conformément à l’al. 4, les représentations peuvent apporter une aide à des person- nes physiques ou morales en effectuant des démarches auprès des autorités de l’Etat de résidence.

35

Art. 62 Privation de liberté

L’assistance apportée à une personne ayant été privée de liberté peut impliquer que la représentation s’efforce de prendre contact avec la personne concernée dans son lieu de détention et veille à ce qu’elle bénéficie de conditions de détention dignes et à ce que sa défense soit assurée (avocat d’office, pas de prise en charge des frais d’avocat par la Confédération). Dans ce contexte, il y a lieu de relever que la Confé- dération a pour principe de ne pas s’immiscer dans des procédures judiciaires d’autres Etats dans le cadre de son activité de protection consulaire.

Art. 63 Prêt d’urgence En vertu de l’art. 2 LAPE, les nationaux suisses qui résident à l’étranger depuis plus de trois mois ou qui y sont domiciliés sont considérés comme des Suisses de l’étranger et perçoivent au besoin une aide sociale. Les autres ressortissants suisses qui s’y trouvent en difficulté (généralement des touristes ainsi que des hommes et des femmes d’affaires) ainsi que les réfugiés et apatrides reconnus comme tels et domiciliés en Suisse bénéficient quant à eux d’avances ou de prêts d’urgence desti- nés à payer le voyage de retour, à leur assurer une aide transitoire et à couvrir les frais d’hospitalisation et de consultation médicale encourus à l’étranger (art. 22a et 22b LAPE). Avant qu’un prêt d’urgence soit accordé, il faut que la personne concer- née ait épuisé toute possibilité de virement bancaire international ou de transfert monétaire international par l’intermédiaire d’entreprises spécialisées. Les montants avancés doivent être remboursés dans un délai de 60 jours (art. 32, al. 2, OAPE). Le tableau qui suit présente les prêts d’urgence accordés ces dernières années par la Confédération à des personnes qui avaient séjourné moins de trois mois à l’étranger ou qui étaient toujours domiciliées en Suisse (cas d’urgence).

2006 2008 2010 2012 Chiffres : cas (dossiers) / nombre estimatif 152/228 112/168 101/152 99/149 de personnes40 Coût 60'395.- 70'595.- 74'545.- 80'847.- Note Chiffres en francs suisses.

L’expérience montre qu’environ 50 % en moyenne des montants avancés dans le cadre de l’aide d’urgence sont remboursés à la Confédération. Du fait de l’intégration de la LAPE dans la LSEtr, la réglementation des prêts d’urgence est insérée dans le chapitre consacré à la protection consulaire. Le prin- cipe de subsidiarité au sens de l’art. 58 s’applique à cet égard. Le champ d’application personnel est redéfini. Des prêts d’urgence doivent désormais être accordés à tous les ressortissants suisses ainsi qu’aux personnes pour lesquelles la Suisse assume des fonctions de protection. Les Suisses de l’étranger qui se trouvent en difficulté alors qu’ils séjournent temporairement hors de leur Etat de domicile ou

40 Voir note de bas de page no 29, page 22

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de résidence habituelle se voient donc accorder désormais des prêts d’urgence et non plus des prestations uniques dans le cadre de l’aide sociale. Jusqu’à présent, le prêt d’urgence remboursable servait à payer le voyage de retour en Suisse. Compte tenu de l’extension du champ d’application de cette disposition aux Suisses de l’étranger, la notion de voyage de retour signifie dans leur cas le retour à leur domicile à l’étranger.

Art. 64 Situations de crise

Les Suisses à l’étranger peuvent être touchés par des événements des plus divers allant des guerres interétatiques ou intérieures aux pandémies en passant par les troubles graves, les attentats terroristes, les catastrophes d’origine naturelle (séismes, éruptions volcaniques, inondations, tempêtes, incendies) ou d’origine technologique (chutes d’avions, graves accidents d’autocar, de train ou de bateau, accidents chi- miques et nucléaires). Pour y faire face, la Confédération doit agir rapidement et avec prudence. Dans les situations de crise, les représentations se montrent souvent particulièrement efficaces dans leur rôle de protection consulaire, compte tenu de leur proximité géographique. La gestion des crises incombe en premier lieu aux autorités de l’Etat de résidence, et la Confédération apporte son soutien à titre subsidiaire. Il faut par- fois rappeler aux personnes concernées ou à leurs proches que les possibilités d’action des autorités sont limitées. En cas de crise également, l’importance d’un comportement responsable de la part des personnes concernées ne doit pas être sous- estimée. L’al. 1 fait obligation à toute représentation de se doter d’un dispositif de crise lui permettant de fournir un soutien efficace lorsqu’une crise se produit. Ce dispositif contient un ensemble de mesures concernant l’état des lieux, de mesures préventives et d’action en cas de crise. En vertu de l’al. 3, les recommandations du DFAE en matière de sécurité doivent être observées dans les situations de crise. Les conseils aux voyageurs jouent donc un rôle essentiel. De même, les communications adressées à des publics restreints, comme les messages envoyés par une représentation à des Suisses de l’étranger dans sa circonscription consulaire et à des personnes séjournant pour une courte durée dans une zone à risques41 ont valeur de recommandations en matière de sécurité. La Confédération exclut toute responsabilité concernant ses recommandations de sécu- rité visant à inciter les ressortissants présents dans une zone de crise à la quitter. En vertu de l’al. 4, la Confédération peut conclure avec l’Etat de résidence ainsi que, au besoin, avec des Etats tiers amis, des conventions afin de permettre aux ressortis- sants suisses se trouvant dans des régions à risques élevés de se joindre volontaire- ment aux opérations d’évacuation. La Confédération peut également participer à des opérations de recherche et de sauvetage qui, à la différence de celles prévues à l’art. 61, al. 4, sont organisées par l’Etat de résidence et concernent en règle générale des groupes de personnes.

41 Voir note de bas de page no 2, page 6

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L’al. 5 porte sur les lettres de protection que les représentations délivrent à des ayants droit, personnes physiques ou morales, lorsqu’ils sont exposés à une menace grave. A l’al. 6, il est fait mention de la possibilité qu’a la Confédération d’accorder un soutien financier à des personnes suisses qui, en raison d’événements graves déter- minés, ont perdu en grand nombre et sans faute de leur part leurs moyens de subsis- tance à l’étranger. Les indemnités allouées par la Confédération doivent être limitées dans le temps. Les personnes suisses peuvent recourir à des solutions de prévoyance et d’assurance privées pour s’assurer des moyens de subsistance en cas de dom- mages subis du fait de conflits armés, de troubles intérieurs ou de mesures de con- trainte imposées au titre de la politique économique ou sociale. Outre les produits proposés par les établissements d’assurance, l’action du Fonds de solidarité des Suisses de l’étranger (« Soliswiss »), une coopérative d’assistance mutuelle, té- moigne de l’importance du principe de l’entraide (voir section 4.1). Entre 1939 et 1957, la Confédération a versé, en vertu de cinq arrêtés fédéraux, des indemnités à des Suisses de l’étranger et à des émigrés nationaux rentrés au pays, qui avaient été privés de leurs moyens de subsistance du fait de la Deuxième Guerre mondiale. Ces arrêtés fédéraux ne fondaient aucun droit subjectif des personnes suisses concernées à un soutien. Ils n’établissaient aucune distinction entre les Suisses de l’étranger et d’autres nationaux suisses se trouvant ou ayant des intérêts à l’étranger.

Art. 65 Enlèvements et prises d’otages En cas d’enlèvement (lorsqu’une personne physique est emmenée en un lieu incon- nu) ou de prise d’otage (lorsque ladite personne est détenue en un lieu connu), la Confédération accorde la protection consulaire aux personnes suisses, au sens de l’art. 55, victimes d’un tel acte criminel, dans la mesure de ses possibilités et compte tenu des directives politiques et de ses obligations internationales. La résolution des affaires d’enlèvement survenues à l’étranger est en principe du ressort de l’Etat sur le territoire duquel s’est produit l’enlèvement ou la prise d’otage. La Confédération coopère donc en premier lieu avec cet Etat pour trouver une solution. Dans la pra- tique, une coopération étroite peut également s’instaurer avec des Etats tiers ou d’autres tierces parties (p. ex. organisations). Dans ce contexte, la communauté internationale est tout particulièrement confrontée au problème des actions terroristes. Des efforts conjugués sont déployés en vue de lutter contre le terrorisme international et d’en tarir les sources de financement, dans le cadre de la Stratégie antiterroriste mondiale des Nations Unies de 2006. La Suisse soutient sa mise en œuvre et fournit des contributions dans diverses enceintes. La Confédération ne verse pas de rançon en cas d’enlèvements ou de prises d’otages. Une telle politique a un but préventif ; il s’agit de faire en sorte que la capture d’otages suisses ne présente aucun intérêt pour les criminels et les terroristes. Le Conseil fédéral a réaffirmé cette politique dans le cadre de ses objectifs pour 2013. L’enlèvement international d’un enfant par l’un de ses parents ne relève pas de l’art. 65. Les cas qui peuvent être traités dans le cadre de l’entraide judiciaire inter- nationale sont du ressort de l’Office fédéral de la justice. Quant aux cas d’enlèvement international d’enfants survenus dans des Etats n’ayant pas ratifié la

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Convention de La Haye du 25 octobre 198042 ni la Convention de La Haye du 19 octobre 1996 sur la protection des enfants43, ils sont traités par le DFAE, la protec- tion consulaire devant se limiter alors à l’assistance générale au sens de l’art. 61.

3.4.2 Chapitre 2 Autres prestations consulaires en faveur

de personnes à l’étranger Section 1 Prestations consulaires du DFAE Le chapitre 2 énumère, à titre d’aperçu, des prestations ne relevant pas de la protec- tion consulaire et que la Confédération fournit dans la mesure où elles sont impor- tantes pour les personnes suisses à l’étranger ou leurs proches. Le cercle de per- sonnes pouvant demander à bénéficier d’une prestation donnée varie. Il peut être plus large ou plus étroit que le champ d’application de la protection consulaire. Par exemple, le cercle est plus grand en ce qui concerne l’établissement d’attestations, mais plus petit s’agissant des prestations liées à la navigation maritime. Les fonctions consulaires sont en principe fondées sur l’art. 5 de la Convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires44, qui fournit un cadre large dans les limites duquel la Confédération peut adapter son offre de prestations à l’évolution des besoins.

Art. 66 Prestations administratives L’art. 66 mentionne le dépôt parmi les prestations de nature administrative énumé- rées. Cette prestation consiste à recevoir en dépôt des biens ou des objets mobiliers personnels (notamment des documents et des actes, des papiers-valeurs, de l’argent, etc.), qui appartiennent à des ressortissants suisses et qui sont remis à une représen- tation pour qu’elle les conserve provisoirement. Les représentations peuvent conser- ver les biens ou les objets mentionnés, en règle générale, à titre provisoire ou de manière illimitée en ce qui concerne les testaments. Les représentations en assurent la conservation lorsqu’il n’existe pas d’autre possibilité offrant des garanties de sécurité suffisantes. La Confédération décline toute responsabilité quant à la teneur des biens ou des objets mis en dépôt et quant aux éventuelles pertes subies du fait d’une réforme monétaire ou par suite d’un cas de force majeure. Le dépôt au sens de cet article n’a pas la même définition que dans le CO.

Art. 67 Conseils en matière d’émigration et d’immigration Le DFAE a mis en place au sein de la direction consulaire (DC) le service de conseil Emigration Suisse pour les questions ayant trait à l’émigration et au retour en Suisse, qui trouve son fondement à l’art. 67. Les activités correspondantes exercées autre- fois par l’Office fédéral des migrations (ODM) du DFJP sont donc intégrées au DFAE. Les tâches de la DC ont été complétées par cette offre de conseils gratuits sur ces questions, dans le sillage de la politique de renforcement du « guichet unique ». Emigration Suisse est en relation avec le DEFR (SECO, Direction du

42 CLaH 80, RS 0.211.230.02

43 CLaH 96, RS 0.211.231.011

44 RS 0.191.02

39

travail) pour les aspects techniques ayant trait au marché du travail. Dans le cadre d’accords bilatéraux sur l’échange de stagiaires, l’ODM continue d’apporter un soutien à de jeunes professionnels suisses. Le service de conseil ne répond pas de l’exactitude des informations fournies, car elles concernent essentiellement les conditions et la règlementation prévalant dans d’autres Etats et qui sont sujettes à de fréquentes modifications. Le DFAE part du principe que les personnes concernées vérifient à la source celles qui les intéressent. Le dispositif de conseil s’articule autour d’un cycle, qui comprend l’émigration, le séjour à l’étranger et le retour en Suisse. Il repose sur une approche globale con- forme au but de la loi qui est de faciliter la mobilité internationale des ressortissants suisses. La notion de retour en Suisse inclut celui des Suisses de l’étranger, même s’ils n’ont pas émigré eux-mêmes.

Art. 68 Navigation maritime

L’art. 68 renvoie à la loi fédérale sur la navigation maritime sous pavillon suisse45, qui règle les tâches des consulats (qu’il convient d’assimiler aux représentations au sens de l’art. 3, let. d, LSEtr) en ce qui concerne la lettre de mer (acte attestant que le navire a le droit de naviguer sous pavillon suisse), certains droits et obligations du capitaine et de l’équipage (sécurité sociale) ainsi que les accidents à bord.

Section 2 Prestations consulaires relevant de la compétence d’autres départements Un certain nombre de prestations consulaires pour lesquelles il est possible de s’adresser au « guichet unique » relèvent de la compétence matérielle d’autres départements. Elles s’inscrivent pour l’essentiel dans un contexte thématique spéci- fique. Selon les cas, le DFAE ou les représentations s’en occupent sur mandat du service compétent, ou lui transmettent le dossier et contribuent, le cas échéant, à la préparation et à l’exécution de la décision qu’il lui revient de prendre. La délivrance de documents d’identité relève de la compétence propre des représentations. Les différents articles renvoient aux dispositions légales importantes qui servent de fondement aux prestations consulaires considérées.

Art. 69 Questions d’état civil

Voir explications introductives de la section 2.

Art. 70 Nationalité

Les dispositions de la loi du 29 septembre 1952 sur la nationalité (LN)46, auxquelles renvoie l’art. 70, règlent d’abord la perte de la nationalité suisse lorsqu’un enfant né à l’étranger a encore une autre nationalité, à moins qu’il n’ait été annoncé confor- mément à l’art. 10, al. 1, LN, ensuite la possibilité pour une personne qui a perdu ou

45 RS 747.30 46 RS 141.0

40

qui a été libérée de la nationalité suisse de former une demande de réintégration, et enfin la naturalisation facilitée des personnes qui vivent en union conjugale avec un Suisse ou une Suissesse de l’étranger.

Art. 71 Documents d’identité L’art. 71 renvoie à la loi du 22 juin 2001 sur les documents d’identité (LDI)47, et plus précisément à des questions ayant trait à l’établissement, à la production, au retrait et à la perte des documents d’identité, pour le règlement desquelles le DFAE apporte son soutien à l’Office fédéral de la police, à l’étranger.

Art. 72 Communications en matière militaire Dans le cadre des contrôles militaires, les représentations remplissent des tâches d’information et de transmission de documents. Conformément à la loi fédérale du 3 février 1995 sur l’armée et l’administration militaire (LAAM)48, les personnes astreintes au service militaire qui sont domiciliées en Suisse et qui se rendent à l’étranger pour y effectuer un séjour de longue durée s’annoncent auprès du com- mandement d’arrondissement compétent et lui soumettent une demande pour un congé militaire à l’étranger avant d’annoncer leur départ pour l’étranger à la com- mune de domicile. Les contrôles militaires relatifs à des personnes partant pour l’étranger sont ainsi liés à l’annonce de départ et il n’y a pas d’annonce d’arrivée à la représentation. Les personnes astreintes au service militaire qui séjournent déjà à l’étranger et qui comptent s’y établir durablement contrairement à leur intention initiale, peuvent déposer a posteriori une demande pour un congé militaire à l’étranger par l’intermédiaire de la représentation compétente. Les représentations transmettent ces demandes au commandement d’arrondissement. Les ressortissants suisses qui sont en congé à l’étranger de manière valable sont libérés des obligations militaires en temps de paix, de même que les Suisses de l’étranger, qui peuvent s’annoncer au service militaire à titre volontaire. Concernant l’art. 72, les représentations fournissent en outre des renseignements sur des ques- tions liées aux obligations militaires, à l’assujetissement à la taxe d’exemption de l’obligation de servir et aux communications en matière militaire, notamment dans les cas de plurinationalité.

Art. 73 Assurance-vieillesse, survivants et invalidité La loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants et la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité49 ont introduit le régime de l’assurance facultative pour les personnes résidant à l’étranger. Le DFAE soutient la Caisse suisse de compensation et l’Office AI dans l’application de l’assurance facultative. Certaines catégories de ressortissants suisses à l’étranger sont soumises au régime obligatoire de l’AVS et de l’AI et ne peuvent donc pas adhérer à l’assurance facultative. Par ailleurs, le droit d’adhésion peut être réglé par des ac- cords internationaux, comme l’Accord sur la libre circulation des personnes conclu en 1999 entre la Suisse et la Communauté européenne et ses Etats membres.

47 RS 143.1 48 RS 510.10

49 RS 831.10 et RS 831.20

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3.5 Titre 5 Financement, émoluments et remboursement

des frais occasionnés

Art. 74 Financement

Sur la base de l’art. 74, l’Assemblée fédérale approuve un plafond de dépenses représentant le volume maximum de crédits budgétaires destinés à couvrir les con- tributions à des tiers pendant une période donnée. Cet instrument permet aux Chambres fédérales de gérer la dotation financière sur plusieurs années. Il est prévu que le Conseil fédéral leur soumette le plafond de dépenses par le biais d’un mes- sage séparé, dans lequel il présente, dans son ensemble, l’engagement financier de la Confédération dans ce domaine et rend compte de la période écoulée.

En ce qui concerne les champs d’application du plafond de dépenses prévus aux let. b, c et e (let. b : aide sociale, let. c : soutien aux institutions de Suisses de l’étranger, et let. e : prêt d’urgence)50, la Confédération a dépensé au total un mon- tant d’environ 6,4 millions de francs en 2012. Un autre champ d’application (let. a : mesures d’appoint dans le domaine des droits politiques) concerne les subventions allouées à des cantons pour des projets d’investissement ; l’affectation des fonds est gérée par la Chancellerie fédérale.

Les charges administratives (charges de personnel et charges de biens et services) ne relèvent pas de l’art. 74 ; elles sont couvertes par des charges d’exploitation des services compétents.

Art. 75 Emoluments Cet article stipule que, conformément aux principes énoncés à l’art. 46c, al. 3, LOGA, le Conseil fédéral est compétent pour édicter des dispositions sur les émo- luments, lesquels doivent couvrir les frais occasionnés par tous les actes administra- tifs accomplis en vertu de la présente loi. Le Conseil fédéral a dans une large mesure réglé de manière identique dans les ordonnances pertinentes la question des émolu- ments et du remboursement des frais occasionnés, traitée aux art. 75, 76 et 77.51 L’obligation de paiement incombant en principe à la personne à l’origine d’un acte administratif reprend la pratique actuelle.

50 Let. d également, si le projet de loi fédérale sur la présence de la formation suisse à l’étranger est intégré dans la LSEtr. 51 Ordonnance générale du 8 septembre 2004 sur les émoluments (OGEmol), RS 172.041.1 ; ordonnance du 29 novembre 2006 sur les émoluments à percevoir par les représentations diplomatiques et consulaires suisses, RS 191.11

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Art. 76 Remboursement des frais occasionnés

Les frais au sens de l’art. 76 seront interprétés comme ayant le même sens que les débours visés dans les ordonnances pertinentes.52 A la différence d’un émolument, qui sert à indemniser la Confédération des charges que lui fait encourir la fourniture d’une prestation demandée, les frais désignent les charges occasionnées à la Confé- dération du fait de l’intervention de tiers. Dans la pratique, les représentations factu- rent séparément les émoluments et les frais.

L’al. 1 fixe le principe selon lequel une personne qui est à l’origine d’une prestation consulaire de la Confédération doit rembourser les frais occasionnés, qu’il y ait eu ou non faute de sa part.

L’al. 2 stipule qu’elle doit aussi rembourser les frais occasionnés dans les cas où les autorités sont intervenues selon sa volonté présumée et dans son intérêt, sans qu’elle ait fait de demande d’octroi de la protection consulaire (notamment quand elle n’a effectivement aucun contact avec les autorités suisses). La nouvelle réglementation permet de préciser que les prestations consulaires (charges administratives selon l’art. 75 et débours selon l’art. 76) entraînent une obligation de remboursement, même si, par exemple, une intervention consulaire n’a pas eu le succès souhaité ou si la personne concernée fait valoir par la suite qu’elle n’avait pas demandé cette prestation.

L’al. 3 précise que le Conseil fédéral, auquel incombe le règlement des modalités conformément à l’art. 46a, al. 4, LOGA, peut prévoir des dérogations. Une déroga- tion peut consister à renoncer à une décision ordonnant le remboursement des frais occasionnés par certaines prestations. L’octroi d’une exception suppose l’existence d’un intérêt public prépondérant ; il faut aussi que la dérogation ne s’applique pas uniquement à un cas particulier et qu’elle soit clairement circonscrite.

Art. 77 Renonciation aux émoluments ou au remboursement des frais occa- sionnés La LOGA et ses ordonnances d’exécution habilitent, dans des cas particuliers, les unités administratives à accorder un sursis pour le paiement des émoluments ou le remboursement des frais occasionnés ou à consentir une exonération partielle ou totale, pour des motifs importants, tels que l’indigence. Les décisions sont prises compte tenu de toutes les circonstances concrètes, notamment l’observation des recommandations du DFAE par la personne concernée, le motif de son séjour, son comportement sur place et les dommages et préjudices subis. Ainsi, une personne qui n’a pas observé les recommandations de la Confédération, qui s’est rendue en un lieu à des fins privées et qui s’est montrée imprudente n’a pas les mêmes chances de voir aboutir sa demande d’exonération partielle ou totale du versement des émolu- ments ou du remboursement des frais occasionnés, qu’une personne qui a pris les précautions requises dans le cadre d’un déplacement officiel ou professionnel. En

52 Frais afférents aux prestations effectuées par des tiers, frais liés à la collecte de documen- tation, frais de transmission et de communication, frais de déplacement et de transports (art. 6, al. 2, OGEmol), ainsi que frais de logement et de repas (art. 4 de l’ordonnance sur les émoluments à percevoir par les représentations diplomatiques et consulaires suisses)

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mentionnant expressément le critère du comportement négligent, le législateur veut envoyer un signal préventif.

3.6 Titre 6 Dispositions finales

Art. 78 Voies de recours Sauf dispositions contraires, les voies de recours ordinaires définies selon les dispo- sitions générales de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA)53, de la loi sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)54 et de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF)55 sont applicables. En matière de protection consulaire, l’autorité de recours compétente sera, selon les cas, le Conseil fédéral ou le Tribunal administratif fédéral. Conformément à l’art. 72 PA, le Conseil fédéral est compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions concernant des « affaires intéressant les relations extérieures ». Dans de tels cas, le Tribunal administratif fédéral n’est, en principe, pas compétent (art. 32, al. 1, let. a, LTAF)56. La notion « d’affaires intéressant les relations extérieures » doit être interprétée restrictivement. Est définie comme « affaires intéressant les relations extérieures » toute décision comportant un caractère politique prépondé- rant57. Lorsque qu’une décision en matière de protection consulaire comporte un caractère politique prépondérant, comme cela peut parfois être le cas en matière d’enlèvement ou lors d’une intervention par les canaux diplomatiques, l’autorité de recours compétente est le Conseil fédéral. En revanche, lorsqu’une telle décision n’a pas un caractère politique prépondérant, comme par exemple dans le cas de l’allocation d’un prêt d’urgence, le recours devant le Tribunal administratif fédéral est ouvert. Le refus de l’octroi de la protection consulaire est en principe communi- qué à la personne concernée par simple correspondance. La personne concernée peut demander à l’autorité suisse compétente de rendre ultérieurement une décision au sens de l’art. 5 PA, dans laquelle seront mentionnées les voies de recours. Dans des cas concernant la protection diplomatique, le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral ont statué qu’il n’existe pas de droit subjectif à obtenir, de la part de la Confédération, l’octroi de la protection diplomatique. Par conséquent, l’Etat jouit d’un large pouvoir d’appréciation lorsqu’il détermine s’il accorde ou non la protec- tion diplomatique. Le contrôle sur recours d’une telle décision est, de fait, principa- lement limité à l’interdiction de l’arbitraire (voir JAAC 61.75 et 68.78 et ATF 130 I 312). Comme dans le cas de la protection diplomatique, il n’existe aucun droit subjectif à obtenir, de la part de la Confédération, l’octroi de la protection consulaire et ce, ni en droit suisse (voir l’art. 59, al. 1, LSEtr), ni en droit international. Les autorités suisses compétentes doivent disposer d’un large pouvoir d’appréciation afin

53 RS 172.021 54 RS 172.32 55 RS 173.110 56 En tant qu’autorité de recours de dernière instance, le Tribunal fédéral connaît la même exception (art. 83, let. a, LTF). 57 Message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF 2001 V 4000, p. 4185.

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d’effectuer, au cas par cas, une pondération des différents éléments en présence (voir l’art.59, al. 2, LSEtr). La restriction du pouvoir de cognition des autorités de recours résultant de la jurisprudence susmentionnée rendue en matière de protection diplo- matique devrait s’appliquer par analogie au domaine de la protection consulaire, lorsque la décision prise comporte un caractère politique prépondérant (voie de recours au Conseil fédéral et, en dernière instance, au Tribunal fédéral). Lorsque la décision n’a pas de caractère politique prépondérant, le contrôle judiciaire de la décision en question peut être plus large, par exemple, le contrôle du respect des droits fondamentaux, tels que l’égalité de traitement, l’interdiction de discrimination et les garanties de procédure, pourra être examiné (voie de recours au Tribunal administratif fédéral et, en dernière instance, au Tribunal fédéral). L’al. 2 s’applique en relation avec l’art. 33, al. 2 et 3, LSEtr. Comme le prévoyait jusqu’à présent l’art. 22 LAPE, une décision d’une représentation suisse en matière d’aide sociale peut d’abord faire l’objet d’un recours auprès de l’office fédéral compétent. Elle peut ensuite être portée devant le Tribunal administratif fédéral.

Art. 79 Exécution

Le Conseil fédéral exécute la LSEtr. Il laissera au DFAE le soin de régler certains aspects dans des dispositions réglementaires de niveau inférieur, notamment lorsque ces aspects requièrent un niveau de détail plus grand et que les dispositions corres- pondantes sont susceptibles de subir des modifications plus fréquentes.

Sous réserve de l’autonomie d’organisation du Conseil fédéral, il convient de dési- gner, conformément à l’al. 3, le département chargé de l’application de la LSEtr. Il s’agit par là de poursuivre au stade de l’exécution le renforcement d’une politique globale et cohérente de la Confédération, auquel vise la LSEtr, en confiant la res- ponsabilité générale de son application à un département donné.

La responsabilité globale qu’exerce un département en matière d’exécution concerne les rapports entre les autorités et les bénéficaires des prestations, les rapports avec les institutions qui défendent les intérêts des Suisses de l’étranger, ainsi que les rapports qu’entretiennent entre eux les services fédéraux afin d’optimiser leur colla- boration. Dans ce contexte, le « guichet unique », qui relève du DFAE, joue un rôle primordial (cf. ch. 3.1., commentaire de l’art. 7).

Les compétences d’autres départements en matière d’exécution de tâches légales spécifiques sont réservées. A cet égard, le département désigné fait office d’interface : il joue le rôle de chef de file et assure la coordination d’ensemble. Il est donc logique que toutes les dispositions de la Confédération concernant les Suisses de l’étranger soient en principe élaborées ou modifiées en concertation avec le département désigné.

Art. 80 Assistance administrative et coopération internationale L’al. 1 énonce, d’une part, le principe de la coopération gratuite entre les services de la Confédération, les cantons et les communes et prévoit, d’autre part, que la Confé- dération peut conclure des conventions de prestations avec des services cantonaux, dans le cadre desquelles les services spécialisés cantonaux bénéficient d’un soutien

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financier. Cette possibilité concerne des prestations exceptionnelles, notamment celles fournies par les groupes de négociation formés par des autorités de police cantonales en cas d’enlèvement ou de prise d’otage à l’étranger. La Confédération peut rembourser leurs dépenses d’intervention. L’al. 2 permet aux autorités suisses compétentes de coopérer également avec des autorités étrangères dans le cadre de l’assistance administrative. Le Conseil fédéral peut conclure seul des traités internationaux lorsqu’une telle compétence lui est attribuée par une loi fédérale ou par un traité international ap- prouvé par l’Assemblée fédérale (art. 7a, al. 1 LOGA). L’al. 3 introduit une telle norme de délégation au niveau de la loi, qui permet au Conseil fédéral de conclure seul des accords portant sur des prestations consulaires. Ainsi, le Conseil fédéral peut simplifier la coopération avec d’autres Etats dans le domaine consulaire lors- qu’il s’agit de faciliter la mobilité internationale des ressortissants suisses. De même, le Conseil fédéral doit rester en mesure d’assumer la défense des intérêts d’un Etat étranger en vertu de l’art. 57, quand cela sert les intérêts politiques extérieurs de la Suisse. Il est important que la procédure d’approbation de tels accords puisse être rapide et efficace. Pour que ce soit le cas et pour qu’il ne soit pas nécessaire de se fonder sur la compétence qu’a le Conseil fédéral de conclure seul des traités de portée mineure, en vertu de l’art. 7a, al. 2 LOGA, l’introduction d’une base légale solide et spécifique a été privilégiée en ce qui concerne les futurs accords dans le domaine consulaire. Cet alinéa n’affecte pas les compétences existantes du Conseil fédéral en matière de conclusion de traités ni celles dont disposent les départements traitant de questions qui touchent à des prestations consulaires ou à la promotion de la mobilité internationale. A titre d’exemple, il est possible de mentionner l’art. 100, al. 2, de la loi fédérale sur les étrangers58, qui prévoit notamment la possibilité pour le Conseil fédéral de conclure des accords sur les visas ou sur la formation et le perfectionnement professionnels.

Art. 81 Statistique Dans son rapport du 18 juin 2010 sur la politique de la Confédération à l’égard des Suisses et Suissesses de l’étranger répondant au postulat Lombardi Filippo 04.3571, le Conseil fédéral a estimé que les données disponibles sur les Suisses de l’étranger sont insuffisantes et souligné la nécessité d’améliorer les statistiques en la matière. Depuis fin 2010, la Confédération recense une fois par an la population résidante sur la base des registres des habitants. Il est ainsi possible de collecter des données de qualité comparable sur le nombre de ressortissants suisses établis à l’étranger, ainsi que sur la structure de ce groupe et sur sa mutation accélérée. En vertu de l’art. 81, le recensement sur la base des registres officiels, en l’occurrence le registre fédéral de personnes VERA (cf. ch. 3.1., commentaire de l’art. 3), devra être développé en fonction des besoins, et l’exploitation des données recueillies, assurée jusqu’à pré- sent par le DFAE, pourra désormais être également confiée à l’Office fédéral de la statistique (OFS). Le recensement sur la base des registres doit être complété par des enquêtes thématiques, dont la réalisation fait l’objet d’accords entre le DFAE et l’OFS.

58 Loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers, RS 142.20

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Art. 82 Abrogation et modification du droit en vigueur A l’al. 1 sont mentionnés les actes législatifs qui peuvent être abrogés suite à l’intégration de leurs dispositions dans le présent projet. Il n’y est pas fait mention du Règlement du Service diplomatique et consulaire suisse, du 24 novembre 196759. Conformément à l’art. 7c, al. 4, LOGA, il devient caduc en cas d’adoption du pré- sent projet. [Il sera procédé à la modification d’un article de la loi sur le Tribunal administratif fédéral si les dispositions légales sur la formation suisse à l’étranger sont intégrées dans la LSEtr.] [Il sera procédé à la modification d’un article de la loi fédérale sur le traitement des données personnelles au Département fédéral des affaires étrangères si la compé- tence en matière d’aide sociale aux Suisses de l’étranger reste du ressort de l’Office fédéral de la justice.]

Art. 83 Dispositions transitoires Les droits à des prestations acquis en vertu de dispositions du droit en vigueur qui sont abrogées par l’art. 74, let. a à d, de la présente loi sont maintenus (garantie des droits acquis).

4 Annexe

4.1 Modification du droit en vigueur

La loi fédérale du 19 décembre 1975 sur les droits politiques des Suisses de l’étranger60 et la loi fédérale du 21 mars 197361 sur l’aide sociale et les prêts alloués aux ressortissants suisses à l’étranger [et la loi fédérale du 9 octobre 1987 sur l’instruction des Suisses de l’étranger62] peuvent être abrogées car la plupart de leurs dispositions sont intégrées dans la présente loi. Les divergences sont signalées, ci- dessus, dans les explications relatives aux différents articles.

L’arrêté fédéral du 22 juillet 1962 concernant l’octroi d’une garantie à la société coopérative « Fonds de solidarité des Suisses à l’étranger »63 est abrogé. Cette société coopérative verse des indemnités à des coopérateurs et des coopéra- trices qui, sans faute de leur part, ont perdu leurs moyens d’existence à l’étranger, par suite de la guerre, de troubles civils ou de mesures coercitives de caractère social, économique ou politique. La Confédération a accordé cette garantie dans l’optique du début des années soixante, période encore très marquée par l’expérience de la Deuxième Guerre mondiale, qui avait conduit au renforcement du soutien accordé par la Confédération, les cantons et les communes à des compatriotes à l’étranger. Par l’octroi de cette garantie, les autorités ont répondu au souhait de promotion d’une politique de prévoyance contre les risques parmi les Suisses de

59 RS 191.1 60 RO 1976 1805 ; 1991 2388 ; 2002 3193 ; 2007 4637 ; 2009 5685 ; 2011 725 61 RO 1973 1976 ; 2000 1915 ; 2006 2197 ; 2008 3437 ; 2009 5685 ; 2011 725 62 RO 1988 1096; 2006 2197 ; 2008 3437 ; 2011 5227 63 RS 852.8

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l’étranger.64 En 1958, les milieux des Suisses de l’étranger ont créé la société coopé- rative connue aujourd’hui sous le nom de Soliswiss, et demandé l’année suivante une garantie complémentaire ; la Confédération l’a octroyée en 1962. Cette garantie revêt un caractère subsidiaire (la Confédération n’accorderait un prêt à Soliswiss que si elle venait à épuiser ses ressources propres). Au cours de la phase de mise en place, Soliswiss a contracté, sur la base de cette garantie, un emprunt auprès de la Confédération. Cet emprunt, qu’elle a achevé de rembourser en 1973, est resté jusqu’à ce jour le seul cas où la société coopérative a eu recours à la garan- tie. En octroyant une telle garantie au système d’entraide entre Suisses de l’étranger, la Confédération visait aussi à renforcer leurs liens avec leur patrie. En 1962, le secteur privé ne proposait pas d’offres de prévoyance ou d’assurance contre de tels risques. Le système d’indemnisation de Soliswiss pouvait donc être considéré comme relevant d’une mission d’intérêt public. Aujourd’hui, la plupart des Suisses de l’étranger ont la possibilité de recourir à des solutions de prévoyance ou d’assurance privées pour se prémunir contre les risques d’ordre politique, en tout cas ceux d’entre eux qui résident dans un Etat membre de l’Organisation mondiale du commerce. On notera dans ce contexte que le nombre de sociétaires de Soliswiss a diminué de 16 000 dans les années soixante à presque 4000 en 2011. Par ailleurs, la Suisse a conclu des accords bilatéraux de protection des investissements. Ces traités prévoient généralement des voies de droit permettant aux ressortissants suis- ses de faire valoir des prétentions à indemnisation en cas de dommage lorsque la responsabilité de l’Etat concerné est engagée pour les pertes subies. Sur le marché des prestations d’assurance, le rôle de la Confédération consiste à assurer une participation non discriminatoire au marché. La défense de l’intérêt public passe ici par le bon fonctionnement de la concurrence. C’est pourquoi la Confédération devrait renoncer à encourager certains acteurs du marché. L’établissement d’une responsabilité publique pour un acteur du marché, en l’occurrence Soliswiss, crée un risque de distorsion de concurrence, que la suppres- sion de la garantie doit prévenir. Cette suppression est conforme aux obligations internationales incombant à la Suisse au titre d’accords de libre-échange et de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS). Etant donné que Soliswiss n’est pas propriété de la Confédération et que celle-ci n’en est pas l’actionnaire principal ou majoritaire, les principes du rapport sur le gouvernement d’entreprise65 ne sont pas directement applicables, mais peuvent être appliqués par analogie. Conformément au principe no 12, vis-à-vis des entités deve- nues autonomes, la Confédération ne doit que dans des cas exceptionnels assumer des responsabilités et accorder des garanties, cautionnements et engagements condi- tionnels qui sont spécifiques aux entreprises. Le but est de faire en sorte que la Confédération ne prenne à l’avenir de tels engagements que dans des cas exception- nels dûment justifiés et moyennant des directives renforcées sur la politique des risques (p. ex. contrôle régulier des directives stratégiques, obligation éventuelle de s’assurer, etc.).66 Si aujourd’hui déjà la Confédération n’accorde que dans des cas exceptionnels des garanties à des entreprises dont elle est propriétaire et dont elle

64 Message du Conseil fédéral du 8 décembre 1961 concernant l’octroi d’une garantie à la société coopérative «Fonds de solidarité des Suisses à l’étranger», FF 1961 II 1307-1335 65 Rapport du Conseil fédéral du 13 septembre 2006 sur l’externalisation et la gestion de tâches de la Confédération, 06.072, FF 2006 VII 7799 - 7870

66 Voir rapport, op. cit., ch. 4.2.4., FF 2006 VII 7840

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peut influencer directement l’organisation, la gestion et en particulier la politique des risques, cela doit valoir, a fortiori, pour une entreprise comme Soliswiss, qui ne relève pas de sa sphère d’influence directe. S’il en était autrement, la Confédération accorderait une garantie, mais elle n’aurait guère d’influence, voire aucune, sur le comportement de Soliswiss en matière de gestion des risques. La suppression de la garantie ne signifie nullement une diminution de l’importance attachée à Soliswiss. La Confédération réaffirme la valeur de la prévoyance collecti- ve contre les risques, organisée sur une base privée, et donc d’un système d’indemnisation comme Soliswiss. Par ailleurs, l’art. 64, al. 6, LSEtr prévoit que la Confédération peut accorder des indemnités en cas d’événements extrêmement graves affectant de nombreux ressortissants à l’étranger. Elle témoigne ainsi de sa solidarité, notamment avec les Suisses de l’étranger. Dans le message de 1961 relatif à l’octroi de la garantie, le Conseil fédéral a souli- gné que les Chambres fédérales ne lui donnaient pas les pleins pouvoirs. Il préconi- sait même de leur donner l’occasion d’apprécier le bilan de cette garantie et de se prononcer sur son maintien, quelques années après l’adoption de l’arrêté fédéral. L’élaboration de la LSEtr offre, à cet égard, une nouvelle occasion. Après un exa- men approfondi de la question, il faut conclure que dans les circonstances actuelles, il n’y a aucune raison de maintenir cette garantie.

4.2 Modification de lois fédérales

Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral67

Loi fédérale du 24 mars 2000 sur le traitement des données personnelles au Dépar- tement fédéral des affaires étrangères68 Les modifications concernent l’art. 4 de cette loi : les notions figurant à l’al. 1 sont adaptées à la terminologie de la LSEtr (« registre des Suisses de l’étranger » au lieu de « rôle d’immatriculation » et « personnes annoncées » au lieu de « personnes immatriculées »), ainsi que l’al 2 (« protection consulaire » au lieu de « défense des intérêts privés suisses »). La modification de l’al. 3 crée la base légale nécessaire en matière de protection des données pour le traitement des données personnelles en cas de transfert de compétence du DFJP au DFAE. L’art. 17a LAPE est ainsi intégré dans les let. b et c de l’al. 3 de l’art. 4 LAPE. Les données personnelles concernant la fortune et le revenu sont visées par la let. c, tout comme les données sensibles sur la santé. Quant aux données sensibles portant sur les prestations d’aide sociale, elles sont déjà incluses dans les mesures d’aide sociale de la let. b. L’art. 4 se voit ajouter un al. 5, une nouvelle disposition qui permet de communiquer des données à l’Office fédéral de la statistique à des fins de statistiques. Loi fédérale du 23 juin 2006 sur l’harmonisation des registres des habitants et d’autres registres officiels de personnes69

67 Uniquement si le projet de loi fédérale sur la présence de la formation suisse à l’étranger est intégré dans la LSEtr. RS 173.32 68 RS 235.2 69 RS 431.02

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Les modifications apportées à cette loi concernent le système d’information Admi- nistration en réseau des Suisses de l’étranger (VERA) du DFAE en tant que registre dont les données peuvent être utilisées à des fins de statistiques. L’utilisation des données enregistrées dans VERA pour établir des statistiques ne se limite plus au rôle d’immatriculation70, qui sera remplacé par le registre des Suisses de l’étranger (RSE) en cas d’entrée en vigueur de la présente loi. Les adaptations effectuées permettront de collecter des données pouvant servir à l’accomplissement d’autres tâches et de les exploiter à des fins de statistiques. L’ordonnance concernant l’administration en réseau des Suisses à l’étranger71 donne une énumération non exhaustive de ces tâches. Loi fédérale du 23 septembre 1953 sur la navigation maritime sous pavillon suisse72 La fonction d’arbitrage d’un consulat, prévue par l’art. 81 de cette loi en cas de différend relatif à l’exécution d’un contrat d’engagement, n’est plus exercée. Le personnel diplomatique et consulaire ne possède pas les connaissances techniques pour rendre une décision en la matière. La convention collective concernant le recrutement des gens de mer à bord de navires battant pavillon suisse, qui a été conclue entre les armateurs suisses et le syndicat représentant les gens de mer, NAUTILUS International, prévoit une procédure d’arbitrage pour le règlement de tels litiges. Les tribunaux du canton de Bâle-Ville sont compétents en dernier res- sort. Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur le service de l’emploi et la location de services73 Pour compléter la fonction de guichet unique du DFAE, l’art. 69 LSEtr prévoit une mission de conseil des ressortissants suisses sur les questions d’émigration et de retour. Le SECO, DEFR, reste compétent en ce qui concerne le placement en Suisse. Les modifications apportées aux art. 25 et 35 de cette loi garantissent la fourniture de cette prestation.

5 Conséquences

5.1 Conséquences financières et effets sur l’état du per-

sonnel La LSEtr regroupe surtout des tâches existantes de la Confédération et n’a donc d’incidence directe ni sur les finances, ni sur le personnel. Son exécution est, pour une large part, budgétairement neutre si l’on considère l’administration fédérale dans son ensemble. Les champs d’application des mesures de soutien et des aides finan- cières, mentionnés à l’art. 74, sont des tâches découlant d’actes législatifs existants et pour lesquelles il existe les ressources budgétaires nécessaires. Dans le domaine de l’aide sociale et en vertu de l’art. 38, la Confédération n’aura plus à supporter le coût de l’indemnisation des cantons pour l’aide sociale versée. Ces dernières années, son montant oscillait entre 1,6 et 1,9 million de francs. La présente loi entraîne donc un surcroît de dépenses pour les cantons.

70 Art. 2, al. 1, let. a, O-VERA, RS 235.22

71 Art. 2, al. 1, let. b à g, O-VERA, RS 235.22

72 RS 747.30 73 RS 823.11

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Le champ d’application personnel de l’art. 63 ayant été étendu, il faut s’attendre à un nombre croissant de prêts d’urgence. La subvention versée par la Confédération à l’Organisation des Suisses de l’étranger (OSE) est calculée en fonction des presta- tions à fournir en vertu de la convention de prestations conclue entre le DFAE et l’OSE. Les ressources destinées aux conseils à l’émigration et au retour prévus à l’art. 67 se situent dans le même ordre de grandeur que celles affectées aux presta- tions proposées jusqu’à présent par l’administration fédérale ; dans ce contexte, les départements doivent impérativement tenir compte des implications de la nouvelle répartition des tâches.

Les charges financières assumées par les services fédéraux dans le cadre de l’exécution de tâches de soutien, de l’octroi de la protection consulaire ou d’autres prestations consulaires entrent dans les dépenses d’exploitation des services compé- tents. La Direction consulaire du DFAE et les représentations (définition selon l’art. 3) sont les principaux organes d’exécution.

5.2 Possibilités de mise en œuvre

L’exécution de la présente loi ne devrait pas poser de difficultés, car ce texte re- groupe, pour une large part, des dispositions du droit déjà en vigueur.

6 Rapports avec le droit européen

La nouvelle loi n’a aucun rapport avec le droit européen. Il n’existe aucune conven- tion en vigueur entre la Suisse et l’UE, qui porte sur des sujets qu’elle traite. Con- formément à l’art. 80, al. 3, le Conseil fédéral est autorisé à conclure avec l’UE ou ses Etats membres des conventions qui aident à réaliser les objectifs de la LSEtr. Celle-ci est en particulier compatible avec l’accord de 1999 entre la Suisse et la Communauté européenne sur la libre circulation des personnes74.

7 Fondements juridiques

7.1 Constitutionnalité et légalité

La LSEtr porte sur des mesures concernant les Suisses de l’étranger ou relevant de la politique extérieure de la Suisse. Il se fonde, d’une part, sur l’art. 40 de la Constitu- tion fédérale, qui donne compétence à la Confédération pour renforcer les liens qui unissent les Suisses de l’étranger entre eux et à la Suisse et pour régler les droits et obligations des Suisses de l’étranger, notamment l’exercice des droits politiques au niveau fédéral et le soutien fourni par la Confédération. D’autre part, la LSEtr se fonde sur l’art. 54, al. 1, de la Constitution fédérale, qui confère à la Confédération une compétence générale en matière d’affaires étrangères.

74 RS 0.142.112.681

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7.2 Délégation de compétences législatives

En son al. 2, l’art. 79 donne pouvoir au Conseil fédéral pour édicter les dispositions d’exécution. Des délégations de compétences législatives, qui vont au-delà de la compétence générale d’exécution, figurent dans les articles mentionnés ci-après. Ainsi, l’art. 75 attribue au Conseil fédéral la compétence d’édicter des dispositions concernant la perception d’émoluments ; l’art. 20, al. 2, consacre la compétence des cantons de tenir le registre électoral ; et l’art. 79, al. 4, soumet les dispositions can- tonales d’exécution à l’approbation de la Confédération.

7.3 Forme de l’acte à adopter

Conformément à l’art. 164, al. 1, Cst., toutes les dispositions importantes fixant des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. Comme la LSEtr règle les droits et obligations appartenant ou incombant à des personnes ainsi que les tâches et les prestations de la Confédération, elle doit revêtir la forme d’une loi fédérale. En vertu de l’art. 141, al. 1, let. a, Cst., la LSEtr est sujette au référen- dum facultatif.

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