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Initiative parlementaire Importations de viande assaisonnée. Abolition du traite- ment préférentiel prévu dans le tarif douanier Rapport explicatif de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil national

du 10 novembre 2014

2015–...... 1

Condensé

La création, en 1995, de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a débouché, à l’issue du cycle d’Uruguay, sur l’entrée en vigueur de l’accord agricole de l’OMC. Cet accord porte notamment sur la facilitation de l’accès aux marchés à l’échelle internationale, grâce à une plus grande ouverture réciproque des marchés agricoles et à l’abolition des entraves non tarifaires au commerce. Avant l’adhésion de la Suisse à l’OMC, les possibilités d’importer de la viande étaient restreintes en termes de quantité. Lors des négociations menées dans le cadre du cycle d’Uruguay, un taux hors contingent (THC) de 638 francs par 100 kg bruts a été fixé pour le nouveau numéro 1602.5099 du tarif. Sont classées sous ce numéro les préparations de viande assaisonnée de l’espèce bovine, par exemple le filet ou le romsteck. Les importations de cette catégorie de viande, qui ne sont pas limitées quantitativement, ont fortement augmenté au cours des dix dernières années surtout. La majorité de la commission estime que cette situation représente un problème pour les producteurs suisses de viande (pression accrue sur les prix, perturbation de l’équilibre du marché). Elle craint en outre que la viande importée ne soit pas produite selon des normes aussi exigeantes que les prescriptions suisses en matière de protection des animaux. Le projet législatif vise à insérer des notes suisses dans les chapitres 2 et 16 du tarif douanier, selon lesquelles les produits de viande assaisonnée seront désormais classés dans le chapitre 2 et seront donc soumis à des droits de douane plus élevés que jusqu’à présent (THC de plus de 2000 francs par 100 kg bruts). Une minorité de la commission propose de ne pas entrer en matière sur le projet. De son point de vue, l’extension du champ d’application du chapitre 2 du tarif douanier serait contraire aux engagements internationaux de la Suisse.

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Rapport

1 Genèse du projet

L’initiative parlementaire « Importations de viande assaisonnée. Abolition du traitement préférentiel prévu dans le tarif douanier » (10.426) a été déposée le 18 mars 2010 par le groupe de l’Union démocratique du centre. Elle vise à modifier les bases légales en vigueur de sorte que les préparations de viande (par ex. la viande assaisonnée), qui sont actuellement classées dans le chapitre 16 du tarif douanier et qui concurrencent la viande classée dans le chapitre 2, soient elles aussi classées dans le chapitre 2. A sa séance du 18 avril 2011, la Commission de l’économie et des redevances du Conseil national (CER-N) a donné suite à l’initiative par 13 voix contre 9 et

1 abstention. Le 31 octobre 2011, son homologue du Conseil des Etats (CER-E) a

toutefois refusé, par 5 voix contre 4 et 1 abstention, de se rallier à cette décision. Le 12 novembre 2012, la CER-N a alors proposé à son conseil, par 14 voix contre 10 et 1 abstention, de ne pas donner suite à l’initiative. Contrairement à l’avis de sa commission, le Conseil national a donné suite à l’initiative le 5 mars 2013, par 97 voix contre 89. Le 27 août 2013, la CER-E a approuvé cette décision par 6 voix contre 0 et 7 abstentions. Le 8 avril 2014, la CER-N a décidé, se fondant sur l’art. 112 de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement (LParl)¹, de charger l’Administration fédérale des douanes (AFD) de rédiger un rapport qui présenterait les possibilités de mise en œuvre de l’initiative et leurs conséquences. Après avoir pris acte du rapport précité le 18 août 2014, la CER-N a chargé son secrétariat d’élaborer, conjointement avec l’administration, un avant-projet d’acte et un rapport explicatif. Dans cette perspective, elle a opté pour la solution prévoyant l’insertion des notes suisses dans les chapitres 2 et 16 du tarif douanier. Le 10 novembre 2014, la CER-N s’est penchée sur l’avant-projet d’acte, qu’elle a approuvé au vote sur l’ensemble par 13 voix contre 11. Elle a en outre décidé d’ouvrir une procédure de consultation.

2 Grandes lignes du projet

2.1 Droit en vigueur

2.1.1 Loi sur le tarif des douanes et loi sur les douanes

Le tarif des douanes suisses est réglé dans la loi du 9 octobre 1986 sur le tarif des douanes (LTaD)². A l’instar de la nomenclature combinée de l’UE et de la plupart des tarifs des douanes à l’échelle mondiale, il se fonde sur le Système harmonisé, qui est valable sur le plan international (SH)³. Les numéros du tarif des douanes

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Ne sont compris dans ce Chapitre que les viandes et abats présentés dans les états suivants, qu’ils aient ou non été soumis à un traitement thermique peu poussé à l’eau chaude ou à la vapeur (tel que l’échaudage ou le blanchiment), mais n’ayant pas pour effet la cuisson véritable des produits: 1) Frais (c’est-à-dire à l’état naturel), même saupoudrés de sel en vue d’assurer la conservation pendant la durée du transport. 2) Réfrigéré, c’est-à-dire refroidi généralement jusqu’aux environs de 0 °C sans entraîner la congélation. 3) Congelé, c’est-à-dire refroidi au-dessous du point de congélation jusqu’à la congélation à cœur. 4) Salé ou en saumure, ou bien encore séché ou fumé. Les viandes légèrement saupoudrées de sucre ou arrosées d’eau sucrée, relèvent également de ce Chapitre. Les viandes et abats présentés dans les états cités aux alinéas 1) à 4) ci-dessus restent, d’autre part, compris dans le présent Chapitre même s’ils ont été traités aux enzymes protéolytiques (papaïne, par exemple) en vue de les attendrir ou encore s’ils ont été débités, découpés en tranches ou hachés. En outre, les mélanges ou combinaisons de produits qui relèvent de positions différentes du Chapitre (les volailles du no 0207 bardées de lard du no 0209, par exemple) restent compris dans le présent Chapitre. Les viandes et abats sont, par contre, classés au Chapitre 16, lorsqu’ils sont présentés: a) Sous forme de saucisses, saucissons ou produits similaires, cuits ou non, du no 1601. b) Cuits de quelque manière que ce soit (cuits à l’eau, grillés, frits ou rôtis) ou autrement préparés ou conservés par tout procédé non visé au présent Chapitre, y compris ceux simplement enrobés de pâte ou de chapelure (panés), truffés ou assaisonnés (de poivre et de sel, par exemple) y compris le pâté de foie (no 1602). Le présent Chapitre comprend également les viandes et abats propres à l’alimentation humaine même cuits, sous la forme de farine et de poudre. Les viandes et abats, sous les états prévus dans le présent Chapitre, peuvent, occasionnellement, être présentés dans des contenants hermétiquement clos (viandes simplement séchées en boîtes, par exemple) sans que leur classement en soit, en principe, modifié. Toutefois, il est à noter que les produits placés dans de tels emballages seront, le plus souvent, passibles du Chapitre 16, soit qu’ils aient subi une préparation autre que celles prévues au présent Chapitre, soit que leur mode de conservation effectif diffère également des procédés visés au présent Chapitre. De même, les viandes et abats du présent chapitre y demeurent classés (les viandes des animaux de l’espèce bovine, fraîches ou réfrigérées, par exemple) lorsqu’ils sont conditionnés dans des emballages selon la méthode dénommée «conditionnement sous atmosphère modifiée» (Modified Atmospheric Packaging (MAP)). Dans le cadre de cette méthode (MAP), l’atmosphère autour du produit est modifiée ou contrôlée (en éliminant l’oxygène pour le remplacer par de l’azote ou de l’acide

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carbonique, ou bien en réduisant la teneur en oxygène et en augmentant celle en azote ou en acide carbonique, par exemple). Il ressort donc des notes explicatives du SH que la viande assaisonnée est en principe exclue du chapitre 2 du tarif des douanes ; elle relève du chapitre 16. Dans ce contexte, la mention « de poivre et de sel » figure à titre d’exemple. Un morceau de viande seulement saupoudré de poivre est également assaisonné. Ce principe vaut aussi pour les autres épices et assaisonnements (par exemple oignons, ail, fines herbes, marinades, etc.). Par ailleurs, le fait que la viande soit ou non prête à la consommation ne constitue pas un critère déterminant pour la distinction entre les chapitres 2 et 16.

2.1.2.3 Notes explicatives suisses du tarif des douanes

En sa qualité de partie contractante, la Suisse est tenue d’adopter et d’appliquer les notes explicatives du SH. Ce principe laisse de la marge pour des réglementations nationales, pour autant que celles-ci soient conformes aux dispositions légales et aux notes explicatives du SH. C’est ainsi que l’AFD peut par exemple publier en plus des notes explicatives suisses. Ces notes ont le caractère de prescriptions de service ; en cas de recours, elles ne seraient pas contraignantes pour le TAF. Ce dernier ne les remet cependant pas en question si elles sont conformes aux prescriptions légales et internationales régissant le classement tarifaire. Dans le cas du champ d’application du chapitre 2, il s’est avéré qu’il est judicieux de préciser la signification du terme « assaisonné ». Dans un cas extrême, une interprétation restrictive pourrait par exemple signifier qu’une moitié de bœuf complète saupoudrée de poivre sur une petite partie de sa surface devrait être classée dans le chapitre 16. Il est aussi bien connu que certaines salaisons et viandes séchées typiques du numéro 0210 du tarif des douanes (par exemple la viande des Grisons) sont traitées avec des assaisonnements en cours de fabrication. Cette situation a entraîné la création de notes explicatives suisses qui ont actuellement le libellé suivant : Relèvent également du chapitre 2 la viande et les abats comestibles auxquels des assaisonnements ont été ajoutés, pour autant que cela ne change pas leur caractère de produits relevant de ce chapitre. Sont déterminants le genre et l’état de la marchandise au moment où elle est déclarée au bureau de douane. Les assaisonnements ajoutés ne sont pas considérés comme conférant le caractère essentiel en particulier pour les produits suivants: a) Viande et abats comestibles avec adjonction en quantité quelconque d’assaisonnements pouvant être éliminés à l’aide de moyens simples (par exemple par essuyage, lavage ou aspiration) avant la mise en œuvre. Font partie de ce type d’assaisonnements les grains de poivre entiers, les baies de genièvre entières, les clous de girofle entiers, les feuilles de laurier, les branches de romarin, etc. b) Viande et abats comestibles dont l’assaisonnement (par exemple poivre concassé, broyé ou moulu) ne couvre pas la totalité de la surface du produit ou n’est pas perceptible à l’œil nu.

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c) Produits carnés de ce chapitre prêts à la consommation sans assaisonnement nettement perceptible au goût. Relèvent notamment de cette catégorie les salaisons et autres spécialités du numéro 0210 du tarif. Sont en revanche exclus de ce chapitre la viande et les abats comestibles dont l’assaisonnement (par exemple poivre broyé ou moulu) couvre la totalité de la surface du produit et est perceptible à l’œil nu (en règle générale 1602). Ne relèvent pas non plus de ce chapitre les produits carnés dont l’assaisonnement est réalisé en profondeur grâce à un traitement spécial (par exemple le procédé tumbler) et est nettement perceptible au goût. En application de ces dispositions, la viande des Grisons et les produits analogues (par exemple la bresaola) sont habituellement classés dans le chapitre 2 du tarif des douanes (nos 0210.2010/2090). Les notes explicatives suisses en vigueur concordent dans une large mesure avec la réglementation figurant dans la nomenclature combinée (NC)6 de l’UE. La note complémentaire 6a du chapitre 2 de la NC précise ce qui suit : Les viandes non cuites et assaisonnées relèvent du chapitre 16. Sont considérées comme «viandes assaisonnées» les viandes non cuites dont l’assaisonnement est réalisé en profondeur ou sur la totalité de la surface du produit et est perceptible à l’œil nu ou nettement perceptible au goût.

2.1.3 Contingents tarifaires

Les contingents tarifaires fondés sur des engagements souscrits dans le cadre de l’OMC figurent à l’annexe 2 du tarif général. La viande de bœuf et la viande de veau relèvent du contingent tarifaire no 5 (« animaux pour la boucherie ; viandes essentiellement produites sur la base de fourrage grossier », « viandes rouges »). Le contingent minimum se monte à 22 500 tonnes. La gestion et la répartition de ce contingent sont régies par les art. 21 et 22 de la loi du 29 avril 1998 sur l’agriculture (LAgr)7. L’art. 48 LAgr est déterminant en ce qui concerne les enchères. Les modalités sont réglées dans l’ordonnance du 26 octobre 2011 sur les importations agricoles (OIAgr) 8 et dans l’ordonnance du 26 novembre

2003 sur le bétail de boucherie (OBB)9.

L’attribution des contingents tarifaires est publiée10.

2.1.4 Protection des animaux

Les dispositions suisses en matière de protection des animaux n’ont aucune influence sur le classement tarifaire de la viande et des produits carnés dans le tarif des douanes, donc aucune influence non plus sur le montant du taux du droit. La

6 NC, état actuel cf. JO L 290 du 31 octobre 2013

7 RS 910.0 8 RS 916.01 9 RS 916.943 10 Cette publication peut être consultée sur le site de l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) : www.blw.admin.ch → Thèmes → Importation de produits agricoles

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viande qui est produite à l’étranger selon des normes moins sévères que les prescriptions suisses est donc classée dans les mêmes positions tarifaires que celle qui correspond aux dispositions indigènes. Seuls sont déterminants le genre, la quantité et l’état de la marchandise au moment où elle est déclarée au bureau de douane (art. 19 LD).

2.2 Importation de viande de bœuf et de veau préparée

(numéro 1602.5099 du tarif)

2.2.1 Quantités importées

Jusqu’en 2004, les quantités dédouanées définitivement hors contingent tarifaire sous le numéro 1602.5099 du tarif au taux de 638 francs par 100 kg bruts étaient relativement modestes. On peut admettre que les importateurs n’avaient pas besoin de quantités supplémentaires de viande importée. Le tableau ci-après11 révèle qu’une augmentation considérable s’est produite après 2004.

Année Quantité totale Ø mensuelle (kg) Valeur Ø en fr. par (kg) kg

2003 10’928 910 12.70 2004 83’137 6’928 8.30 2005 281’445 23’453 6.60 2006 340’849 28’405 8.47 2007 665’602 55’466 8.30 2008 591’156 49’263 10.80 2009 1’031’833 85’986 11.85 2010 1’813’497 151’125 13.05 2011 1’970’014 164’168 13.90 2012 1’750’824 145’902 14.37 2013 1’670’768 139’230 15.20

Depuis 2011, les importations ont reculé, mais restent nettement supérieures à celles des années précédant 2010. En plus de la viande assaisonnée, le numéro 1602.5099 du tarif comprend encore d’autres produits (par ex. le pot-au-feu, le hamburger, les préparations à base de viande hachée). Une enquête que l’OFAG a effectuée pour l’année 2009 en se fondant sur les différentes déclarations en douane a certes montré que quelque 400 tonnes au plus, sur un total de plus de 1000 tonnes, pouvaient être qualifiées de

11 Source : Swiss-Impex (banque de données de la statistique du commerce extérieur suisse)

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viande assaisonnée. Cependant, il n’est pas possible de se prononcer sur la nature exacte des préparations de viande importées jusqu’à la fin de 2012. D’après les estimations de l’AFD, on peut admettre que l’évolution observée est en majeure partie due à l’importation de viande assaisonnée. Depuis le 1er janvier 2013, le numéro 1602.5099 du tarif comporte la clé statistique 915, assortie du texte « simplement assaisonnés (non autrement préparés) ». Le dépouillement confirme que quelque 90 % de la quantité importée relève de cette catégorie (2013 : environ 1500 tonnes ; valeur moyenne par kg : 15 fr. 07).

2.2.2 Consommation indigène

Par rapport à la consommation totale de viande de bœuf (119 253 tonnes), la part de la viande de bœuf assaisonnée importée du numéro 1602.5099 du tarif (1500 tonnes) représentait à peine 1,3 % en 2013. La viande assaisonnée représentait quelque 6,4 % de la totalité des importations de viande de bœuf12.

2.2.3 Emploi et désignation exacte

On ne dispose pas d’indications exactes sur l’emploi de la viande de bœuf et de veau importée sous le numéro 1602.5099 du tarif. D’après les estimations de l’AFD, la quantité qui arrive directement dans le commerce de détail est relativement faible. La majeure partie de cette viande semble destinée à la restauration. Il n’est pas non plus possible de donner une indication précise de la part de la viande de veau dans ces importations. Un dépouillement des déclarations en douane des quelque 1500 tonnes de viande de bœuf et de veau assaisonnée qui ont été importées en 2013 a révélé ce qui suit :  Il s’agit pour au moins 250 tonnes de viande de veau.  Pour environ 500 tonnes, il pourrait s’agir de morceaux de cuisse de bœuf assaisonnés utilisés pour la fabrication de viande séchée.

2.2.4 Viande de veau

En 2013, quelque 485 tonnes de viande de veau fraîche et congelée ont été importées sous les numéros 0201 et 0202 du tarif. Il s’agissait presque exclusivement d’importations à taux bas (moins de 150 fr. 00 par 100 kg bruts) effectuées dans le cadre du contingent tarifaire. A cette quantité s’ajoutent les importations de viande de veau assaisonnée opérées sous le numéro 1602.5099 du tarif. Comme cela a été dit au chiffre 2.2.3, on admet que ces importations ont été d’au moins 250 tonnes. Les estimations de la branche sont encore plus élevées (voir chiffre 2.3.1). Dans les numéros 0201 et 0202 du tarif, les « viandes de veaux » font l’objet d’un relevé séparé. Dans les notes explicatives (D6), elles sont définies comme suit :

12 Source : publication de la coopérative Proviande du 9 avril 2014

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La viande de veau est une viande à fibres fines claire à rose provenant des animaux de l’espèce bovine d’un âge jusqu’à 8 mois et un poids mort jusqu’à 160 kg. Les prescriptions de l’ordonnance du 23 avril 2008 sur la protection des animaux (OPAn)13 qui régissent l’élevage des veaux en Suisse ne s’appliquent pas à la viande de veau importée, cela quel que soit son classement au tarif des douanes. Elles ne s’appliquent donc pas non plus à la viande de veau fraîche, réfrigérée ou congelée importée sous les numéros 0201 et 0202 du tarif dans le cadre ou hors du contingent tarifaire. Les prescriptions de l’OPAn ne sont en principe pas applicables lors de l’importation de viande de tout genre. L’importation de viande de lapins domestiques constitue une exception à cet égard. Lorsque l’importateur n’est pas à même de prouver que la méthode de production utilisée à l’étranger pour cette viande respecte certaines exigences de l’OPAn, la marchandise doit, conformément à l’ordonnance agricole sur la déclaration du 26 novembre 2003 (OAgrD)14, obligatoirement être signalée par la mention « issu d’un mode d’élevage non admis en Suisse ». D’après les statistiques de la coopérative Proviande15, la part indigène (taux d’auto- approvisionnement) de la consommation totale de viande de veau est passée de 97,0 % en 2010 à 97,6 % en 2013. Par rapport à la consommation totale de viande de veau, la part de la production indigène a plus augmenté que celle des importations. En comparaison avec les autres catégories de viande, c’est pour la viande de veau que le taux d’auto-approvisionnement est le plus élevé.

2.3 Nécessité d’agir : considérations de la commission

2.3.1 Arguments développés par la majorité de la

commission La fixation de droits de douane moins élevés pour la viande assaisonnée dans le cadre de la mise en œuvre des décisions prises pendant le cycle d’Uruguay a engendré pour l’industrie carnée une situation problématique, qui n’avait pas été anticipée au départ. Ainsi qu’il a été dit au chapitre 2.2, les importations de viande de bœuf et de veau assaisonnée sont en forte augmentation. En l’occurrence, il s’agit parfois de viande qui est certes importée en tant que viande assaisonnée, mais dont on élimine ensuite l’assaisonnement (notamment des grains de poivre entiers) par lavage, essuyage ou aspiration en vue de la commercialiser en Suisse comme viande non assaisonnée. Afin de remédier à cette situation insatisfaisante, l’AFD a modifié, au printemps 2010, la spécification de la viande assaisonnée de sorte que la viande saupoudrée de grains de poivre entiers n’est plus considérée comme une viande préparée au sens du chapitre 16 du tarif douanier (cf. chap. 2.1.2.3). Depuis, la situation s’est quelque peu améliorée, bien que le volume des importations de viande assaisonnée reste nettement supérieur à ce qu’il était avant l’entrée en vigueur du

13 RS 455.1 14 RS 916.51

15 Le marché de la viande 2013, coopérative Proviande

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16 traitement préférentiel (cf. chap. 2.2). Un arrêt du 1er avril 2011 du TAF indique que l’assaisonnement de la viande doit être constaté de visu ou par un autre sens, ce qui complique les contrôles de la viande assaisonnée importée. En conséquence, la situation est demeurée précaire pour l’industrie carnée, en dépit des mesures prises par l’AFD. La hausse massive des importations de viande assaisonnée a accru la pression sur les prix pour les producteurs suisses et n’a cessé de bouleverser le marché de la viande. La branche de la viande de veau en fait notamment les frais. Dans sa réponse du 28 avril 2010 à l’interpellation Walter 10.3146 (« Importation de viande assaisonnée »), le Conseil fédéral avait d’ailleurs précisé que l’on ne pouvait « cependant exclure des perturbations du prix du veau, étant donné que ce marché est très sensible au prix ». Les efforts déployés par la branche pour approvisionner le marché suisse en important de la viande dans le cadre des contingents tarifaires sont ainsi réduits à néant. Selon la réglementation de la coopérative Proviande, tous ses membres s’entendent sur les quantités importées afin d’ajuster l’approvisionnement aux besoins du marché de la viande ; or, cette mesure manque d’efficacité. Dans ce mécanisme qui fonctionne à satisfaction, le volume des importations est fixé en tenant compte de la production indigène et des besoins du marché. Comme la viande assaisonnée n’est pas soumise à ce mécanisme, elle n’est pas contrôlée et elle est importée en sus, ce qui perturbe l’équilibre du marché et crée de la concurrence. Les mesures saisonnières d’allégement du marché soutenues financièrement par la Confédération et mises en place par Proviande ne permettent pas non plus d’améliorer la situation, car elles n’empêchent pas que de la viande assaisonnée soit quand même importée. Outre les éleveurs de bétail de boucherie, d’autres secteurs de l’industrie carnée sont concernés, comme les abattoirs et les entreprises de traitement. Il s’agit là justement de secteurs qui procèdent à d’importants investissements, garantissent des emplois et s’engagent pour l’avenir des sites de production en Suisse. La viande assaisonnée passe également par le canal de la restauration et par celui de la boucherie, ce qui les met tous deux devant un dilemme complexe. D’un côté, les écarts de prix considérables qui existent entre la viande assaisonnée et la viande non assaisonnée sont attrayants ; de l’autre, le rapport à la production intérieure et la crédibilité de cette dernière sont remis en cause. Actuellement, il est possible d’importer de la viande qui ne respecte pas les prescriptions suisses en matière de protection des animaux. Cela concerne en particulier la viande de veau blanche, qui provient souvent d’animaux n’étant pas nourris dans les règles. En 2013, par exemple, plus de 200 tonnes de viande assaisonnée ont été importées des Pays-Bas et 250 tonnes l’ont été d’Italie ; il s’agissait très probablement de viande de veau blanche. L’UE connaît certes des prescriptions en matière de protection des animaux qui s’appliquent à la détention des veaux et des porcs, mais leur exécution serait très peu contrôlée, au dire des organisations de protection des animaux actives au sein de l’UE. En outre, ces

16 Arrêt A-7046/2010 du TAF du 1.4.2011, tarif douanier (importation de viande marinée), consultable en allemand uniquement, sur : http://www.bvger.ch/publiws/pub/cache.jsf?displayName=A-7046/2010&decisionDate=2011- 04-01&lang=de

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prescriptions européennes sont parfois moins strictes que celles de la Suisse. Ainsi, les agriculteurs de l’UE peuvent détenir les veaux individuellement et sur des planchers à caillebotis, ce qui n’est pas possible en Suisse. Eu égard à ce qui précède, la majorité de la commission considère qu’il y a lieu de légiférer et elle est favorable à la mise en œuvre de l’initiative.

2.3.2 Non-entrée en matière : motifs invoqués par la

minorité de la commission La minorité estime que l’AFD a, dans l’ensemble, déjà satisfait aux revendications de l’initiative en complétant les notes explicatives concernées. Comme cela a été dit plus haut, la viande saupoudrée de grains de poivre entiers n’est plus considérée comme une viande assaisonnée depuis le printemps 2010, de sorte que le problème de la « fraude » liée à l’importation (importation de viande non assaisonnée au tarif douanier de la viande assaisonnée) a été suffisamment pris en considération (cf. chap. 2.1.2.3). Une extension supplémentaire du champ d’application du chapitre 2 du tarif douanier serait contraire aux engagements internationaux de la Suisse, car les nouvelles notes suisses ne seraient pas conformes à la nomenclature du SH et à ses notes explicatives. Il est peu probable que la Suisse puisse imposer son point de vue dans le cadre d’une procédure menée devant le comité du SH, si bien qu’elle devrait alors faire marche arrière et annuler la modification de la loi. Le classement tarifaire de la viande assaisonnée, qui va à l’encontre des notes explicatives du SH, mettrait en outre la Suisse en conflit avec les engagements qu’elle a pris dans le cadre de l’OMC. Certes, la nomenclature du SH et ses notes explicatives ne font pas partie des engagements OMC, mais elles constituent la base des listes d’engagements OMC et de leur interprétation. De plus, il est permis de se demander dans quelle mesure le projet serait compatible avec l’accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne relatif aux échanges de produits agricoles17. La minorité de la commission considère que l’UE précisément, au vu des conséquences économiques d’une nouvelle note légale sur ses entreprises, pourrait soumettre une augmentation de la charge douanière grevant la viande de bœuf assaisonnée à un examen approfondi sous l’angle du droit commercial et porter l’affaire devant les organismes bilatéraux compétents en la matière. Dernier argument, et non des moindres, le projet d’acte proposé pourrait influencer l’attitude de l’UE dans les discussions portant sur la suite de la procédure concernant l’accès au marché des produits agricoles et des denrées alimentaires, et compliquer la recherche de solutions pragmatiques. Cette situation irait à l’encontre des intérêts de la Suisse dans le domaine de l’économie agricole. Si la Suisse perdait au terme d’une procédure de règlement des différends avec l’OMC et que la modification de la loi ne fût pas annulée, on peut imaginer que ses partenaires commerciaux exigeraient des compensations de sa part. Comme le problème évoqué par la majorité de la commission concerne surtout la viande de veau, il faudrait, pour résoudre ce menu problème, prévoir des sanctions appropriées, qui pourraient être appliquées aussi à d’autres secteurs de l’agriculture.

17 RS 0.916.026.81

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L’avantage qui résulterait de la mise en œuvre de l’initiative pour l’industrie carnée s’accompagnerait donc d’inconvénients pour d’autres domaines. S’agissant des réserves relatives à la protection des animaux par rapport à la viande de veau importée, elles sont justifiées ; il est toutefois plus pertinent de déclarer correctement les produits – en particulier dans le secteur de la restauration. Il importe de préserver le sens des responsabilités du consommateur. Par ailleurs, la viande importée ne contrevient pas obligatoirement aux prescriptions suisses en matière de protection des animaux, elle peut même être de très bonne qualité, comme c’est le cas pour la viande bio provenant de pays voisins, par exemple. Pour ces raisons, la minorité (Jans, Bertschy, Birrer-Heimo, Caroni, Germanier, Leutenegger Oberholzer, Maier Thomas, Maire Jacques-André, Marra, Noser, Perrinjaquet, Wermuth) de la commission propose de ne pas entrer en matière sur le projet.

2.4 Autres options de mise en œuvre examinées par la

commission Au cours des débats, la commission s’est demandé s’il était possible d’atteindre les objectifs de l’initiative parlementaire autrement qu’en créant des notes suisses dans le tarif douanier. Les autres solutions envisagées comportaient notamment la déconsolidation du taux du numéro 1602.5099 du tarif. Avant que la Suisse ne puisse modifier sa liste d’engagements OMC afin d’être en mesure de relever le taux d’un produit déterminé, elle doit consulter les membres de l’OMC concernés et intéressés et négocier des compensations adéquates avec les principaux pays fournisseurs. Il faut s’attendre à ce qu’une protection douanière plus élevée pour le numéro 1602.5099 du tarif doive être compensée par un abaissement des droits de douane grevant d’autres positions tarifaires ou par une augmentation du contingent tarifaire concernant la viande de bœuf et de veau. La commission doute ainsi que la situation s’améliore pour la branche indigène du bétail de boucherie et de la viande. Deux autres options envisagées consisteraient à adapter le SH et à modifier les notes explicatives suisses du tarif douanier par l’intermédiaire de l’AFD. La commission a rejeté ces idées, car elles risqueraient d’entraîner respectivement une décision individuelle de la part des organismes compétents du SH et l’ouverture d’une procédure de règlement de différend contre la Suisse dans le cadre de l’OMC. Enfin, des mesures dans le domaine du contrôle des denrées alimentaires ont également été débattues. Les services compétents pourraient par exemple contrôler si la viande importée qui est assaisonnée au moment du dédouanement l’est toujours au moment de sa mise en vente. Cependant, cette mesure n’est pas praticable et la base légale nécessaire fait défaut. La somme de travail supplémentaire qui en résulterait pour les services fédéraux et cantonaux concernés ne serait guère justifiable. La majorité de la commission est ainsi arrivée à la conclusion que la création, par le législateur, de notes suisses dans le tarif douanier était le moyen le plus approprié d’atteindre les objectifs de l’initiative parlementaire.

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3 Commentaire des dispositions légales

Préambule

Il s’agit d’une adaptation purement formelle (Constitution fédérale du 18 avril 1999).

Annexe 1, partie 1a, chapitres 2 et 16 Les annexes 1 et 2 de la LTaD fixent le tarif général. Conformément à l’art. 5, al. 1, de la loi du 18 juin 2004 sur les publications officielles18, le texte du tarif général est publié dans le Recueil officiel sous la forme d’un renvoi. Pour cette raison, les modi- fications du tarif général sont également publiées dans le Recueil officiel sous la forme d’un simple renvoi. (Selon l’art. 15 de l’ordonnance du 17 novembre 2004 sur les publications officielles19, le texte du tarif général n’est pas non plus publié dans le Recueil systématique.) La modification suivante du tarif général est proposée : dans l’annexe 1 (tarif des douanes suisses), partie 1a (tarif d’importation), la viande assaisonnée est en prin- cipe exclue du chapitre 16 pour être dorénavant classée dans le chapitre 2. Il est judicieux de limiter le libellé du texte aux produits frais, réfrigérés ou congelés et de ne citer que les numéros du tarif qui sont concernés. Cela permettrait aussi d’assurer l’égalité de traitement de tous les genres de viande (bœuf, porc, mouton, chèvre, cheval, volaille domestique, lapin, etc.). La viande séchée et les produits de charcuterie devraient cependant être classés d’après les dispositions actuelles. Par « assaisonnements », on entend des substances sèches, non mélangées ou mé- langées (par ex. poivre, mélanges de condiments), ainsi que des préparations pâ- teuses ou liquides (par ex. marinades). Le fait qu’il s’agisse de morceaux d’une cer- taine taille (par ex. filets entiers ou similaires) ou de morceaux parés prêts à la con- sommation (par ex. ragoût, émincé, viande hachée) ne joue aucun rôle non plus.

4 Conséquences

4.1 Conséquences financières et effet sur l’état du per-

sonnel En 2013, les recettes douanières encaissées lors du dédouanement de viande assai- sonnée sous le numéro 1602.5099 du tarif au taux de 638 francs par 100 kg bruts se sont montées à quelque 10 millions de francs. D’un point de vue purement comp- table, si la même quantité est soumise aux taux hors contingent tarifaire du cha- pitre 2, il en résulte des recettes douanières de plus de 30 millions de francs (recettes supplémentaires de l’ordre de 20 millions de francs). Il n’est pas sûr que les quanti- tés actuellement importées sous le numéro 1602.5099 du tarif continueraient d’être

18 RS 170.512 19 RS 170.512.1

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importées aux conditions (taux, contingents) qui s’appliquent à la viande des numé- ros 0201 et 0202 du tarif. Sont en outre réservées les conséquences financières des mesures qui pourraient éventuellement être prises sur la base de l’ordonnance du 7 avril 2007 sur les allégements douaniers (OADou) 20. La création de notes suisses dans le tarif douanier ne crée de charges supplémen- taires ni dans le domaine du personnel ni dans celui de l’informatique.

4.2 Mise en œuvre

Les dispositions régissant le classement des produits carnés dans le tarif des douanes sont connues tant du personnel de l’AFD que des partenaires de la douane (transi- taires, importateurs, etc.). Etant donné qu’en principe aucune nouvelle exigence n’est posée, le projet ne pose aucun problème de mise en œuvre.

5 Relation avec le droit européen

Ainsi que cela est évoqué au chiffre 2.1.2.3, l’UE dispose d’une réglementation con- cernant le classement tarifaire de la viande assaisonnée. Les nouvelles notes suisses sont contraires à cette réglementation.

6 Bases légales

6.1 Constitutionnalité et légalité

D’après l’art. 133 de la Constitution fédérale du 18 avril 199921, la législation sur les droits de douane et sur les autres redevances perçues à la frontière sur le trafic des marchandises relève de la compétence de la Confédération. Dans le domaine agri- cole, c’est lors de l’adoption de l’arrêté fédéral du 16 décembre 1994 sur l’adaptation du tarif général à la liste LIX-Suisse-Liechtenstein22 que des notes suisses ont été insérées pour la dernière fois, plus précisément dans la section II (droits de douane grevant les fourrages) et dans le chapitre 8 (énumération des fruits tropicaux).

6.2 Compatibilité avec les engagements internationaux

de la Suisse Les nouvelles notes suisses ne seraient pas conformes à la nomenclature du SH et aux notes explicatives s’y rapportant. Si l’une des 150 parties contractantes actuelles ne respecte pas ses obligations, la Convention du SH comporte des dispositions concernant le règlement des différends. Si un différend se produit, toute partie contractante est libre de porter l’affaire devant le comité du SH.

20 RS 631.012 21 RS 101 22 FF 1994 V 1115

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En raison de la contradiction existant entre les nouvelles notes suisses et les notes explicatives du SH, la Suisse enfreindrait également les engagements souscrits dans le cadre de l’OMC, car la nomenclature du SH et ses notes explicatives constituent la base des listes d’engagements de l’OMC et de leur interprétation23. Une plainte de nos partenaires commerciaux devant la commission d’arbitrage de l’OMC pourrait se traduire par des exigences compensatoires. Par ailleurs, il faut tenir compte des réglementations contractuelles spécifiques aux relations avec l’UE. Cela concerne en particulier l’accord du 21 juin 1999 entre la Suisse et la Communauté européenne relatif aux échanges de produits agricoles (accord agricole)24.

6.3 Délégation de compétences législatives

Le projet ne comporte aucune délégation de compétences législatives.

6.4 Forme de l’acte législatif

Le présent projet constitue une révision de la LTaD, tarif général, annexe 1 (tarif des douanes suisses), partie 1a (tarif d’importation).

23 Cette façon de voir a été confirmée dans deux litiges de l’OMC avec l’UE (qui était en l’occurrence la partie défenderesse) concernant des morceaux de volaille congelés et salés et des produits des technologies de l’information. DS269, DS286 CE – Morceaux de poulet. Par le biais d’une note complémentaire, l’UE avait classé les morceaux de volaille congelés et salés non plus dans le numéro 0210 (= salé), mais bien dans le numéro 0207 (= congelé). Lors de l’importation, les morceaux de volaille congelés et salés étaient de ce fait soumis à un taux plus élevé. L’organe de règlement des différends de l’OMC a jugé que cette mesure enfreignait les prescriptions de l’art. II:1 a) et II:1 b) du GATT et s’est basé sur une décision du comité du SH selon laquelle les morceaux de volaille congelés et salés doivent être classés dans le numéro 0210 (= salé). 24 RS 0.916.026.81

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