11.446 e Iv.Pa. Lombardi. Per una legge sugli Svizzeri all'estero | Lexipedia

11.446

Iniziativa parlamentare per una legge sugli Svizzeri all’estero Progetto preliminare e rapporto esplicativo della Commissione delle i- stituzioni politiche del Consiglio degli Stati

del 13 maggio 2013

Compendio

Alla fine del 2012 la comunità degli Svizzeri all’estero contava 715 710 persone. Il fatto che i loro rapporti giuridici con la Svizzera siano disciplinati da diversi testi di legge non è più soddisfacente, anche solo in considerazione dell’importanza nume- rica di questo gruppo, che ha conosciuto una crescita imponente. Il progetto preli- minare di legge federale sulle persone e le istituzioni svizzere all’estero (legge sugli Svizzeri all’estero, LSEst) riunisce le diverse disposizioni, riguardanti esclusivamen- te gli Svizzeri all’estero, in un testo unico, chiaro e coerente. La LSEst disciplina le misure atte ad assistere e a collegare tra loro gli Svizzeri all’estero, i loro diritti po- litici, l’aiuto sociale che può essere loro accordato [nonché la trasmissione della formazione svizzera all’estero]. Il raggruppamento di queste disposizioni in un’unica legge consente una visione d’insieme dei diritti e dei doveri degli Svizzeri all’estero, dei servizi loro offerti dalla Confederazione e della collaborazione con le organizzazioni che tutelano i loro interessi. La LSEst offre dunque una premessa ottimale per una coerente politica della Confe- derazione nei confronti degli Svizzeri all’estero. Questa unità d’intenti si manifesta già nel fatto che al DFAE è assegnato per legge il ruolo di interlocutore centrale per gli Svizzeri all’estero. Lo «sportello unico» rappresenta un’esigenza primaria per i cittadini svizzeri all’estero. Non solo è cresciuto il numero degli Svizzeri che vivono durevolmente all’estero, ma in generale è aumentata anche la mobilità internazionale. Sempre più Svizzeri sog- giornano temporaneamente all’estero per le vacanze, per seguire una formazione o per motivi professionali. La LSEst deve pertanto ampliare la prospettiva, discipli- nando non solo i rapporti tra la Svizzera e i cittadini registrati come Svizzeri all’estero, ma più in generale anche quelli con le persone e le istituzioni svizzere all’estero. La protezione e i servizi consolari, di cui possono usufruire tutti i cittadi- ni svizzeri, siano essi persone fisiche o giuridiche, sono oggi oggetto soltanto di un regolamento. Integrando queste disposizioni in una legge, alle attività delle autorità elvetiche sul territorio nazionale e all’estero è riconosciuta la necessaria base lega- le. Il raggruppamento delle disposizioni relative agli Svizzeri, che soggiornano in per- manenza o provvisoriamente all’estero, consente di precisare alcuni principi della Confederazione nei suoi rapporti con questo gruppo di persone. È fondamentale il principio della responsabilità individuale, secondo il quale chiunque prepari e svol- ga un soggiorno all’estero oppure eserciti un’attività all’estero è responsabile in prima persona. Ciò implica, tra l’altro, che la protezione consolare non è un diritto e le autorità agiscono solo a titolo sussidiario, ossia quando la persona ha esaurito le risorse di cui dispone per risolvere il problema.

Rapporto

1 Genesi

1.1 Iv.pa. Lombardi (11.446) e altri interventi

Nell’iniziativa parlamentare «Per una legge sugli Svizzeri all’estero» (11.446), depositata il 15 giugno 2011 dal consigliere agli Stati Filippo Lombardi (PPD, TI), è stata sottolineata la necessità di una strategia globale della Confederazione nella politica riguardante gli Svizzeri all’estero. L’iniziativa parlamentare chiede che sia emanata una legge attuativa dell’articolo 40 della Costituzione federale, che deve contribuire allo sviluppo di una strategia globale della Confederazione in materia di Svizzeri all’estero, definire i loro diritti e doveri, garantire loro l’informazione, sfruttare la loro rete di contatti, promuoverne la rappresentanza politica e assegnare a un dipartimento la responsabilità della politica che li riguarda. L’iniziativa parlamentare chiede anche di garantire la presenza internazionale della Svizzera e, in particolare, promuovere le scuole svizzere all’estero. Il 12 gennaio 2012 la Commissione delle istituzioni politiche (CIP) del Consiglio degli Stati ha deciso di dare seguito all’iniziativa con 9 voti a favore e 3 contrari. La CIP del Consiglio nazionale ha approvato questa decisione il 23 febbraio 2012 con 13 voti favorevoli,

9 contrari e un’astensione. Il 3 aprile 2012 la CIP del Consiglio degli Stati ha

costituito una sottocommissione con l’incarico di elaborare un progetto di testo. Dopo averlo esaminato, il 13 maggio 2013 la CIP del Consiglio degli Stati ha approvato un progetto preliminare di testo da porre in consultazione. L’iniziativa parlamentare (11.446) si rifà ad altre azioni. Il 7 ottobre 2004 il Consi- glio degli Stati aveva adottato il postulato Lombardi «La Quinta Svizzera come le- game con il mondo» (04.3571), che incaricava il Consiglio federale di definire un rapporto globale sull’importanza degli Svizzeri all’estero, di cui doveva essere in particolare sottolineato il contributo all’economia svizzera. Nel suo rapporto, sotto- posto all’Assemblea federale il 18 giugno 2010, il Consiglio federale ha constatato che non era possibile fornire indicazioni statisticamente fondate in merito. Confer- mava comunque l’importanza della sempre più numerosa comunità di Svizzeri all’estero e ricordava che per loro erano stati creati diversi strumenti, per quanto po- co conosciuti, perché distribuiti in diversi testi, e la loro attuazione è competenza di differenti dipartimenti, a seconda della materia trattata. Nel rapporto il Consiglio fe- derale si chiedeva pertanto se non fosse opportuno promuovere una politica coerente in questo ambito, da un lato emanando una legge sugli Svizzeri all’estero, dall’altro rafforzando il servizio degli Svizzeri all’estero in seno al Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE), che potenzierebbe quindi il suo ruolo di «sportello unico». Ciò favorirebbe anche un dibattito politico sulle relazioni tra la Confederazione e la co- munità degli Svizzeri all’estero. Con l’adozione della mozione Brunschwig Graf «Coordinamento dei servizi amministrativi destinati agli Svizzeri all’estero» (Mo. 11.3203) del 17 marzo 2011, le Camere federali hanno ribadito l’esigenza di miglio- ramenti in questo ambito. Hanno incaricato il Consiglio federale di garantire un la- voro coordinato da parte degli uffici federali competenti per gli Svizzeri all’estero e che i loro servizi fossero forniti tramite uno sportello unico, in parte concentrandoli presso un unico servizio competente in materia, in parte migliorando il coordina- mento tra i servizi responsabili.

Anche la comunità degli Svizzeri all’estero si è espressa a favore di una legge. L’Organizzazione degli Svizzeri all’estero (OSE) chiede alla Confederazione di svi- luppare la sua politica in materia. Il Consiglio degli Svizzeri all’estero, organo diret- tivo dell’OSE noto anche come Parlamento della Quinta Svizzera, ha varato una ri- soluzione in tal senso (Lucerna, 2009) e ha elaborato una bozza di testo (San Gallo, 2010). La Confederazione considera l’OSE un interlocutore importante, che rappre- senta gli interessi globali degli Svizzeri all’estero nei confronti delle autorità, del Parlamento e dell’opinione pubblica nel Paese.

1.2 Situazione iniziale

Nel 1966 il popolo e gli Stati hanno adottato il nuovo articolo della Costituzione 45bis (sostituito dall’articolo 40 della Costituzione federale (Cost.) del 18 aprile 1999), che assegna alla Confederazione il compito di promuovere le relazioni degli Svizzeri all’estero tra loro e con la Svizzera. In adempimento del mandato costitu- zionale la Confederazione ha emanato diverse leggi e ordinanze, riguardanti tra l’altro la tassa d’esenzione del servizio militare, l’esercizio dei diritti politici dall’estero e l’aiuto sociale ai cittadini svizzeri all’estero. Dall’introduzione dell’articolo 45bis vCost. il numero degli Svizzeri domiciliati all’estero è notevolmente aumentato: se allora il gruppo comprendeva 280 000 per- sone, a fine 2012 se ne contavano 715 000. Numero degli Svizzeri senza i residenti nel Liechtenstein

2002 2004 2006 2008 2010 2012 Totale degli 598 943 623 057 645 010 672 592 691 500 712 116 Svizzeri all’estero Quota di Svizzeri 29,59 % 28,96 % 28,67 % 27,85 % 27,36 % 26,96 % all’estero senza altra nazionalità (%) Quota di Svizzeri 70,41 % 71,04 % 71,33 % 72,15 % 72,64 % 73,04 % all’estero con più nazionalità (%) Spiegazioni Nella tabella non sono compresi gli Svizzeri all’estero residenti nel Principato del Liechtenstein (circa 3 000 nel 2012). In mancanza di una rappresentanza svizzera a Vaduz, la Svizzera non svolge un proprio censimento e i dati rilevati dall’Ufficio di statistica del Principato non comprendono gli Svizzeri che possiedono anche la na- zionalità del Liechtenstein.

Nello stesso periodo è aumentata anche la mobilità internazionale degli Svizzeri, che per diversi motivi soggiornano temporaneamente all’estero. Secondo l’Ufficio fede- rale di statistica, circa dieci milioni di viaggi all’estero (con almeno un pernottamen- to) sono stati intrapresi dalla popolazione residente in Svizzera nel 2010. Di conse-

guenza si sono moltiplicati i ricorsi al DFAE e alle rappresentanze per usufruire dei servizi consolari, in particolare della protezione consolare. Il DFAE e le rappresentanze della Svizzera all’estero svolgono già oggi numerosi compiti a favore degli Svizzeri all’estero e di altri cittadini svizzeri che si trovano al di fuori dei confini nazionali. Nell’ultimo decennio la Confederazione ha completato la sua gamma di strumenti di prevenzione e protezione dotando il DFAE di un Cen- tro di gestione delle crisi, che si occupa di tutelare la vita e l’incolumità dei cittadini svizzeri all’estero. Il 15 maggio 2011 il Consiglio federale ha inoltre creato la Dire- zione consolare (DC), che estende l’offerta di prestazioni del DFAE al fine di otti- mizzare il servizio pubblico. A riprova della sua ferma volontà di proseguire per questa strada, nel rapporto del 21 febbraio 2012 sulla strategia di politica estera 2012-2015 il Consiglio federale ha definito come prioritario il sostegno ai cittadini svizzeri residenti o in viaggio all’estero. La DC gestisce la Helpline del DFAE1, operativa 24 ore su 24, e consente ai viag- giatori svizzeri di registrarsi su Itineris2, affinché le rappresentanze possano contat- tarli in caso di necessità. Nel 2012 alla DC è stato accorpato un servizio di consulen- za all’emigrazione e al rimpatrio, in precedenza amministrato dal DFGP (Ufficio fe- derale della migrazione). Negli ultimi decenni hanno potuto essere rinsaldati diversi diritti degli Svizzeri all’estero, basti menzionare i diritti politici. Agli Svizzeri all’estero aventi diritto di voto è stata concessa la possibilità di partecipare per corrispondenza alle elezioni e votazioni federali (senza restrizioni dal 1992). Circa 132 000 di loro, ossia un quarto circa di tutti gli Svizzeri all’estero aventi diritto di voto, sono iscritti in un catalogo elettorale degli Svizzeri all’estero.3 Questo ambito è disciplinato dalla legge federale del 19 dicembre 1975 sui diritti politici degli Svizzeri all’estero (di seguito: LDPSE).4 Nell’ambito dell’istruzione scolastica le misure di sostegno sono state ancorate nella legge federale del 4 ottobre 1974 concernente l’aiuto alle scuole svizzere all’estero, sostituita dalla legge federale del 9 ottobre 1987 concernente il promovimento dell’istruzione dei giovani svizzeri all’estero (LISE)5, a sua volta posta in revisione nel 2012. All’aiuto sociale agli Svizzeri all’estero è stata conferita una base giuridica nella legge federale del 21 marzo 1973 sull’aiuto sociale e i prestiti ai cittadini svizzeri all’estero (LAPE).6 Il regolamento del servizio diplomatico e consolare svizzero, del 24 novembre 19677 (di seguito: regolamento) contiene norme relative ai servizi consolari forniti, com-

1 Linea telefonica del DFAE, che funge da interlocutore e fornisce informazioni 24 ore su 24 concernenti i consigli di viaggio, Itineris, la protezione consolare e altri servizi consolari nonché la vita all’estero. 2 Portale per la registrazione online degli Svizzeri in viaggio all’estero (soggiorni di breve durata). In una situazione di crisi le persone registrate possono essere più facilmente localizzate e contattate dal DFAE. 3 Secondo le indicazioni della Cancelleria federale, erano iscritti 132 688 Svizzeri all’estero in occasione della votazione popolare federale del 3 marzo 2013. 4 RS 161.5 5 RS 418.0 6 RS 852.1 7 RS 191.1

presa la protezione consolare. Il regolamento, nella misura in cui contempla disposi- zioni che stabiliscono regole di diritto, è direttamente assimilabile a un’ordinanza fondata sull’articolo 184 capoverso 3 Cost. Queste ordinanze devono avere una du- rata limitata. Conformemente all’articolo 7c della legge del 21 marzo 1997 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (LOGA)8, deve essere cre- ata una base legale per il contenuto dell’ordinanza entro quattro anni. Nel complesso la Confederazione opera su diversi fronti a favore degli Svizzeri all’estero, sottolineando il loro valore come elemento di congiunzione tra la Svizzera e il mondo. Occorre tuttavia constatare che le norme in materia sono distribuite tra diverse leggi e che il sostegno è assicurato da vari dipartimenti, il che non trasmette l’immagine di una politica coerente da parte del Consiglio federale. La LSEst sopperisce a queste lacune. Ancorare in una legge federale i numerosi servizi consolari del DFAE e delle rappresentanze come sancito dall’articolo 164 Cost. contribuirà a una maggiore coerenza. Dal confronto con gli Stati che, come la Svizzera, contano un numero significativo di cittadini all’estero emerge che nessuno di essi si è dotato di un testo di legge con l’approccio integrato che caratterizza la LSEst. Per quanto riguarda in particolare i servizi consolari, occorre citare la Germania, che nel mese di settembre 1974 ha emanato la legge concernente gli agenti consolari, i loro compiti e le loro competenze, e il Belgio, il cui governo ha sottoposto al Parlamento, nel mese di maggio 2013, il progetto del primo Code Consulaire del Paese.

2 Punti essenziali del progetto

Con l’emanazione della LSEst la Confederazione conferma la sua volontà di com- piere un passo avanti nell’adempimento del mandato costituzionale di cui all’articolo 40 Cost. Con questa legge la Confederazione crea il quadro giuridico all’interno del quale sviluppare soluzioni lungimiranti, in risposta alle esigenze in evoluzione della comunità degli Svizzeri all’estero. La LSEst fornisce una visione d’insieme dei diritti e dei doveri, dei servizi e delle misure di sostegno da parte della Confederazione, rispondendo alla condizione indispensabile di una coerente strate- gia della Confederazione nei confronti dei cittadini svizzeri all’estero. Non vengono sanciti nuovi diritti per gli Svizzeri all’estero. L’obbligo d’immatricolazione è abro- gato; d’altro canto la persona registrata è tenuta a garantire che i suoi dati figuranti nel registro degli Svizzeri all’estero siano corretti e aggiornati. Il sostegno fornito dalla Confederazione non viene esteso, bensì limitato all’aiuto sociale accordato agli Svizzeri all’estero (cfr. n. 3.2.4). Queste prerogative sottolineano il ruolo centrale che la LSEst attribuisce alla responsabilità individuale. La legge disciplina in prevalenza i servizi della Confederazione forniti ai cittadini svizzeri all’estero, ossia alle persone che risiedono al di fuori della Svizzera, vi sog- giornano temporaneamente o vi svolgono un’attività. Regolamenta inoltre il soste- gno di istituzioni che tutelano gli interessi degli Svizzeri all’estero. La LSEst rispon- de anche alla sempre più pressante esigenza di un quadro normativo nell’ambito dei servizi consolari e, in particolare, della protezione consolare.

8 RS 172.010

Il titolo 2 si occupa delle questioni concernenti gli Svizzeri all’estero. [In considera- zione dell’importanza della formazione svizzera, il titolo 3 è dedicato alla sua pro- mozione da parte della Confederazione.]9 Il titolo 4 ha come oggetto la regolamentazione della protezione consolare e di altri servizi consolari della Confederazione. Oltre agli Svizzeri all’estero, altri cittadini svizzeri all’estero possono ricorrere alla protezione consolare, nonché le persone fi- siche (e i loro familiari) che la Svizzera è tenuta a proteggere. La Confederazione è autorizzata ad accordare la protezione consolare anche alle persone giuridiche che hanno un legame sufficientemente stretto con la Svizzera e operano all’estero. Tre principi generali devono essere sottolineati nell’ambito della protezione consolare offerta dalla Confederazione: nessuno ha diritto alla protezione consolare; la Confe- derazione si aspetta che chiunque sia responsabile in prima persona durante il sog- giorno all’estero; infine le autorità svolgono un ruolo sussidiario, ossia intervengono solo dopo che la persona in questione ha esaurito le risorse a sua disposizione. Per raggruppare i servizi della Confederazione e le condizioni alle quali sono prestati, la LSEst ingloba diverse leggi federali esistenti su oggetti specifici. Con la sua entrata in vigore saranno abrogate due [tre]10 leggi federali, che disciplinano questioni specifiche agli Svizzeri all’estero: la LDPSE e la LAPE [nonché la LISE].11 Le ordinanze sulle leggi abrogate saranno assimilate nell’ordinanza sulla LSEst. Quest’ultima e la sua ordinanza sostituiranno inoltre il regolamento e l’ordinanza del 26 febbraio 2003 concernente il sostegno finanziario alle istituzioni degli Svizzeri all’estero12, creando la necessaria base giuridica sancita dall’articolo

164 Cost. per queste disposizioni.

3 Commento ai singoli articoli

3.1 Titolo primo: Disposizioni generali

Art. 1 Oggetto Le persone e le istituzioni svizzere all’estero costituiscono la ragione d’essere e l’oggetto della LSEst. In tale ambito sono disciplinati soprattutto i servizi e l’aiuto da parte della Confederazione. La legge contempla, da un lato, i servizi alle persone svizzere, che si sono stabilite all’estero, ossia gli Svizzeri all’estero (capoverso 1 let- tera a). Dall’altro definisce i servizi consolari, cui possono ricorrere non solo gli Svizzeri all’estero, ma anche gli Svizzeri che soggiornano temporaneamente all’estero (capoverso 1 lettera c), le persone giuridiche e le persone per le quali la Svizzera assume una funzione di protezione (cfr. n. 3.4.1.1). Non si tratta pertanto di una legge che riguarda esclusivamente gli Svizzeri all’estero, ma anche le persone e le istituzioni svizzere all’estero.

9 Solo nel caso in cui sia integrato il progetto di legge federale sulla formazione svizzera all’estero. 10 Solo nel caso in cui sia integrato il progetto di legge federale sulla formazione svizzera all’estero. 11 Solo nel caso in cui sia integrato il progetto di legge federale sulla formazione svizzera all’estero. 12 RS 195.11

La nuova legge non si limita tuttavia soltanto ai servizi. Al titolo 2 sono ad esempio disciplinati i diritti e i doveri degli Svizzeri all’estero nonché le misure di sostegno e di promozione adottate dalla Confederazione a favore di determinate istituzioni. Come specificato al capoverso 2, la LSEst non disciplina la protezione diplomatica, ossia la rappresentanza di interessi nazionali della Svizzera presso gli Stati di resi- denza, per la quale la Svizzera fa valere il proprio diritto e che è concessa mediante decisione del Consiglio federale. Il capoverso 3 precisa il principio costituzionale che impone alla Confederazione e ai Cantoni di rispettare il diritto internazionale (articolo 5 capoverso 4 Cost.). Il principale accordo internazionale da osservare nell’ambito della presente legge è la Convenzione di Vienna del 24 aprile 1963 sulle relazioni consolari13. Fra i trattati bilaterali si citino le convenzioni sulla rappresentanza degli interessi del Liechten- stein negli Stati terzi. Il Principato del Liechtenstein, che in Austria e in Belgio assi- cura le funzioni consolari con una propria rappresentanza, ha stipulato accordi con la Svizzera in virtù dei quali quest’ultima rappresenta gli interessi delle persone fisiche e giuridiche del Principato del Liechtenstein negli altri Stati. Lo scambio di lettere del 21 e 24 ottobre 1919 prevede che le rappresentanze svizzere assicurino servizi consolari ai cittadini del Liechtenstein su un’area geografica più vasta possibile. In seguito ad accordi successivi, la Svizzera svolge mansioni consolari per i cittadini del Liechtenstein anche in Germania e negli Stati Uniti, sebbene il Principato del Liechtenstein abbia aperto sue rappresentanze a Berlino e a Washington. A titolo d’esempio, può inoltre essere menzionato l’accordo bilaterale del 1979 tra la Svizzera e l’Austria sulla collaborazione in materia consolare. Nell’ambito dell’integrazione europea è da sottolineare l’accordo del 1999 tra la Confederazione svizzera, da un parte, e la Comunità europea e i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone. La Svizzera intende stipulare altri accordi di coo- perazione consolare.

Art. 2 Scopo Questo articolo si rifà all’articolo 40 Cost., con il quale la Confederazione è incari- cata di promuovere le relazioni degli Svizzeri all’estero tra loro e con la Svizzera. Aggiungendo all’articolo il compito di facilitare la mobilità internazionale degli Svizzeri, il legislatore riconosce che la mobilità internazionale, rispettosa delle leggi svizzere e di quelle dello Stato di residenza, rappresenta un vantaggio per il nostro Paese. La Confederazione è tenuta a eliminare il più possibile gli ostacoli alla mobi- lità. Qualificare la mobilità come internazionale significa sottolineare una prospetti- va integrata, che contempla la partenza dalla Svizzera così come il rimpatrio. Sono sempre più numerosi gli Svizzeri che migrano da uno Stato all’altro, a differenza delle epoche in cui l’emigrazione aveva un carattere definitivo. L’obiettivo di mi- gliorare la mobilità è perseguito, ad esempio, mediante i numerosi accordi interna- zionali che la Svizzera stipula con altri Stati o con l’Unione europea, tra cui quello sulla libera circolazione delle persone. La LSEst si occupa anche di disciplinare i servizi a favore delle persone svizzere all’estero, precisandone le condizioni e i limi- ti [, e la promozione della formazione svizzera all’estero]14.

13 RS 0.191.02 14 Solo nel caso in cui sia integrato il progetto di legge federale sulla formazione svizzera all’estero.

Art. 3 Definizioni La LSEst pone lo status di Svizzero all’estero su una nuova base. Nel diritto vigente manca una definizione a priori. Le definizioni contenute nelle diverse leggi federali si inseriscono in prospettive differenti e presentano divergenze, ad esempio tra la legge sui diritti politici e quella sull’aiuto sociale. La LSEst stabilisce una definizio- ne unitaria, indipendente da criteri temporali (secondo l’articolo 12 del regolamento una persona deve soggiornare almeno dodici mesi all’estero per essere qualificata come Svizzero all’estero). Gli Svizzeri all’estero ai sensi della LSEst sono i cittadini svizzeri che non sono domiciliati in Svizzera e si sono annunciati presso una rappre- sentanza svizzera. In merito al domicilio occorre precisare che gli Svizzeri all’estero possono non essere mai stati domiciliati in Svizzera oppure, in caso di espatrio, han- no notificato la propria partenza all’ultimo Comune di domicilio senza iscriversi a un altro Comune in Svizzera. Gli Svizzeri all’estero fanno parte della categoria più ampia delle persone fisiche svizzere all’estero. Il registro degli Svizzeri all’estero (RSE) comprende il sistema elettronico d’informazione VERA15 e i documenti cartacei necessari per svolgere le funzioni consolari necessarie alle persone menzionate all’articolo 4 della legge federale sul trattamento di dati personali in seno al DFAE16 (cfr. anche n. 3.2.2., commento all’articolo 11 relativo al campo d’applicazione individuale). Il RSE sostituisce il re- gistro d’immatricolazione di cui all’articolo 11 capoverso 1 del regolamento. Lo Stato di residenza è lo Stato estero sul cui territorio una rappresentanza svizzera può svolgere mansioni consolari. Quest’ultima può essere stabilita nello Stato di re- sidenza oppure svolgere le funzioni consolari da un altro Stato, a condizione che lo Stato di residenza non vi si opponga (cfr. articolo 7 della Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari). Ad esempio centri consolari regionali possono fornire ser- vizi consolari in diversi Stati di residenza. A seconda del contesto, la nozione di Sta- to di residenza definisce anche lo Stato nel quale una persona fisica soggiorni in permanenza o temporaneamente oppure si sia stabilita una persona giuridica. Le rappresentanze svizzere, che non svolgono funzioni consolari (ad esempio la Missione della Svizzera presso l’Unione europea a Bruxelles o le Nazioni Unite a New York), non rientrano nella definizione di rappresentanza ai sensi della presente legge. Art. 4 Disposizioni legislative dello Stato di residenza L’articolo 4 stabilisce che le autorità e le rappresentanze svizzere devono rispettare le disposizioni legislative dello Stato di residenza nello svolgimento della loro attivi- tà, secondo quanto stabilito dalla Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari. Affinché la LSEst offra un testo di riferimento completo, è importante menzionare esplicitamente questo principio, oltre all’obbligo dell’osservanza del diritto interna- zionale, e far comprendere bene all’opinione pubblica che, in virtù della presente legge, le autorità elvetiche sono tenute ad attenersi non solo alla legislazione svizze- ra, ma anche a quella dello Stato di residenza, il che limita l’offerta di servizi. La

15 Ordinanza del 7 giugno 2004 sulla gestione in rete dei dati relativi agli Svizzeri all’estero (Ordinanza VERA), RS 235.22 16 Legge federale del 24 marzo 2000 sul trattamento di dati personali in seno al Dipartimento federale degli affari esteri, RS 235.2

legge tedesca sui servizi consolari contiene tra l’altro un testo analogo all’articolo 1 capoverso 3.

Art. 5 Responsabilità individuale Gli Svizzeri che si recano all’estero per soggiornarvi temporaneamente o in permanenza sono tenuti ad assumersi la responsabilità individuale, impegnandosi a evitare i rischi qualora abbiano alternative a disposizione e, in caso di pericolo, ad affrontare le difficoltà e le loro ripercussioni con le proprie forze. Il comportamento del singolo e i servizi della Confederazione sono collegati. Le autorità svolgono in modo più efficace i propri compiti, in particolare nell’ambito della protezione consolare, se possono contare sulla disponibilità dei cittadini ad assumersi le loro responsabilità. Ecco perché la LSEst ricorre alla nozione di responsabilità individuale rifacendosi all’articolo 6 Cost. In questo contesto la responsabilità dello Stato è a carattere sussidiario. La Commissione riconosce dunque alla responsabilità individuale un ruolo prioritario nella mobilità internazionale, che caratterizza l’inizio di questo XXI secolo. Gli Svizzeri sfruttano ampiamente le possibilità offerte da tale mobilità per soggiorni di breve durata, per seguire formazioni e svolgere attività professionali oppure per emigrare. Per quanto riguarda i soggiorni all’estero, la responsabilità individuale comprende la responsabilità per se stessi, quella condivisa per i propri familiari, ad esempio i figli che viaggiano insieme, nonché quella nei confronti della collettività: dimostra senso di responsabilità chi limita i rischi per la propria persona durante i soggiorni all’estero. Ciò può riguardare semplicemente il comportamento assunto nel viaggio, ma anche la sicurezza del proprio sostentamento e la previdenza per la vecchiaia e la malattia della persona residente. Spesso la responsabilità nei confronti di se stessi e quella nei confronti della collettività sono strettamente collegate. Nell’ottica dell’interesse generale dà prova di responsabilità colui che evita rischi inutili per non causare ad altri spese sotto forma di assistenza consolare o aiuto sociale. Se le persone che soggiornano all’estero si assumessero generalmente le proprie responsabilità, sarebbe possibile evitare gran parte delle situazioni che richiedono interventi talora onerosi da parte della Confederazione. La responsabilità individuale di un cittadino svizzero all’estero implica il rispetto delle leggi dello Stato di residenza e delle istruzioni emanate dalle autorità locali; inoltre può avere sfaccettature diverse a seconda delle situazioni. Nel caso di un soggiorno di durata limitata all’estero, esige dalla persona che si informi degli attuali rischi, limiti i pericoli con la scelta delle destinazioni, dei luoghi di transito e del proprio comportamento sul posto e stipuli assicurazioni private con una copertura adeguata (cassa malati o assicurazione viaggi). La persona, che si reca temporaneamente all’estero, può registrare i propri dati su Itineris (portale online del DFAE), consentendo così alla rappresentanza competente di mettersi rapidamente in contatto con lei in situazioni di emergenza. Nel caso di una persona residente all’estero, invece, altri aspetti diventano prioritari, tra cui l’osservanza delle disposizioni di legge o delle direttive e raccomandazioni emanate delle autorità locali di fronte a eventi particolari. Gli Svizzeri all’estero, che hanno un legame più stretto con lo Stato di residenza, diventato il polo principale della loro vita, danno prova di responsabilità individuale garantendo a lungo termine il proprio sostentamento, stipulando un’assicurazione malattia e assicurando la previdenza per

la vecchiaia (eventualmente con l’assicurazione facoltativa per la vecchiaia e i superstiti).

Art. 6 Raccomandazioni

Il DFAE può pubblicare informazioni aggiornate sui potenziali pericoli e, in generale, sul comportamento da adottare nelle diverse situazioni durante i soggiorni all’estero. Nel portale del DFAE chi è interessato a un viaggio o chi si mette in viaggio può consultare i consigli di viaggio, che contengono un’analisi dei rischi ed eventuali raccomandazioni di misure preventive, formulate dagli uffici di diversi dipartimenti. Queste informazioni possono servire a titolo preventivo o come istruzioni da seguire in uno stato d’emergenza. Per quanto riguarda le situazioni di crisi, l’articolo 64 capoverso 3 (cfr. n. 3.4.1.3) precisa che i cittadini svizzeri all’estero sono tenuti a osservare le raccomandazioni del DFAE in materia di sicurezza, in particolare i consigli di viaggio e altre comunicazioni trasmesse a una cerchia ristretta di destinatari, tra cui i messaggi elettronici (ad es. SMS), inviate da una rappresentanza o dalla Helpline del DFAE a persone che si trovano in zone di rischio. L’articolo 59 capoverso 2 lettera c stabilisce che la Confederazione può limitare la protezione consolare se non vengono osservate le raccomandazioni e l’articolo 60 capoverso 2 solleva la Confederazione da ogni responsabilità per quanto riguarda le raccomandazioni pubblicate. In virtù dell’articolo 6 il DFAE è autorizzato a informare l’opinione pubblica nell’ambito delle sue attività correnti, ma anche, ad esempio, con campagne di sensibilizzazione nei media e nelle fiere specializzate per esortare a osservare i consigli di viaggio.

Art. 7 «Sportello unico»

Lo «sportello unico» contemplato dal presente articolo è un elemento importante dell’impegno della Confederazione a favore di una politica coerente e integrata nei confronti degli Svizzeri all’estero. Consente all’Amministrazione federale di offrire servizi commisurati alle esigenze ai sensi della LSEst. È uno strumento del servizio pubblico. La mozione Brunschwig Graf (Mo 11.3203) sottolinea la necessità di uno «sportello unico»17. Nella stessa ottica l’iniziativa parlamentare Lombardi (11.446) chiede di assegnare a un dipartimento la responsabilità della politica riguardante gli Svizzeri all’estero. Negli ultimi decenni si sono intensificate le transazioni tra i servizi dell’Amministrazione federale in Svizzera e le rappresentanze ed è cresciuta l’esigenza di uno scambio reciproco di dati e di supporto. Questa tendenza, che po- trebbe continuare, scaturisce dalla sempre maggiore mobilità internazionale. È dun- que inconfutabile l’interesse della Confederazione per uno «sportello unico» effi- ciente. Così come le Camere federali, anche il Consiglio federale si è impegnato per uno «sportello unico». Nel mese di maggio 2011 ha creato in seno al DFAE la Direzione consolare (DC), che eroga servizi consolari efficaci e pratici e collabora a tal fine

17 Questa mozione chiedeva la centralizzazione dei servizi presso un solo ufficio federale competente per gli Svizzeri all’estero.

con altri uffici dell’Amministrazione federale, con organi cantonali e partner stranie- ri.18 Il compito della DC coincide in gran parte con la funzione dello «sportello uni- co» a favore degli Svizzeri all’estero e di altre persone e istituzioni svizzere19 all’estero. Lo sportello unico riceve richieste di informazioni di ogni genere, informa gli utenti, offre consulenza e li indirizza al servizio competente. La funzione di cen- tro di servizi e quella di interlocutore centrale dell’Amministrazione federale per le autorità cantonali sulle questioni concernenti la legge sono quindi collegate (rispon- dendo così a una richiesta specifica della mozione 11.3203). All’interno dell’Amministrazione federale lo «sportello unico» è l’interlocutore principale delle istituzioni che tutelano gli interessi degli Svizzeri all’estero, in particolare l’Organizzazione degli Svizzeri all’estero (OSE). Assicura inoltre il coordinamento delle questioni che competono ad altri dipartimenti o rappresentanze. Il capoverso 2 implica che lo «sportello unico» riunisce le due componenti del DFAE, ossia la DC come servizio centrale e la rete di rappresentanze, che compren- de le ambasciate e i consolati con la propria circoscrizione consolare, e i centri con- solari generali. In materia di protezione consolare la Confederazione può ricorrere anche alle altre rappresentanze svizzere dotate di personale di carriera e ai circa due- cento consolati onorari. Queste componenti sono utilizzate in base alle proprie pre- rogative: competenze specifiche della DC, vicinanza geografica delle rappresentanze alle persone. La Confederazione s’impegna dunque a realizzare i sistemi e i portali informatici dell’e-government per avvicinare al cittadino l’attività dell’Amministrazione federale con lo «sportello unico». Il capoverso 2, precisando che la fornitura di servizi consolari spetta di norma alle rappresentanze, lascia al DFAE la possibilità di stipulare convenzioni internazionali in virtù delle quali le funzioni consolari per i cittadini svizzeri all’estero possono es- sere svolte anche dalle rappresentanze di Stati partner. Alcuni servizi sono assicurati anche da altri organi ufficiali, con il coordinamento del DFAE. Al Consiglio federa- le si chiede di dotare la rete di rappresentanze delle risorse necessarie per rispondere adeguatamente alle esigenze di servizi consolari. Grazie alla sua funzione di «sportello unico» la DC ha la visione d’insieme di tutte le questioni che riguardano i cittadini svizzeri all’estero. Può così coadiuvare il Con- siglio federale per formulare la strategia di politica estera, considerando gli interessi degli Svizzeri all’estero, e impostare la sua politica nel quadro della presente legge.

Art. 8 Strategia di politica estera

Nella definizione della sua strategia di politica estera il Consiglio federale tiene conto anche degli interessi dei cittadini svizzeri all’estero, tra cui gli Svizzeri all’estero, e delle istituzioni all’estero. In particolare deve proseguire sulla strada tracciata nella sua strategia di politica estera 2012-201520, i cui assi portanti sono completati dall’aiuto ai cittadini svizzeri, che risiedono o viaggiano all’estero, per ri- spondere alle crescenti esigenze di mobilità del popolo svizzero.

18 Ordinanza del 20 aprile 2011 sull’organizzazione del Dipartimento federale degli affari esteri (OOrg-DFAE), RS 172.211.1 19 Qui sono comprese le istituzioni in senso lato, a differenza della definizione più specifica del termine di cui all’art. 41 cpv. 1 LSEst. 20 Rapporto del Consiglio federale sugli indirizzi strategici della politica estera per la legislatura, del 21 febbraio 2012

Nell’ambito della sua politica il Consiglio federale determina come rispondere a queste esigenze.

3.2 Titolo 2: Svizzeri all’estero

3.2.1 Capitolo 1: Rete di contatti e informazioni

Il capitolo 1 raggruppa le misure con le quali la Confederazione contribuisce ad attuare condizioni quadro adeguate per rafforzare i legami degli Svizzeri all’estero tra loro e con il proprio Paese. I pilastri portanti di questi interventi sono l’assistenza, la rete di contatti e l’informazione.

Art. 9 Rete di contatti

In virtù di questo articolo le rappresentanze diplomatiche e consolari svizzere sono tenute a promuovere in modo adeguato gli Svizzeri all’estero nonché le loro associazioni e istituzioni locali. Il capoverso 1 precisa che gli Svizzeri all’estero dispongono di una preziosa rete di contatti, che è possibile mettere a frutto realizzando cooperazioni con le rappresentanze. Già nel 2004 il postulato Lombardi (04.3571) chiedeva che questa rete di contatti fosse meglio valorizzata. I capimissione e capiposto dispongono di un margine di manovra nell’attuazione. Tale collaborazione comporta vantaggi per entrambe le parti, in particolare per quanto riguarda l’accesso agli organi decisionali dello Stato di residenza.

Il capoverso 2 sancisce che gli uffici federali in Svizzera sono tenuti a curare i contatti con le istituzioni che lavorano alla realizzazione dell’obiettivo di cui all’articolo 40 Cost. Non formula alcun diritto al sostegno finanziario.

Art. 10 Informazione La LSEst estende le attività d’informazione della Confederazione rispetto a quanto previsto dalla LDPSE (art. 7a cpv. 2 lett. b e cpv. 3). Alla stregua dei compatrioti che vivono nel territorio nazionale, gli Svizzeri all’estero devono essere ufficialmente informati dei loro diritti e doveri e avere accesso alle informazioni che agevolano loro la partecipazione alla vita politica del Paese. Attraverso i media, che si rivolgono agli Svizzeri all’estero, in particolare sulle pagine riservate della «Revue Suisse» («Gazzetta Svizzera» in Italia), la Confederazione divulga informazioni a carattere ufficiale su questioni di rilievo per gli Svizzeri all’estero (per la «Revue Suisse» cfr. n. 3.2.5, commento all’articolo 39). Altre fonti di informazioni ufficiali sono rappresentate, tra l’altro, dalla Guida per gli Svizzeri all’estero e dalle comunicazioni periodiche diffuse dalle rappresentanze (Newsletter elettroniche). Per quanto riguarda i diritti politici, gli articoli 10a, 11 e 34 della legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici affidano alla Confederazione il compito generale d’informazione degli elettori residenti sul territorio nazionale o all’estero21.

21 RS 161.1

Oltre alle informazioni ufficiali, gli Svizzeri all’estero ricevono da istituti indipen- denti molteplici ed equilibrate informazioni che li aiutano a formarsi liberamente una propria opinione politica. La Confederazione sostiene finanziariamente questa offerta nell’ambito del suo mandato di servizio pubblico. Nella legge federale del 24 marzo 2006 sulla radiotelevisione (LRTV) il mandato conferito dalla Confederazio- ne contempla anche la creazione di un legame più stretto tra gli Svizzeri all’estero e la loro patria22. A questo proposito si possono citare le offerte online della Società svizzera di radiotelevisione (SRG SSR) all’estero e il suo portale multimediale in- ternazionale Swissinfo. Nel complesso l’accesso a un’informazione di base sulla Svizzera è dunque garantito in tutto il mondo. Inserendo nella LSEst questo mandato nell’ambito dell’informazione ai cittadini, la Confederazione consolida le relazioni degli Svizzeri all’estero con il loro Paese.

La Confederazione e i responsabili dei media sfruttano le possibilità delle nuove tecnologie dell’informazione di uso corrente. La LSEst non cita alcun mezzo di comunicazione di massa con la sua denominazione attuale al fine di lasciare alla Confederazione e agli editori un sufficiente margine di manovra per adottare cambiamenti, a condizione che non tocchino la sostanza della disposizione. In riconoscimento dell’esigenza di una visione d’insieme delle basi legali riguardanti gli Svizzeri all’estero, lo «sportello unico» può proporre una serie di link con i rela- tivi testi di legge. Questa offerta online si concentra sulle normative rilevanti per la visione d’insieme, ma non comprende tutti gli atti normativi pertinenti.

3.2.2 Capitolo 2: Registro degli Svizzeri all’estero

Art. 11 Iscrizione al registro degli Svizzeri all’estero Le regole applicabili al registro degli Svizzeri all’estero (RSE) considerano il diritto degli Svizzeri di lasciare la Svizzera o di entrarvi liberamente ai sensi dell’articolo 24 capoverso 2 Cost. Spetta al singolo individuo decidere se presentarsi alla rappre- sentanza competente per chiedere di essere iscritto al suddetto registro, ad esempio perché ha annunciato la sua partenza dalla Svizzera in vista dell’espatrio oppure per- ché ha raggiunto la maggiore età, se la persona in questione non ha mai vissuto in Svizzera. La LSEst non sancisce l’obbligo di annunciarsi e la mancata notifica non dà adito a sanzioni che potrebbero essere pronunciate o inflitte nella pratica. L’annuncio rientra dunque nella responsabilità individuale dell’avente diritto. Se la persona in questione soddisfa i requisiti obiettivi (avente cittadinanza svizzera e non domiciliato in Svizzera), l’annuncio gli dà il diritto di essere iscritto all’RSE. Anche i familiari dell’avente diritto possono essere iscritti, indipendentemente dalla loro nazionalità. È nell’interesse dell’avente diritto iscrivere i dati personali al registro degli Svizzeri all’estero e tenerli aggiornati, pertanto la Confederazione raccomanda di procedere all’annuncio, che agevola il mantenimento di un legame con la Svizzera. La responsabilità individuale, che induce una persona ad annunciarsi alla rappresentanza competente, comprende la responsabilità di annunciare i familiari

22 RS 784.40, art. 24 lett. c

minorenni, i quali potranno concretamente mantenere la cittadinanza svizzera grazie all’iscrizione al registro, più precisamente con la comunicazione della nascita. L’iscrizione all’RSE comporta vantaggi pratici per l’avente diritto, che può così usu- fruire prontamente ed efficacemente di diversi servizi. Le persone non iscritte all’RSE ricevono comunque determinati servizi, tuttavia devono prevedere tempi più lunghi per ottenerli. Per ogni servizio erogato le autorità devono procedere a verifi- care l’identità e la nazionalità, così come sarebbe successo al momento dell’iscrizione. Inoltre la LSEst pone come requisito l’iscrizione all’RSE per l’esercizio dei diritti politici all’estero e la richiesta di aiuto sociale. Nelle situazioni di crisi la rappresentanza competente può mettersi rapidamente in contatto con la persona registrata. Queste ragioni inducono dunque i cittadini a iscriversi all’RSE volontariamente, in linea con il principio della responsabilità individuale. Il capover- so 2 riconosce nel contempo al Consiglio federale la possibilità di prevedere ecce- zioni nei casi di bisogno o nelle situazioni d’emergenza. L’immatricolazione è attualmente oggetto degli articoli 11-14 del regolamento, dalla cui redazione la situazione è notevolmente cambiata, in particolare con l’avvento dell’informatica. Nell’ambito della strategia di e-government è stato lanciato un pro- getto per sostituire il VERA (cfr. punto 3.1., commento all’art. 3) con un moderno portale a disposizione delle autorità competenti e degli utenti. La LSEst introduce una nuova visione del sistema d’informazione VERA, che sarà finalizzato non più al controllo, bensì all’offerta di servizi da parte delle autorità. L’opinione pubblica sarà messa a conoscenza dei vantaggi dell’iscrizione all’RSE per esempio con un dé- pliant allegato a ogni passaporto rilasciato e con una comunicazione agli utenti dello «sportello unico», tramite la Helpline del DFAE.

Art. 12 Iscrizione Il capoverso 1 precisa che l’iscrizione avviene presso la rappresentanza competente. Ai sensi del capoverso 2 la competenza dipende dalla circoscrizione consolare nel quale la persona è domiciliata. L’attribuzione della persona a un’unica rappresentan- za garantisce che nessuno abbia contemporaneamente il domicilio o la residenza abi- tuale in più luoghi. Questo principio è ancorato nella legge per le persone residenti in Svizzera (art. 23 cpv. 2 CC23). In materia di diritto privato vale anche per l’estero (art. 20 I cpv. 2 della legge federale del 18 dicembre 1987 sul diritto internazionale privato LDIP24). Secondo il capoverso 2 il Consiglio federale può prevedere eccezioni alla norma del domicilio come criterio per determinare la rappresentanza competente. Questa clau- sola di deroga è necessaria per garantire la regolare attribuzione amministrativa di ogni avente diritto, tanto più che la definizione di Svizzero all’estero si limita alla mancanza di un domicilio in Svizzera. A titolo d’esempio, se una persona soggiorna all’estero senza un domicilio fisso (ad es. se fa il giro del mondo), l’indirizzo per il recapito della corrispondenza può essere determinante nella determinazione della rappresentanza competente. La clausola di deroga è necessaria, come dimostra chia- ramente anche l’esempio dei cittadini svizzeri domiciliati nel Principato del Lie- chtenstein: essi non devono annunciarsi presso una rappresentanza, bensì

23 RS 210 24 RS 291

all’amministrazione del Cantone di San Gallo, che emette i loro documenti d’identità e alla quale possono comunicare la propria volontà di esercitare i diritti politici ai sensi dell’articolo 18 LSEst.

Art. 13 Comunicazione di cambiamenti

Ai sensi del capoverso 1 gli iscritti al registro degli Svizzeri all’estero sono tenuti a comunicare eventuali cambiamenti delle informazioni fornite al momento dell’iscrizione. Il cambiamento di domicilio all’estero riveste una particolare importanza in merito poiché può comportare che un’altra rappresentanza sia competente per la persona in questione. Il capoverso 2 precisa che il passaggio a una diversa rappresentanza incaricata della tenuta del registro in seguito a un cambiamento di domicilio non sia oneroso per la persona iscritta all’RSE. A quest’ultima basta comunicare, al momento della parten- za o dell’arrivo, la propria volontà di rimanere iscritta al registro e i suoi dati saran- no trasferiti sulla corrispondente piattaforma presso il nuovo domicilio. La procedu- ra di trasferimento è stata dunque semplificata rispetto al passato, agevolando la mo- bilità internazionale degli Svizzeri all’estero. Il capoverso 3 disciplina l’acquisizione del domicilio in Svizzera, che ai sensi dell’articolo 14 capoverso 2 lettera a (cfr. più avanti) comporta la cancellazione dall’RSE. Qui non si tratta di un trasferimento all’estero, bensì di un ritorno (che comprende il rimpatrio nel caso degli Svizzeri all’estero di seconda generazione e oltre, che non sono espatriati personalmente). Secondo il capoverso 3 il Comune presso il quale il cittadino svizzero si annuncia è tenuto a segnalare il fatto al DFAE per migliorare la gestione dei rimpatri e delle immigrazioni degli Svizzeri all’estero. Ciò consente alla rappresentanza di cancella- re la persona in questione e di informare il Comune di voto del domicilio acquisito in Svizzera.

Art. 14 Cancellazione dal registro e distruzione dei dati

Ai sensi dell’articolo 14 del regolamento la LSEst prevede, all’articolo 14, i casi che comportano la cancellazione dall’RSE (in tedesco “Abmeldung”). Per cancellazione in questo capitolo si intende la disattivazione dei dati personali nell’RSE. La Confederazione può continuare a utilizzare tali dati (prima che siano distrutti ai sensi del capoverso 3) nell’ambito delle funzioni consolari e a fini statistici.

La cancellazione su richiesta ai sensi del capoverso 1 non è assimilabile alla comunicazione del trasferimento a un nuovo domicilio all’estero (art. 13 cpv. 2, cfr. più sopra).

In altri casi la Confederazione procede alla cancellazione d’ufficio. Al capoverso 2 lettere e-f è specificata in proposito l’assenza di notizie in base a diversi criteri: non esiste l’indirizzo inviato al momento dell’iscrizione, la persona non vive all’indirizzo indicato (per la rappresentanza vale il criterio che la corrispondenza sia stata rinviata al mittente per tre volte consecutive per mancato recapito) oppure è dichiarata scomparsa (l’eventuale dichiarazione di scomparsa emanata dalle autorità dello Stato di residenza deve essere riconosciuta dall’autorità svizzera competente).

Occorre distinguere tra la cancellazione e la distruzione dei dati, alla quale la Confederazione procede conformemente al capoverso 3 osservando i termini di legge e altre prescrizioni, da precisare a livello di ordinanza.

3.2.3 Capitolo 3: Diritti politici

La Confederazione disciplina l’esercizio dei diritti politici in materia federale e i Cantoni in materia cantonale e comunale (articolo 39 Cost.). Secondo il diritto vi- gente gli Svizzeri all’estero aventi diritto di voto, iscritti presso un Comune di voto, possono partecipare alle elezioni e votazioni deponendo personalmente la scheda nell’urna o per corrispondenza. È ammesso anche il voto elettronico a condizione che il Cantone ne preveda la possibilità e il Consiglio federale l’abbia approvata. Dal 1975, anno dell’entrata in vigore della legge federale sui diritti politici degli Svizzeri all’estero (LDPSE), il numero dei cittadini svizzeri che esercitano i propri diritti po- litici all’estero è continuamente aumentato fino a raggiungere circa 132 000 persone nel mese di marzo 2013. Il contenuto della LDPSE è stato in gran parte recepito nel- la LSEst. Alcune disposizioni sono state modificate al fine di renderle più moderne e più chiare.

Art. 15 Diritto applicabile Dal punto di vista del contenuto, l’articolo 15 corrisponde all’articolo 7 della LDPSE. Al capoverso 2 fa riferimento ai diritti politici degli Svizzeri all’estero in materia cantonale e comunale. Il diritto cantonale è determinante per l’elezione dei consiglieri agli Stati. Secondo quanto sancito dall’articolo 150 capoverso 3 Cost., il diritto federale non può costringere i Cantoni a consentire agli Svizzeri all’estero di partecipare alle elezioni del Consiglio degli Stati.

Art. 16 Estensione

L’articolo 16 riprende l’articolo 3 LDPSE leggermente riformulato a livello redazionale.

Art. 17 Esclusione dal diritto di voto Ai sensi dell’articolo 17, che sostituisce l’articolo 4 LDPSE, la curatela generale co- stituisce motivo d’esclusione dal diritto di voto. Il termine «interdette», che continua a essere utilizzato nell’articolo 136 Cost., è oggi sostituito a livello di legge dalla moderna nozione di «curatela generale». Una persona può essere esclusa dal diritto di voto anche in virtù di una decisione ai sensi del diritto straniero. Tuttavia una misura di protezione degli adulti disposta all’estero può valere come motivo di esclusione dal diritto di voto in Svizzera a condizione che avrebbe potuto essere pronunciata anche in virtù del diritto svizzero rispettivamente è riconosciuta dalla competente autorità elvetica. In tal modo è possibile impedire l’esclusione dal diritto di voto decisa secondo il diritto straniero, ma non contemplata dal diritto svizzero25. Una misura di protezione degli adulti, emanata da un’autorità competente di uno

25 Cfr. Messaggio del Consiglio federale all’Assemblea federale sui diritti politici degli Svizzeri all’estero, del 3 marzo 1975, FF 1975 I 1281

Stato firmatario della Convenzione sulla protezione internazionale degli adulti, conclusa all’Aia il 13 gennaio 200026, è in linea di principio direttamente riconosciuta dalla Svizzera, che ha a sua volta ratificato la Convenzione.

Art. 18 Esercizio del diritto di voto L’articolo 18 semplifica la determinazione del Comune di voto (cfr. commento all’art. 19 più sotto), che in virtù del diritto vigente può essere liberamente scelto tra un precedente Comune di domicilio e il/un Comune d’origine. Per la redazione del presente articolo è stata determinante l’idea che la posizione degli Svizzeri all’estero deve essere identica a quella dell’elettore residente sul territorio nazionale: gli Sviz- zeri all’estero non devono essere privilegiati rispetto agli Svizzeri in patria, che non sono liberi di scegliere dove esercitare i diritti politici. Gli Svizzeri residenti in Sviz- zera sono obbligati ad annunciarsi presso il Comune di domicilio, mentre gli Svizze- ri all’estero sono iscritti al catalogo elettorale del Comune del loro ultimo domicilio in Svizzera. L’avente diritto di voto, che non è mai stato domiciliato in Svizzera, sarà iscritto al catalogo elettorale del suo Comune d’origine (o nel Comune d’origine prescelto, se ne ha diversi). Una volta avvenuta l’iscrizione non è più possibile cambiare catalogo elettorale. Ciò impedisce il doppio voto a causa di una doppia iscrizione. Con questa riformulazione decade l’articolo 5 capoverso 2 LDPSE. Il capoverso 3, che recepisce l’articolo 1 LDPSE, disciplina le modalità di partecipa- zione al voto, che può essere espresso per corrispondenza o deponendo personal- mente la scheda nell’urna (nel Comune di voto). Il capoverso 4 riguarda il voto elet- tronico per le elezioni e votazioni federali degli Svizzeri all’estero, aventi diritto di voto e iscritti al catalogo elettorale di un comune di voto, nei Cantoni che consento- no il voto elettronico. Quest’ultimo è oggi possibile a titolo sperimentale, ma non è generalizzato. D’intesa con i Cantoni e i Comuni interessati, la Confederazione pro- muove la sperimentazione del voto elettronico (cfr. commento all’articolo 22). In ogni caso oggi il voto elettronico non è ancora un diritto.

Art. 19 e 20 Iscrizione e radiazione nel catalogo elettorale Gli articoli 19 e 20, che recepiscono gli articoli 5a e 5b LDPSE, definiscono i prin- cipi dell’esercizio dei diritti politici e le procedure amministrative concernenti la te- nuta del catalogo elettorale. Le disposizioni precisano i diritti e garantiscono la tenu- ta efficace del catalogo elettorale. L’articolo 19 disciplina l’iscrizione e la radiazione nel catalogo elettorale. Il Comu- ne di voto di cui al capoverso 1, che riprende l’articolo 5 della LDPSE, è il Comune svizzero nel quale lo Svizzero all’estero avente diritto di voto esercita i suoi diritti politici. È inteso il Comune di voto vero e proprio o il servizio incaricato della tenu- ta del catalogo elettorale in virtù della legislazione cantonale. La volontà degli Svizzeri all’estero di esercitare i propri diritti politici è manifestata con la notifica al Comune di voto tramite la rappresentanza competente. La radiazione dal catalogo elettorale può essere richiesta dalla persona iscritta oppu- re può avvenire d’ufficio se si verifica uno dei motivi menzionati nell’articolo. Tra

26 RS 0.211.232.1

questi si annovera l’assenza di notizie, che per la tenuta del catalogo elettorale ha una certa rilevanza pratica. Il rinvio al mittente per tre volte consecutive del materia- le di voto spedito all’indirizzo indicato dallo Svizzero all’estero e non recapitato è un motivo sufficiente per la radiazione (nel caso del rinvio al mittente della posta non recapitata non si fa alcuna distinzione tra gli scrutini cantonali, comunali e fede- rali). Il Comune di voto deve procedere alla radiazione dal catalogo elettorale anche se viene informato dalla rappresentanza competente che la persona in questione è stata cancellata dal registro degli Svizzeri all’estero (come previsto dall’art. 12). Estendendo la procedura di rinnovo dell’iscrizione, che è stata così semplificata per gli Svizzeri all’estero, il 17 giugno 201127 le Camere federali hanno manifestato la propria volontà di incoraggiare la partecipazione degli Svizzeri all’estero alla vita politica della Svizzera. La regola allora decisa, secondo la quale ogni partecipazione a una votazione o elezione valeva come rinnovo dell’iscrizione, comporta un note- vole aumento del lavoro amministrativo per i Cantoni e i Comuni. La LSEst propone dunque una semplificazione nell’interesse degli Svizzeri all’estero, ma anche dei Cantoni e dei Comuni in qualità di autorità competenti della tenuta del catalogo elet- torale. Nel quadro di una revisione del sistema concernente il catalogo elettorale si propone di rinunciare alla reinscrizione obbligatoria ogni quattro anni al catalogo e- lettorale. Agli Svizzeri all’estero è invece riconosciuta la possibilità di comunicare in qualunque momento la rinuncia all’esercizio dei propri diritti, con conseguente radiazione dal catalogo elettorale. La rinuncia può essere revocata in qualunque momento. Le autorità competenti possono utilizzare diversi strumenti (schede in- formative, «Revue Suisse») per comunicare agli Svizzeri all’estero, che non voglio- no più esercitare i propri diritti politici, la possibilità di farsi radiare dal catalogo e- lettorale. Questa disposizione non compromette la diffusione del ricorso al voto elet- tronico. Qualunque sia il sistema adottato, rimarrà sempre un certo numero di persone nei ca- taloghi elettorali, che non soddisfano più i requisiti dell’iscrizione. Le autorità si sforzano di limitare il più possibile questi casi con le condizioni previste all’articolo 20 sulla tenuta del catalogo elettorale e ricorrendo allo scambio di informazioni tra i Comuni e il DFAE, come previsto dall’articolo 19 capoverso 4.

Art. 21 Misure di promozione L’articolo 21 si rifà all’articolo 7a capoverso 2 LDPSE e abilita la Confederazione a sostenere i Cantoni o terzi, per esempio nello sviluppo di sistemi tecnici di voto elet- tronico via Internet, in grado di facilitare l’esercizio del diritto di voto all’estero. Ciò può essere notevolmente agevolato con il ricorso al voto elettronico, in considera- zione delle difficoltà concrete tuttora implicate dal voto per corrispondenza. La Con- federazione si è posta l’obiettivo di offrire alla grande maggioranza degli Svizzeri all’estero la possibilità di votare elettronicamente alle elezioni del Consiglio nazio- nale del 2015. Tuttavia la divisione delle competenze in materia di diritti politici la- scia ai Cantoni la libertà di decidere se e quando introdurre il voto elettronico. Altri ambiti, che coinvolgono il sostegno della Confederazione, riguardano la promozione della partecipazione elettronica alle votazioni federali e la futura introduzione della raccolta elettronica di firma (e-collecting), ossia la raccolta e la deposizione elettro-

27 FF 2011 VI 4331

nica delle firme per iniziative, referendum, petizioni o candidature al Consiglio na- zionale.

3.2.4 Capitolo 4: Aiuto sociale

La Confederazione concede l’aiuto sociale agli Svizzeri all’estero che vivono in condizioni di indigenza soltanto se hanno esaurito tutte le possibilità di provvedere sufficientemente alla loro sussistenza, con mezzi propri, con contributi privati (familiari) o con aiuti dello Stato di residenza (art. 24). L’aiuto sociale della Confederazione incoraggia l’indipendenza economica e personale nonché l’integrazione sociale e professionale; deve inoltre rafforzare la responsabilità individuale. Per indigenza si intende la mancanza di indipendenza economica, che dà diritto all’aiuto sociale. Quest’ultimo è soggetto all’obbligo di restituzione, così come avviene in Svizzera, una volta che la situazione economica si è stabilizzata (art. 36). La legge federale del 21 marzo 1973 sull’aiuto sociale e i prestiti ai cittadini svizzeri all’estero (LAPE)28 ha sinora costituito la base giuridica di questo aiuto sociale. La LAPE viene trasposta nella LSEst con poche modifiche. La seguente tabella contiene i dati sulle prestazioni accordate dalla Confederazione come aiuto sociale ai cittadini svizzeri all’estero. Da un lato la Confederazione versa aiuti finanziari a persone che possiedono esclusivamente la nazionalità svizzera e a persone con più nazionalità, a condizione che la nazionalità svizzera sia preponderante (cfr. riga superiore della seguente tabella). D’altro canto la Confederazione rimborsa ai Cantoni le spese dell’aiuto sociale versato nei primi tre mesi a coloro che rimpatriano (art. 3 LAPE), cfr. seconda riga della tabella. Aiuto sociale versato all’estero e rimborso ai Cantoni per l’aiuto sociale accordato agli Svizzeri all’estero che rimpatriano:

2002 2004 2006 2008 2010 2012 Prestazioni versate a cittadini svizzeri 4 455 409 3 276 074 3 660 064 2 019 359 1 994 876 1 603 769 Rimborso ai Cantoni 2 426 260 3 129 171 2 199 801 1 755 323 1 802 932 2 023 510 Totale 6 881 669 6 405 245 5 859 865 3 774 682 3 797 808 3 627 279

Spiegazioni I dati sono espressi in franchi svizzeri. Gli oneri finanziari non sono registrati separatamente per le persone che possiedono solo la nazionalità svizzera e per quelli che hanno più nazionalità. Nel 2011 il numero di questi ultimi rappresentava il 73 per cento dei cittadini svizzeri immatricolati (cfr. anche il punto 1.2). L’aiuto sociale versato a ogni categoria deve aggirarsi sullo stesso ordine di grandezza.

28 RS 852.1

A titolo di confronto: nel 2011 la città di Zurigo, che conta 390 082 abitanti, ha versato 188 milioni di franchi svizzeri netti come aiuto sociale. Nello stesso anno, secondo la statistica, si contavano 703 640 persone immatricolate come Svizzeri all’estero. Numero di dossier e numero stimato dei beneficiari dell’aiuto sociale

2006 2008 2010 2012 Cifre indicate: casi (dossier) / numero stimato di persone29 Aiuto all’estero (cfr. più sopra: 583/875 437/656 331/497 307/461 prestazioni versate ai cittadini svizzeri) Aiuto ai rimpatriati (cfr. più sopra: 544/816 457/686 562/843 504/756 rimborsi ai Cantoni per i primi tre mesi)

In caso di una situazione di difficoltà temporanea, nella quale è venuta a trovarsi una persona abbiente o indigente, non viene accordato l’aiuto sociale, bensì un prestito d’emergenza (art. 63) nell’ambito della protezione consolare. Questo prestito d’emergenza deve essere rimborsato entro 60 giorni30. La LAPE è in gran parte trasposta nella LSEst senza cambiamenti sostanziali. Le poche modifiche sono state tuttavia ritenute necessarie per adeguarsi alle nuove circostanze ed esigenze. I principali interventi a livello di contenuto rispetto alla LAPE riguardano i seguenti punti: - i cittadini svizzeri, domiciliati in Svizzera ma residenti all’estero da più di tre mesi, non hanno più diritto all’aiuto sociale, ma possono chedere al massimo un prestito d’emergenza; - l’aiuto sociale versato dai Cantoni nei tre mesi successivi al rimpatrio di uno Svizzero all’estero non viene più rimborsato dalla Confederazione, in coerente applicazione del criterio del domicilio di cui all’articolo 115 Cost.31; - gli Svizzeri all’estero beneficiano dell’aiuto sociale a condizione che siano iscritti all’RSE. Il Consiglio federale può tuttavia prevedere eccezioni per impedire situazioni di estrema gravità; - i prestiti d’emergenza possono essere esplicitamente limitati o rifiutati se la persona in questione ha dato prova di negligenza (ad esempio non osservando le raccomandazioni della Confederazione) oppure ha abusato di precedenti aiuti (art. 59 cpv. 2 lett. c e d);

29 In base ai valori empirici il numero stimato delle persone è calcolato moltiplicando per 1,5 il numero dei casi (dossier).

30 Art. 32 cpv. 2 OAPE, RS 852.11

31 Con lo stesso intento, nella primavera 2013 l’Assemblea federale ha adottato la revisione della legge federale sull’assistenza, che abolisce l’indennizzo obbligatorio dei Cantoni d’origine ai Cantoni di domicilio e di residenza (FF 2012 VII 8477-8479).

- mentre l’aiuto sociale è accordato a persone con più nazionalità soltanto se la nazionalità svizzera è predominante, la protezione consolare non effettua questa distinzione. La LSEst riconosce così la possibilità del prestito d’emergenza a una cerchia allargata di persone. Occorre segnalare che il contenuto della LAPE in merito al rimborso da parte della Confederazione dell’aiuto sociale versato dai Cantoni non è ripreso nella LSEst. Secondo la LAPE la Confederazione assume le spese dell’aiuto sociale, sostenute da un Cantone, per tre mesi al massimo a partire dalla data del rimpatrio di un cittadino svizzero32. Tale regola non è più giustificata oggi, in quanto tutti i Cantoni si sono ormai dotati di una legislazione moderna in materia, quindi non esistono più veri e propri problemi di competenze. L’aiuto sociale a favore dei cittadini svizzeri in Svizzera spetta in linea di principio ai Cantoni. Il rimborso delle spese da parte della Confederazione appare oggi in contraddizione con la divisione delle competenze per materia. Queste disposizioni non sono dunque recepite nella presente legge. I rimborsi versati ogni anno dalla Confederazione ai Cantoni conformemente alla LAPE oscillano all’interno di una determinata fascia. Ammontavano a 1,6 milioni di franchi nel 2009, 1,8 milioni nel 2010, 1,7 milioni nel 2011 e 1,9 milioni nel 2012. L’esperienza insegna che alcuni Cantoni sono più toccati di altri. Le spese più elevate per i rimpatriati riguardano i Cantoni di Zurigo (2011: 335 000 franchi, 2012: 595 000 franchi), Vaud (2011: 233 000 franchi, 2012: 217 000 franchi) e Ginevra (2011: 272 000 franchi, 2012: 216 000 franchi). La nuova regolamentazione comporterà dunque un certo aumento delle spese di aiuto sociale soprattutto in questi Cantoni.

3.2.4.1 Sezione 1: Principio e misure preventive

Art. 22 Principio L’articolo 22 riduce l’accesso all’aiuto sociale rispetto agli articoli 1 e 2 LAPE, poiché la categoria degli aventi diritto è limitata agli Svizzeri all’estero. La LAPE comprende i cittadini svizzeri che soggiornano all’estero per oltre tre mesi, ma sono domiciliati in Svizzera. Questa cerchia di persone non ha più diritto all’aiuto, salvo nei casi eccezionali di cui all’articolo 11 capoverso 2 o ricorrendo ai prestiti d’emergenza ai sensi dell’articolo 63, così come tutti i cittadini svizzeri domiciliati in Svizzera che soggiornano temporaneamente all’estero. In linea di principio questo sistema presuppone l’iscrizione al registro degli Svizzeri all’estero (RSE). La Commisione ritiene che tale requisito sia giusto. Chi richiede l’aiuto sociale della Confederazione desidera instaurare un legame solido con la Svizzera, pertanto è lecito attendersi che lo manifesti annunciandosi per l’iscrizione all’RSE.

32 Art. 3, 16 e 24 cpv. 2 LAPE

L’articolo 11 capoverso 2 LSEst prevede che, nei casi di indigenza e nelle situazioni d’emergenza, il Consiglio federale possa prevedere deroghe all’obbligo di annunciarsi e iscriversi all’RSE. Sinora il 40 per cento delle richieste riguardava cittadini non immatricolati. Nei casi urgenti deve rimanere possibile concedere aiuto a queste persone, anche se non si sono annunciate.

Art. 23 Misure preventive Questo articolo corrisponde all’articolo 4 capoverso 1 LAPE. La precisazione «in casi speciali» limita la competenza della Confederazione. La Confederazione può, in casi speciali, prendere o appoggiare provvedimenti atti a proteggere gli Svizzeri all’estero da un’indigenza imminente. A complemento dell’articolo 22, che discipli- na la competenza della Confederazione nei casi in cui la persona si trova già nell’indigenza, l’art. 23 offre la base giuridica per le misure a carattere preventivo. La rispettiva disposizione nell’ordinanza della LAPE (OAPE) trova rara applicazio- ne33. Ai sensi dell’art. 23 la Confederazione può, ad esempio, sensibilizzare su parti- colari rischi, tra l’altro di carattere sanitario, adottare misure di protezione a favore della famiglia e dell’infanzia e aiutare nella ricerca di un lavoro e nell’integrazione di persone handicappate. Nella versione tedesca del progetto di legge il termine «Not» è stato sostituito da «Bedürftigkeit» per sottolineare che qui non si tratta di un’emergenza temporanea (contemplata dall’articolo 63), bensì di una condizione economica realmente precaria a medio o lungo termine, che rischia di far cadere una persona nell’indigenza.

3.2.4.2 Sezione 2: Condizioni per ottenere l’aiuto sociale

Art. 24 Sussidiarietà Come per l’aiuto sociale in Svizzera, l’aiuto sociale concesso ai cittadini svizzeri all’estero sottostà al principio della sussidiarietà, in base al quale è accordato soltanto se chi lo richiede non può più provvedere alla propria sussistenza con mezzi propri o con l’aiuto di terzi (assicurazioni, familiari, Stato di residenza). Come previsto dall’articolo 328 CC, tale eventualità si verifica se i familiari in linea diretta ascendente o discendente non dispongono delle risorse necessarie per sostenere il loro congiunto. Il regolare controllo della situazione dei beneficiari e delle prestazioni da parte delle rappresentanze è volto ad assicurare il rispetto del principio di sussidiarietà.

Art. 25 Pluricittadinanza Questo articolo riprende l’articolo 6 LAPE sostituendo il termine di «doppi cittadini» con «pluricittadinanza», perché esistono anche persone con tre o più nazionalità. Nella determinazione della nazionalità preponderante si continua a seguire la prassi corrente di una valutazione generale. In particolare sono osservati i seguenti criteri: la persona si è attivamente impegnata per ottenere la nazionalità

33 OAPE art. 3, RS 852.11

svizzera? In quale Stato e in quale ambiente familiare la persona ha trascorso i periodi più significativi della sua infanzia e giovinezza? Dove vive la sua famiglia? Da quanto tempo la persona vive nello Stato di residenza? Ha richiesto l’iscrizione all’RSE? I principali criteri sono esplicitamente menzionati nell’articolo 2 OAPE. Questa prassi, convalidata nell’ambito della plurinazionalità, deve essere mantenuta.

Art. 26 Motivi di esclusione I motivi di esclusione rimangono invariati rispetto all’art. 7 LAPE. La Confederazione può rifiutare o revocare l’aiuto sociale se il richiedente ha leso gravemente interessi pubblici svizzeri, se ha tentato di ottenere aiuto sociale facendo scientemente dichiarazioni inesatte o incomplete, se si è rifiutato di fornire informazioni oppure ne ha ostacolo l’ottenimento, se non ha adempiuto le condizioni o gli oneri impostigli, non ha fatto quanto si sarebbe potuto pretendere per migliorare la propria situazione e ha utilizzato abusivamente le prestazioni percepite.

3.2.4.3 Sezione 3: Prestazioni di aiuto sciale

Art. 27 Genere ed entità L’art. 8 LAPE è modificato dal punto di vista redazionale e ripreso in forma più sintetica.

Art. 28 Condizioni e oneri L’art. 9 LAPE è ripreso senza cambiamenti.

Art. 29 Cessione e costituzione in pegno La presente disposizione, che riprende con modifiche di carattere redazionale il contenuto dell’articolo 10 LAPE, intende evitare l’uso dell’aiuto sociale per uno scopo diverso da quello previsto. In caso di infrazione, la Confederazione è autorizzata a rifiutare altre prestazioni (cfr. art. 26 LSEst) e a chiedere la restituzione degli importi già versati. Nella prassi non sono comunque noti casi di cessione o costituzione in pegno vietata.

Art. 30 Rimpatrio L’articolo riprende integralmente il contenuto dell’articolo 11 LAPE ed è stato riformulato solo dal punto di vista redazionale. Con il presente articolo il rimpatrio è assimilato all’immigrazione. La disposizione si applica agli Svizzeri all’estero di seconda generazione e oltre, ossia anche a coloro che non sono emigrate dalla Svizzera personalmente.

Art. 31 Spese di sepoltura Il contenuto della presente disposizione corrisponde a quello dell’articolo 12 LAPE; sono proposte modifiche a carattere redazionale.

Se un cittadino svizzero muore all’estero, si può porre la domanda di chi deve farsi carico delle spese di sepoltura. Anche qui si applica il principio della sussidiarietà. Le spese di sepoltura sono assunte dall’aiuto sociale della Confederazione solo se non possono essere pagate con la successione, dai familiari o dallo Stato di residenza del defunto. È prioritario dare una sepoltura decente e salvaguardare la dignità del defunto. Ciò implica anche che la sepoltura non sia inutilmente rinviata, pertanto l’accertamento della solvibilità e della disponibilità a pagare delle persone che potrebbero farsi carico di queste spese è dunque solo sommario, spesso svolto a posteriori a causa delle circostanze.

3.2.4.4 Sezione 4: Procedura

Art. 32 Richiesta Il contenuto di questa disposizione corrisponde a quello dell’articolo 13 LAPE; si propone una modifica a livello redazionale, precisando tra l’altro che gli Svizzeri all’estero definiti all’articolo 3 lettera a LSEst possono percepire l’aiuto sociale. I cittadini svizzeri all’estero possono presentare la richiesta di aiuto alla rappresentanza, che li consiglierà, consegnerà loro i moduli necessari e procederà a un primo esame dei documenti. La rappresentanza trasmetterà quindi la richiesta, accompagnata da un rapporto, alla competente autorità di Berna.

Art. 33 Decisione A parte una modifica di carattere redazionale, il contenuto del presente articolo corrisponde all’articolo 14 LAPE. L’articolo 14 capoverso 4 LAPE può essere omesso perché si limita a ripetere principi generali del diritto procedurale. L’istanza decisionale è, in linea di principio, [l’ufficio federale]. Se una richiesta è approvata, la rappresentanza è invitata a versare la somma accordata. In caso di rifiuto totale o parziale, la decisione è formalmente comunicata al richiedente e può essere impugnata davanti al Tribunale amministrativo federale. Le decisioni, adottate in casi urgenti dalle rappresentanze o previa autorizzazione dell’[ufficio federale] ai sensi dei capoversi 2 e 3 del presente articolo, possono essere prima oggetto di un ricorso all’[ufficio federale] (cfr. art. 78 cpv. 2 LSEst).

Art. 34 Collaborazione delle società di soccorso La presente disposizione riprende il contenuto dell’articolo 15 LAPE; è proposta soltanto una modifica di carattere redazionale. Può succedere che le società di soccorso forniscano un aiuto prezioso sul posto (ad esempio prestando aiuti finanziari di modesta entità o in natura, visitando le persone sole, accertando la situazione sociale su richiesta della rappresentanza). È dunque giustificato menzionare il loro aiuto nella legge, soprattutto se la Confederazione le sostiene finanziariamente (cfr. art. 39 del presente progetto).

Art. 35 Trattamento dei dati34

3.2.4.5 Sezione 5: Restituzione

Art. 36 Obbligo di restituzione

Il presente articolo riprende l’articolo 19 LAPE senza modifiche sostanziali. Ogni anno le restituzioni rappresentano complessivamente il 10-15 per cento delle uscite lorde. Le prestazioni di aiuto sociale fornite dalla Confederazione devono in linea di principio essere restituite se sono soddisfatte determinate condizioni.

Gli aiuti all’istruzione di cui al capoverso 2, ricevuti dopo il raggiungimento della maggiore età nell’ambito dell’aiuto sociale, sono destinati a finanziare una formazione che migliori le possibilità della persona in questione di provvedere autonomamente al proprio sostentamento.

L’obbligo di restituzione riguarda il beneficiario dell’aiuto sociale. Se il beneficiario muore e lascia un bene in eredità (ad es. un immobile), ai sensi del capoverso 4 i suoi eredi sono tenuti alla restituzione entro i limiti della successione. Simili circostanze si verificano piuttosto raramente.

2006 2008 2010 2012 Totale dell’aiuto sociale versato dalla 462 180 663 755 347 649 443 510 Confederazione e restituito: prestazioni versate a beneficiari all’estero, rimborso ai Cantoni per gli aiuti versati ai rimpatriati (primi tre mesi) Spiegazioni I dati sono espressi in franchi svizzeri. Sono indicati soltanto i totali, ossia le somme restituite dai beneficiari all’estero direttamente alla Confederazione e il rimborso delle spese sostenute dai Cantoni per gli aiuti versati ai rimpatriati nei primi tre mesi non figurano separatamente nelle statistiche.

Art. 37 Durata dell’obbligo di restituzione e crediti senza interessi L’articolo 20 LAPE è stato riformulato a livello redazionale. L’aiuto sociale deve essere in linea di principio restituito se la situazione economica della persona in questione si è stabilizzata o è migliorata. Tuttavia i beneficiari dell’aiuto sociale devono poter guardare al futuro senza ostacoli. Il progetto di legge prevede dunque che, normalmente, la restituzione di una prestazione di aiuto sociale possa essere richiesta solo nei primi dieci anni dalla concessione.

34 Solo se l’ufficio incaricato è attribuito a un dipartimento diverso dal DFAE, altrimenti si applicano le disposizioni della legge federale del 24 marzo 2000 sul trattamento di dati personali in seno al dipartimento federale degli affari esteri, RS 235.2.

L’ammontare degli importi restituiti oscillano da un anno all’altro. Dal 2009 al 2012 è stato rimborsato all’Ufficio federale di giustizia, che è competente in materia, il

12.9 per cento dei versamenti effettuati.

3.2.4.6 Sezione 6: Ripartizione delle spese

Art. 38 La presente disposizione riprende il contenuto dell’articolo 21 LAPE; è proposta soltanto una modifica di carattere redazionale. L’aiuto sociale concesso ai cittadini svizzeri all’estero è assunto dalla Confederazione. Ai sensi del capoverso 2, se è stata stipulata una convenzione d’assistenza con un altro Stato, in virtù della quale lo Stato di residenza può chiedere alla Svizzera la restituzione dell’aiuto sociale erogato a cittadini svizzeri, il rimborso spetta al Cantone d’origine della persona in questione.

3.2.5 Capitolo 5: Sostegno alle istituzioni a favore degli

Svizzeri all’estero

Art. 39

Il capoverso 1 del presente articolo sostituisce specifiche disposizioni di due leggi federali, più precisamente l’articolo 7a LDPSE35 e l’articolo 4 LAPE. La Confederazione mantiene dunque il sostegno concesso alle istituzioni in Svizzera e all’estero e previsto dalle suindicate leggi federali, nelle quali tali sovvenzioni hanno il carattere di aiuto finanziario con finalità specifiche. Appare dunque opportuno che siano disciplinate da un’unica disposizione, formulata apertamente. Alcune di queste istituzioni hanno sede in Svizzera (Organizzazione degli Svizzeri all’estero, il Servizio giovani dell’OSE, inoltre la Fondazione per i giovani svizzeri all’estero ed educationsuisse), altre all’estero. Tra queste ultime si annoverano nu- merose associazioni svizzere, tra cui quella del Principato del Liechtenstein, le so- cietà di soccorso di cui all’articolo 34 LSEst e le scuole svizzere all’estero. Il capoverso 2 definisce i rapporti tra la Confederazione e l’Organizzazione degli Svizzeri all’estero (OSE). Questa fondazione, che prima era parte della Nuova socie- tà elvetica, ha difeso gli interessi degli Svizzeri all’estero sin dall’epoca della prima guerra mondiale. Da tempo l’OSE è riconosciuta come rappresentante incontrastata degli interessi della comunità degli Svizzeri all’estero nei confronti delle autorità el- vetiche. Gli organi principali della fondazione sono il Consiglio degli Svizzeri all’estero e la Segreteria. L’OSE è sostenuta dalle associazioni svizzere e dalle orga- nizzazioni mantello, che devono essere riconosciute da essa; attualmente esistono circa 750 associazioni svizzere nel mondo. L’OSE riunisce organizzazioni indipen- denti, di cui coniuga le forze al suo interno, pertanto si è investita di un ruolo federa- tivo.

35 RS 161.5. L’ordinanza concernente il sostegno finanziario alle istituzioni degli Svizzeri all’estero, RS 195.11, deve essere sostituita da un’ordinanza della LSEst.

Non è previsto che la Confederazione possa regolamentare l’OSE, che è un organi- smo di diritto privato. La legge la menziona per la sua importanza come organizza- zione di tutela degli interessi e come partner della Confederazione, che offre deter- minati servizi tramite la sua Segreteria. Il sostegno finanziario a favore dell’OSE è disciplinato dal 7 dicembre 2011 nell’ambito di una convenzione sulle prestazioni tra il DFAE (Direzione consolare) e la stessa OSE. Grazie a una stretta collaborazio- ne, che contempla incontri periodici, i partner s’impegnano a cercare e attuare solu- zioni comuni in grado di rispondere alle esigenze della comunità degli Svizzeri all’estero. La pubblicazione della «Revue Suisse» a cura dell’OSE è retta da contratti stipulati tra quest’ultima e il DFAE ed è normalmente diffusa in formato elettronico. L’informazione della comunità degli Svizzeri all’estero è menzionata al capoverso 2 come una delle finalità degli aiuti finanziari concessi dalla Confederazione, a riprova dell’importanza che quest’ultima le riconosce.

3.3 Titolo 3: Scuole svizzere e altre forme di trasmissione

dell’istruzione svizzera all’estero Articoli 40-54 [Nell’estate del 2012 il Consiglio federale ha avviato la procedura di consultazione sul progetto di legge federale sulla formazione svizzera all’estero. Si attende che prossimamente sottoponga all’Assemblea federale il relativo messaggio. In considerazione degli stretti nessi tematici le disposizioni di questo progetto di legge dovrebbero essere integrati nel presente progetto di legge. La CIP del Consiglio degli Stati ha proposto alla competente Commissione della scienza, dell’educazione e della cultura (CSEC) dello stesso Consiglio di sottometterle il progetto di legge dopo la deliberazione sul progetto di atto legislativo affinché possa essere integrato nella LSEst. Dal momento che la procedura di consultazione sul progetto di legge federale sulla formazione svizzera all’estero ha già avuto luogo, queste disposizioni non sono poste qui nuovamente in consultazione.]

3.4 Titolo 4: Protezione consolare e altri servizi consolari

a favore delle persone all’estero

3.4.1 Capitolo 1: Protezione consolare

3.4.1.1 Sezione 1: Condizioni

Art. 55 Persone fisiche Le disposizioni del capitolo 1 si applicano agli Svizzeri all’estero e ai cittadini svizzeri che soggiornano all’estero. Riguardano altresì le persone per le quali la Svizzera assume funzioni di protezione, ad esempio coloro che ha riconosciuto come rifugiati e apolidi. Alcune disposizioni concernono inoltre i familiari degli Svizzeri all’estero. La concessione della protezione consolare agli Svizzeri all’estero è di solito limitata alle situazioni d’emergenza, che si verificano al di fuori del Paese ospitante (Stato di residenza). In caso di decesso di uno Svizzero all’estero nel suo Stato di residenza, la Confederazione presuppone che, finché era ancora in vita, il defunto abbia adotta-

to le disposizioni necessarie affinché i suoi familiari e conoscenti possano svolgere le formalità direttamente con le autorità. In questi casi non accorda pertanto la prote- zione consolare. La protezione consolare della Confederazione può essere concessa in determinati ca- si tramite i familiari della persona in questione, specialmente se quest’ultima non può assumere il ruolo di interlocutore. In particolare l’articolo 61 capoverso 3 (cfr. n. 3.4.1.3 più sotto) obbliga la Confederazione a informare i familiari dei decessi di cui giunge a conoscenza. Nelle situazioni di crisi l’aiuto può essere concesso non so- lo ai cittadini svizzeri, ma anche ai loro familiari. Il capoverso 2 si riferisce alla pluricittadinanza nell’ottica della protezione consolare accordata dalle rappresentanze ai cittadini, indipendentemente dal fatto che abbiano solo la nazionalità svizzera o più nazionalità. In un crescente numero di Stati è am- messa la pluricittadinanza delle persone fisiche e questa prassi si adegua a tale real- tà. Tra gli Svizzeri all’estero sono sempre più numerosi coloro che hanno due o più nazionalità; nel 2012 rappresentavano il 73 per cento del totale. Nell’esercizio della protezione consolare le emergenze costringono le rappresentanze e il DFAE ad agire rapidamente, evitando lungaggini burocratiche, e a procedere alle verifiche ammini- strative solo a posteriori. In questo ambito si giustifica il principio della parità di trattamento. Il capoverso 3 precisa il caso in cui un altro Stato, di cui la persona possiede la na- zionalità, oltre a quella svizzera, le fornisce già assistenza. In tale circostanza la Confederazione interviene solo in casi debitamente giustificati e d’intesa con questo Stato terzo. Alle persone, che oltre alla nazionalità svizzera possiedono anche quella dello Stato di residenza nel quale si trovano in difficoltà, la Confederazione può ac- cordare la protezione consolare se il suddetto Stato non vi si oppone. La nazionalità straniera non è verificata né considerata in base agli stessi criteri per la protezione consolare e l’aiuto sociale in considerazione della differente natura del- le rispettive prestazioni fornite (cfr. n. 3.2.3.2., commento all’art. 25).

Art. 56 Persone giuridiche

Sulla scia del processo di globalizzazione in atto, numerose aziende, associazioni e fondazioni operano oggi in tutto il mondo. D’altro canto il quadro politico e giuridico di molti Paesi si differenzia da quello della Svizzera. L’arbitrarietà, le illecite restrizioni statali alla libera concorrenza o la limitazione dei diritti di proprietà espongono le aziende a notevoli difficoltà in alcuni Stati. Per questo motivo la Confederazione stessa ha interesse a sostenere le persone giuridiche svizzere trattate in modo non conforme al diritto da uno Stato di residenza. La protezione consolare non riguarda soltanto le imprese svizzere a scopo di lucro in senso stretto, ma anche le società di persone, le associazioni e le fondazioni svizzere che svolgono, ad esempio, attività umanitarie all’estero. La nozione di «persona giuridica» deve essere dunque interpretata ai sensi dell’articolo 52 CC e non come corporazione o istituto di diritto pubblico o privato. Le persone giuridiche che hanno scopi illeciti o immorali non conseguono il diritto alla personalità. In linea di principio possono beneficiare della protezione consolare tutte le persone giuridiche che hanno un legame sufficientemente stretto con la Svizzera, il che non avviene, ad esempio, nel caso delle cosiddette «società bucalettere». In primo luogo

si intendono le persone giuridiche che sono costituite in Svizzera e hanno la sede della loro amministrazione effettiva in Svizzera, riconoscibile da alcuni elementi: sedute periodiche della direzione e del consiglio di amministrazione, organico, collegamenti telefonici e del fax utilizzati nei contatti con terzi e oneri effettivamente sostenuti per l’affitto, le spese accessorie e la manutezione. A titolo sussidiario la protezione consolare può essere accordata anche alle persone giuridiche all’estero se sono controllate da cittadini svizzeri secondo i criteri suindicati. Il capoverso 3 dell’articolo definisce che cosa si intenda per controllo, rifacendosi in gran parte all’articolo 963 CO (nuovo), che a sua volta definisce il principio del controllo36. A differenza dell’articolo 963 CO, l’articolo 56 capoverso 3 lettere a e b rinuncia consapevolmente alla possibilità indiretta di esercitare un’influenza da parte dei cittadini svizzeri, perché questi casi sono praticamente sconosciuti nelle imprese all’estero. Gli aventi diritto economico, che chiedono la protezione consolare, devono poter dimostrare di esercitare un controllo diretto. Una persona fisica o giuridica (che può essere anche una società di persone) ha dunque il controllo di una società se dispone della maggioranza dei voti nel suo organo supremo (l’assemblea generale nel caso di una società anonima). Il controllo è dato anche quando una persona fisica o un’impresa ha direttamente la facoltà di nominare o di revocare la maggioranza dei membri dell’organo supremo di direzione o di amministrazione (il consiglio di amministrazione per una società anonima) o se può esercitare un’influenza predominante in virtù degli statuti, dell’atto di fondazione, di un contratto (ad es. patto parasociale, società di persone) o di strumenti analoghi. Occorre osservare che attualmente la teoria del controllo non costituisce una norma del diritto internazionale nell’ambito della protezione diplomatica e consolare. In mancanza di un trattato internazionale in materia (ad es. un accordo sulla protezione degli investimenti) è quasi impossibile far valere la teoria del controllo davanti alla giustizia. Uno Stato di residenza potrebbe dunque opporsi a quella che interpreterebbe come un’ingerenza in virtù della teoria del controllo. La decisione sull’effettiva concessione della protezione consolare alle persone giuridiche spetta dunque alle autorità e può essere rifiutata appellandosi in particolare ai motivi citati all’articolo 59 capoverso 2 LSEst. Gli interessi di politica estera della Confederazione rappresenteranno un importante criterio ai fini della valutazione in merito. Occore infine distinguere tra la concessione della protezione consolare a favore delle persone giuridiche e la promozione economica e delle esportazioni delle imprese svizzere. L’attuazione della legge federale del 6 ottobre 2000 sulla promozione delle esportazioni37 è competenza del DEFR (SECO) e – in virtù di una convenzione sulle prestazioni con la Confederazione – di Switzerland Global Enterprise (ex OSEC). Il fatto di avere ricevuto un aiuto nell’ambito della promozione delle esportazioni può tuttavia dimostrare che l’impresa risponde ai criteri del marchio «Svizzera» (swissness) e che ha un legame sufficientemente stretto con la Svizzera per beneficiare della protezione consolare.

36 Messaggio concernente la modifica del Codice delle obbligazioni, del 21 dicembre 2007 (FF 2008 II 1321-1542; commento all’art. 963 P-CO, FF 2008 1450 segg.); FF 2012 59. 37 RS 946.14

Art. 57 Protezione di interessi di terzi

La Svizzera può tutelare gli interessi di uno Stato in un altro Stato, qualora questi due Stati abbiano interrotto le relazioni consolari e diplomatiche o se per altri motivi, ad es. questioni di risorse, affida alla Svizzera il compito di fornire servizi consolari commisurati alle esigenze (cfr. n. 3.1., commento all’art. 1 cpv. 3 su Liechtenstein e Austria). La portata dei servizi accordati ai cittadini dello Stato in questione non può superare quella che la Svizzera offre ai propri cittadini (cpv. 2).

Il Consiglio federale può assicurare la tutela degli interessi dei cittadini di altri Stati in generale sulla base di un trattato internazionale, in merito al quale è abilitato a deliberare (cfr. n. 3.6., commento all’art. 80 cpv. 3). Il trattato implica un mandato di potenza protettrice se è stato stipulato in seguito alla rottura delle relazioni diplomatiche e consolari. I mandati di potenza protettrice possono contemplare funzioni consolari e diplomatiche da parte del personale svizzero (rappresentanza degli interessi degli Stati Uniti in Iran) oppure del personale dello Stato rappresentato dalla Svizzera (rappresentanza reciproca degli interessi tra Cuba e Stati Uniti nonché tra Georgia e Russia). L’esecuzione di simili mandati giova agli interessi di politica estera della Svizzera.

3.4.1.2 Sezione 2: Sussidiarietà, limitazione e responsabilità

della Confederazione

Art. 58 Sussidiarietà Il DFAE e le rappresentanze sono abilitate a concedere una protezione consolare a chi all’estero si trova in una situazione d’emergenza oppure deve difendere i propri interessi e non può essere ragionevolmente tenuto a farlo oppure non è in grado di farlo con le proprie forze o con l’aiuto di terzi (ad es. familiari, assicurazione, servizi privati di assistenza). La persona in difficoltà adotta tutte le misure che è lecito attendersi a livello organizzativo e finanziario per superare la situazione d’emergenza conformemente al principio della responsabilità individuale. La Confederazione interviene fornendo protezione a titolo sussidiario quando la persona in questione ha esaurito i mezzi di cui dispone per superare le difficoltà.

Art. 59 Limitazione della protezione consolare

Nessuno può far valere il diritto alla protezione consolare. In questo ambito il principio ispiratore riguarda la responsabilità individuale. Per ragioni di chiarezza il capoverso 2 elenca quattro motivi che possono giustificare una limitazione della protezione consolare nell’applicazione della presente legge e sottolinea così che la Confederazione soppesa in ogni caso i pro e i contro della concessione della protezione consolare rispetto ad altri interessi e beni giuridici e può rifiutare o limitare il proprio aiuto.

Le ragioni indicate sono di diversa natura. La prima consiste nel rischio che l’aiuto sia pregiudizievole agli interessi di politica estera della Svizzera. Una formulazione simile, meno restrittiva («portare pregiudizio agli interessi generali della Confederazione») figura all’articolo 16 capoverso 4 del regolamento da abrogare. La

seconda ragione riguarda il rischio di mettere in pericolo altre persone che, su mandato della Confederazione, forniscono protezione consolare alla persona che chiede aiuto (ad esempio in caso di una cattura di ostaggi o in una situazione di crisi). Gli altri due motivi si riferiscono al comportamento: il terzo riguarda il caso in cui la persona in questione non dimostra la necessaria vigilanza provocando la situazione che solleva la questione della protezione. Qui non si tratta della violazione di un obbligo legale, bensì di una mancanza a livello di responsabilità individuale. Il quarto motivo tratta il caso in cui sia dimostrato che la persona in questione ha abusato di precedenti aiuti. Secondo la formulazione dell’articolo 16 il regolamento presuppone che il richiedente sia venuto gravemente meno ai propri doveri di cittadino svizzero. Con l’articolo 59 il legislatore vuole non solo mantenere la possibilità di limitare la protezione consolare, ma anche adottare una linea più severa e ottenere un effetto preventivo. L’articolo 16 capoverso 4 del regolamento esclude la possibilità che la protezione consolare possa essere negata o limitata nelle circostanze in cui siano in pericolo la vita e l’integrità corporale dell’interessato. La LSEst recepisce questa riserva al capoverso 3, intendendo un pericolo manifesto o presunto per la vita e un grave pregiudizio alla salute.

Qualunque limitazione della protezione consolare deve rispettare il principio della proporzionalità (cfr. art. 5 cpv. 2 Cost.).

Art. 60 Responsabilità della Confederazione La responsabilità della Confederazione è disciplinata dalla legge sulla responsabilità del 14 marzo 1958 (LResp)38. L’articolo 60 esclude in particolare la responsabilità della Confederazione per raccomandazioni pubblicate e aiuti forniti. La Confedera- zione non risponde altresì delle conseguenze che la persona può subire se non osser- va le raccomandazioni della Confederazione o dà prova di negligenza in altro modo.

3.4.1.3 Sezione 3: Aiuti

La protezione consolare concessa dal DFAE ai sensi degli articoli 61 e 62 registra nell’ultimo decennio un notevole aumento, contrassegnato da forti fluttuazioni. In proposito è possibile distinguere tra i casi più complessi, che richiedono la collaborazione tra le rappresentanze e la Direzione consolare di Berna (numero di dossier aperti, cfr. tabella seguente), dai casi che le rappresentanze possono trattare autonomamente (in questa categoria si annoverano 972 dossier elaborati nel 2012). Nei casi più complessi i dossier possono essere in gran parte chiusi nell’anno in cui sono stati aperti, ma circa 200 casi, in particolare di detenzione, richiedono diversi anni di lavoro.

2002 2004 2006 2008 2010 2012 Nuovi dossier 737 513 497 470 897 985 aperti

38 RS 170.32

Spiegazione Chiunque sia interessato dalla protezione consolare è calcolato come un caso (un dossier per persona).

Art. 61 Assistenza generale all’estero Il capoverso 1 indica i principali motivi che inducono la Confederazione a prestare assistenza consolare: l’aiuto della Confederazione può essere concesso a una perso- na fisica in caso di malattia o infortunio oppure se è vittima di un grave crimine. Nei procedimenti giudiziari all’estero la Confederazione può raccomandare, senza garanzia, una consulenza legale alle persone fisiche e giuridiche (cpv. 2). Nelle con- troversie di diritto privato la Confederazione può inoltre cercare di agevolare, a fa- vore delle persone giuridiche, un accordo extragiudiziale o la composizione della controversia in altro modo. Il capoverso 3 conferisce una base giuridica alla partecipazione della Confederazio- ne a operazioni di ricerca e salvataggio delle persone che si trovano in una situazio- ne di emergenza all’estero. Il diritto vigente non contempla alcuna disposizione in tal senso. Nelle Camere federali è stato suggerito di creare la necessaria base giuri- dica, ad esempio nell’interpellanza di Filippo Leutenegger del 14 marzo 2012 «Cit- tadini svizzeri all’estero abbandonati a se stessi?» (12.3156) e nella richiesta di veri- fica della CdG del Consiglio nazionale del 30 maggio 2012 concernente il decesso di un cittadino svizzero all’estero. Conformemente al capoverso 4 le rappresentanze possono prestare aiuto alle persone fisiche e giuridiche intervenendo tramite i canali consolari e diplomatici presso le autorità dello Stato di residenza.

Art. 62 Privazione della libertà

L’assistenza a favore di una persona privata della libertà può implicare che la rappresentanza s’impegni a mettersi in contatto con la persona in questione nel luogo di detenzione e a garantirne condizioni di detenzione dignitose nonché la difesa (difensore d’ufficio, la Confederazione non prende a carico le spese dell’avvocato). In questo contesto occorre sottolineare che per principio non può esservi ingerenza da parte della Confederazione nei procedimenti giudiziari di altri Stati nell’ambito della sua attività di protezione consolare.

Art. 63 Prestiti d’emergenza Ai sensi dell’articolo 2 LAPE sono Svizzeri all’estero i cittadini svizzeri domiciliati all’estero o ivi residenti da più di tre mesi e ricevono perstazioni di aiuto sociale se si trovano nel bisogno. Gli altri cittadini svizzeri in difficoltà (generalmente turisti e uomini o donne d’affari) nonché i rifugiati riconosciuti e gli apolidi, domiciliati in Svizzera, beneficiano invece di anticipi o di prestiti d’emergenza per finanziare il viaggio di ritorno in Svizzera, quale aiuto transitorio e per il pagamento delle spese ospedaliere e mediche (art. 22a e 22b LAPE). Prima che sia concesso un prestito d’emergenza, la persona in questione deve sfruttare tutte le possibilità a sua disposizione per ottenere un bonifico bancario internazionale o un trasferimento

monetario internazionale da parte di imprese specializzate. Gli anticipi devono essere rimborsati entro 60 giorni (art. 32 cpv. 2 OAPE). La seguente tabella riporta i prestiti d’emergenza concessi dalla Confederazione in questi ultimi anni a persone che hanno soggiornato all’estero per meno di tre mesi o erano ancora domiciliate in Svizzera (casi d’emergenza).

2006 2008 2010 2012 Cifre riportate: casi (dossier) / numero 152/228 112/168 101/152 99/149 stimato di persone39 Uscite 60 395.- 70 595.- 74 545.- 80 847.- Spiegazione I dati sono espressi in franchi svizzeri.

L’esperienza insegna che alla Confederazione è rimborsato in media il 50 per cento degli anticipi erogati nell’ambito dell’aiuto d’urgenza. Con l’integrazione della LAPE nella LSEst la regolamentazione dei prestiti d’emergenza è integrata nel capitolo della protezione consolare. In proposito vale il principio della sussidiarietà di cui all’articolo 58. È ridefinito il campo di applicazione personale. In futuro i prestiti d’emergenza dovranno essere concessi a tutti i cittadini svizzeri e alle persone per le quali la Svizzera assume funzioni di protezione. Gli Svizzeri all’estero, che si trovano in difficoltà durante un soggiorno temporaneo al di fuori dello Stato del loro domicilio o di residenza abituale, possono dunque ora beneficiare di prestiti d’emergenza e non più di prestazioni uniche nel quadro dell’aiuto sociale. Sinora il prestito d’emergenza rimborsabile era destinato a finanziare il viaggio di ritorno in Svizzera. Con l’estensione del campo d’applicazione agli Svizzeri all’estero, per questa categoria di persone si intende il viaggio di ritorno da uno Stato terzo al loro domicilio all’estero.

Art. 64 Situazioni di crisi

I cittadini svizzeri all’estero possono essere colpiti dagli eventi più diversi, che spaziano dai conflitti tra Stati o interni alle pandemie, passando per i gravi disordini, gli attentati terroristici, le catastrofi naturali (terremoti, eruzioni vulcaniche, inondazioni, tempeste, incendi ecc.) o di origine tecnologica (aerei precipitati, gravi incidenti di autobus, treno o navi, incidenti chimici e nucleari). Per farvi fronte la Confederazione deve agire con rapidità e prudenza. Nelle situazioni di crisi le rappresentanze si mostrano spesso particolarmente effica- ci nel loro ruolo di protezione consolare grazie alla vicinanza geografica. La gestio- ne delle crisi spetta in primo luogo alle autorità dello Stato di residenza e la Confe- derazione fornisce aiuto a titolo sussidiario. Le persone coinvolte e i loro familiari devono tuttavia essere consapevoli del fatto che le autorità hanno un margine di ma-

39 Cfr. nota 29, pagina 22

novra limitato. Anche nelle situazioni di crisi la responsabilità individuale riveste un’importanza da non sottovalutare. Il capoverso 1 obbliga ogni rappresentanza a dotarsi di un dispositivo di crisi che le consenta di fornire un aiuto efficace al verificarsi di una crisi. Tale dispositivo com- prende un insieme articolato di misure per la valutazione della situazione, la preven- zione e l’intervento in caso di crisi. Il capoverso 3 sancisce l’obbligo di osservare le raccomandazioni del DFAE in ma- teria di sicurezza nelle situazioni di crisi. I consigli di viaggio svolgono un ruolo fondamentale. Anche le comunicazioni destinate a cerchie ristrette di destinatari, ad esempio i messaggi inviati da una rappresentanza agli Svizzeri all’estero nel suo circondario consolare e alle persone che soggiornano per breve tempo in una zona a rischio40, sono da considerare come raccomandazioni in materia di sicurezza. La Confederazione declina qualsiasi responsabilità in merito alle sue raccomandazioni di lasciare una regione di crisi. In virtù del capoverso 4 la Confederazione può stipulare convenzioni con lo Stato di residenza e, se necessario, con Paesi terzi amici per consentire ai cittadini svizzeri che si trovano in regioni ad alto rischio di unirsi volontariamente alle operazioni di evacuazione. La Confederazione può inoltre associarsi a operazioni di ricerca e salvataggio che, a differenza di quelle contemplate dall’articolo 61 capoverso 4, sono organizzate dallo Stato di residenza e generalmente riguardano gruppi di persone. Il capoverso 5 verte sullo strumento delle lettere di protezione che le rappresentanze emettono a favore delle persone fisiche e giuridiche aventi diritto, se sono esposte a una grave minaccia. Al capoverso 6 è menzionata la possibilità da parte della Confederazione di concedere un aiuto finanziario ai cittadini svizzeri che, in seguito a determinati eventi di particolare gravità, hanno perso gran parte dei loro mezzi di sussistenza all’estero senza colpa. Le indennità versate dalla Confederazione devono essere limitate nel tempo. In linea di principio i cittadini svizzeri possono ricorrere a soluzioni previdenziali e assicurative private per garantirsi i mezzi di sussistenza in caso di danni subiti a fronte di conflitti armati, disordini interni o provvedimenti coercitivi imposti nel quadro della politica sociale ed economica. Oltre ai prodotti proposti dagli istituti di assicurazione, l’operato del Fondo di solidarietà degli Svizzeri all’estero («Soliswiss») dimostra l’importanza del principio della mutua assistenza (cfr. n. 4.1). Tra il 1939 e il 1957, in virtù di cinque decreti federali, la Confederazione ha versato indennità agli Svizzeri all’estero e ai rimpatriati, privati dei loro mezzi di sussistenza a causa della seconda guerra mondiale. I decreti federali non fondavano alcun diritto dei cittadini svizzeri beneficiari dell’aiuto né distinguevano tra gli Svizzeri all’estero e gli altri cittadini svizzeri che soggiornavano all’estero oppure avevano interessi all’estero.

Art. 65 Rapimenti e cattura di ostaggi In caso di rapimento (ossia quando una persona fisica è condotta in un luogo scono- sciuto) e di cattura di ostaggi (ossia quando una persona è detenuta in un luogo co-

40 Cfr. nota 2, pagina 6

nosciuto) la Confederazione accorda la protezione consolare alle persone di cui all’articolo 55, che rimangono vittime di tali atti criminali, nell’ambito delle sue possibilità, tenendo conto delle direttive politiche e dei suoi obblighi internazionali. La risoluzione di simili casi spetta in linea di principio allo Stato sul cui territorio è stato compiuto il rapimento o sono stati catturati gli ostaggi. Nella ricerca di una so- luzione la Confederazione coopera pertanto in prima linea con questo Stato. Nella prassi è possibile, a seconda delle circostanze, che si instauri una stretta collabora- zione anche con Stati terzi o terze parti (ad es. organizzazioni). A tale proposito la comunità internazionale è confrontata in particolare con il pro- blema degli attacchi terroristici. Nella Strategia globale antiterrorismo dell’ONU del 2006 si inseriscono gli sforzi congiunti per lottare contro il terrorismo internazionale e impedirne il finanziamento. La Svizzera ne sostiene l’attuazione e fornisce contri- buti in diversi forum. In caso di rapimenti e catture di ostaggi la Confederazione non paga riscatti. Questa politica ha uno scopo preventivo: per i criminali e i terroristi le potenziali vittime svizzere non devono rivestire alcun interesse. Il Consiglio federale ha ribadito tale politica nell’ambito dei suoi obiettivi per il 2013. La sottrazione internazionale di un minore da parte di un genitore non è contemplata dall’articolo 65. I casi, che possono essere trattati nell’ambito dell’assistenza giudi- ziaria internazionale, sono di competenza dell’Ufficio federale di giustizia. Le sot- trazioni internazionali di minori, verificatesi nei Paesi che non hanno ratificato la Convenzione sugli aspetti civili del rapimento internazionale dei minori, conclusa all’Aia il 25 ottobre 198041, e la Convenzione dell’Aia sulla protezione dei minori del 19 ottobre 199642, sono trattate dal DFAE e in tali casi la protezione consolare si deve limitare all’assistenza generale di cui all’articolo 61.

3.4.2 Capitolo 2: Altri servizi consolari a favore di persone

all’estero

3.4.2.1 Sezione 1: Servizi consolari del DFAE

Il capitolo 2 fornisce una visione d’insieme dei servizi della Confederazione che non riguardano la protezione consolare, se hanno un carattere rilevante per i cittadini svizzeri all’estero e i loro familiari. Varia la cerchia di persone che può richiedere un determinato servizio. Può essere più ampia o più ristretta del campo di applicazione della protezione consolare. Per esempio è più ampia nel caso dell’emissione di attestazioni, più ristretta per i servizi legati alla navigazione marittima. In linea di principio le funzioni consolari sono fondate sull’articolo 5 della Convenzione di Vienna del 24 aprile 1963 sulle relazioni consolari43, che lascia alla Confederazione un ampio margine all’interno del quale può adeguare la sua gamma di prestazioni all’evoluzione delle esigenze.

41 RS 0.211.230.02 42 RS 0.211.231.011 43 RS 0.191.02

Art. 66 Servizi amministrativi Tra i servizi di natura amministrativa l’articolo 66 menziona il deposito, intendendo con ciò il ricevere beni oppure oggetti personali mobili (compresi i documenti e gli atti, i titoli, il denaro ecc.) di proprietà di cittadini svizzeri e affidati in custodia provvisoria a una rappresentanza. Le rappresentanze possono custodire i beni o gli oggetti suindicati, generalmente a titolo provvisorio o illimitatamente nei caso dei testamenti. Le rappresentanze ne assicurano la custodia in mancanza di alternative sicure. La Confederazione declina qualsiasi responsabilità in merito sia all’entità dei beni o degli oggetti depositati sia a eventuali perdite subite in seguito a una riforma monetaria o casi di forza maggiore. Il deposito ai sensi del presente articolo non ha la stessa connotazione di quello contemplato dal CO.

Art. 67 Consulenza in materia di emigrazione e rimpatrio Il DFAE ha creato il servizio di consulenza Emigrazione Svizzera in seno alla Dire- zione consolare (DC) per le questioni concernenti l’emigrazione e il rimpatrio. Tale servizio si fonda sull’articolo 67. Le corrispondenti attività, svolte in precedenza dall’Ufficio federale della migrazione (UFM) all’interno del DFGP, sono integrate nel DFAE. Alle mansioni della DC si è aggiunta l’offerta di una consulenza gratuita in materia, in linea con la politica del rafforzamento dello «sportello unico». Emi- grazione Svizzera opera in collegamento con il DEFR (SECO, Direzione del lavoro) per gli aspetti tecnici legati al mercato del lavoro. Nel quadro degli accordi bilaterali sullo scambio di tirocinanti l’UFM continua a sostenere i giovani professionisti sviz- zeri. Il servizio di consulenza non risponde dell’esattezza delle informazioni fornite, riguardanti in prevalenza condizioni e regolamentazioni vigenti in altri Stati e sog- gette a frequenti modifiche. Il DFAE presuppone che la persona in questione verifi- chi alla fonte i dati che le interessano. Il modello di consulenza è articolato su un ciclo che comprende l’emigrazione, il soggiorno all’estero e il rimpatrio. È dunque fondato su un approccio globale, conforme allo scopo della legge, che consiste nell’agevolare la mobilità internazionale degli Svizzeri. Il termine «rimpatrio» comprende il ritorno degli Svizzeri all’estero, anche se non sono mai emigrati personalmente.

Art. 68 Navigazione marittima

L’art. 68 fa riferimento alla legge federale sulla navigazione marittima sotto bandiera svizzera44, che disciplina i compiti dei consolati (da assimilare ai consolati in virtù dell’art. 3 cpv. d LSEst) in merito all’atto di nazionalità (attestazione del diritto a navigare sotto bandiera svizzera), a determinati diritti e doveri del capitano e dell’equipaggio (sicurezza sociale) nonché agli incidenti a bordo.

3.4.2.2 Sezione 2: Servizi consolari di competenza di altri

dipartimenti Alcuni servizi consolari, che possono essere richiesti allo «sportello unico», sono materia di competenza di altri dipartimenti. Tali servizi si iscrivono sostanzialmente

44 RS 747.30

in un contesto tematico specifico. A seconda dei casi, il DFAE o le rappresentanze se ne occupano su mandato del servizio competente oppure gli trasmettono il dossier per una decisione, contribuendo eventualmente a preparare e attuare le decisioni. I documenti d’identità sono emessi dalle rappresentanze nell’ambito delle proprie competenze. I singoli articoli rimandano alle principali disposizioni di legge su cui si fondano i rispettivi servizi consolari.

Art. 69 Questioni di stato civile

Cfr. i commenti introduttivi alla sezione 2.

Art. 70 Cittadinanza

Le disposizioni della legge federale del 29 settembre 1952 su l’acquisto e la perdita della cittadinanza svizzera (LCit)45, cui fa riferimento l’articolo 70, disciplinano la perenzione della cittadinanza svizzera, nei casi in cui un bambino nato all’estero abbia, oltre alla nazionalità svizzera, anche un’altra nazionalità, a meno che non sia stato notificato ai sensi dell’articolo 10 capoverso 1 LCit, inoltre la possibilità per una persona, che ha perso per perenzione o è stata svincolata dalla sua cittadinanza, di presentare domanda di reintegrazione, infine la naturalizzazione agevolata delle persone coniugate con uno Svizzero all’estero.

Art. 71 Documenti d’identità L’articolo 71 rimanda alla legge sui documenti d’identità del 22 giugno 2001 (LDI)46, più precisamente agli aspetti del rilascio, dell’allestimento, del ritiro e della perdita del documento, per la cui regolamentazione il DFAE coadiuva all’estero l’Ufficio federale di polizia.

Art. 72 Notificazione in materia militare Nell’ambito dei controlli militari le rappresentanze svolgono mansioni di informazione e trasmissione di documenti. Conformemente alla legge federale del 3 febbraio 1995 sull’esercito e sull’amministrazione militare (LM)47 le persone soggette all’obbligo di prestare servizio militare, che si recano all’estero per soggiornarvi a lungo, adempiono l’obbligo di notificazione richiedendo un congedo militare per l’estero al competente comando di circondario prima di annunciare la loro partenza per l’estero al Comune di domicilio. I controlli militari relativi alle persone che partono per l’estero sono dunque collegati all’annuncio della partenza, mentre non prevedono l’annuncio dell’arrivo presso la rappresentanza. Le persone soggette all’obbligo di prestare servizio militare, che si trovano già all’estero e, contrariamente alle intenzioni iniziali, intendono stabilirvisi durevolmente, possono depositare a posteriori una richiesta di congedo all’estero presso la competente

45 RS 141.0 46 RS 143.1 47 RS 510.10

rappresentanza. Le rappresentanze trasmettono tali richieste al comando di circondario. In tempo di pace sono esentati dall’obbligo di prestare servizio militare i cittadini svizzeri, che sono emigrati e hanno ottenuto un congedo militare per l’estero, così come gli Svizzeri all’estero, per i quali l’annuncio per il servizio militare è volontario. Conformemente all’articolo 72 le rappresentanze forniscono inoltre informazioni in merito all’obbligo di prestare servizio militare, all’assoggettamento alla tassa d’esenzione e all’obbligo di notificazione, in particolare nei casi di pluricittadinanza.

Art. 73 Previdenza vecchiaia, superstiti e invalidità La legge federale del 20 dicembre 1946 sull’assicurazione per la vecchiaia e i super- stiti e la legge federale del 19 giugno 1959 su l’assicurazione per l’invalidità48 hanno introdotto il regime dell’assicurazione facoltativa per le persone residenti all’estero. Il DFAE coadiuva la Cassa svizzera di compensazione e l’ufficio AI nell’applicazione dell’assicurazione facoltativa. Alcune categorie di cittadini svizze- ri all’estero sono soggette al regime obbligatorio dell’AVS o dell’AI, pertanto non possono aderire all’assicurazione facoltativa. Il diritto di adesione può essere altresì disciplinato da accordi internazionali, ad esempio l’Accordo sulla libera circolazione delle persone stipulato nel 1999 tra la Confederazione svizzera, da una parte, e la Comunità europea e i suoi Stati membri dall’altra.

3.5 Titolo 5: Finanziamento, emolumenti e rimborso del-

le spese

Art. 74 Finanziamento

Sulla base dell’articolo 74 l’Assemblea federale autorizza un tetto di spesa, che stabilisce l’importo massimo dei crediti a preventivo destinati a coprire i contributi a terzi per un determinato periodo. Questo strumento consente alle Camere federali di gestire la dotazione finanziara sull’arco di diversi anni. È previsto che il Consiglio federale sottoponga il tetto di spesa con un messaggio speciale, nel quale presenta, in una visione d’insieme, l’impegno finanziario della Confederazione in questo ambito e rende conto del periodo trascorso.

Relativamente ai campi d’applicazione del tetto di spesa (lettera b: aiuto sociale, lettera c: sostegno alle istituzioni a favore degli Svizzeri all’estero, e lettera e: prestiti d’emergenza)49 la Confederazione ha erogato in totale circa 6,4 milioni di franchi nel 2012. Un altro campo d’applicazione (lettera a: misure di promozione nell’ambito dei diritti politici) riguarda le sovvenzioni ai Cantoni per progetti d’investimento; l’impiego delle risorse è gestito dalla Cancelleria federale.

L’art. 74 non riguarda i costi amministrativi (spese per il personale e costi materiali), che sono coperti dai mezzi d’esercizio dei servizi competenti.

48 RS 831.10 e RS 831.20

49 Anche lett. d, nel caso in cui il progetto di legge federale sulla formazione svizzera all’estero sia integrato nella presente legge.

Art. 75 Emolumenti Il presente articolo stabilisce che, conformemente ai principi enunciati all’articolo 46a capoverso 3 LOGA, il Consiglio federale è responsabile di emanare disposizioni sugli emolumenti, destinati a coprire le spese occasionate da tutti gli atti amministra- tivi ai sensi della presente legge. Il Consiglio federale ha disciplinato in modo quasi identico le questioni degli emolumenti e del rimborso delle spese, di cui agli articoli 75, 76 e 77, nelle pertinenti ordinanze.50 L’obbligo di pagamento, spettante alla persona che ha occasionato l’atto amministrativo, prosegue la prassi attuale relativamente agli emolumenti e al rimborso delle spese.

Art. 76 Rimborso delle spese Le spese ai sensi dell’articolo 76 sono assimilabili agli esborsi di cui alle relative ordinanze51. A differenza dell’emolumento, con il quale è indennizzato l’onere sostenuto dalla Confederazione per fornire un servizio richiesto, le spese definiscono l’onere sostenuto dalla Confederazione a fronte dell’intervento di terzi. Nella prassi le rappresentanze fatturano separatamente gli emolumenti e le spese. Il capoverso 1 sancisce il principio secondo cui una persona, che ha occasionato un servizio consolare della Confederazione, deve rimborsare le spese a prescindere da una sua eventuale colpa. Il capoverso 2 stabilisce che il rimborso delle spese è dovuto anche nei casi in cui le autorità intervengono in base alla presunta volontà della persona e nel suo interesse, senza che questa abbia richiesto che le venisse accordata la protezione consolare (in particolare quando la persona in questione non ha di fatto alcun contatto con le auto- rità svizzere). Tale disposizione sancisce chiaramente che i servizi consolari (spese proprie di cui all’articolo 75 ed esborsi ai sensi dell’articolo) comportano un obbligo di rimborso anche se, ad esempio, un intervento consolare non ha prodotto il risulta- to sperato o se la persona fa valere a posteriori di non avere richiesto questo servizio. Il capoverso 3 precisa che il Consiglio federale, al quale spetta il compito di disci- plinare le modalità conformemente all’articolo 46a, capoverso 4, può anche prevede- re eccezioni. Un’eccezione può consistere nel rinunciare a una decisione che dispone il rimborso delle spese sostenute per fornire determinati servizi. Le eccezioni devono presupporre un interesse pubblico preponderante, non devono applicarsi unicamente a casi particolari ed essere chiaramente circoscritte.

Art. 77 Rinunci agli emolumenti e al rimborso delle spese In casi specifici la LOGA e le relative ordinanze autorizzano le unità amministrative a concedere una dilazione oppure condonare parzialmente o totalmente il pagamento degli emolumenti o il rimborso delle spese per importanti ragioni, tra cui

50 Ordinanza generale sugli emolumenti dell'8 settembre 2004 (OgeEm), RS 172.041.1; ordinanza del 29 novembre 2006 sulle tasse delle rappresentanze diplomatiche e consolari svizzere, RS 191.11 51 Costi per la consultazione di terzi, costi per l’acquisizione di documenti, costi di trasmissione e di comunicazione, costi di viaggio e di trasporto (art. 6 cpv. 2 OgeEm), inoltre i costi di vitto e alloggio (art. 4 dell’ordinanza sulle tasse delle rappresentanze diplomatiche e consolari svizzere)

l’indigenza. Le decisioni sono prese considerando tutte le circostanze concrete, tra l’altro l’osservanza delle raccomandazioni emanate dal DFAE da parte della persona in questione, il motivo del suo soggiorno, il suo comportamento in loco e il danno subito. La richiesta di esonero parziale o totale dal pagamento di un emolumento e dal rimborso delle spese avrà maggiori o minori possibilità di essere accolta a se- conda che la persona in questione abbia osservato o no le raccomandazioni emanate dalla Confederazione, si sia recata in un determinato luogo per scopi ufficiali, pro- fessionali o privati e lì si sia comportata con circospezione o imprudenza. Menzio- nando esplicitamente il criterio del comportamento negligente il legislatore intende ottenere anche un effetto preventivo.

3.6 Titolo 6: Disposizioni finali

Art. 78 Amministrazione della giustizia Salvo disposizioni contrarie, si applica la procedura ordinaria di ricorso conformemente alle disposizioni generali della legge sulla procedura amministrativa (PA)52, della legge sul Tribunale amministrativo federale (LTAF)53 e della legge sul Tribunale federale (LTF)54. In materia di protezione consolare l’istanza di ricorso competente sarà, a seconda dei casi, il Consiglio federale o il Tribunale amministrativo federale. In virtù dell’articolo 72 PA il ricorso al Consiglio federale è ammissibile contro le decisioni nel campo degli «affari esteri». In simili casi il Tribunale amministrativo federale non è in linea di principio competente (art. 32 cpv. 1 lettera a LTF)55. Il concetto di «affari esteri» deve essere interpretato in modo restrittivo. Ogni decisione a prevalente carattere politico può essere definita nel campo degli «affari esteri»56. Se una decisione concernente la protezione consolare ha un carattere prevalentemente politico, come succede talora in caso di rapimento o di un intervento attraverso i canali diplomatici, l’istanza di ricorso competente è il Consiglio federale. Se, invece, una simile decisione non ha un carattere prevalentemente politico, come nel caso della concessione di un prestito d’emergenza, è ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale. Il rifiuto della protezione consolare è comunicato in linea di principio per semplice corrispondenza. La persona in questione può chiedere alla competente autorità svizzera una decisione formale ai sensi dell’articolo 5 PA, nella quale siano menzionate le vie di ricorso. Nei casi riguardanti la protezione diplomatica, il Consiglio federale e il Tribunale federale hanno deciso che non sussiste alcun diritto alla concessione della protezione diplomatica da parte della Confederazione. Di conseguenza lo Stato gode di un ampio margine di discrezionalità nella decisione. Il controllo in sede giudiziaria di tale decisione è dunque fondamentalmente limitato al divieto d’arbitrio (cfr. GAAC

61.75 e 68.78 nonché decisione del Tribunale federale 130 I 312).

52 RS 172.021 53 RS 173.32 54 RS 173.110 55 In qualità di ultima istanza di ricorso, il Tribunale federale conosce la stessa eccezione (articolo 83 lettera a LTF). 56 Messaggio concernente la revisione totale dell’organizzazione giudiziaria federale del 28 febbraio 2001, FF 2001 V 3764, p. 3940.

Come nel caso della protezione diplomatica, anche per la protezione consolare non sussiste alcun diritto nei confronti della Confederazione né nel diritto interno (cfr. art. 59, cpv. 1 LSEst) né nel diritto internazionale. Le competenti autorità svizzere devono disporre di un ampio margine di discrezionalità per soppesare, caso per caso, i diversi elementi sui quali decidere (cfr. art. 59, cpv. 2 LSEst). La summenzionata limitazione del potere di cognizione nell’ambito della protezione diplomatica, come risulta dalla giurisprudenza delle autorità di ricorso, dovrebbe essere applicata per analogia anche alla protezione consolare, qualora la decisione presa abbia carattere prevalentemente politico (ricorso al Consiglio federale e, in ultima istanza, al Tribunale federale). Se la decisione non ha carattere prevalentemente politico, il controllo giudiziario della decisione in questione può essere più ampio, comprendendo ad esempio l’osservanza dei diritti fondamentali, tra cui la parità di trattamento, la non discriminazione e le garanzie procedurali (ricorso al Tribunale amministrativo federale e, in ultima istanza al Tribunale federale). Il capoverso 2 si applica in relazione all’articolo 33 capoverso 2 e 3 LSEst. Come sinora sancito dall’articolo 22 LAPE57, la decisione di una rappresentanza svizzera in materia di aiuto sociale può essere prima oggetto di ricorso presso il competente ufficio federale, dopo di che può essere portata davanti al Tribunale amministrativo federale.

Art. 79 Esecuzione

Il Consiglio federale esegue la LSEst. La Confederazione affiderà al DFAE il disciplinamento di aspetti a un livello normativo inferiore, in particolare quando le disposizioni richiedono una maggiore specificazione e possono subire modifiche più frequenti.

Salvaguardando l’autonomia organizzativa del Consiglio federale, il capoverso 3 stabilisce che deve essere nominato il dipartimento incaricato dell’applicazione della presente legge. Anche nella sua esecuzione si vuole proseguire il rafforzamento, auspicato dalla LSEst, di una politica globale e coerente della Confederazione, attribuendo l’intera responsabilità a un determinato dipartimento.

L’estesa responsabilità di un dipartimento in materia di esecuzione riguarda i rapporti tra le autorità e i beneficiari dei servizi, i rapporti con le istituzioni che tutelano gli interessi degli Svizzeri all’estero nonché i rapporti degli uffici federali tra loro per ottimizzare la loro collaborazione. In questo ambito lo «sportello unico», di competenza del DFAE, assume un ruolo fondamentale (cfr. n. 3.1., commento all’art. 7).

È riservata la competenza di altri dipartimenti in materia di mansioni legali specifiche. In questa prospettiva il dipartimento nominato funge da interfaccia, assumendo il ruolo di capofila e assicurando il coordinamento nel suo insieme. Di conseguenza tutte le disposizioni della Confederazione concernenti gli Svizzeri all’estero sono in linea di principio elaborate o modificate consultando il dipartimento nominato.

57 RS 852.1

Art. 80 Assistenza amministrativa e collaborazione internazionale Il capoverso 1 enuncia, da un lato, il principio della cooperazione gratuita tra i servi- zi della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni, dall’altro la facoltà della Confe- derazione di stipulare con servizi cantonali convenzioni sulle prestazioni, in base al- le quali i servizi specialistici cantonali beneficiano di un aiuto finanziario. Tale pos- sibilità riguarda i servizi straordinari, nei casi di rapimento e cattura di ostaggi all’estero in particolare quelli forniti dai gruppi negoziali istruiti dalle autorità di po- lizia cantonale. La Confederazione può rimborsare loro le spese d’intervento. Il capoverso 2 consente alle competenti autorità svizzere di collaborare anche con le autorità straniere nell’ambito dell’assistenza amministrativa. Il Consiglio federale può concludere autonomamente trattati internazionali nella misura in cui sia autorizzato da una legge federale o da un trattato internazionale approvato dall’Assemblea federale (art. 7a cpv. 1 LOGA). Il capoverso 3 traspone a livello di legge la norma di delega che consente al Consiglio federale di stipulare autonomamente accordi internazionali sui servizi in ambito consolare. Il Consiglio federale ha così la possibilità di semplificare la collaborazione con altri Stati in ambito consolare per agevolare la mobilità internazionale dei cittadini svizzeri. Il Consiglio federale deve inoltre rimanere in grado di assumere la difesa degli interessi di un altro Stato in virtù dell’art. 57 LSEst, se giova agli interessi di politica estera della Svizzera. È importante che la procedura di approvazione di questi accordi sia rapida ed efficiente. Per garantire ciò e perché non sia necessario fondarsi sulla competenza che ha il Consiglio federale di concludere solo trattati internazionali di portata limitata, in virtù dell’articolo 7a capoverso 2 LOGA, si è preferito introdurre una base giuridica specifica e solida per i futuri accordi in ambito consolare. Il presente capoverso non riguarda le attuali competenze del Consiglio federale o dei dipartimenti che trattano questioni concernenti i servizi consolari o la promozione della mobilità internazionale. A titolo d’esempio viene fatta menzione dell’articolo 100 capoverso 2 della legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri58, che stabilisce tra l’altro la competenza del Consiglio federale di concludere accordi su l’obbligo del visto o la formazione e il perfezionamento professionale.

Art. 81 Statistiche Nel suo rapporto del 18 giugno 2010 sulla politica nei confronti degli Svizzeri all’estero, in risposta al postulato Lombardi 04.3571, il Consiglio federale ha giudi- cato lacunosi i dati relativi ai cittadini svizzeri all’estero e sottolineato la necessità di migliorare le statistiche. Dalla fine del 2010 la Confederazione censisce con fre- quenza annuale la popolazione residente in Svizzera sulla base dei registri degli abi- tanti. Appare dunque possibile rilevare, secondo parametri di qualità analoghi, i dati sul numero dei cittadini svizzeri residenti all’estero nonché la struttura di questo gruppo e la sua trasformazione sempre più rapida. In virtù dell’articolo 81 il rileva- mento mediante il registro federale VERA (cfr. n. 3.1, commento all’art. 3) deve es- sere sviluppato in funzione delle esigenze e l’analisi, sinora svolta dal DFAE, potrà essere affidata anche all’Ufficio federale di statistica (UFS). Il rilevamento sulla ba-

58 RS 142.20

se dei registri deve essere completato da sondaggi tematici, la cui realizzazione è oggetto di accordi tra il DFAE e l’UFS.

Art. 82 Abrogazione e modifica del diritto vigente Al capoverso 1 sono riportati gli atti normativi che possono essere abrogati in segui- to all’integrazione delle loro disposizioni nel presente progetto. Non è riportato il re- golamento del servizio diplomatico e consolare svizzero, del 24 novembre 196759 che, ai sensi dell’articolo 7c capoverso 4 LOGA, decade qualora il presente progetto sia adottato. [Un articolo della legge sul tribunale amministrativo federale è modificato se le di- sposizioni legali sulla formazione svizzera all’estero sono trasposte nella LSEst.] [Un articolo della legge federale sul trattamento di dati personali in seno al Diparti- mento federale degli affari esteri è modificato se la competenza in materia di aiuto sociale concesso agli Svizzeri all’estero rimane affidata all’Ufficio federale di giu- stizia.]

Art. 83 Disposizioni transitorie I diritti alle prestazioni acquisiti in virtù del diritto vigente, sostituito dall’articolo 74 lett. a-d LSEst, sono mantenuti (garanzia dei diritti acquisiti).

4 Allegato

4.1 Abrogazione del diritto vigente

La legge federale del 19 dicembre 1975 sui diritti politici degli Svizzeri all’estero60 e la legge federale del 21 marzo 1973 sull’aiuto sociale e i prestiti ai cittadini svizzeri all’estero61 [nonché la legge federale del 9 ottobre 1987 concernente il promovimen- to dell’istruzione dei giovani Svizzeri all’estero62] possono essere abrogate, poiché le loro disposizioni sono in gran parte integrate nella LSEst. Le differenze sono se- gnalate più sopra nei commenti relativi ai singoli articoli.

Il decreto federale del 22 luglio 1962 concernente la concessione di una garanzia sussidiaria alla Società cooperativa «Fondo di solidarietà degli Svizzeri all’estero»63 è abrogato. Questa società cooperativa versa indennità ai suoi membri che, senza colpa da parte loro, hanno perduto i loro mezzi di sussistenza in seguito a conflitti armati, disordini interni o provvedimenti coercitivi imposti nel quadro della politica sociale ed economica. La Confederazione ha concesso la garanzia nell’ottica dei primi anni Sessanta, quando era ancora molto presente l’esperienza della seconda guerra mondiale, portando al potenziamento del sostegno accordato ai connazionali dalla Confederazione, dai Cantoni e dai Comuni. Concedendo questa garanzia le au- torità hanno risposto all’esigenza di promuovere una politica di previdenza contro i

59 RS 191.1 60 RU 1976 1805, 1991 2388, 2002 3193, 2007, 4637, 2009 5685, 2011 725 61 RU 1973 1976, 2000 1915, 2006 2197, 2008 3437, 2009 5685, 2011 725 62 RU 1988 1096, 2006 2197, 2008 3437, 2011 5227 63 RS 852.8

rischi tra gli Svizzeri all’estero64. Nel 1958 le comunità degli Svizzeri all’estero hanno fondato la società cooperativa, conosciuta oggi con il nome di Soliswiss, e l’anno seguente hanno richiesto una garanzia sussidiaria, che la Confederazione ha concesso nel 1962. Tale garanzia ha carattere sussidiario (la Confederazione può concedere prestiti a Soliswiss solo se questa avesse esaurito le proprio risorse). Nella fase istitutiva Soli- swiss ha assunto un prestito presso la Confederazione sulla base della garanzia. Que- sto prestito, che ha terminato di rimborsare nel 1973, è rimasto sino ad oggi l’unico caso in cui la società cooperativa ha fatto ricorso alla garanzia. Concedendo la ga- ranzia al sistema di mutua assistenza tra Svizzeri all’estero la Confederazione ha vo- luto anche rafforzare il loro legame con la patria. Nel 1962 il settore privato non proponeva soluzioni previdenziali o assicurative con- tro tali rischi, pertanto il sistema di indennizzo di Soliswiss poteva essere considera- to come un compito di interesse pubblico. Oggi la maggioranza degli Svizzeri all’estero ha la possibilità di stipulare una previdenza o un’assicurazione privata contro i rischi politici, in ogni caso possono farlo coloro che risiedono in uno Stato membro dell’Organizzazione mondiale del commercio. Va segnalato che il numero di soci della cooperativa è diminuito da 16 000 negli anni Sessanta a quasi 4 000 nel 2011. Inoltre la Svizzera ha stipulato accordi bilaterali sulla protezione degli inve- stimenti che solitamente prevedono vie di diritto, le quali consentono ai cittadini svizzeri di far valere pretese di indennizzo in caso di danno subito in uno Stato re- sponsabile della perdita. Sul mercato delle prestazioni assicurative il ruolo della Confederazione consiste nel garantire la partecipazione non discriminatoria al mercato. Qui l’interesse pubblico si riferisce al buon funzionamento della concorrenza. Di conseguenza la Confedera- zione dovrebbe rinunciare a incoraggiare alcuni attori sul mercato. L’assunzione di una responsabilità pubblica solo per Soliswiss comporta il rischio di una distorsione della concorrenza, che la soppressione della garanzia deve prevenire. Tale soppres- sione è conforme agli obblighi internazionali assunti dalla Svizzera nell’ambito degli accordi di libero scambio e dell’Accordo generale sul commercio dei servizi (GATS/AGCS). Soliswiss non è proprietà della Confederazione né quest’ultima è l’azionista princi- pale o di maggioranza, pertanto i principi del rapporto sul governo d’impresa65 non sono applicabili, ma possono essere applicati per analogia. Conformemente al prin- cipio 12, nei confronti delle unità rese autonome, la Confederazione deve assumere solo in via eccezionale le responsabilità, le garanzie, le fideiussioni e gli impegni e- ventuali specifici delle imprese. Si intende così assicurare che in futuro la Confede- razione assuma tali impegni solo in casi eccezionali motivati e vincolati a severe condizioni in materia di politica del rischio (ad es. verifica sistematica delle direttive strategiche, eventuale assicurazione obbligatoria ecc.)66. Se oggi la Confederazione accorda già solo in casi eccezionali garanzie a imprese di cui è proprietaria e di cui può influenzare direttamente l’organizzazione, la gestione e, in particolare, la politi-

64 Messaggio del Consiglio federale dell'8 dicembre 1961 concernente la concessione d’una garanzia sussidiaria alla Società cooperativa «Fondo di solidarietà degli Svizzeri all’estero», FF 1961 II 1295-1324 65 Rapporto del Consiglio federale del 13 settembre 2006 sullo scorporo e la gestione strategica di compiti della Confederazione, 06.072, FF 2006 VII 7545-7618

66 Cfr. rapporto op. cit., n. 4.2.4., FF 2006 VII 7587

ca dei rischi, questo principio deve valere ancora di più per un’impresa come Soli- swiss, che non rientra nella sfera d’influenza diretta della Confederazione. Se fosse altrimenti, la Confederazione accorderebbe una garanzia, tuttavia potrebbe avere una scarsa influenza o, addirittura non averne alcuna sul comportamento di Soliswiss in materia di gestione dei rischi. La soppressione della garanzia sussidiaria non comporta in alcun modo una diminu- zione dell’importanza di Soliswiss. La Confederazione ribadisce il valore ricono- sciuto alla previdenza collettiva contro i rischi su base privata, ad es. al sistema d’indennizzo di Soliswiss. L’articolo 64, capoverso 6 LSEst sancisce inoltre che la Confederazione può concedere aiuti finanziari in caso di gravi eventi, riguardanti un numero elevato di connazionali. La Confederazione testimonia così la sua solidarie- tà, in particolare con gli Svizzeri all’estero. Nel messaggio del 1961 sulla concessione di una garanzia sussidiaria il Consiglio federale ha sottolineato che le Camere federali non gli riconoscevano pieni poteri. Raccomandava di dare loro l’opportunità di valutare le esperienze compiute con questa garanzia e di pronunciarsi sul suo mantenimento alcuni anni dopo l’adozione del decreto federale. Questa opportunità viene riproposta con l’elaborazione della LSEst. Dopo un esame approfondito della questione occorre concludere che non c’è alcuna ragione di mantenere la garanzia nelle circostanze attuali.

4.2 Modifica delle leggi federali

Legge federale del 17 giugno 2005 sul tribunale amministrativo federale67

Legge federale del 24 marzo 2000 sul trattamento di dati personali in seno al Dipar- timento federale degli affari esteri68: Le modifiche riguardano l’articolo 4 della presente legge: la terminologia di cui al capoverso 1 è adeguata a quella della LSEst («registro degli Svizzeri all’estero» in- vece di «registro d’immatricolazione» e «persone iscritte» invece di «persone imma- tricolate»), così come al capoverso 2 («protezione consolare» invece di «tutela degli interessi privati svizzeri»). La modifica del capoverso 3 crea la necessaria base lega- le in materia di trattamento di dati personali in caso di trasferimento della competen- za dal DFGP al DFAE. La disposizione di cui all’articolo 17a LAPE viene integrata nelle lettere b e c del capoverso 3 dell’articolo 4 della legge. Le lettera c si riferisce ai dati personali concernenti il patrimonio e il reddito nonché a dati particolarmente sensibili sulla salute. I dati particolarmente sensibili sulle prestazioni di aiuto sociale sono già inclusi nelle misure di assistenza sociale di cui alla lettera b. All’articolo 4 è aggiunta, con il capoverso 5, una disposizione che richiama la base giuridica per la comunicazione di dati a fini statistici all’Ufficio federale di statistica. Legge federale del 23 giugno 2006 sull’armonizzazione dei registri degli abitanti e di altri registri ufficiali di persone69:

67 Solo nel caso in cui sia integrato il progetto di legge federale sulla formazione svizzera all’estero, RS 173.32 68 RS 235.2 69 RS 431.02

Le modifiche apportate a questa legge riguardano il sistema d’informazione del DFAE Gestione in rete dei dati relativi agli Svizzeri all’estero (VERA) nella sua funzione di registro, i cui dati possono essere utilizzati a fini statistici. L’utilizzo dei dati registrati in VERA per l’allestimento di statistiche non si limita più al registro d’immatricolazione70, sostituito dal registro degli Svizzeri all’estero (RSE) all’entrata in vigore della LSEst. Le modifiche consentono di rilevare dati per lo svolgimento di altri compiti e di analizzarli a fini statistici. L’ordinanza VERA71 menziona alcuni di questi compiti in modo non esaustivo. Legge federale del 23 settembre 1953 sulla navigazione marittima sotto bandiera svizzera72: La funzione di arbitrato di un consolato, prevista dall’articolo 81 della suddetta leg- ge, in caso di controversie dipendenti dal contratto di arruolamento non è più eserci- tata. Il personale diplomatico e consolare non dispone delle conoscenze tecniche per decidere in materia. Nella convenzione collettiva concernente l’impiego di lavoratori marittimi su navi sotto bandiera svizzera, che è stata conclusa tra gli armatori svizze- ri e il sindacato dei lavoratori marittimi (NAUTILUS International), è prevista una procedura di arbitrato per questo tipo di controversie. In ultima istanza sono compe- tenti i tribunali del Cantone di Basilea-Città. Legge federale del 6 ottobre 1989 sul collocamento e il personale a prestito73: Per completare la funzione di «sportello unico» del DFAE, l’art. 69 LSEst prevede una funzione di consulenza ai cittadini svizzeri sulle questioni dell’emigrazione e del rimpatrio. La SECO, DEFR, rimane competente per quanto riguarda il collocamento in Svizzera. Le modifiche apportate agli articoli 25 e 35 della legge garantiscono la fornitura di questo servizio.

5 Ripercussioni

5.1 Ripercussioni a carattere finanziario e a livello di

personale La LSEst raggruppa soprattutto funzioni esistenti della Confederazione e non ha dunque ripercussioni dirette di carattere finanziario e a livello di personale. La sua esecuzione non comporta in gran parte costi supplementari per l’Amministrazione federale nel suo insieme. I campi di applicazione delle misure di sostegno e degli aiuti finanziari, menzionati all’articolo 74, sono compiti derivanti da atti normativi esistenti, per i quali esistono le necessarie risorse di bilancio. Nell’ambito dell’aiuto sociale e in virtù dell’articolo 38, la Confederazione non do- vrà più assumere il costo dell’indennizzo dei Cantoni per gli aiuti sociali erogati. Negli ultimi anni il suo ammontare oscillava tra 1,6 e 1,9 milioni di franchi. Per i Cantoni la legge comporta dunque un aumento degli oneri.

70 Art. 2 cpv. 1 lett. a O VERA, RS 235.22

71 Art. 2 cpv. 1 lett. b–g O VERA, RS 235.22

72 RS 747.30 73 RS 823.11

Il seguito all’estensione del campo di applicazione personale dell’articolo 63 occorre attendersi un crescente numero di prestiti d’emergenza. La sovvenzione versata dalla Confederazione all’Organizzazione degli Svizzeri all’estero (OSE) è calcolata in funzione delle prestazioni da fornire in virtù della convenzione sulle prestazioni conclusa tra il DFAE e l’OSE. Le risorse per la consulenza in materia di emigrazio- ne e rimpatrio sulla base dell’articolo 67 si muovono nello stesso ordine di grandez- za di quelle assegnate ai servizi sinora offerti dall’Amministrazione federale; in que- sto ambito i dipartimenti devono considerare le implicazioni della nuova divisione dei compiti.

Le spese per il personale e i costi materiali assunti dai servizi federali nell’ambito dei compiti di consulenza, della concessione della protezione consolare e di altri ser- vizi consolari rientrano nelle spese d’esercizio dei servizi competenti. La Direzione consolare del DFAE e le rappresentanze (definite all’articolo 3) sono i principali or- gani d’esecuzione.

5.2 Attuabilità

L’esecuzione della presente legge non dovrebbe porre difficoltà perché il testo rag- gruppa in gran parte disposizioni del diritto già in vigore.

6 Rapporto con il diritto europeo

La LSEst non ha alcun rapporto con il diritto europeo. Tra la Svizzera e l’UE non è in vigore alcuna convenzione che concerna gli oggetti della presente legge. Ai sensi dell’articolo 80 capoverso 3 il Consiglio federale è autorizzato a concludere accordi con l’UE o con i suoi Stati membri, che servano a conseguire gli obiettivi della LSEst. In particolare questa è compatibile con l’accordo del 1999 tra la Confedera- zione svizzera, da una parte, e la Comunità europea e i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone74.

7 Aspetti giuridici

7.1 Costituzionalità e legalità

La LSEst disciplina misure concernenti gli Svizzeri all’estero e la politica estera del- la Svizzera. Da un lato si basa sull’articolo 40 Cost., che riconosce alla Confedera- zione la competenza di promuovere le relazioni degli Svizzeri all’estero tra loro e con la Svizzera e di regolamentare i diritti e i doveri degli Svizzeri all’estero, in par- ticolare in merito all’esercizio dei diritti politici a livello federale e il sostegno forni- to dalla Confederazione. Dall’altro la LSEst si basa sull’articolo 54 capoverso 1 Cost., che conferisce alla Confederazione un’ampia competenza in materia di affari esteri.

74 RS 0.142.112.681

7.2 Delega di competenze legislative

Il capoverso 2 dell’articolo 79 dà al Consiglio federale il potere di emanare le dispo- sizioni di esecuzione. Le deleghe delle competenze legislative, che vanno al di là della generale competenza nell’ambito dell’esecuzione, sono contenute nei seguenti articoli: l’articolo 75 attribuisce al Consiglio federale la competenza di emanare di- sposizioni concernenti la riscossione di emolumenti; l’articolo 20 capoverso 2 sanci- sce la competenza dei Cantoni in materia di tenuta del catalogo elettorale; l’articolo 79 capoverso 4 sottopone la procedura legislativa cantonale all’approvazione della Confederazione.

7.3 Forma dell’atto

Conformemente all’articolo 164 capoverso 1 Cost. tutte le disposizioni che contengono norme di diritto devono essere emanate sotto forma di legge federale. Dal momento che disciplina tra l’altro i diritti e i doveri delle persone nonché i compiti e le prestazioni della Confederazione, la LSEst richiede la forma della legge federale. In virtù dell’articolo 141 capoverso 1 lettera a Cost. la LSEst sottostà a referendum facoltativo.