Révision de l'ordonnance sur l'énergie (OEne): augmentation du supplément visé à l'art. 15b de la loi sur l'énergie (art. 3j, al. 1, OEne)

Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication DETEC

Office fédéral de l’énergie OFEN Division Efficacité énergétique et énergies renouvelables

Avril 2015

Rapport explicatif concernant

la révision de l’ordonnance sur l’énergie (OEne): augmentation du supplément visé à l’art. 15b de la loi sur l’énergie (art. 3j, al. 1, OEne)

2.2 Prévisions concernant la production d’électricité, les recettes et les dépenses du

1 Introduction

1.1 Bases légales

La rétribution à prix coûtant du courant injecté (RPC) a pour but de promouvoir la production d’électricité issue des énergies renouvelables. Les gestionnaires de réseau sont tenus de reprendre toute l’électricité issue des énergies renouvelables produite dans des installations nouvelles (art. 7a, al. 1, de la loi du 26 juin 1998 sur l’énergie, LEne). La RPC garantit aux producteurs d’électricité issue des énergies renouvelables un prix correspondant à leurs coûts de revient (art. 15b, al. 1, let. a, LEne). La RPC couvre la différence entre les coûts de revient et le prix du marché. La Fondation RPC a été mise sur pied par la société nationale du réseau de transport Swissgrid SA. Elle gère le fonds LEne qui est alimenté par le supplément perçu sur les coûts de transport des ré- seaux à haute tension visé à l’art. 15b LEne (ci-après supplément sur les coûts de transport). Ce sup- plément peut être répercuté sur les consommateurs finaux par les gestionnaires de réseau. En vertu de l’art. 15b, al. 1, LEne, le fonds LEne permet de financer la RPC ainsi que les coûts correspondant aux appels d’offres publics (art. 7a, al. 3, LEne), les rétributions uniques pour les petites installations photovoltaïques (art. 7abis LEne), les cautions visant à couvrir les risques liés aux installations géo- thermiques (art. 15a, al. 1, LEne) ainsi que l’indemnisation des concessionnaires (pour l’assainissement des cours d’eau en vertu de l’art. 15abis LEne). Le supplément pour l’indemnisation des concessionnaires visé à l’art. 15abis LEne s’élève 0,1 ct./kWh conformément à l’art. 17e de l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur l’énergie (OEne) et est compris dans le supplément sur les coûts de transport. Le Conseil fédéral adapte graduellement le montant du supplément, en tenant compte de la rentabilité et du potentiel des technologies (art. 15b, al. 4, dernière phrase, LEne). Des adaptations – d’au moins 0,05 ct. par kWh – sont nécessaires lorsqu’il apparaît que le supplément actuel ne suffit plus à finan- cer les différents usages prévus à l’art. 15b, al. 1, LEne. Les moyens nécessaires pour la RPC et ceux pour la rétribution unique doivent être calculés en se fondant sur les critères ressortant des art. 3j, al. 3 et 3bis, OEne. L’art. 3j, al. 4, OEne renvoie aux normes en la matière concernant les trois autres usages du supplément.

La modification du supplément sur les coûts de transport est préparée par l’Office fédéral de l’énergie (OFEN) et le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communi- cation (DETEC), le DETEC demandant au Conseil fédéral de redéfinir le supplément sur les coûts de transport (art. 3j, al. 2, OEne). La fixation d’un nouveau montant du supplément sur les coûts de transport par le Conseil fédéral doit être transposée dans l’art. 3j, al. 1, OEne. Le système décrit ci-dessus fait actuellement l’objet de débats parlementaires dans le cadre de la Stratégie énergétique 2050. Des modifications fondamentales du système sont à l’étude et ne seront pas abordées par la présente révision de l’OEne.

1.2 Calendrier

Les gestionnaires de réseau sont notamment tenus de publier au plus tard jusqu’au 31 août de chaque année les tarifs d’utilisation du réseau et les tarifs d’électricité (art. 12, al. 1, de la loi du 23 mars 2007 sur l’approvisionnement en électricité, LApEl, en relation avec l’art. 10 de l’ordonnance du 14 mars 2008 sur l’approvisionnement en électricité, OApEl). Ils doivent également communiquer d’éventuelles hausses des tarifs d’électricité à la Commission de l’électricité (ElCom) (art. 22, al. 2, let. b, LApEl en relation avec l’art. 4, al. 3, OApEl). La fixation de ces tarifs dépend entre autres du montant du supplément sur les coûts de transport pour l’année suivante. Les gestionnaires de réseau doivent donc être informés suffisamment tôt de toute modification du supplément, dans l’idéal environ deux mois avant le 31 août. Cela implique que le Conseil fédéral ait redéfini le supplément sur les coûts de transport au plus tard d’ici le milieu de l’année civile. Or, les données permettant de calculer le supplément sur les coûts de transport ne sont pas disponibles avant le premier trimestre. Etant donné ces délais, nous avons décidé de procéder à une consultation par voie de conférence. La présente révision de l’art. 3j OEne doit entrer en vigueur au 1er janvier 2016.

2 Grandes lignes du projet

2.1 Augmentation du supplément sur les coûts de transport au 1er janvier

Suite à la révision de la LEne au 1er janvier 2014, le montant maximal du supplément sur les coûts de transport a été augmenté pour atteindre 1,5 ct./kWh. Les aides sont engagées jusqu’à cette limite. Comme les aides sont versées uniquement une fois que l’installation est en service, les installations ayant été admises dans le système de la RPC ont un impact financier réel seulement avec un déca- lage dans le temps. La fixation du supplément sur les coûts de transport est donc en premier lieu une adaptation de nature technique, puisque la majeure partie des conditions-cadres du système d’encouragement sont définies au niveau légal. En 2016, les recettes nécessaires au financement de la RPC pour les nouvelles installations (ou celles qui sont déjà exploitées) et au versement de la rétribution unique pour les petites installations photovoltaïques doivent se monter à près de 703 millions de francs (plus 59 millions de francs pour la redevance destinée aux mesures d’assainissement des cours d’eau). Un supplément sur les coûts de transport de 1,1 ct./kWh (586 + 59 millions de francs) est insuffisant pour assurer en permanence la liquidité du fonds LEne. C’est la raison pour laquelle le supplément actuel sur les coûts de transport doit augmenter au 1er janvier 2016 pour passer à 1,3 ct./kWh. Le supplément de 0,1 ct./kWh pour les mesures d’assainissement des cours d’eau, qui est compris dans le supplément sur les coûts de transport, demeure inchangé. Les recettes supplémentaires résultant de l’augmentation de 1,1 à 1,3 ct./kWh avoisinent 120 millions de francs par an. Sans cette augmentation, la liste d’attente ne pourrait pas être réduite et aucun nouveau projet ne se verrait accepté par la RPC. Les rétributions uniques ne pourraient en outre être accordées que d’une manière restreinte. La figure suivante montre l’évolution du supplément sur les coûts de transport depuis l’introduction de la RPC en 2009:

Figure 1: Evolution du supplément sur les coûts de transport

2.2 Prévisions concernant la production d’électricité, les recettes et les dé-

penses du fonds La production d’électricité des installations RPC devrait augmenter de 550 GWh en 2016, pour at- teindre un total de 2678 GWh (tableau 1 et figure 2). Cela est dû à la libération de contingents RPC en 2015 et en 2016 qui devrait se traduire par une hausse continue de la production provenant de toutes les technologies encouragées. Suite à l’introduction de la nouvelle gestion de la liste d’attente au 1er janvier 2015, les projets sur liste d'attente prêts à être réalisés sont placés en tête de liste. Ils sont ainsi les premiers à être pris en considération lors d’une réduction de la liste d’attente. Ces instal- lations nécessitent moins de temps pour la réalisation (ou sont déjà en service) et ont donc un impact financier plus rapide sur le fonds dédié à la RPC. La figure 2 montre l’évolution de la production de courant provenant des installations bénéficiant de la RPC depuis l’introduction du système d’encouragement en 2009:

Figure 2: Evolution de la hausse de la production provenant des installations bénéficiant de la RPC Les rétributions RPC prévisibles pour les années 2015 et 2016 figurent ci-dessous (tableau 1). La somme des rétributions RPC augmente pendant cette période de 449 à 564 millions de francs, près de 86 (respectivement 109 millions de francs) étant couverts par les recettes provenant de la vente d’électricité sur le marché. Le reste doit être financé par le fonds LEne. Par rapport à l’année précé- dente, le prix sur le marché de l’électricité a baissé d’environ 1 ct./kWh, notamment en raison du bas niveau du cours actuel de l’euro. Le prix du marché devrait rester à un bas niveau (4 ct./kWh) ces prochaines années. Par comparaison avec l’année précédente, les engagements RPC existants de- vraient par conséquent pénaliser d’environ 20 millions supplémentaires le fonds alimenté par le sup- plément. Lors de l’estimation des coûts d’encouragement, on tient compte du fait que parmi les installations recevant une décision positive, toutes ne seront pas construites. Le taux d’échec est notamment rela- tivement élevé en ce qui concerne l’énergie éolienne, la petite hydraulique et la biomasse. Mais cet état de fait se manifeste seulement plusieurs années après la décision d’encouragement. En se fon- dant sur des valeurs connues, il est possible d’estimer combien d’installations éligibles ne seront pas réalisées. Ces installations sont considérées comme n’ayant pas d’ impact financier. Le système est donc intentionnellement «surréservé», afin de permettre au plus grand nombre de projets possibles d’être au départ.

Tableau 1: Production prévisible provenant d’installations bénéficiant de la RPC et rétribution prévi- sible par technologie Production Production Rétribution en Rétribution en RPC d’électricité en d’électricité en

2015 [mio CHF] 2016 [mio CHF]

2015 [GWh] 2016 [GWh]

Force hydraulique 868 139 984 158 Photovoltaïque 355 130 555 177 Energie éolienne 69 12 123 24 Biomasse 835 168 1016 205 Total 2128 449 2678 564 Dont: Recettes provenant de la vente d’électricité 86 109 Rétribution du fonds LEne 363 455

2.2.1 Dépenses prévisibles

En plus de la RPC, le supplément sur les coûts de transport permet de financer d’autres instruments d’encouragement. Les différentes utilisations et leurs coûts figurent dans le tableau ci-dessous: Tableau 2: Dépenses prévisibles Dépenses [mio CHF] 2015 2016 RPC 449 564 Rétributions uniques pour les petites installations photo- voltaïques (RU) 157 100 Financement des frais supplémentaires 30 30 Appels d’offres publics 41 41 Energie de compensation 5 5 Restitution (partielle) aux gros consommateurs 16 32 Coûts d’exécution (Swissgrid SA, EPS AG, OFEN, etc.) 12 12 Mesures d’assainissement des cours d’eau (0,1 ct./kWh) 59 59 Total des dépenses 769 843 Solde du fonds RPC en fin d’année (total des recettes - total des dépenses) 29 73

2.2.2 Recettes prévisibles

Les recettes proviennent en premier lieu du supplément sur les coûts de transport prélevé auprès des consommateurs finaux ainsi que des recettes de la vente d’électricité (tableau 3): Tableau 3: Recettes prévisibles Recettes [mio CHF] 2015 2016 Supplément sur les coûts de transport sans les mesures d’assainissement des cours d’eau (1 resp. 1,2 ct./kWh) 586 703 Mesures d'assainissement des cours d'eau (0,1 ct./kWh) 59 59 Recettes provenant de la vente d’électricité 86 109 Allègement par le biais de la TVA 16 16 Report prévisible de l’exercice précédent 51 29 Total des recettes 798 916

2.3 Rétributions uniques pour les petites installations photovoltaïques

Nous allons nous intéresser ici plus en détail aux rétributions uniques pour les petites installations photovoltaïques, le nouvel instrument d‘encouragement introduit au 1er janvier 2014. Début février 2015, près de 36’000 installations photovoltaïques se trouvaient sur la liste d’attente ou étaient en traitement pour la rétribution unique, dont 10’000 exploitants d’installations d’une puissance

inférieure à 10kW. Parmi ces installations, 6’000 sont déjà en service et leurs exploitants n’ont plus droit à la RPC. Ils peuvent prétendre en revanche à la rétribution unique qui couvre 30% maximum des coûts d’investissement d’une installation de référence, alors que la RPC offre une garantie com- plète des coûts (y compris coûts d’exploitation, de capital et d’entretien). 11’000 autres installations (dont 2850 sont déjà en service) présentent une puissance entre 10 et 30 kW. Les responsables de ces installations peuvent choisir entre la RPC et la rétribution unique. Ceux qui se situent en fin de liste d’attente (et qui se sont donc annoncés il y a peu) optent à 56% pour la rétribution unique. Les 44% restant sur la liste d’attente préfèrent la RPC. Les 15’000 autres exploitants d’installations d’une puissance égale ou supérieure à 30 kW n’ont pas droit à la rétribution unique et perçoivent la RPC. Si le responsable d’un projet dont l’installation entre en ligne de compte pour la rétribution unique a déposé auprès de Swissgrid SA une annonce de mise en exploitation, il a droit à la rétribution unique. Conformément à la LEne, elle doit être versée en l’espace de quelques mois. Cela est d'autant plus significatif que Swissgrid SA reçoit chaque mois près de 1000 nouvelles annonces dont environ deux tiers peuvent ou doivent opter pour la rétribution unique. Pour réduire la liste d’attente ou, tout du moins, faire en sorte qu’elle ne s’allonge pas, il est prévu de procéder en 2015 et en 2016 au versement de la rétribution unique à près de 12’000 à 15’000 ex- ploitants de petites installations photovoltaïques par an. Cela signifie concrètement que Swissgrid SA devra verser chaque mois environ 1000 rétributions uniques. A cet effet, on dispose de 157 millions de francs maximum pour 2015 et de 100 millions de francs maximum pour 2016.

3 Conséquences pour la Confédération et les cantons (finances,

personnel, autres effets) L’augmentation du supplément sur les coûts de transport n’a aucune conséquence directe au niveau financier pour la Confédération et les cantons. L’exécution sera toutefois plus coûteuse en raison des projets supplémentaires (1000 annonces par mois; libération de deux contingents RPC par an, à quoi s’ajoutent en moyenne plus de 1000 rétributions uniques versées par mois). Cela a des consé- quences au niveau des charges en personnel, mais aussi du traitement technique. Les postes de travail et les ressources supplémentaires nécessaires concernent principalement Swissgrid SA. Ils ne seront pas financés par la Confédération et les cantons, mais directement par le fonds LEne.

4 Conséquences économiques, sociales et environnementales

Suite à l’augmentation prévue de 1,1 ct./kWh à 1,3 ct./kWh, le supplément sur les coûts de transport va peser davantage qu’auparavant sur les consommateurs d’électricité. Dans le contexte actuel, mar- qué par une surévaluation du franc suisse, une augmentation du supplément conduit à des coûts d’électricité plus élevés en Suisse par rapport à la concurrence européenne, une situation qui tend à péjorer la compétitivité des entreprises suisses.

Les coûts pour un ménage moyen de 4 personnes avec un chauffe-eau électrique et une consomma- tion d’électricité de 4500 kWh/a devraient augmenter de 49,50 francs par an aujourd’hui à 58,50 francs par an. Les petites et moyennes entreprises devraient plus particulièrement ressentir la hausse, dans la mesure où leurs coûts d’électricité ne représentent pas 5% de la valeur ajoutée brute. Les entreprises dont la part des coûts d’électricité par rapport à la valeur ajoutée brute est plus impor- tante peuvent soumettre à l’OFEN une demande de remboursement partiel ou complet du supplément sur les coûts de transport, si elles prévoient simultanément des mesures d’efficacité énergétique.

L’abandon du cours plancher du franc par rapport à l’euro a entraîné une nouvelle baisse des prix de l’électricité à la bourse. Le marché à terme pour 2016 se situe aujourd’hui à environ 4 ct./kWh. En 2014, les prix moyens du marché se montaient encore à 4,5 ct./kWh. D’une part, de faibles prix du marché pèsent davantage sur le fonds et nécessitent un supplément plus élevé. D’autre part, les tarifs de l’énergie baissent pour les consommateurs finaux.

En 2016, l’encouragement du photovoltaïque au moyen de la rétribution unique devrait générer à lui seul entre 12’000 et 15’000 mandats supplémentaires pour la réalisation de nouvelles installations photovoltaïques pour les concepteurs, les installateurs, les professionnels de l’électricité et de la cou- verture de toit. Des décisions positives supplémentaires concernant la RPC pourront aussi être émises pour les autres technologies. La branche de la construction d’installations va donc en profiter. D’autres branches, qui ne peuvent pas prétendre au remboursement du supplément, seront quant à elles désavantagées par l’augmentation du supplément.