Rapport du Conseil fédéral sur la politique de sécurité de la Suisse Projet du 26 octobre 2015

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Table des matières 1 Introduction.................................................................................................................... 3 2 Situation actuelle ........................................................................................................... 4 2.1 Tendances générales ...................................................................................................... 4 2.1.1 Passage à un ordre mondial multipolaire ....................................................................... 4 2.1.2 Développement de la prospérité et de la technologie .................................................... 7 2.1.3 Intensification des mouvements migratoires ............................................................... 10 2.1.4 Persistance des crises, des bouleversements et de l’instabilité .................................... 12 2.1.5 Nouveau visage des conflits ........................................................................................ 15 2.2 Menaces et dangers ...................................................................................................... 17 2.2.1 Acquisition illégale et manipulation d’informations ................................................... 18 2.2.2 Terrorisme et extrémisme violent ................................................................................ 21 2.2.3 Attaque armée .............................................................................................................. 23 2.2.4 Criminalité ................................................................................................................... 26 2.2.5 Difficultés d’approvisionnement ................................................................................. 28 2.2.6 Catastrophes et situations d’urgence............................................................................ 29 2.2.7 Conclusion ................................................................................................................... 31 2.3 Organisations et conventions influant sur la politique de sécurité............................... 32 2.3.1 Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe .......................................... 33 2.3.2 OTAN .......................................................................................................................... 35 2.3.3 Union européenne ........................................................................................................ 38 2.3.4 Conseil de l’Europe ..................................................................................................... 42 2.3.5 Organisation des Nations-Unies .................................................................................. 43 2.3.6 Interpol......................................................................................................................... 46 2.3.7 Autres domaines de la collaboration internationale ..................................................... 47 2.4 Valeurs de référence actuelles en politique de sécurité ............................................... 51 3 Stratégie : indépendance, coopération et engagement ................................................. 52 3.1 Objectifs de la politique de sécurité ............................................................................. 52 3.2 Piliers essentiels de la stratégie en matière de politique de sécurité ............................ 53 3.3 Lien avec les menaces et les dangers ........................................................................... 57 3.4 Lien avec les instruments de la politique de sécurité ................................................... 61 4 Les instruments de la politique de sécurité et leur contribution dans la lutte contre les menaces et les dangers ................................................................................................. 62 4.1 Obtention illégale et manipulation d’informations ...................................................... 63 4.2 Terrorisme et extrémisme violent ................................................................................ 65 4.3 Attaque armée .............................................................................................................. 69 4.4 Criminalité ................................................................................................................... 73 4.5 Difficultés d’approvisionnement ................................................................................. 75 4.6 Catastrophes et situations d’urgence............................................................................ 77 4.7 Nécessité d’adapter les instruments de la politique de sécurité ................................... 79 5 Conduite de la politique de sécurité et Réseau national de sécurité ............................ 80 5.1 Confédération .............................................................................................................. 81 5.2 Cantons ........................................................................................................................ 85 5.3 Collaboration entre la Confédération et les cantons .................................................... 87 5.4 Moyens consacrés à la conduite de la politique de sécurité......................................... 89 Glossaire ..................................................................................................................................... 91

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1 Introduction

Les rapports du Conseil fédéral sur la politique de sécurité de la Suisse ont pour but d’analyser le contexte actuel pour permettre de déterminer si, et dans quelle mesure, il y a lieu d’adapter la politique de sécurité et ses instruments, afin que la Suisse puisse réagir rapidement et adéquate- ment à l’évolution des menaces et des dangers. Depuis le dernier rapport, qui remonte au 23 juin 2010, différents développements et événements en lien avec la politique de sécurité se sont pro- duits, mettant en évidence l’utilité de cette analyse et vérification. On citera notamment les bou- leversements et les conflits survenus en Afrique du Nord et au Proche-Orient, l’intensification des mouvements migratoires qui les accompagnent, l’essor de l’organisation terroriste « Etat islamique » et le renforcement de l’attrait pour le djihad dans les Etats occidentaux, l’annexion de la péninsule de Crimée par la Russie, les combats dans l’est de l’Ukraine et la dégradation rapide des relations entre la Russie et l’Occident, la multiplication des cyberattaques, le pouvoir accru de la propagande à l’ère des caméras omniprésentes, des images traitées numériquement et d’Internet, la collecte massive de données par voie électronique et la catastrophe nucléaire de Fukushima. Autant d’événements décisifs, qui auront selon toute vraisemblance des effets du- rables et dont la politique de sécurité de la Suisse doit tenir compte. Toutefois, on aurait tort d’en conclure que tout a changé depuis 2010. Les instruments de la politique de sécurité évoluent eux aussi. C’est le cas en particulier pour l’armée qui prévoit des améliorations sur le plan de la disponibilité, de l’instruction, de l’équipement et de l’ancrage régional. L’effectif réglementaire devrait se monter à 100 000 mili- taires et le plafond des dépenses à cinq milliards de francs par an. Des votations populaires pré- sentant des enjeux pour la politique de sécurité ont eu lieu : elles portaient sur l’obligation de servir et sur l’acquisition d’avions de combat. Des nouveautés ont également été introduites dans d’autres domaines de la politique de sécurité. Des documents de base et des projets de lois ont été élaborés, notamment la stratégie nationale de protection de la Suisse contre les cyberrisques, la stratégie nationale pour la protection des infrastructures critiques, la stratégie de la Suisse pour la lutte contre le terrorisme, la nouvelle loi sur le renseignement, la stratégie de la protection de la population et de la protection civile 2015+ et un rapport sur l’avenir du système de l’obligation de servir. En outre, la politique de sécurité de la Suisse a évolué au niveau de la pratique : en Suisse même, principalement dans le cadre du Réseau national de sécurité (RNS), par la coopération entre la Confédération et les cantons, et à l’étranger notamment avec la présidence de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) en 2014. Le présent rapport analyse les évolutions qu’a connues la politique de sécurité et met en évi- dence les enseignements à en tirer. Il met en lumière les menaces et les dangers qui pèsent sur la sécurité de la Suisse. Il décrit également la situation face à laquelle la politique de sécurité de la Suisse est confrontée et la stratégie poursuivie en la matière, ainsi que son mode de gestion et les moyens servant à l’appliquer. Ce rapport accorde une attention toute particulière à la description des menaces et des dangers. Le Conseil fédéral a souhaité en établir une analyse exhaustive et approfondie. C’est pourquoi des auditions ont été menées sur la question auprès de spécialistes de la politique de sécurité en Suisse et à l’étranger ; les résultats de ces auditions sont publiés et intégrés dans le présent rap- port. Un autre point majeur du rapport concerne la collaboration en matière de politique de sécu- rité dans le contexte régional. Le Conseil fédéral répond ainsi à un postulat de la Commission de la politique de sécurité du Conseil des Etats du 19 mai 2011, qui charge le Conseil fédéral d’élaborer un rapport sur ce thème (Renforcement de la coopération de la Suisse au sein de l’architecture de sécurité européenne ; 11.3469). Comme ce fut le cas pour le rapport précédent, les cantons ont été impliqués dans les travaux dès le début. Cette démarche reflète l’esprit du RNS. Elle montre que la politique de sécurité de la Suisse est considérée dans une perspective globale et, partant, qu’elle doit représenter

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l’ensemble des mesures étatiques prises à tous les échelons pour assurer la sécurité de la Suisse et de sa population. Le rapport se fonde dès lors sur la même définition au sens large de la poli- tique de sécurité que le rapport de 2010 : La politique de sécurité recouvre l’ensemble des mesures prises par la Confédération, les cantons et les communes pour prévenir, écarter et maîtriser les menaces et les actions po- litico-militaires ou criminelles ayant pour but de limiter le pouvoir d’autodétermination de la Suisse et de sa population ou de leur porter atteinte. Elle comprend aussi la maî- trise des catastrophes naturelles et anthropiques et autres situations d’urgence. En d’autres termes, la politique de sécurité est concernée lorsque des Etats, des groupes non étatiques ou des individus entendent imposer leur loi à la Suisse et à sa population, ou leur por- ter directement préjudice ou à leurs intérêts, ou sont prêts à justifier de telles atteintes par la poursuite de leurs objectifs.1 La maîtrise des catastrophes naturelles et anthropiques est men- tionnée à part, car il n’y a là aucune intention hostile. L’importance que revêtent la politique de sécurité et ses instruments pour la capacité d’action de l’Etat et sa crédibilité est incontestée. Les conflits, la criminalité, les catastrophes et les situa- tions d’urgence ont existé de tout temps, et continueront d’exister. La question est de savoir comment ils évoluent et si la Suisse est correctement équipée pour y faire face avec circonspec- tion et efficacité.

2 Situation actuelle

2.1 Tendances générales

La représentation ci-après des tendances générales et des menaces et dangers qui pèsent sur la Suisse et sa population est faite de prévisions portant sur une dizaine d’années, soit approxima- tivement jusqu’en 2025. Les tendances actuelles peuvent être extrapolées pour cette période et leurs conséquences évaluées. Pour certaines évolutions, notamment le changement climatique, des prévisions à plus long terme sont certes possibles, mais les implications au niveau de la politique de sécurité ne peuvent pas être évaluées sur une période aussi longue. Les pages qui suivent présentent donc les grandes lignes des évolutions probables dans la perspective actuelle, qui peuvent servir de base à la planification de mesures.

2.1.1 Passage à un ordre mondial multipolaire

Le système international traverse une phase de transition, passant de l’ère unipolaire qui a carac- térisé la période qui a suivi la guerre froide, à une ère multipolaire. Les forces politiques – me- surées à l’aune de facteurs tels que le poids économique, la population, les dépenses militaires et les investissements dans les nouvelles technologies – se déplacent progressivement de l’Occident vers l’Asie de l’Est et les pays du Sud. Les Etats-Unis, l’Europe et le Japon conserveront leur influence, mais la verront vraisembla- blement s’amoindrir en regard de certains pays. Ils devront concéder une place plus importante à des puissances telles la Chine, l’Inde et le Brésil, et dans une moindre mesure à des pays comme l’Indonésie ou la Turquie, lesquels sont d’ores et déjà des acteurs majeurs de l’économie mondiale. C’est également le cas de la Russie, qui joue certes un rôle plus actif sur le continent européen, mais qui, au-delà, stagne, tout au moins sur le plan économique, par rapport aux pays

1 Ce dernier aspect concerne notamment le crime organisé. Certes, l’intention des organisations criminelles n’est guère de nuire à la Suisse, mais elles s’accommodent du fait que leurs actes peuvent porter atteinte à l’Etat, à l’économie, à la société ou à des particuliers.

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émergents. Cette évolution atténuera, au cours de la décennie à venir, la prédominance de l’Occident dans le système international. La mondialisation de plus en plus forte de l’économie, de la technologie et de l’information accroît également les possibilités dont disposent les acteurs non étatiques, régionaux ou interna- tionaux – qui vont des groupes terroristes et du crime organisé aux mégapoles, en passant par les empires économiques mondiaux – qui conjuguent poids économique et innovation. Ces nou- veaux acteurs peuvent gagner en influence dans les conflits transfrontaliers et dans la recherche de solutions à apporter à ces conflits. Dans un monde où les acteurs sont de plus en plus nombreux et où ils affichent des intérêts di- versifiés, les mécanismes de résolution des conflits des organisations internationales pourraient, à nouveau, se trouver davantage paralysés, ce qui aurait pour effet d’entraver ou de retarder le mécanisme des prises de décisions. Par ailleurs, le besoin de réglementation des problématiques régionales et mondiales et de mesures économiques et militaires de stabilisation ira vraisembla- blement croissant. De nouveaux forums, tels que le G20, gagneront en importance. La transition vers un ordre nouveau se traduira par des tensions entre les puissances établies et les puissances régionales et globales à venir. Toutefois, cela ne débouchera pas nécessairement sur des conflits majeurs puisque, aujourd’hui déjà, les forces dirigeantes sont étroitement liées sur le plan économique et le seront plus encore à l’avenir. Dans certaines régions, cette évolu- tion n’ira cependant pas sans causer certaines fractures. Le conflit armé en Ukraine illustre une fracture de ce type, déclenchée par des dissensions internes et une attitude offensive de la Rus- sie. En Afrique, au Proche-Orient et au Moyen-Orient, ainsi que dans le Sud asiatique, il existe de nombreux déclencheurs de conflits internes et interétatiques : des structures étatiques peu performantes et le manque de perspectives économiques et politiques peuvent fragiliser certains Etats. Le potentiel de déstabilisation dans ce domaine dépasse largement les frontières natio- nales.

Europe, Russie et Etats-Unis La remise en question de l’ordre existant est déjà en cours en Europe et prend une tournure mili- taire particulièrement dramatique – à laquelle beaucoup ne s’attendaient pas. Un conflit armé fait rage en Ukraine. La Russie est perçue comme une menace, en Europe de l’Est en particulier. Après un long processus de développement et de réforme, elle est aujourd’hui plus forte qu’il y a 20 ans en ce qui concerne la centralisation de l’appareil politique et de l’administration, les structures de sécurité, les forces armées et l’économie. Les dirigeants russes appliquent de plus en plus une combinaison de moyens politiques, économiques, militaires et d’outils du rensei- gnement et de propagande. La Russie a surmonté une phase de faiblesse, vécue il y a 25 ans et ressentie comme une tragé- die nationale, et commence à défier l’ordre international en Europe, tel qu’il s’est établi après la guerre froide. Cette attitude a provoqué une levée de boucliers à l’Ouest. Dans la confrontation autour de l’Ukraine qui oppose la Russie à l’Occident, chacune des parties considère que l’autre a déjà franchi la ligne rouge, ce qui a conduit à une aggravation de la situation. Un retour vers le calme qui a prévalu ces vingt dernières années et qui augurait une évolution vers un espace commun de sécurité politique s’étendant de l’Atlantique à l’Oural n’est actuellement plus à l’ordre du jour. Les Etats-Unis continuent à jouer un rôle central dans la répartition du pouvoir au niveau inter- national. Ces dix prochaines années, ils demeureront la seule puissance dirigeante d’envergure véritablement mondiale, malgré l’influence croissante d’autres Etats. La question se pose de savoir comment les Etats-Unis, en cette époque de transition, vont assumer leur responsabilité dans la stabilité de l’ordre international, non seulement dans le monde en général, mais à nou- veau en Europe, tout particulièrement depuis que le conflit en Ukraine a éclaté.

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L’avenir de la politique de sécurité en Europe est incertain. D’un côté, on assiste à un durcisse- ment des fronts, qui fait peser la menace d’une confrontation politique, économique et, le cas échéant, militaire, entre la Russie, d’une part, et les Etats-Unis, l’OTAN et l’UE, d’autre part. De l’autre côté, il existe toujours une possibilité de coopération entre l’Occident et la Russie, comme l’a montré la conclusion de l’accord sur le nucléaire iranien. Nul ne peut prévoir en détail comment se dérouleront les événements ni quelle en sera l’issue. De graves crises pour- raient éclater sur une ligne qui sépare l’Est de l’Ouest et qui traverse tout le continent, allant de la mer Baltique au Caucase, en passant par le Bélarus, l’Ukraine et le Moldova, et en finissant dans les Balkans où la nouvelle rivalité pourrait se superposer avec des conflits dans cette ré- gion qui n’a pas encore surmonté l’effondrement de la Yougoslavie. De part et d’autre, tout un arsenal de moyens, militaires ou non, pourrait alors être utilisé.

Conséquences pour la Suisse La Suisse interagit fortement avec le monde entier. En tant qu’Etat doté d’une force très limitée, il est dans son intérêt que des normes internationales existent et soient respectées. Or, les normes de ce type ne sont pas définies une fois pour toutes. Avec l’apparition de nouveaux ac- teurs sur l’échiquier international et à mesure que les acteurs existants gagnent ou perdent de l’influence, des normes peuvent s’écarter de l’ordre occidental libéral tel qu’il s’est établi dans l’après-guerre. Il est important que la Suisse s’implique dans ce processus de définition de nou- velles normes et d’adaptation des normes existantes, en défendant ses intérêts et les valeurs qui sont les siennes. Elle ne peut toutefois ni dominer ce processus ni s’y soustraire. Au niveau régional aussi, que ce soit en Europe ou dans l’espace euro-atlantique, des normes importantes pour la Suisse ont commencé à évoluer, par exemple en ce qui concerne les pra- tiques fiscales. De façon générale, la tendance est à une harmonisation internationale plus ferme dans la conception de laquelle des acteurs puissants exercent une influence accrue. La Suisse subit une pression pour l’inciter à adopter de telles normes ; elle pourrait tenter de les ignorer, mais les coûts et les risques économiques encourus seraient considérables. La Suisse doit se faire à l’idée que, dans la concurrence politique et économique qui fait rage entre les Etats, il est nécessaire de recourir à toutes sortes de ressources du pouvoir et de former des alliances qui s’adaptent en fonction des objets et des intérêts à défendre. Cette lutte pour la défense des intérêts est âpre ; toutefois, elle ne touche la politique de sécurité que lorsque des Etats cherchent à imposer, par la force ou par la menace, leurs intérêts politiques à la Suisse. Les réponses à apporter aux pressions politiques et économiques provoquées par la bataille des inté- rêts au niveau international ne relèvent pas de la politique de sécurité, mais de la politique exté- rieure et de la politique économique.2 De façon générale, la Suisse est bien parée pour les changements politiques et économiques. Toutefois, dans bien des cas, elle devra bien faire la part des choses entre ses intérêts politiques et ses intérêts économiques. Pour la préservation de sa capacité d’action, la consolidation des relations avec l’UE et les Etats-Unis est une condition préalable au moins aussi importante que l’intensification des relations avec ses autres partenaires.

2 La politique extérieure et la politique économique sont des domaines politiques spécifiques et essentiels d’un Etat. Ils poursuivent leurs propres objectifs et assument leurs responsabilités, au même titre que la politique de sécurité. Autrement dit, bien des thèmes abordés en politique extérieure et en politique économique n’ont rien à voir avec la politique de sécurité. Il existe toutefois des interactions et des recoupements : certains domaines de la politique extérieure et de la politique économique apportent une précieuse contribution à la réussite de la poli- tique de sécurité, de la même manière que la politique de sécurité contribue à la bonne gouvernance de la poli- tique extérieure et de la politique économique.

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2.1.2 Développement de la prospérité et de la technologie

L’évolution de l’économie mondiale alimente la tendance au développement de la prospérité. Au vu de la crise financière de 2008, il serait hasardeux d’émettre une prévision pour les dix prochaines années : de nouvelles crises financières sont foncièrement possibles. Le caractère multipolaire du monde s’est concrétisé, depuis un certain temps, sur le plan économique. Les parts des économies américaine, européenne, russe et japonaise dans l’économie mondiale recu- lent, tandis que celles de l’Asie (hormis le Japon), de l’Amérique latine et de l’Afrique progres- sent. Selon la base de calcul employée, la Chine devrait devenir la première économie mondiale, devant les Etats-Unis, en 2025 ou peu après.

Les conditions de vie s’améliorent dans de grandes parties du monde – avec des effets incer- tains La croissance économique et l’augmentation des revenus dans les pays en développement et les pays seuils se traduiront par un essor des classes moyennes au cours des dix prochaines années, principalement en Asie, en Amérique latine et, dans une moindre mesure, en Afrique. Cette tendance entraînera l’accroissement du nombre de régions dont le niveau d’instruction augmen- tera ainsi qu’une généralisation de l’utilisation des technologies et moyens de communication modernes dans le monde entier. Cette évolution est la promesse d’une amélioration des condi- tions de vie de centaines de millions de personnes. Toutefois, si elle est facilite la stabilisation des sociétés dans de larges pans du monde, elle peut aussi, dans d’autres endroits, déstabiliser l’ordre établi du fait des aspirations de plus en plus marquées des gens à vouloir participer à la vie politique et économique. Prospérité accrue rime avec besoins accrus en ressources (p. ex. sources d’énergie, denrées alimentaires, eau), ce qui peut contribuer à l’émergence de conflits. La tendance au développement de la prospérité a toutefois également pour effet de généraliser les moyens de propagation violente des conflits à l’échelle mondiale. De plus en plus d’acteurs disposeront d’une gamme d’armements de plus en plus étoffée. Là où, jusqu’à récemment, les Etats bénéficiaient d’un monopole, des individus agissant seuls ainsi que de petits groupes se- ront peu à peu à même de causer des dommages sur une grande échelle.

Le progrès technologique : un autre élément moteur au niveau mondial L’évolution technologique est étroitement liée au développement de l’économie mondiale et de la prospérité. Les nouvelles technologies de la production dans l’industrie, l’agriculture, le sec- teur énergétique ou dans celui de la santé ont des répercussions majeures. Ainsi, la nouvelle technologie pour l’exploitation des réserves pétrolières et gazières a mené les Etats-Unis sur la voie de l’autarcie énergétique en quelques années. La miniaturisation, l’automatisation, l’utilisation accrue de l’espace extra-atmosphérique et la progression rapide de la mise en réseau de l’infrastructure grâce à de nouvelles technologies de l’information et de la communication sont prometteuses d’avancées majeures dans l’économie, la recherche et l’administration pu- blique. Dans le même temps, elles accentuent la problématique liée au fait que de nombreux biens peuvent être utilisés dans un but pacifique aussi bien que pour asseoir le pouvoir, mener des guerres ou viser des fins criminelles. Les garde-fous contre l’utilisation illégale de la haute technologie pour causer des dommages à la société à grande échelle subissent une érosion con- tinue et doivent, par conséquent, être redéfinis et imposés. Cela concerne en particulier la liberté de mener des recherches – plus spécifiquement dans la biotechnologie. Les avantages et les inconvénients du progrès technologique sont clairement visibles dans le domaine des technologies de l’information et de la communication. Celles-ci imprègnent dé- sormais pratiquement tous les domaines de la vie, et les possibilités d’utilisation des « big data » vont considérablement croître, ce qui pourrait donner des impulsions positives à l’économie,

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mais aussi à l’Etat, grâce à un aménagement en réseau de l’infrastructure publique pour plus d’efficacité, de transparence et d’interactivité avec les utilisateurs. Par contre, des risques ma- jeurs sont encourus en ce qui concerne la sécurité des données et la protection contre les pannes d’origine intentionnelle, voire les attaques frappant ces mêmes infrastructures (de l’approvisionnement en électricité à l’acquisition illégale et à la manipulation des informations, en passant par les moyens de communication), en particulier dans le développement de l’« Internet des choses » qui relie numériquement entre eux objets et machines. Le développement et la diffusion d’armes performantes font partie de cette évolution technolo- gique. Dans l’armement conventionnel, on assistera principalement à une amélioration et à une diffusion de la reconnaissance et, sur la base de celle-ci, de la capacité à combattre des cibles dans l’immédiat et avec précision. Des systèmes d’armement hautement développés, parfois même autonomes3, ainsi que des drones armés ou non, joueront un rôle croissant dans ce do- maine. Un nombre accru d’Etats disposera, en outre, d’une base technologique suffisante pour fabriquer des armes de destruction massive. La prévention ou la limitation de la prolifération de telles armes et de leurs vecteurs s’en trouvera encore compliquée.

Utilisation accrue et dépendance vis-à-vis des technologies dans l’espace extra-atmosphérique En Suisse, la société, l’économie et les autorités ont de plus en plus recours à des données et des informations obtenues dans l’espace extra-atmosphérique ou qui transitent dans l’espace. Les technologies impliquant l’utilisation de cette dimension vont des applications quotidiennes dans le domaine des technologies de l’information et de la communication à des services scienti- fiques hautement spécialisés, en passant par des prestations de toutes sortes. C’est notamment le cas d’applications importantes pour la sécurité utilisées dans l’aide en cas de catastrophe, dans les services d’urgence, dans la police, dans le Corps des gardes-frontière, dans l’armée et dans les services de renseignement. L’utilisation de l’espace extra-atmosphérique pour l’observation et la reconnaissance, la communication et la navigation est indispensable au bon fonctionne- ment, à la prospérité et à la sécurité des sociétés modernes, tant au quotidien qu’en temps de crise, et joue un rôle dans la politique de sécurité. L’utilisation croissante de technologies liées à l’espace extra-atmosphérique engendre égale- ment une augmentation des dépendances et des vulnérabilités. Les systèmes destinés à l’utilisation de cet espace doivent être vus, de façon générale, comme des infrastructures cri- tiques dont l’importance égale, par exemple, celle des réseaux de données. De nombreuses in- frastructures critiques au sol, notamment pour la gestion des services financiers, des transports, de l’énergie et des communications, dépendent de l’utilisation de technologies liées à l’espace extra-atmosphérique. L’infrastructure centrale liée à l’espace comprend, outre les satellites, des stations de réception et d’autres infrastructures d’exploitation au sol. Les satellites ne fonction- nent pas uniquement dans un environnement exceptionnellement difficile, mais ils sont égale- ment très sensibles et vulnérables face aux multiples dangers qui les guettent, que ceux-ci soient d’origine naturelle ou technique, par exemple l’activité solaire ou les débris qui jonchent l’espace. Ils peuvent survenir involontairement, notamment lors de collisions entre des satel- lites, ou de façon délibérée, par exemple lorsque des armes antisatellites sont utilisées. La mul- tiplication des satellites et autres systèmes techniques dans l’espace extra-atmosphérique accroît la probabilité que des incidents puissent survenir et accentue la lutte pour l’utilisation des or- bites terrestres, disponibles en nombre limité, et l’accès aux orbites les plus favorables. Ces dernières années, le nombre d’acteurs dans l’espace extra-atmosphérique a fortement aug- menté. L’univers n’est plus le domaine exclusif des grandes puissances ; désormais, plus de cinquante Etats gèrent des programmes spatiaux. Outre les Etats, des acteurs privés, commer- 3 Il s’agit de systèmes d’armement dont la programmation leur permet d’opérer un certain laps de temps sans l’intervention d’opérateurs humains.

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ciaux ou non, notamment de petites sociétés industrielles privées, jouent un rôle de plus en plus important. Sur le plan économique, on assiste à une privatisation et à une commercialisation – sur le plan technique à une miniaturisation –, ce qui a pour conséquence d’offrir un accès plus large à la navigation spatiale. La combinaison de rivalités entre Etats, parfois de nature poli- tique, et de conflits économiques transnationaux, aura une influence sur les relations internatio- nales ; les Etats sont soumis aux décisions politiques qu’ils prennent, tout autant qu’aux événe- ments qui les meuvent. Depuis les débuts de la conquête spatiale, les intérêts politiques et militaires prennent une im- portance majeure et cela ne cesse d’aller en s’accentuant. Le savoir technologique qui peut ser- vir à des fins militaires se propage dans un nombre croissant d’Etats qui envisagent une utilisa- tion militaire de l’espace. Cette utilisation revêt différentes formes, allant des activités de sur- veillance à celles de la reconnaissance et de la détermination de cibles, en passant par les activi- tés propres à la navigation et au pilotage de divers armes jusqu’à leur cible. Les Etats-Unis, la Russie et la Chine disposent, pour la défense contre les missiles balistiques, de systèmes d’armement spécifiques aptes à détruire depuis le sol des satellites tournant en orbite autour de la Terre. Outre les attaques cinétiques, des attaques d’un autre genre sont également possibles, consistant par exemple à brouiller ou éblouir des capteurs satellites optiques au moyen de rayons laser ou même d’impulsions électromagnétiques nucléaires afin de détruire leurs compo- santes électroniques. En comparaison, la conduite de la guerre contre des cibles terrestres depuis l’espace extra-atmosphérique n’est restée, jusqu’à présent, qu’une vue de l’esprit, au même titre que la guerre dans l’espace, autrement dit la lutte contre des objets situés dans l’espace au moyen d’armes stationnées dans l’espace. En l’occurrence, les Etats-Unis et la Russie ont effec- tué, à différentes reprises, des essais dans ce domaine et il est probable qu’ils aient encore les capacités suffisantes pour mener ce genre de guerre. L’utilisation croissante de l’espace accentue la thématique d’une utilisation à double usage ; ainsi, les applications civiles et militaires ne peuvent que difficilement être envisagées séparé- ment. Bon nombre d’applications qui sont aujourd’hui d’un usage courant ont une origine mili- taire, par exemple les images satellite ou les systèmes de navigation. Inversement, des infras- tructures et des applications civiles peuvent également servir à des fins militaires. Etant donné qu’un nombre croissant d’Etats utilise ou entend utiliser l’espace dans une perspective militaire et que tous les efforts internationaux allant dans le sens d’une restriction ou d’une régulation n’ont eu que peu de succès, il est loisible de penser que la concurrence pour l’accès à l’espace extra-atmosphérique et son utilisation ira croissant, même si aucun Etat ne peut en revendiquer la possession, en tout ou en partie, sur le plan du droit international.

Conséquences pour la Suisse Des marchés ouverts et mondiaux sont essentiels pour la Suisse et pour sa prospérité. Elle a bénéficié de la mondialisation et peut, par conséquent, s’attendre à ce que le développement de la prospérité lui soit bénéfique. Les économies nationales fondées sur les exportations dans les domaines de la haute technologie et des services ont, de façon générale, de bonnes cartes en main dans un marché mondial en pleine mutation. Reste néanmoins que l’Europe perdra de son influence sur les plans économique et politique par rapport aux pays émergents, et la Suisse aussi ressentira les effets d’un marché du travail de plus en plus mondialisé et ceux d’une migra- tion elle aussi mondialisée. Les défis qui attendent l’Europe seraient considérablement plus nombreux si le système financier et économique mondial devait connaître une nouvelle crise ou si les acquis du marché commun étaient mis à mal par des situations de crise récurrentes au sein de l’UE. La dépendance de l’économie suisse envers les importations de matières premières, de biens et de services constitue une faiblesse dont l’Etat et l’économie doivent tenir compte en cas de pro- blèmes d’approvisionnement. De par ses connexions internationales, la Suisse a des intérêts qui

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s’étendent à l’étranger : sa présence en dehors de ses frontières lui assure certes un bon réseau économique et social au niveau mondial, mais ses ressortissants et ses intérêts sont de ce fait menacés par des conflits et des violences qui ne devraient pas les concerner directement.4 L’industrie suisse externalise en partie la fabrication de produits dans des pays où les coûts de production sont moindres. Cette pratique s’accompagne toujours d’un transfert de savoir-faire, lequel peut ensuite être utilisé à mauvais escient dans le pays de destination. Dans le secteur de la recherche également, la tendance est à l’internationalisation, notamment en raison de la pénu- rie de main-d’œuvre spécialisée indigène qui sévit en Suisse. La Suisse est fortement dépendante d’une utilisation sans faille de l’espace extra-atmosphérique. Les instruments avec lesquels elle gère sa politique de sécurité utilisent aujourd’hui des signaux de navigation provenant de l’espace, des images satellite et des procédures de communication par satellite. Or, au vu de l’importance de l’espace extra-atmosphérique et des développements internationaux, elle est confrontée à un certain nombre de défis concernant précisément sa sécu- rité. La Suisse n’exploite pas de satellites qui lui sont propres5 et n’est pas en mesure d’assurer à elle seule l’exploitation et la protection d’un système spatial complet. Toutefois, étant donné que la disponibilité des prestations de fournisseurs commerciaux ou de partenaires n’est pas garantie en cas de conflit, il convient de vérifier si la Suisse doit mettre en place ses propres capacités, au moins dans des domaines partiels. Il convient aussi de mettre en lumière les dé- pendances qui existent vis-à-vis des applications spatiales et la manière de les gérer. Il y a lieu d’apporter tout particulièrement des éclaircissements dans des domaines tels que la reconnais- sance par satellite (p. ex. pour la surveillance d’infrastructures terrestres critiques), la navigation et le positionnement (p. ex. pour une navigation précise par tous les temps, au sol et dans les airs) ou les systèmes de communication aériens et spatiaux. Pour ce faire, des organes étatiques civils et militaires doivent coordonner étroitement leurs activités et collaborer avec le secteur de la recherche et de l’industrie en Suisse. Au niveau international, la Suisse s’engage en faveur de l’utilisation pacifique de l’espace extra- atmosphérique ainsi que de la stabilité et de la sécurité dans l’espace. Elle s’engage contre la course aux armements et contre le maintien d’armes dans l’espace. Elle plaide pour des régle- mentations internationales appropriées, applicables et qui tiennent compte des développements technologiques.

2.1.3 Intensification des mouvements migratoires

L’évolution démographique fournit des indications supplémentaires sur le déplacement des rap- ports de force de ces dix prochaines années. Outre le fait que la population mondiale va aug- menter d’un milliard pour atteindre plus de huit milliards d’êtres humains, le vieillissement des populations fera naître un certain nombre de défis non seulement pour les Etats industriels, mais aussi pour la plupart des pays seuils et pays en développement, Chine comprise. Le nombre de pays comptant une importante proportion de jeunes gens – en particulier en Afrique et au Proche-Orient et Moyen-Orient – est désormais en recul. Pour préserver la santé de l’économie et le niveau de vie, la pression dans les Etats industriels va croître, se traduisant par un relève- 4 Les Suisses effectuent neuf millions de voyages à l’étranger par an environ, et 700 000 d’entre eux sont des expa- triés. Les intérêts de la Suisse à l’étranger sont représentés au sein de 172 représentations étrangères (103 ambas- sades, 12 missions auprès des organisations internationales, 22 bureaux de coopération, 31 consulats généraux, 4 autres bureaux extérieurs) et 195 consulats honoraires. S’y ajoute un grand nombre de sociétés et d’organisations non gouvernementales entretenant d’étroites relations avec la Suisse, dont certaines dans le cadre d’engagements humanitaires dans des régions en crise. 5 Un mini-satellite conçu par l’EPFL (Swiss Cube) a été envoyé dans l’espace en septembre 2009 pour photogra- phier un phénomène luminescent dans les hautes couches de l’atmosphère, provoqué par l’interaction entre le rayonnement du soleil et les molécules d’oxygène. Toutefois, il ne s’agit en l’occurrence pas d’une utilisation opérationnelle d’un satellite par la Confédération.

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ment de l’âge de la retraite ou une augmentation des impôts, ou encore par une baisse des dé- penses étatiques pouvant également toucher le domaine de la défense. De plus, la tendance à l’urbanisation va se poursuivre. A l’avenir, d’importantes forces économiques et novatrices se concentreront dans les mégapoles. Aujourd’hui déjà, près de 80 % de la croissance économique mondiale est générée dans les centres urbains. Qui dit population accrue dit concurrence pour l’accès aux ressources. Cela n’entraînera néan- moins pas nécessairement une raréfaction généralisée des ressources au cours de ces dix pro- chaines années. Dans le secteur énergétique, l’offre augmentera encore pendant cette période, notamment en raison de l’exploitation des réserves pétrolières et gazières non conventionnelles. Toutefois, dans certaines régions, les aliments et l’eau potable sont désormais en passe de deve- nir des denrées rares. Cette tendance s’est encore accentuée avec le changement climatique : les régions chaudes et sèches auront tendance à s’assécher davantage, ce qui n’ira pas sans poser des problèmes, surtout en Afrique et au Proche-Orient et Moyen-Orient, et aussi, dans une cer- taine mesure, en Chine et en Inde. En ce qui concerne les répercussions du changement clima- tique, des tendances à long terme (sur plusieurs décennies) se dessinent, mais aucune évolution linéaire à brève échéance n’est à attendre. La prudence impose une analyse les dangers naturels induits continuellement par les changements climatiques, en même temps que d’autres dangers naturels, techniques ou anthropiques. Des évolutions démographiques divergentes sont également un puissant moteur de la migration. La poursuite de la mondialisation de l’économie, les structures d’âge qui diffèrent et les écarts de revenus entre les régions et pays riches et pauvres, ainsi qu’à l’intérieur des pays, de même que les structures légales et illégales qui organisent le transfert de la main d’œuvre, contribue- ront à l’intensification des migrations. Le fait que le domaine migratoire, contrairement à celui du commerce international par exemple, soit encore peu réglementé par des accords internatio- naux ou dans le cadre de coopérations, est un inconvénient car il favorise les activités crimi- nelles comme celles favorisant les activités des passeurs ou la traite des êtres humains. Le nombre des réfugiés fuyant, de par le monde, les conflits qui touchent actuellement bien des régions n’a jamais été aussi élevé depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. La dernière arri- vée de demandeurs d’asile d’une telle ampleur en Europe remonte à la période des conflits qui ont marqué les Balkans, à la fin du XXe siècle. Désormais, la tendance à la mixité des mouve- ments de réfugiés et de migrants se confirme : les réfugiés et les personnes qui ont quitté leur patrie pour des raisons essentiellement économiques migrent ensemble. Dans le pourtour de la Méditerranée, les mouvements migratoires ont fortement augmenté ces dernières années, les traversées se soldant régulièrement par de tragiques accidents qui font de nombreux morts. La plupart de ces personnes prennent la mer depuis la Libye. Ce pays est actuellement le point de rassemblement privilégié des migrants en provenance de l’Afrique subsaharienne parce que le manque d’infrastructures étatiques permet à des bandes de passeurs de s’adonner à leurs acti- vités sans être guère inquiétés. Au cours du premier semestre de 2015, l’itinéraire à l’Est de la Méditerranée pour rejoindre les îles grecques au départ de la Turquie a été davantage emprunté. Outre la direction prise, l’origine géographique des migrants évolue souvent rapidement. Tandis qu’en 2012 encore, dans le contexte du Printemps arabe, une part essentielle des réfugiés et des migrants provenait des Etats d’Afrique du Nord, ce sont, en 2013 et 2014, la Syrie, l’Afghanistan et l’Erythrée qui figuraient en tête de la liste des pays de provenance des deman- deurs d’asile en Suisse. En 2015, l’UE a débattu de diverses mesures destinées à aborder, de façon globale et coordonnée, le thème de la migration sur le long terme, notamment des mesures devant permettre de combattre les filières de passeurs par des moyens militaires.

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Conséquences pour la Suisse Lors des conflits mondiaux, le nombre des demandes d’asile augmente en Suisse comme ail- leurs, même si l’augmentation y demeure en deçà de la moyenne européenne. En chiffres abso- lus, la Suisse enregistre depuis 2014 une forte progression de ces demandes, mais la part suisse sur l’ensemble des demandes déposées en Europe en 2015 est la plus faible de ces quinze der- nières années. La Suisse compte parmi les Etats industriels où l’âge moyen de la population augmente. D’un point de vue économique, elle est donc également confrontée au problème que pose une évolu- tion défavorable de la pyramide des âges pour sa société. L’immigration peut atténuer, dans une certaine mesure, cette tendance grâce à l’afflux de forces de travail étrangères. Dans le même temps, les mouvements migratoires peuvent engendrer des problèmes sociaux et politiques. L’augmentation des mouvements migratoires ne constitue pas en soi une menace pour la Suisse en termes de sécurité. Si elle relève avant tout de la politique de l’asile, des réfugiés, des migra- tions et de l’intégration, elle soulève néanmoins une série de questions qui influeront pendant longtemps sur la politique de sécurité de la Suisse : « Comment stabiliser et reconstruire les Etats touchés ? » « Comment lutter contre les filières de passeurs ? » « Comment filtrer les flux migratoires pour déceler des terroristes parmi les réfugiés et les migrants ? » « Dans quelle me- sure l’immigration se répercute-t-elle sur le développement de l’extrémisme et de la criminalité de base ? » De plus, des mouvements migratoires de grande envergure peuvent contraindre la Suisse à recourir à des instruments de sa politique de sécurité, tels que la protection civile, l’armée ou le service civil, dont certains moyens devront être consacrés – même sur le long terme – par exemple à l’hébergement et à l’encadrement des personnes.

2.1.4 Persistance des crises, des bouleversements et de l’instabilité

Ces dernières années, le contexte politique a connu une accentuation des crises et des boulever- sements, principalement en Afrique du Nord, au Proche-Orient et au Moyen-Orient. Des Etats fragiles se trouvent à l’intérieur de ces régions, et en dehors également ; on assiste à une déli- quescence, voire à une dissolution, de l’appareil étatique dans un nombre croissant de régions. On peut en déduire que les bouleversements vont se poursuivre, que les situations continueront de s’aggraver et que l’instabilité perdurera. En Europe, les circonstances n’ont rien de comparable avec celles qui prévalent dans ces ré- gions. Néanmoins, sa stabilité économique, financière, sociale et, en partie aussi, politique s’est révélée moins solide que ce que l’on pensait – initialement en raison de la crise financière et de l’endettement, mais plus encore avec le conflit armé en Ukraine et les forts flux de réfugiés en provenance du Proche-Orient, du Moyen-Orient et d’Afrique.

Régions en crise La combinaison des bouleversements, des crises et de l’instabilité au Proche-Orient et au Moyen-Orient est particulièrement explosive : outre des problèmes non résolus datant de plu- sieurs décennies (conflit israélo-palestinien, tensions ethniques et religieuses au Liban), on peut y voir comment des Etats et des sociétés fragiles et affaiblis par des conflits sont le terreau de mouvements radicaux, pas nécessairement d’origine locale, et qui ne verraient pas le jour si le contexte était plus stable. L’Irak et la Syrie en sont des exemples. Des pans de ces pays sont contrôlés par une organisation terroriste (« Etat islamique ») et des combattants étrangers (dont beaucoup viennent d’Europe, et notamment de Suisse pour quelques-uns d’entre eux) prennent part aux combats en Irak et en Syrie. Des cellules d’Al-Qaïda et de ce qu’on appelle l’« Etat islamique » se trouvent toutefois aussi dans d’autres pays de la région. Elles prospèrent dans les régions en crise et profitent de l’incapacité des Etats à imposer leur monopole de la force armée

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et à contrôler leurs frontières. La faiblesse des structures étatiques, le fait que les soulèvements contre le gouvernement ont réussi par le passé, la légitimité douteuse des frontières définies par les puissances coloniales et la résurgence d’une identité qui dépasse les frontières nationales pourraient sonner le glas de l’ordre tel qu’il a prévalu jusqu’à présent dans ces régions. Le conflit autour du programme nucléaire iranien a pu être désamorcé par la conclusion d’un accord global entre l’Iran, les cinq membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU et l’Allemagne, en juin 2015. L’accord prévoit une restriction massive des capacités nucléaires de l’Iran en même temps que la levée des sanctions internationales à son encontre. Cet accord pourrait, s’il est réellement mis en œuvre, déclencher une nouvelle dynamique dans la région du golfe Persique, l’Iran retrouvant un rôle de premier plan ; reste toutefois le risque d’un conflit entre un Iran dirigé par des chiites et une Arabie saoudite sous autorité sunnite. La tension entre ces deux Etats est un facteur décisif dans plusieurs conflits régionaux (Irak, Syrie, Yémen). Dans la région du Sahel, les revendications traditionnelles se mêlent aux motifs de conflits plus récents. La faible participation des minorités à l’exercice du pouvoir, les inégalités sociales et la faiblesse de l’appareil étatique alimentent souvent des tensions qui peuvent aboutir à des insur- rections et des coups d’Etat. L’économie clanique et la corruption entravent le développement économique. Une aggravation des problèmes environnementaux et la croissance démographique accentuent la pauvreté, les flux migratoires, le chômage et l’exode rural. De vastes territoires échappent au contrôle étatique et les Etats ne peuvent pas garantir la sécurité de leur population. Le crime organisé dispose ainsi d’une grande liberté pour s’adonner à la traite des êtres hu- mains, au trafic de drogues ou d’armes, aux prises d’otages et au blanchiment d’argent, et les groupes terroristes deviennent de plus en plus populaires auprès des jeunes désœuvrés dont l’avenir n’offre pas de perspectives. De tels groupes, tels qu’Al-Qaïda au Maghreb islamique, Boko Haram ou des cellules du prétendu « Etat islamique » en Libye, ont pris pied dans la ré- gion. Ils bénéficient, pour certains, du soutien financier de mouvements djihadistes situés en dehors du Sahel. L’instabilité dans la région frontalière de la Libye, de l’Algérie et du Niger, mais aussi au Mali, est particulièrement aiguë. De façon générale, le Sahel est une région mar- quée par l’instabilité, en dépit des efforts déployés par certains Etats, par la Communauté éco- nomique des Etats de l’Afrique de l’Ouest, par l’Union africaine, par les Nations-Unies et par d’autres organisations internationales.

Etats fragiles Un problème de sécurité fondamental, en Afrique du Nord et au Proche-Orient, mais aussi dans d’autres régions, tient à la faiblesse des structures étatiques. Cela signifie que certains pays – qualifiés d’Etats fragiles – ne sont pas en mesure de répondre aux besoins fondamentaux de la population et d’assurer des fonctions étatiques, parce que leur organisation ou les moyens finan- ciers dont ils disposent ne le permettent pas ou parce qu’ils sont déchirés par des conflits in- ternes, d’où une faible légitimité dans la gestion des affaires politiques, une absence de l’Etat de droit et un monopole étatique partiel, voire inexistant, de l’usage de la force. Des lacunes appa- raissent alors dans la sécurité dont doit bénéficier la population et dans le respect des droits de l’homme, et la croissance économique est faible. Ces dernières années, la fragilité des Etats s’est accrue en raison du développement des nouvelles technologies, de l’évolution démogra- phique et du changement climatique. Très souvent, le trafic de drogues et celui des armes ainsi que les violations des droits de l’homme sont à la fois les causes et les conséquences de cette fragilité et des conflits armés. Ces derniers, dans les Etats fragiles, sont généralement alimentés par des économies de guerre, elles- mêmes étroitement liées au crime organisé, à la corruption et au terrorisme. Près des deux tiers de ces Etats ont connu des conflits armés depuis 1989 et plus du 40 % sont le théâtre de nou- veaux affrontements dans la décennie qui suit.

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Un autre phénomène concomitant des Etats fragiles et des conflits violents est la piraterie. Les attaques visant des navires marchands avec détournement et demande de rançon ont débuté en 2006, dans le golfe d’Aden, pour ensuite s’étendre à la corne de l’Afrique et à de grandes parties de l’Océan indien. Les opérations militaires déployées en 2009 et les mesures de prévention prises par les armateurs ont rapidement déployé leurs effets. Le haut lieu de la piraterie maritime s’est déplacé vers la côte de l’Afrique de l’Ouest, principalement au large du Nigéria. En Afrique, la propension à la violence s’ajoute à la demande de rançon, ce qui se solde souvent par des blessures graves infligées aux membres d’équipage des bateaux piratés ou par leur mort. La Libye et le Yémen illustrent de quelle manière l’autorité étatique peut être rapidement réduite à néant. Dans les deux cas, des conflits internes impliquant une influence extérieure ont rapide- ment transformé un Etat fragile en un Etat véritablement déstructuré, communément qualifié d’Etat failli.

Conséquences pour la Suisse L’insécurité qui règne au Maghreb et au Proche-Orient et Moyen-Orient exerce une influence directe sur la sécurité en Suisse : les conflits qui ravagent ces régions, l’hostilité des organisa- tions terroristes Al-Qaïda et « Etat islamique » contre l’Occident et l’attrait suscité par le dji- hadisme sur des personnes vivant en Suisse jouent un rôle déterminant dans le risque d’attentats terroristes sur le sol suisse ou visant des ressortissants et des infrastructures suisses à l’étranger. Il n’est pas uniquement question ici des projets des organisations terroristes ; des personnes en Suisse peuvent se radicaliser et passer à l’acte sans pour autant que ces organisations terroristes soient impliquées, et les candidats au djihad de retour en Suisse représentent un risque dans un domaine dans lequel le pays n’a, pour l’instant, que peu d’expérience. Par ailleurs, l’instabilité régionale provoque ou favorise les flux de réfugiés et de migrants, qui peuvent également être utilisés par les terroristes pour pénétrer en Suisse sans se faire remarquer. Les ressortissants suisses et les intérêts de la Suisse peuvent également être menacés à l’étranger. A l’avenir aussi, il faudra partir du principe que les Suisses, en comparaison interna- tionale, continueront à effectuer un nombre de voyages supérieur à la moyenne ou à travailler à l’étranger, y compris dans des régions en crise. De ce fait, les intérêts de la Suisse peuvent être affectés, généralement par hasard, par des conflits ou des actes terroristes ; toutefois, en tant que nation occidentale, la Suisse est perçue par les djihadistes comme faisant partie du camp enne- mi. Dans les zones de conflits du monde islamique notamment, les Suissesses et les Suisses peuvent, à tout moment, être victimes d’enlèvements ou d’actes terroristes.6 Pour un nombre croissant de représentations diplomatiques suisses également, la sécurité est une question de plus en plus ardue de sorte que, ces dernières années, des mesures de sécurité accrues ont dû être prises dans plusieurs ambassades. Les conflits violents qui se propagent peuvent en outre, de la même manière que des catastrophes d’origine naturelle ou technique, rendre nécessaire une évacuation majeure à brève échéance des ressortissants suisses. L’instabilité de ces régions et, en bien des endroits, les soutiens intéressés des élites politiques font également peser des risques sur les voies de transport économiquement importantes – dont quelques-unes traversent ces régions (canal de Suez, golfe d’Aden, détroit d’Ormuz) –, et sur la production pétrolière, même si la dépendance de l’Occident envers le pétrole d’origine arabe a baissé.

6 Le nombre d’enlèvements ayant un arrière-plan terroriste a connu un essor fulgurant au début de cette décennie. Une douzaine de ces enlèvements en lien avec la Suisse ont été recensés. L’attaque de Louxor (Egypte) en 1997, qui a coûté la vie à 36 Suissesses et Suisses, constitue certes une exception, mais il arrive régulièrement que des ressortissants suisses soient tués ou blessés lors d’attentats terroristes.

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De surcroît, il existe le risque de voir une course à l’arme nucléaire au Moyen-Orient faire obs- tacle, voire mettre un terme définitif, au régime mondial visant à empêcher la prolifération des armes de destruction massive. Or, la prolifération d’armes de ce type est toujours dommageable au regard de la sécurité de la Suisse.

2.1.5 Nouveau visage des conflits

La situation en matière de politique de sécurité s’inscrit dans un contexte de mutation constante. Cela concerne également la manière dont les conflits armés se déroulent. La structure de ces derniers a fortement changé ; les plus récents qui ont touché l’Europe en sont la preuve.

Nouveau visage des conflits armés, mais en surface uniquement Les conflits armés se caractérisent de plus en plus par une combinaison orchestrée de moyens et de forces militaires, politiques, économiques et aussi criminels, et par le recours à des armes et des technologies modernes, en particulier dans le domaine de la communication et dans le cybe- respace. La propagande et la désinformation jouent, à cet égard, un rôle central. L’étroite inte- raction entre les forces régulières et les forces irrégulières revêt une importance particulière. Les forces irrégulières bénéficient souvent de soutiens étatiques et agissent dans l’intérêt d’un Etat, voire pour le compte de celui-ci, sans que celui-ci ne doive révéler ses intentions au grand jour. Cette manière de conduire la guerre – souvent qualifiée de guerre hybride – se retrouve dans différents domaines et différentes sphères : sur le champ de bataille, au sein de la population civile, où chacun cherche à gagner sympathie et soutien, et dans la communauté internationale, où le soutien est d’ordre politique et économique. Ce type de conduite de la guerre peut notam- ment être employé par des Etats pour contourner le droit international (en particulier le droit à la légitime défense) ou pour éviter une intervention de la communauté internationale qui serait préjudiciable à l’agresseur. Dans certaines circonstances, le prétexte est ainsi fourni pour une intervention militaire massive. Cette manière de conduire la guerre n’est pas foncièrement nou- velle ; ce qui est nouveau, c’est la qualité que revêtent certains éléments. Il s’agit de nouveaux moyens et canaux d’information pour la propagande, l’information et la désinformation ainsi que la conduite, de systèmes d’armement très performants qui, autrefois, étaient l’apanage des armées régulières et qui sont désormais aux mains de forces irrégulières, du recours à des forces d’intervention spéciales qui agissent parfois dans une zone grise sur le plan du droit internatio- nal, et de la sphère d’opérations qu’est le cyberespace. Les événements en Ukraine illustrent ce type de conflits.

Conflits armés internes et interétatiques L’effondrement des structures étatiques et l’érosion du monopole de la puissance étatique favo- risent les conflits armés internes et les affrontements qui s’apparentent à une guerre civile. Les milices locales, les mercenaires, les bandes criminelles et les sociétés de sécurité privées y jouent un rôle central. Reste à savoir si la fréquence des altercations de ce type ne cessera d’augmenter ou, au contraire, diminuera ces prochaines années. Ces conflits seront certainement plus fréquents, à l’avenir, que les guerres interétatiques, ce qui ne veut pas dire que ces der- nières ne se produiront plus, bien au contraire. Les moyens et les capacités militaires tradition- nels continueront par conséquent à jouer un rôle majeur. Là où des formations militaires régu- lières interviennent, le combat interarmes sera également la règle à l’avenir. Infanterie, chars, artillerie, avions de combat et autres moyens de la guerre aérienne garderont toute leur impor- tance.

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Technologie Toutes les parties prenantes à des conflits, qu’elles soient étatiques ou non, ont aujourd’hui beaucoup plus de possibilités d’obtenir des informations sur l’adversaire et de dresser un tableau de la situation. Dans certains domaines, en particulier dans le cyberespace, les frontières natio- nales et les distances ne jouent plus guère de rôle, tandis que dans d’autres, une présence phy- sique sur place reste une nécessité. En ce qui concerne les moyens d’action aussi, les distances ont perdu de leur importance. C’est particulièrement vrai dans le cyberespace, une fois de plus. Les cyberattaques peuvent être menées en soutien aux opérations militaires ou indépendamment des interventions de l’armée. On peut en déduire que dans les conflits futurs, quasiment toutes les parties, qu’elles soient petites ou grandes, étatiques ou non, adopteront un rôle offensif dans le cyberespace. En raison de l’importance accrue de ce dernier, la Suisse peut, en cas de conflits armés, en être affectée si des acteurs étrangers participant au conflit utilisent abusivement son infrastructure d’information et de communication ou l’endommagent. Des restrictions frappant ces infrastructures à l’étranger peuvent également se répercuter directement sur la Suisse. Les distances perdent aussi de leur importance dans la projection de la force physique, quoique dans une ampleur bien moindre. Avec la diffusion de vecteurs à longue portée, en particulier pour les missiles balistiques et les missiles de croisière, de plus en plus d’Etats seront à même d’opérer militairement sur des milliers de kilomètres. Un type particulier de projection du pou- voir au niveau mondial est le recours à des drones, fréquemment stationnés au niveau local et apportés directement du pays d’origine, pour la reconnaissance et pour atteindre des objectifs. Jusqu’à présent, seuls les Etats-Unis disposaient de cette capacité. Le nombre d’acteurs pouvant exercer ce type de pouvoir à l’échelle mondiale va cependant augmenter. Les possibilités dont disposeront les acteurs non étatiques de projeter la force physique demeureront toutefois moindres par rapport à celles des Etats : pour eux, le recours à la force dans des régions éloi- gnées se limitera souvent à l’envoi de combattants ou à leur recrutement au niveau local. La mobilité mondiale et l’interconnexion facilitent cette démarche.

Conséquences pour la Suisse La probabilité que la Suisse – notamment avec le nouveau mode de déroulement des conflits – puisse être elle-même impliquée dans un conflit armé7 dans un avenir proche s’est certes accrue, mais elle demeure néanmoins faible. La nouvelle structure des conflits influe cependant sur elle, sur sa politique de sécurité et sur les instruments dont elle dispose pour mettre en œuvre cette politique : face à de nouvelles réalités, les instruments dont dispose la Suisse pour mener à bien sa politique de sécurité doivent être adaptés en termes d’orientation et de performance pour être en mesure de satisfaire aux nouvelles exigences. Les changements dans la manière dont sont projetés les conflits concernent avant tout l’armée. Ses capacités doivent s’adapter à la situation du moment tout en envisageant son évolution fu- ture, et non à ce qui prévalait par le passé. Une partie de l’adaptation a consisté à examiner dans quelle mesure la perception de ce qu’est un conflit armé (et donc également de la tâche de défense de l’armée) a évolué et doit être revue en raison de la mise en parallèle de la conduite de la guerre conventionnelle et celle de la guerre non conventionnelle. Cette question a été étudiée dans le cadre constitutionnel et juridique exis-

7 Par conflit armé, on entend dans le présent rapport une situation dans laquelle la Suisse doit se défendre. Autre- ment dit, l’ampleur de la menace (intensité, étendue) est telle que l’intégrité territoriale, l’ensemble de la popula- tion ou l’exercice de la puissance étatique se trouve menacé et que l’armée doit être engagée pour mener à bien sa mission de défense. Cette interprétation du terme « défense » s’appuie uniquement sur un terme contenu dans la Cst. et répond donc à une question interne à l’Etat qui est de savoir qui est compétent dans une situation de mise en danger notable de la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse. La définition du cas de défense tel qu’il est prévu par la Charte de l’ONU et celle prévue par le droit international des conflits armés demeurent réservées.

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tant ; les résultats de cette étude sont résumés au chap. 4.3 du présent rapport. Le point essentiel est le fait que, dans certaines circonstances, un conflit armé existe également lorsqu’une attaque est menée par des groupements non étatiques et se déroule à l’intérieur d’un pays ; le terme ne désigne pas uniquement une attaque perpétrée par des forces armées étatiques à la frontière d’un Etat. Des conséquences concrètes de la nouvelle structure des conflits ont été étudiées dans le cadre du développement de l’armée. Cela concerne principalement la disponibilité, l’instruction et l’équipement. Les attaques armées peuvent se dérouler rapidement ; l’armée doit donc pouvoir être mobilisée et engagée au plus vite, notamment pour la protection des infrastructures cri- tiques. En raison de la diversité de plus en plus grande des possibilités d’agression et de la pro- babilité accrue d’une attaque contre des cibles civiles, l’armée doit être davantage orientée vers des tâches de protection et de sécurisation que cela a été le cas jusqu’à présent, que ce soit sous la forme d’un engagement subsidiaire en appui aux autorités civiles ou dans le contexte de la mission de défense qui lui incombe. Cette situation a des répercussions sur l’instruction et l’équipement. Pour réagir efficacement à ces formes de conflits, il est important de pouvoir identifier et classer rapidement les infrastructures critiques par ordre de priorité. La tenue d’un inventaire actualisé de ces infrastructures et son intégration dans un système national de suivi coordonné de la situa- tion sont essentielles, au même titre que la mise en place et le contrôle de dispositifs de protec- tion pour les ouvrages particulièrement importants. Le grand potentiel de propagande et de désinformation doit être pris en compte dans l’élaboration de l’information et de la communication de la part des autorités, pour contrer ou du moins atténuer l’impact de la désinformation et de la propagande tout en rétablissant des informations et une communication véridiques en cas d’événement. La dimension cyber dans les conflits modernes est une des raisons pour lesquelles les entre- prises et les exploitations des secteurs public et privé, ainsi que les autorités – y compris l’armée – se protègent mieux dans ce domaine. Elle explique aussi pourquoi les capacités en matière de renseignement et de médecine légale doivent être préservées et développées pour permettre d’identifier, de poursuivre et de prouver les cyberattaques, notamment afin de prévenir toute désinformation. Le recours à des troupes non désignées comme telles et l’engagement dans des conflits de troupes non étatiques dirigées et soutenues par des Etats soulèvent des questions d’ordre opéra- tionnel et juridique.

2.2 Menaces et dangers

Si l’on considère l’évolution des menaces et des dangers8 depuis le dernier rapport sur la poli- tique de sécurité, on constate que des événements déterminants se sont produits principalement en lien avec des conflits armés (Ukraine, Yémen, Syrie, Irak), avec le terrorisme (émergence de ce qu’on appelle l’« Etat islamique » et de Boko Haram), avec l’espionnage (affaire de la NSA) et avec des catastrophes d’origine technique (Fukushima). Le changement au niveau de la cri- minalité, de l’extrémisme violent et du danger lié aux problèmes d’approvisionnement et aux dangers naturels a été moins marqué. Les cyberattaques et la cybercriminalité (perpétrées par des acteurs étatiques et non étatiques) ont également augmenté. Le dernier rapport a résumé la menace dans le cyberespace sous l’aspect des attaques contre l’infrastructure informatique et l’infrastructure de communication.

8 Une menace implique une volonté de nuire à la Suisse ou à ses intérêts, ou du moins de s’accommoder d’une telle atteinte. Un danger n’implique pas de volonté de nuire (p. ex. dangers naturels ou techniques).

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Dans le présent rapport, une autre approche a été choisie. L’informatique concerne désormais pratiquement tous les aspects de la vie ; partout où des réseaux informatiques étendus sont éta- blis, il existe un risque d’utilisation abusive de l’espace virtuel constitué par ces réseaux, à sa- voir le cyberespace : la menace dans le cyberespace est une menace transversale. Dans une cer- taine mesure, elle crée de nouvelles menaces. Mais elle intensifie surtout les menaces existantes. Elle facilite par exemple l’espionnage, renforce le danger d’une panne d’approvisionnement en donnant la possibilité à des tiers d’intervenir sur les infrastructures critiques et offre aux milieux criminels un choix de plus en plus étendu d’instruments. C’est pourquoi les cybermenaces ne sont pas représentées dans une catégorie à part dans le présent rapport, mais comme une compo- sante complémentaire et de plus en plus importante des autres menaces et dangers. Les pages qui suivent présentent les principaux dangers et menaces9 touchant de près ou de loin la Suisse. Pour montrer de manière claire et compréhensible quels types de menaces et de dan- gers sont concernés et les développements actuels qui les influencent, ils doivent être distingués les uns des autres et considérés séparément, faute de quoi la vue d’ensemble sur ces menaces et dangers ne pourrait pas être représentée intelligiblement. On aurait toutefois tort d’en conclure que les menaces et les dangers décrits peuvent, dans la réalité, survenir individuellement ; cela reviendrait à les sous-estimer en omettant deux phénomènes :  D’une part, il faut considérer la combinaison ou l’enchaînement de différents dangers et menaces. Ainsi, une catastrophe naturelle pourrait causer des pannes d’approvisionnement, lesquelles pourraient, à leur tour, engendrer une dégradation rapide de la sécurité publique. Une cyberattaque pourrait occasionner une panne de courant à grande échelle, laquelle af- fecterait à son tour la plupart des fonctions de l’économie et de la société, déclenchant alors des réactions en chaîne qui toucheraient la population dans son ensemble. En d’autres termes, lorsqu’une menace ou un danger devient réel, il est très probable qu’il en provoque d’autres. Il faut en tenir compte dans les mesures (et aussi lors des exercices) liées à la poli- tique de sécurité. Maîtriser uniquement une menace ou un danger spécifique ne suffit pas ; il faut également prendre en compte les interactions et les répercussions.  D’autre part, le lien avec la Suisse doit être perçu au sens large. La Suisse, sa population et ses intérêts peuvent subir des préjudices même s’ils ne sont pas une cible prioritaire ou ne sont pas visés du tout. En raison de ses rapports étroits avec l’étranger et les pays voisins tout particulièrement, de même que de son implication dans des domaines qui dépassent ce cadre-là, la Suisse est inévitablement touchée lorsqu’une menace se concrétise dans un Etat, une économie nationale ou une société se trouvant dans son voisinage ; en politique de sécurité comme ailleurs, il existe le phénomène du dommage collatéral. Si un Etat situé aux abords de la Suisse participe à un conflit armé, s’il est la cible d’attaques terroristes ou si son économie et sa politique sont minées par le crime organisé, cela a également des conséquences sur la sécurité de la Suisse. C’est pourquoi les menaces présentées ci-après sont importantes pour la Suisse, même si elles ne sont dirigées directement contre elle, mais contre son environnement proche.

2.2.1 Acquisition illégale et manipulation d’informations

L’espionnage contre la Suisse ou contre des intérêts suisses pour des motifs politiques ou éco- nomiques a de tout temps existé. Le risque que des processus et des décisions politiques ou le développement et la stabilité de l’économie soient influencés par des informations falsifiées ou la possibilité que le pays soit touché par des actes de sabotage n’a rien de nouveau non plus.

9 Les menaces et les dangers forment parfois un faisceau. Ainsi, le danger que représentent les catastrophes natu- relles et les situations d’urgence comprend, outre les catastrophes naturelles et techniques, les pandémies et les conséquences du changement climatique. La menace que constitue l’attaque armée comprend également les ré- percussions de la prolifération des armes de destruction massive et des moyens nécessaires à leur utilisation.

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Outre les moyens traditionnels, comme le recours à des espions, les technologies de l’information et de la communication sont de plus en plus souvent utilisées à des fins d’espionnage, que ce soit pour s’introduire dans des réseaux informatiques, manipuler des télé- phones mobiles de personnes précises pour les mettre sur écoute ou pour effectuer des re- cherches illégales par Internet. Des services de renseignement et des entreprises confient à des agences privées à but commercial (détectives, cabinets de conseil), mais aussi à des pirates in- formatiques, la mission d’obtenir des données et des informations confidentielles. Une évolution nouvelle, et qui prend de l’ampleur, est le fait que les informations sont propo- sées (dans un but commercial), et qu’il existe désormais aussi des débouchés dans ce domaine. Ceux qui peuvent potentiellement publier ces données aussi bien que ceux qu’elles sont suscep- tibles d’intéresser font preuve de moins de scrupules. Même les Etats ne semblent plus gênés par le fait qu’ils obtiennent des données (volées) en principe de façon illégale. Alors qu’autrefois, l’espionnage impliquait que des agents foulent le sol suisse ou que des Suisses doivent les recruter personnellement à l’étranger, au risque d’être arrêtés, la situation a sensiblement changé ces dernières années. La forme traditionnelle de l’espionnage reste certes ce qu’elle a toujours été, mais les connexions favorisées par les réseaux informatiques permet- tent désormais d’accéder aux informations par voie électronique, sans jamais devoir pénétrer sur le territoire de l’objet convoité. Même de petits Etats ou des organisations peuvent aujourd’hui espionner leurs concurrents économiques ou leurs adversaires politiques. Pour les attaques ci- blées, on emploie principalement des maliciels envoyés à des victimes soigneusement choisies. Des attaques ciblées permettent également d’intervenir dans les postes de commandement afin de provoquer des réactions imprévisibles, par exemple dans des installations de fabrication ou des infrastructures critiques, et peuvent donc être utilisées pour saboter des systèmes critiques. Comme l’ont montré différentes affaires, des agents et des techniques d’espionnage sous leur forme traditionnelle accompagnent souvent les attaques de ce type. Une autre menace, encore peu examinée, est la destruction irrévocable d’informations (contre laquelle de bons concepts de sauvegarde sont utiles) ou leur falsification insidieuse (ce qui rend l’attaque beaucoup plus dif- ficile à déceler) par des maliciels. Une autre forme de cyberattaque est la manipulation d’informations par le piratage de sites web d’autorités étatiques, de médias ou d’entreprises, par exemple. La diffusion de messages jetant le discrédit sur ceux-ci ou l’interruption des services peut nuire à leur réputation et influencer l’opinion publique. Les médias sociaux permettent de diffuser des messages très rapidement et à moindres frais, y compris ceux qui ont pour but de manipuler ou de discréditer autrui.

Manipulation des technologies de l’information et de la communication par des Etats à la pointe de la technologie Quelques rares Etats à la pointe de la technologie ont vu dans la mise en réseau informatique de pratiquement toutes les banques de données et tous les systèmes de pilotage techniques, et en particulier par la concentration du développement technique de composants réseau entre les mains de quelques sociétés, la possibilité de mener des attaques encore plus pointues. Celles-ci vont de la manipulation d’installations de pilotage industriel à une surveillance des communica- tions pratiquement à l’échelle mondiale. Certains Etats sont en mesure d’influer sur la fabrication du matériel informatique et des logi- ciels. En ayant accès à la programmation – en particulier aux mises à jour des composants ré- seau et des systèmes d’exploitation ou en affaiblissant artificiellement des systèmes de cryp- tage –, il leur est possible d’intervenir directement dans les systèmes. Un adversaire potentiel n’a alors plus besoin de surmonter des obstacles au niveau du réseau ou des pare-feu, et se re- trouve directement dans le réseau de l’entreprise, à savoir dans les composantes matérielles ou

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logicielles produites par les sociétés étrangères.10 Etant donné qu’aucun code malveillant exté- rieur au système n’est utilisé et que la manipulation fait partie intégrante du système livré, il devient très difficile pour la victime, au vu de la complexité des systèmes actuels, de déceler l’existence même de l’attaque.

Questions fondamentales soulevées par le recours à des technologies de base à des fins d’espionnage L’utilisation à grande échelle de technologies liées à Internet par des Etats à la pointe de la technologie dans le cadre du renseignement a des implications diverses. Lorsque des technolo- gies de l’information et de la communication de base sur la « toile » apparaissent soudainement comme n’étant plus fiables, il est très difficile de prendre des mesures de protection car il n’est pratiquement plus possible de renoncer à utiliser ces technologies. Il est également difficile de classer ces activités sur le plan juridique. Jusqu’où peut aller la lutte légitime contre le terro- risme ? A partir de quand y a-t-il espionnage ou une atteinte inadmissible à la sphère privée ? La surveillance des communications à l’intérieur d’un Etat est, le plus souvent, strictement contrô- lée, du moins dans les pays démocratiques, et doit souvent être autorisée au cas par cas, par exemple par des tribunaux. De façon générale, chaque donnée de communication collectée et traitée ainsi que sa sauvegarde touchent des garanties ancrées dans le droit international et de portée universelle, en particulier le droit au respect de la sphère privée. Ces garanties entraînent des responsabilités pour les Etats, notamment dans leurs activités transfrontalières. En Suisse aussi il existe des fournisseurs de services de surveillance de l’information et de la communication qui peuvent les proposer à d’autres Etats à des fins commerciales. La question peut alors se poser de savoir si ces activités sont compatibles avec la politique de sécurité et la politique extérieure de la Suisse.

La Suisse comme cible attrayante pour l’espionnage – notamment en tant que terre d’accueil d’organisations internationales L’attrait de la Suisse pour les services de renseignement étrangers a pour origine les principaux éléments ci-après.  Une situation centrale en Europe et la qualité de l’infrastructure des transports et de la com- munication, l’ONU et d’autres instances internationales, en particulier à Genève, la place fi- nancière, le commerce de l’énergie et le négoce des matières premières offrent de nom- breuses cibles potentielles. Cela étant, ce n’est pas nécessairement la Suisse qui est dans le collimateur, mais les attaques peuvent également viser des organisations internationales, de grandes sociétés et des organisations non gouvernementales. La société suisse, par son ou- verture, augmente les chances pour les espions de passer inaperçus.  Le gouvernement et l’administration suisses encourent un danger en particulier quand il s’agit de faire valoir des intérêts lors de négociations internationales âprement disputées (p. ex. sur des questions fiscales) ou lorsque d’autres Etats ont l’impression que la Suisse n’en fait pas assez pour combattre des menaces pouvant également représenter un danger pour ces Etats (p. ex. préparatifs d’actes terroristes, prolifération d’armes dangereuses), ou qu’elle dispose d’informations qui pourraient être intéressantes.

10 Les Etats-Unis disposent en la matière d’une hégémonie incontestable et d’une position dominante sur le marché parce que la vaste majorité des fournisseurs de technologies de l’information et de la communication (fabricants de logiciels et de matériel informatique) ont leur siège dans ce pays. C’est aussi vrai, dans une moindre mesure, pour la Chine, qui occupe également une place de choix sur le marché de la fabrication de composantes maté- rielles ; le développement des logiciels qui commandent ces composantes n’est toutefois souvent pas en mains chinoises.

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 Les hautes écoles suisses, ainsi que les instituts de recherche publics ou privés peuvent être des cibles attrayantes pour des services de renseignement et des entreprises étrangers en rai- son des standards élevés et des découvertes scientifiques qui présentent un intérêt écono- mique.  Des opposants au régime et des contestataires étrangers en Suisse peuvent être surveillés par leur pays d’origine.

2.2.2 Terrorisme et extrémisme violent

Même si la Suisse n’a pas été victime d’attaques ces dernières années, le terrorisme et l’extrémisme violent continuent à représenter une menace pour sa sécurité. La principale me- nace à l’heure actuelle, à savoir le terrorisme à motivation djihadiste, devrait rester la forme la plus virulente de terrorisme et d’extrémisme violent dans les années à venir. Il existe toutefois aussi un potentiel de terrorisme ou d’extrémisme violent dans d’autres domaines (à visée eth- nique et nationaliste, d’extrême droite ou d’extrême gauche), qui peut déboucher sur des actions concrètes à brève échéance. La motivation et les objectifs des groupements terroristes ou enclins à l’extrémisme violent sont d’ordre politique ; outre l’extrémisme de gauche ou de droite, l’extrémisme à motivation dji- hadiste ou ethnique et nationaliste ainsi que le terrorisme seront au premier plan au cours de la prochaine décennie. A cela pourrait s’ajouter un nombre accru de groupements ou d’individus agissant seuls, avec une motivation et un but spécifiques ou individuels (problèmes psychiques). Il convient de noter à cet égard que le passage de l’extrémisme politique à l’extrémisme violent ne se fait que dans de très rares cas et qu’il dépend de facteurs individuels. En Suisse, outre les terroristes étrangers, des personnes ayant grandi sur place pourraient aussi commettre des actes terroristes (terrorisme endogène). Le terrorisme soutenu ou dirigé par l’Etat est, par contre, en recul depuis la fin de la guerre froide. La Suisse peut également servir de base arrière pour des groupements étrangers qui s’adonnent à l’extrémisme violent ou au terrorisme (propagande, recrutement, logistique, financement), ce qui peut amener des Etats à la soumettre à une pression politique ou à prendre des contre-mesures directes pouvant porter atteinte à sa souveraineté, par le biais du service de renseignement prohibé par exemple. Internet offre à tous les groupements extrémistes violents ou terroristes des possibilités nou- velles, aussi bien pour la propagande que pour le développement d’un réseau secret ; il permet une autoradicalisation de futurs acteurs, ainsi que la participation à la planification d’actes terro- ristes par-delà les frontières.

Développements et conflits à l’étranger comme déclencheurs En Suisse aussi, des groupements terroristes étrangers sont représentés. Leur stratégie et leurs actions sont définies en premier lieu par le contexte du combat qu’ils mènent, mais peuvent également être influencées par des événements en Suisse (manifestations, débats politiques). La situation en Syrie et en Irak a permis à l’organisation terroriste « Etat islamique » de s’établir comme une force déterminante sur un territoire étendu et de faire ses preuves par rapport à Al- Qaïda, laquelle dirigeait jusqu’alors le terrorisme djihadiste au niveau international. Cette con- currence a renforcé la menace terroriste dans le monde occidental au milieu de l’année 2014 et a conduit, du moins indirectement, c’est-à-dire sans pilotage direct par les groupements terro- ristes, à des attentats en Occident et notamment en Europe. L’attention des djihadistes se porte en particulier sur la présence occidentale et sur les intérêts occidentaux dans le monde isla- mique. La Suisse est donc assimilée à l’Occident, sans pour autant être au premier plan. Cepen- dant, si des événements ou des décisions politiques en Suisse étaient perçues comme étant hos-

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tiles aux Musulmans au sein du monde islamique, la Suisse pourrait également devenir la cible de protestations violentes. Des combattants de retour des zones en conflit, radicalisés, endoctri- nés et entraînés au combat, pourraient y commettre des attentats, que ce soit seuls ou par petits groupes. La radicalisation d’une personne peut se dérouler à distance via Internet et déboucher sur un passage à l’acte en Suisse. A l’heure actuelle, le risque existe de voir un terrorisme endo- gène (« homegrown ») se développer, en particulier dans le domaine du djihadisme. Certes, il est peu probable que la Suisse devienne de ce fait une cible principale du djihadisme, mais le risque demeure (et pourrait, le cas échéant, s’accroître de manière temporaire) que des actes terroristes ponctuels soient commis. De plus, des intérêts étrangers (p. ex. des ambassades) ou des organisations internationales en Suisse pourraient être exposées, de manière ponctuelle ou permanente, à une menace accrue liée à des groupements terroristes ou enclins à l’extrémisme violent dont l’identification – actuelle- ment il s’agit principalement de personnes agissant seules ou de groupuscules ayant des liens parfois éloignés avec des groupements plus importants – représente un défi majeur, en particu- lier pour le renseignement.

Ressources du terrorisme A l’avenir aussi, les terroristes chercheront à mener des attaques visant, autant que possible, des cibles non protégées. Pour ce faire, ils recourront à des moyens conventionnels, mais en faisant preuve de la plus grande innovation et en cherchant à obtenir un effet maximal. Certains grou- pements pourraient aussi chercher à commettre des attentats impliquant des composantes nu- cléaires, radiologiques, biologiques ou chimiques, l’impact pouvant être ainsi supérieur à celui qu’aurait un attentat perpétré avec des moyens conventionnels. Certains de ces scénarios sont certes peuvent se concrétiser, mais le recours à des ressources de ce type requiert un savoir et des capacités difficiles à acquérir. En ce qui concerne la prolifération des armes non conventionnelles chez les acteurs non éta- tiques, il faut distinguer deux thématiques. D’une part, il y a le risque que des moyens provenant d’arsenaux étatiques tombent entre les mains d’acteurs non étatiques ; ce danger est accentué dans les régions où les structures étatiques sont au bord de l’effondrement. D’autre part, des groupements non étatiques peuvent chercher à développer des armes de destruction massive par leurs propres moyens. Les ressources pour y parvenir étant ce qu’elles sont, on peut exclure qu’ils parviennent à développer des armes nucléaires ou des vecteurs à longue portée. Les écueils techniques et logistiques à surmonter dans le domaine des substances chimiques ou des agents pathogènes sont certes significatifs, mais moins élevés. Dans ce contexte, d’aucuns pour- raient chercher à se les procurer en Suisse. Les enlèvements contre rançon sont devenus une source essentielle du financement du terro- risme, qui a également touché et continuera à toucher des ressortissants suisses. S’y ajoute le risque, dans le monde entier, d’être la victime d’un attentat terroriste.

Extrémisme de droite et de gauche toujours potentiellement violent En Suisse, l’extrémisme, de droite comme de gauche, est généralement isolé sur le plan social et politique, en particulier lorsqu’il est lié à des actes de violence. Il ne faut pas s’attendre à une diminution de son potentiel de violence, mais rien ne laisse présager non plus que l’extrémisme violent indigène de droite ou de gauche évoluera vers des actes de violence plus graves, voire le terrorisme. La pensée d’extrême droite, en particulier sous sa forme traditionnelle, est toutefois largement rejetée dans notre société. La stratégie de ses acteurs qui consiste à concrétiser leurs intentions à travers le système politique a échoué. Face au recul de leurs partisans et à la con- trainte d’agir à couvert, ils ne disposent pour l’heure d’aucune nouvelle stratégie. Si la situation

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ne change pas, il ne faut s’attendre qu’à des actes ponctuels de violence diffuse de la part des extrémistes de droite. Les partisans d’un extrémisme de droite aussi bien que de gauche chercheront cependant à tirer parti des thèmes d’actualité. De part et d’autre, de nouvelles impulsions pourraient venir de leurs pendants, principalement dans nos pays voisins. Les milieux extrémistes de gauche pour- raient toutefois chercher, le cas échéant, à inciter des auteurs étrangers d’actes de violence à mener des attaques contre des intérêts suisses ici ou à l’étranger. Dans le cas de l’extrémisme de gauche, il faut aussi s’attendre à un glissement du marxisme-léninisme vers l’anarchisme. Le débat sur l’utilisation et le développement de l’espace urbain pourrait lui offrir une nouvelle tribune. Aujourd’hui déjà, des partisans de l’extrême gauche font cavalier seul et alimentent la violence, mettant régulièrement à l’épreuve les forces de l’ordre des grandes villes.

2.2.3 Attaque armée

Les années passées ont montré que le recours ou la menace de recours à la force militaire pour imposer des intérêts politiques ou économiques reste une réalité à l’échelle mondiale, et notam- ment en Europe. Il existe différentes manières de procéder ; par l’usage de la force militaire traditionnelle, mais aussi par la conduite de la guerre non conventionnelle ou hybride, au cours de laquelle des moyens autres sont engagés à côté ou à la place des armées régulières : forces d’intervention spéciales sans mention de leur appartenance, soutien apporté clandestinement à des groupuscules rebelles par l’envoi de mercenaires et d’armes, par des activités de reconnais- sance et par l’octroi de moyens financiers, pression économique et désinformation destinées à dissimuler ses propres activités, à dénigrer la partie adverse et à renforcer le soutien politique de son propre camp. Un adversaire peut réaliser ses objectifs stratégiques en attaquant des infras- tructures critiques qui sont essentielles au bon fonctionnement de l’Etat, de l’économie et de la société. Les attaques de ce type sont essentiellement dirigées contre l’intégrité territoriale de l’Etat, mais visent aussi directement le fonctionnement général du pays et de ses institutions, allant jusqu’à miner la souveraineté étatique et la cohésion sociale.11 Malgré un certain recul en Europe, le potentiel en matière d’armes conventionnelles également reste considérable, voire augmente dans certains cas. S’ajoute à cela le fait que des acteurs terro- ristes et d’autres acteurs non étatiques pourraient disposer de moyens militaires qui étaient jusqu’à présent réservés aux Etats.

Efforts déployés par la Russie pour renouveler ses forces armées L’OTAN continue à jouer un rôle important dans les planifications militaires de la Russie. Les forces armées russes s’entraînent régulièrement au combat contre l’OTAN dans le cadre de con- flits locaux, aux abords de la frontière russe. Après la guerre froide, les forces armées russes ont connu une déchéance rapide et sans précédent. Ses forces nucléaires stratégiques ont été les moins touchées. La Russie commence toutefois à remonter la pente et déploie des efforts consi- dérables pour renouveler ses forces armées. Ce sont les forces aériennes qui affichent les progrès les plus importants. Une fois passées les difficultés initiales, les forces aériennes russes se voient allouer depuis le début de cette décen- nie des moyens modernes à un rythme soutenu. Désormais, la Russie acquiert chaque année beaucoup plus d’avions de combat que tout autre pays européen. Elle dispose d’ores et déjà de la plus grande flotte d’avions de combat modernes d’Europe, et si la Russie parvient à maintenir

11 Une réflexion plus approfondie sur le changement survenu dans la nature des attaques armées et sur les consé- quences pour la défense est proposée au chapitre 4.3 (pp. 68 à 72).

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cette cadence, la flotte aura, selon toute vraisemblance, presque doublé d’ici à 2020, atteignant un niveau semblable à celui des forces aériennes allemandes, britanniques, françaises et ita- liennes réunies. Sur le plan technologique, ces avions de combat sont tout à fait comparables aux appareils occidentaux, tels que le F/A-18C/D. Des progrès ont également été accomplis dans l’instruction ; ainsi, le nombre d’heures de vol annuel des pilotes russes n’est désormais plus très éloigné du niveau occidental. Le renouvellement des autres composantes des forces armées est moins avancé. Dans le domaine des forces terrestres, les forces spéciales, qui se prê- tent bien à la maîtrise de conflits limités sur le plan géographique, ont été développées en priori- té. Par ailleurs, l’industrie russe de l’armement s’attelle au renouvellement complet du parc des véhicules de combat, notamment avec la production d’un nouveau char de combat qui constitue la première réelle innovation dans ce domaine depuis les années ’70. Le développement d’une nouvelle génération de véhicules de combat implique toutefois de relever des défis techniques et de prendre certains risques. L’acquisition d’un nombre conséquent de véhicules ne se fera pas avant quelques années. A l’heure actuelle, on ne dispose que de peu de données concrètes sur le développement des cybercapacités de ces forces armées. Il s’agit vraisemblablement d’un do- maine hautement prioritaire. Force est d’admettre que les forces armées russes disposent, au- jourd’hui déjà, de cybercapacités étendues et qu’elles ne les utilisent pas uniquement pour ap- puyer des actions militaires, mais aussi comme une ressource qui leur est propre et dans des buts non militaires. Malgré un renouvellement réussi et de grande ampleur, les forces armées russes continuent à présenter des lacunes considérables, en particulier dans les domaines de la reconnaissance et de la conduite. Il sera probablement difficile d’obtenir des progrès dans ces domaines ; il ne faut pas s’attendre à des résultats substantiels à brève échéance. Dans d’autres domaines également, la Russie devra surmonter des difficultés pour renouveler ses forces armées. Une mise en œuvre générale de la réforme ainsi qu’une modernisation et un renouvellement de grande ampleur du matériel seront difficilement réalisables, en particulier pour ce qui est des forces terrestres, et prendront du temps. Dans le domaine du financement des réformes militaires, la baisse du cours du brent et les sanctions économiques prononcées contre la Russie dans le contexte de la situa- tion en Ukraine suscitent des incertitudes depuis 2014. Il faut néanmoins s’attendre à ce que les forces armées russes enregistrent une augmentation substantielle de leurs capacités au cours des années à venir. Celles-ci se répercuteront en parti- culier sur la capacité à gérer les conflits locaux, qui représente une priorité des forces armées russes. Pour sécuriser son flanc sud, la Russie veut avoir la possibilité d’intervenir militairement à tout moment avec de petites formations. Dans l’intervalle toutefois, les forces armées russes ne sont guère en mesure de mener à bien des opérations d’envergure contre l’OTAN, en particu- lier du fait qu’elle ne peut pas, jusqu’à nouvel avis, obtenir la supériorité aérienne qui lui serait nécessaire dans une telle optique.

Incertitude quant au développement des capacités militaires conventionnelles dans les Etats de l’OTAN Après la fin de la guerre froide, presque tous les Etats de l’OTAN ont réduit et réorganisé leurs forces armées. En réponse à la situation perçue à l’époque sur le plan de la menace, celles-ci devaient être adaptées principalement à des engagements dans les régions en crise et à des en- gagements de promotion de la paix. La plupart des Etats de l’OTAN, en particulier les grands Etats, se sont efforcés d’augmenter les capacités de transport de leurs forces armées. Différents programmes de modernisation, en particulier les développements dans la conduite de la guerre aérienne, améliorent les performances militaires, notamment lors d’engagements dans les régions en crise. Une interconnexion étroite des systèmes de conduite, de reconnaissance et d’armement, combinée à une augmentation de l’effet des armes, permet de réduire le nombre de systèmes tout en maintenant leur performance. Ces dernières années, des progrès majeurs ont

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été accomplis dans le domaine de la reconnaissance et de la capacité à combattre des cibles dans l’immédiat et avec précision. Dans le même temps, une réduction quantitative des forces armées a été entamée, et se prolonge jusqu’à maintenant. Celle-ci concerne aussi bien les effectifs que le matériel. La plupart des Etats de l’OTAN ont supprimé l’obligation générale de servir dans l’armée et disposent désor- mais d’armées professionnelles aux effectifs beaucoup plus réduits. Cette transformation se fait principalement aux dépens des formations mécanisées lourdes et a ainsi diminué considérable- ment les capacités de défense de l’OTAN contre une attaque conventionnelle en Europe. L’intégration de nouveaux membres n’a pas permis de compenser ce recul, en particulier parce que ceux-ci disposent de forces armées largement obsolètes ou peu performantes, ou parce qu’ils ne possèdent tout simplement pas de réelles forces armées. De façon générale, l’OTAN, de par la réorientation décidée au terme de la guerre froide, a réduit sa capacité de défense l’Europe. Sous l’effet du conflit actuel en Ukraine, du réarmement de la Russie et des ambitions de Mos- cou en Europe, la pression en vue d’un renforcement de la capacité de défense augmente en Occident également. Dans tous les cas, l’engagement militaire des Etats-Unis en Europe demeu- rera crucial pour la capacité de défense de l’Alliance à l’avenir. Celui-ci ne devrait pas être fon- damentalement remis en question. En Europe du Nord, les Etats neutres se sentent, eux aussi, de plus en plus menacés par la Rus- sie. La Finlande et la Suède devraient, par conséquent, renforcer à nouveau leur capacité de défense au cours de ces prochaines années. Une possible adhésion à l’OTAN est certes en dis- cussion dans les deux pays, mais elle n’est pas imminente.

Probabilité d’un conflit majeur en Europe Pour qu’il y ait menace, deux composantes doivent être réunies : l’intention de commettre une attaque, et la capacité de le faire. Or, les intentions évoluent rapidement ; cela vaut en particulier pour les régimes autocratiques, dans lesquels les décisions peuvent être prises dans le cadre d’un cercle restreint de personnes. La mise en place de capacités demande, par contre, plus de temps. Une fois ces capacités réunies, et dans la mesure où les intentions de passer à l’attaque sont concevables, voire patentes, le temps de préalerte devient très court. Une situation similaire a prévalu pendant la guerre froide. Elle s’est, par la suite, détendue et les capacités de mener à bien des opérations militaires majeures en Europe ont diminué. Les temps de préalerte avant un conflit militaire majeur sur le vieux continent s’en sont trouvés prolongés. Cette époque est désormais révolue. En ce qui concerne les capacités, la modernisation des forces armées russes est en cours depuis quelques années déjà et leur puissance a été revue à la hausse. Pour pouvoir être militairement à la hauteur de l’OTAN à tous les niveaux, et pas uni- quement dans certains domaines militaires tels que les forces d’intervention spéciales, la Russie aura toutefois encore besoin de quelques années, à condition que les Etats occidentaux ne rédui- sent pas davantage leurs capacités militaires. Toutefois, la situation a encore plus évolué en ce qui concerne les intentions : l’annexion de la Crimée et le conflit armé en Ukraine ont conduit à une aggravation rapide et marquée des tensions entre la Russie et l’Occident. Il faut encore s’attendre à ce que, de part et d’autre, des efforts soient déployés afin d’éviter un conflit armé entre la Russie et l’OTAN, mais le risque qu’un tel conflit éclate a augmenté. Au vu de la situation tendue et des risques existants, la Suisse doit suivre avec attention et en continu les développements en Europe dans le domaine militaire et en politique de sécurité, tout en préservant et développant les capacités essentielles à sa défense, même si la possibilité qu’un conflit armé de grande ampleur éclate en Europe et que la Suisse y soit impliquée militairement est faible. Le développement de l’armée reflète l’évolution de la situation en Europe. Globale- ment parlant, on peut affirmer qu’il est peu probable que la Suisse soit directement menacée par

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une attaque armée – que ce soit au sens traditionnel du terme ou sous une forme non conven- tionnelle – au cours des années à venir. On ne peut identifier aucun Etat ni aucun groupe qui dispose des capacités requises pour attaquer la Suisse par des moyens militaires et qui manifeste également l’intention de le faire.

Davantage d’acteurs potentiels pour une attaque armée menée depuis l’extérieur de l’Europe Une attaque visant la Suisse pourrait, le cas échéant, être perpétrée de loin, soit en dehors des frontières de l’Europe. Outre le domaine de la cybernétique, les missiles balistiques ou les mis- siles de croisière entrent tout spécialement en ligne de compte. A l’heure actuelle, seuls quelques Etats sont à même de mener de telles attaques, mais aucun d’eux n’affiche ou ne laisse entrevoir la moindre intention de le faire. La prolifération mondiale des systèmes d’armement de ce type va cependant se poursuivre. D’ici à 2025, il ne faudra pas perdre de vue qu’un nombre accru d’acteurs étatiques pourraient attaquer des cibles en Suisse depuis un emplace- ment très éloigné. La Suisse n’est guère une cible prioritaire car elle n’intervient pas militaire- ment dans des conflits internationaux. C’est pourquoi une attaque contre elle avec des armes à longue portée n’est pas considérée comme vraisemblable dans les années à venir. En raison du nombre important d’acteurs potentiels et de la dynamique imprévisible des crises internatio- nales, toute affirmation faite ici est cependant davantage sujette à caution que face à un conflit militaire majeur en Europe. La crise en Libye dans les années 2008 à 2010 a montré comment un Etat peut prendre des mesures draconiennes contre la Suisse sans grand préavis. Si un acteur de ce type dispose d’armes à longue portée, il peut également menacer la Suisse et exercer un chantage sur elle, par des moyens militaires, en recourant à des méthodes traditionnelles aussi bien que non conventionnelles, telles que les cyberattaques contre des infrastructures critiques (p. ex. système financier, approvisionnement en énergie) ou un chantage portant sur des moyens économiques (p. ex. manipulation des flux de marchandises ou des flux financiers).

2.2.4 Criminalité

Le nombre d’actes criminels est globalement stable depuis longtemps en Suisse. Cela dit, les délits contre le patrimoine en particulier ont beaucoup augmenté ces dernières années ; ils sont commis par des groupes mobiles et bien organisés venus d’Europe de l’Est ou du Sud, ainsi que par des individus en provenance du Maghreb. Les groupes, hautement professionnels, ne sé- journent que brièvement en Suisse, se répartissent le travail, commettent les délits dans une composition variable et sont de plus en plus enclins à recourir à la violence. Cette criminalité ne remet certes pas en question l’existence et le fonctionnement de l’Etat, mais, outre les actes de violence graves, elle influe très négativement sur le sentiment de sécurité au sein de la popula- tion et cause des dommages sur le plan économique. Aucune amélioration n’est en vue en ce qui concerne ces formes de criminalité, notamment parce qu’au moment où les délits peuvent être prouvés grâce à l’analyse des preuves, les auteurs ne se trouvent souvent plus en détention pré- ventive et ont déjà quitté le pays. Le crime organisé, par ses activités, influe également sur la sécurité au quotidien. De plus, avec les fonds générés par les activités criminelles en Suisse et à l’étranger, il peut porter atteinte à la libre concurrence et à l’indépendance des institutions de l’Etat de droit, ainsi qu’à la réputation de la place économique et financière suisse. La lutte contre la criminalité organisée sous ses multiples formes est importante pour les autorités judiciaires, même si, à ce jour, le crime orga- nisé n’a pas une ampleur qui puisse menacer l’Etat. A l’heure actuelle, rien ne permet d’envisager, sur le moyen terme, une évolution fondamentale de la situation en termes de me- nace dans ce domaine.

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Importance de l’évolution en Europe pour la criminalité en Suisse La sécurité en Suisse dépend fortement du développement économique et de la sécurité en Eu- rope. En Suisse, les revenus tirés du vol, du trafic de substances illicites (p. ex. stupéfiants) et de services illégaux (p. ex. traite d’êtres humains, prostitution) sont, par rapport aux autres revenus, comparativement élevés. Même en cas d’évolution favorable de l’économie en Europe, la Suisse conservera, dans un avenir proche, son attrait en tant que destination du tourisme délictueux et aux yeux du crime organisé. Une crise économique plus durable en Europe pourrait encore ag- graver la situation : dans certains pays, des tâches étatiques, telles que la protection des fron- tières ou les poursuites pénales, pourraient être délaissées en raison des contraintes budgétaires. De plus, le crime organisé risquerait de s’établir dans des régions économiquement faibles et d’y étendre son influence sur les plans économique et politique. Une poursuite de l’harmonisation du droit et des stratégies de lutte, ainsi que le développement continu de la coopération internationale entre autorités de poursuite pénale en Europe, permet- tront de renforcer l’action pénale. Une conjoncture économique favorable dans l’espace Schen- gen aura également tendance à réduire le poids de la criminalité en Suisse.

Influence des innovations technologiques sur la criminalité et sur la lutte contre celle-ci L’utilisation abusive d’Internet – en tant qu’outil servant à commettre un acte illicite et en tant que lieu de pratiques criminelles – va en augmentant. Ainsi, parce qu’Internet imprègne de plus en plus de domaines de l’existence (« Internet des choses »), que ce soit par l’utilisation des services sur le « nuage », des programmes de cryptage ou des fournisseurs de communication, de nouvelles possibilités de commettre des délits se présentent, et leur poursuite s’en trouve compliquée. On citera notamment les escroqueries via Internet, le fait de se procurer illégale- ment des données d’accès pour des services en ligne (« hameçonnage ») ou la diffusion de con- tenus illégaux (pédopornographie, racisme). Face à l’utilisation des technologies modernes de l’information et de la communication à des fins délictueuses, les autorités de poursuite pénale doivent disposer de moyens techniques et d’effectifs adéquats. En outre, des bases légales en phase avec le développement technologique, ainsi qu’une coopération internationale, sont indispensables dans ce domaine.

Les Etats fragiles et la migration comme facteurs aggravants Les Etats fragiles sont plus susceptibles d’être exploités abusivement par le crime organisé en tant bases logistiques et lieux de transbordement, par exemple pour le trafic illégal de stupé- fiants, que ce soit avec ou sans l’implication d’organes étatiques. Les guerres civiles, les révolu- tions, les crises économiques et la répression politique, par exemple au Proche-Orient et au Moyen-Orient, au Maghreb et dans d’autres régions d’Afrique, peuvent accroître la pression sur la population locale et l’inciter à émigrer. La migration illégale constitue déjà en soi un secteur lucratif pour le crime organisé. En outre, l’arrivée de personnes en quête de protection et de prospérité peut entraîner en Suisse des conflits entre les diasporas, et des membres de réseaux criminels peuvent entrer dans le pays en se faufilant parmi elles.

Risques liés au négoce de matières premières Dans de nombreux pays dotés de grandes richesses naturelles, le secteur des matières premières (en particulier leur exploitation et leur commerce) n’est pas soumis à une législation ni à un contrôle efficace, de sorte qu’il peut devenir un moteur central de corruption de l’Etat et du crime organisé. Dans des pays fragiles, en particulier, il peut donner lieu à de conflits armés et servir à leur financement. La Suisse, qui abrite le siège de nombreuses sociétés de négoce de

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matières premières et est une importante place financière, encourt dès lors un risque particulier car elle pourrait servir au blanchiment d’argent d’acteurs corrompus ou d’organisations crimi- nelles.

2.2.5 Difficultés d’approvisionnement

Les difficultés d’approvisionnement, liées par exemple à une pénurie de denrées alimentaires, de pétrole ou d’électricité, sont un danger ou une menace connue de longue date, et des mesures ont été planifiées afin de les gérer. De nombreux services sont aujourd’hui proposés et utilisés par voie électronique, notamment la gestion de processus logistiques et d’infrastructures cri- tiques.

Vulnérabilités multiples Des difficultés majeures d’approvisionnement peuvent survenir de différentes manières. Dans le cas des biens sensibles, une pénurie ayant une incidence sur la politique de sécurité peut se pro- duire sans qu’il y ait forcément un élément déclencheur au niveau politique. C’est en particulier le cas des biens qu’il est impossible ou difficile de stocker (p. ex. l’électricité et, dans une moindre mesure, le gaz) ou qui, pour des raisons économiques ou pratiques, ne peuvent pas être produits à l’avance (composantes informatiques, grands transformateurs, certains vaccins). Les difficultés de livraison et de production peuvent aussi provenir du fait que les entrepôts sont en nombre réduit, ce qui est en soi économiquement souhaitable, et de la concentration chez quelques fournisseurs dans le monde, lorsqu’une panne technique ou une grève entraîne une suspension des livraisons de composantes critiques, pour lesquelles il n’existe pas de solution de remplacement. Des intempéries durables ou d’autres dangers naturels (p. ex. les cendres d’un volcan) peuvent également rendre inutilisables des installations de production ou des infrastruc- tures de transport. Les difficultés d’approvisionnement peuvent aussi avoir des causes indi- rectes, lorsqu’un bien est certes disponible, mais à un prix si élevé ou en quantité si réduite (p. ex. nouveaux vaccins en cas de pandémie) que son acquisition dans des conditions écono- miques normales n’est plus guère possible.

Absence de capacité de production ou de stockage créant des possibilités de chantage Lorsque des Etats ou de grandes entreprises disposent de biens économiques (au nombre des- quels le site d’importantes centrales d’alimentation électrique et de surveillance d’infrastructures critiques), ils peuvent menacer la Suisse de la priver de biens importants dans le but d’exercer une pression politique ou économique sur elle. En raison de la difficulté ou de l’impossibilité d’entreposer de nombreux biens, cette dernière peut de moins en moins contrer cette pression par un entreposage ou en prévoyant plusieurs sites de stockage. La capacité de production de certains biens critiques n’existe plus du tout en Suisse (même dans le secteur des médicaments et des vaccins). Une contre-stratégie consiste à se prémunir contre les difficultés d’approvisionnement sans motifs politiques par des conventions et des régimes internationaux. Pour y aboutir, une convergence d’intérêts au sein du régime en question est toutefois néces- saire.

Accords internationaux La création de réseaux internationaux, notamment dans le domaine des technologies de l’information et de la communication, mais aussi pour d’autres infrastructures critiques, telles que l’alimentation électrique, présente des avantages et des inconvénients en ce qui concerne les techniques d’approvisionnement. Elle peut accentuer les redondances ou, dans le cas du gaz ou

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du pétrole, faciliter les substitutions. Elle peut aussi, en raison de l’interdépendance internatio- nale, perturber le processus d’approvisionnement lorsque des événements survenant au loin ont des répercussions sur l’approvisionnement en Suisse. Les imbrications internationales engen- drent aussi une concentration des fournisseurs, notamment dans le domaine de la technologie de réseau. Il peut arriver qu’il n’y ait ni réserves ni solutions alternatives si, par exemple, un four- nisseur jusqu’alors considéré comme fiable tombe en discrédit ou cesse son activité pour des motifs économiques ou politiques.

Les cyberattaques peuvent aussi occasionner des difficultés d’approvisionnement Les cyberattaques peuvent aussi viser des infrastructures critiques. Ces dernières sont au- jourd’hui largement automatisées et donc vulnérables à de telles attaques. Une cyberattaque pourrait, en particulier, porter à conséquence si elle affectait ou paralysait des fonctions ou des services essentiels au bon fonctionnement de la société, de l’économie et de l’Etat. Dans ce contexte, les installations abritant les commandes et les interrupteurs pour l’approvisionnement énergétique, les télécommunications, la gestion du trafic routier ou les transactions financières revêtent une importance cruciale. Une panne temporaire ou durable qui frapperait des infrastruc- tures de ce type pourrait entraîner des réactions en chaîne catastrophiques. Les cyberattaques sont attrayantes parce qu’il est relativement simple de dissimuler l’identité des auteurs ; elles permettent de causer des dommages considérables, et ce sans grand risque.

2.2.6 Catastrophes et situations d’urgence

Par catastrophes et situations d’urgence, on entend des événements qui occasionnent des dom- mages et des pannes tels que les ressources humaines et matérielles de la collectivité touchée sont dépassées et qu’une aide de l’extérieur est requise. En fonction de leurs causes et de leurs effets, on les désigne comme relevant de la nature, de la technique et de la société, les deux dernières catégories étant parfois qualifiées d’anthropiques. De par leur essence, les catas- trophes sont généralement subites, tandis que les situations d’urgence peuvent se développer sur une longue période et perdurer (p. ex. pénurie d’électricité). En raison de sa topographie, la Suisse est très exposée aux dangers naturels. Du fait du change- ment climatique, il est à craindre que les événements extrêmes qui l’accompagnent (fortes pré- cipitations, tempêtes, périodes prolongées de sécheresse) s’accentuent encore. La Suisse compte parmi les Etats les plus densément peuplés d’Europe. Elle abrite donc une forte densité d’infrastructures qui, en cas d’atteinte ou de destruction, pourraient subir des dommages importants. Cette densité se traduit, dans un souci de rationalisation du paysage, par la présence de points de jonction et de réseaux interconnectés (p. ex. autoroute longée par une voie ferrée et complétée par des lignes de télécommunication et des câbles électriques, tunnel doté de fonctions multiples). La combinaison ou l’enchaînement d’événements peut s’avérer particulièrement problématique. Comme l’ont montré les catastrophes survenues ces dix dernières années, les causes, aussi bien que les effets, peuvent être très variés. Ainsi, il peut arriver que des tempêtes, des inondations, des séismes, des pannes d’infrastructures d’information et de communication, des incidents survenant dans des centrales nucléaires, des cyberattaques ou des attaques conventionnelles entraînent des coupures de courant. Celles-ci peuvent, à leur tour, engendrer une pollution envi- ronnementale, des incidents dans les installations de production, des pannes dans les infrastruc- tures d’approvisionnement, de transport et d’information, des contaminations d’aliments et de l’eau et – en cas de pannes de courant sur le long terme – conduire à une hausse de la criminalité et à des troubles violents.

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Augmentation de la fréquence et intensification des catastrophes naturelles Des catastrophes naturelles, comme les inondations de 2005 et de 2007, gagneront vraisembla- blement en fréquence et en intensité en Suisse en raison du changement climatique. Les tem- pêtes et autres épisodes et périodes météorologiques extrêmes (sécheresse, vagues de chaleur et de froid) continueront à gagner en importance. Les canicules comptent parmi les principaux dangers qui peuvent frapper la Suisse dans le domaine des catastrophes et des situations d’urgence. Les incendies de forêt déclenchés par la canicule et la sécheresse représentent éga- lement des dangers qui devraient s’intensifier et avoir également des répercussions sur les in- frastructures (de transport) et les agglomérations. L’instabilité des pentes causée par le change- ment climatique et renforcée par les fortes précipitations peut déboucher sur des éboulements et des coulées de boue, lesquels peuvent également endommager les infrastructures souterraines (transports, communication, énergie). Même si la Suisse enregistre une activité sismique quali- fiée de faible ou de modérée, les séismes comptent parmi les principaux risques liés aux catas- trophes naturelles pour le pays en raison du potentiel de dommages qui leur est associé.

Dangers plus complexes de nature technique Le nombre de catastrophes techniques a pu être réduit en Suisse au cours des vingt dernières années grâce à une amélioration des mesures de sécurité, principalement depuis les accidents survenus à la Schweizerhalle et à Tchernobyl en 1986 et les incendies dans les tunnels routiers du Mont Blanc en 1999 et du Gothard en 2001. En outre, il existe un système bien développé d’alerte précoce et d’alarme pour la surveillance des installations nucléaires et des barrages. Comme pour les catastrophes naturelles, la forte densité de population de la Suisse et le taux élevé d’occupation de son territoire accroissent toutefois les dommages potentiels. La défail- lance des infrastructures critiques (p. ex. énergie, transports, technologies de l’information et de la communication) peut être la cause, aussi bien que la conséquence, de catastrophes naturelles ou anthropiques. De telles pannes peuvent également provoquer des problèmes d’approvisionnement – et donc des situations d’urgence – au niveau des autres biens et services de première nécessité. L’approvisionnement électrique revêt, à cet égard, une importance toute particulière. Une panne de courant, le dysfonctionnement des infrastructures d’information et de communication ou encore le crash d’un avion comptent parmi les principaux risques dans le domaine des catastrophes et des situations d’urgence.

Dangers anthropiques latents En Suisse, les catastrophes anthropiques sont plutôt rares, mais elles peuvent avoir des répercus- sions complexes et étendues. Une pénurie d’électricité sur plusieurs semaines et à grande échelle constitue le principal risque pour la Suisse. Une pandémie de maladies infectieuses ne s’arrêterait pas aux portes de la Suisse – en dépit des normes d’hygiène élevées appliquées dans le pays –, car celui-ci est largement connecté à d’autres sociétés. Les expériences faites avec des pandémies de grippe et avec le SRAS montrent qu’il faut s’attendre à des pandémies de degré variable. Or, il est impossible de prévoir quand et où la prochaine pandémie va se déclarer, à quelle vitesse elle se propagera et quel sera son degré de gravité. Le degré de gravité des der- nières pandémies (la grippe espagnole en 1918, la grippe asiatique en 1957, la grippe de Hong Kong en 1968, les pandémies de H1N1 de 1977 et 2009) tend à diminuer, mais cela ne permet pas d’établir de prévisions. Une pandémie grave peut survenir à tout moment et avoir des réper- cussions majeures sur la société. Elle compte donc parmi les principaux risques pour la Suisse dans le domaine des catastrophes et des situations d’urgence. La diffusion rapide du virus MERS au Proche-Orient et en Corée du Sud appuie cette évaluation. Outre la sollicitation ex- trêmement élevée du système de santé, des restrictions ou un effondrement des services et in- frastructures publics (police, service du feu, transports, infrastructures destinées à l’information

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et à la communication) peut avoir des répercussions sur l’ensemble de la société et sur l’économie. En plus des pandémies qui menacent directement l’être humain, celles qui frappent les animaux de rente (épizooties) renferment un potentiel majeur de dommages.

2.2.7 Conclusion

Du point de vue de la politique de sécurité, il est permis d’affirmer que les cinq dernières années ont connu des développements significatifs pour la sécurité de la Suisse. La relation entre l’ouest et l’est de l’Europe, la menace terroriste liée au djihadisme et les risques dans le cybe- respace figurent au premier plan. Le premier facteur était le plus inattendu. La relation entre l’Occident et la Russie s’est forte- ment et durablement détériorée en raison de la situation en Ukraine. L’intervention de la Russie en Crimée et dans l’est de l’Ukraine a créé une réalité nouvelle en matière de politique de sécu- rité, en révélant une disposition à modifier par la force des frontières internationalement recon- nues et à annexer des territoires en dépit du droit international. Il y a lieu de s’en inquiéter car cela enfreint des règles fondamentales, fermement établies en Europe et essentielles pour la sécurité. Il demeure certes peu probable que la Suisse soit elle-même directement victime d’une agression armée ou impliquée dans une telle agression. Néanmoins, la probabilité d’un conflit militaire en Europe et dans sa périphérie pouvant avoir des conséquences pour la Suisse s’est accentuée. La capacité de défense en tant que thème de la politique de sécurité est à nouveau davantage à l’ordre du jour en Europe que ce ne fut le cas depuis la fin de la guerre froide. La Suisse doit s’en préoccuper et a déjà pris des mesures essentielles en améliorant la disponibilité, l’équipement et l’instruction de l’armée dans le cadre de son développement. Le terrorisme compte certes, depuis un certain temps, parmi les menaces les plus réelles et les plus graves, y compris pour la Suisse. La menace que fait peser le terrorisme djihadiste s’est toutefois encore aggravée ces dernières années. Cela est dû, d’une part, à l’évolution de la situa- tion dans les régions en crise, notamment en Syrie, en Irak et en Libye, où se sont développés des nouveaux et vastes terreaux fertiles et secteurs d’opération pour le terrorisme lié au djihad. De plus, un terrorisme d’une forme et d’une ampleur inédites est apparu tout particulièrement avec l’émergence de l’organisation terroriste « Etat islamique ». D’autre part, en raison de ces situations régionales et de l’impact de la propagande terroriste, le nombre de voyageurs à moti- vation djihadiste et de terroristes potentiels provenant de pays européens a sensiblement aug- menté, au point de représenter désormais un grave problème de sécurité, notamment en Europe. Cette évolution concerne aussi la Suisse. Elle a certes l’avantage d’offrir un terreau moins fertile et moins de prise au terrorisme islamique en raison des conditions et du contexte social qui y prévalent et de par son exposition moins controversée en politique extérieure. Elle doit toutefois tenir compte de la menace grave et durable que constitue le terrorisme djihadiste. Ce faisant, elle doit également éviter qu’une atteinte aux intérêts et à la sécurité d’autres Etats puisse être perpétrée à partir de son territoire. Les possibilités d’utilisation abusive du cyberespace, et les abus effectifs, ont augmenté. Certes, aucune cyberattaque de grande ampleur pouvant provoquer des dégâts matériels étendus, voire des décès, n’a encore été commise. Jusqu’à présent, les cas les plus marquants dans ce domaine ont vraisemblablement été l’utilisation d’un logiciel malveillant à l’encontre d’installations d’enrichissement nucléaire en Iran ainsi qu’une cyberattaque contre une aciérie en Allemagne qui a causé des dégâts considérables aux installations. Ces dernières années, on a non seulement pu constater l’étendue des possibilités techniques d’abus dans le cyberespace, mais aussi l’absence de remords des Etats recourant à de telles pratiques. Cette menace joue également un rôle plus marqué que par le passé pour la sécurité de la Suisse ; la protection des systèmes d’information et de communication revêt désormais une importance accrue.

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Par ailleurs, il existe des menaces et des dangers qui n’ont guère évolué ces dernières années. C’est en particulier le cas des catastrophes naturelles et des situations d’urgence, de la criminali- té et des difficultés d’approvisionnement, qui continuent à compter parmi les menaces et les dangers les plus réalistes pour la sécurité de la Suisse. Néanmoins, les défis qu’ils représentent pour la politique de sécurité restent, pour l’essentiel, inchangés. L’augmentation des mouvements de réfugiés et de migrants peut engendrer des problèmes so- ciaux et politiques. La question des migrations en soi ne relève toutefois pas, de prime abord, du domaine de compétence de la politique de sécurité, et la migration en tant que telle ne peut pas être qualifiée de menace ou de danger. Par contre, les circonstances qui entourent ce phénomène peuvent, quant à elles, receler des enjeux pour la politique de sécurité. De façon générale, au vu de l’ensemble des menaces, on est en droit d’affirmer que le nombre d’acteurs ayant une incidence sur la politique de sécurité et la diversité des moyens utilisés augmentent. De plus en plus d’Etats, d’organisations, de groupes et d’individus disposent de moyens et de possibilités d’action ayant des répercussions sur la politique de sécurité, la Suisse étant d’ailleurs souvent touchée (p. ex. cyberattaques, activités de propagande, armes mo- dernes). Les menaces et les dangers ont ainsi gagné en complexité, en interconnexion et en opa- cité – une évolution qui devrait se poursuivre. Un développement essentiel – pour la Suisse également – est le fait que la géographie et les distances ont perdu de leur importance. Alors que des caractéristiques naturelles, comme la situation géographique et les distances, ont jusqu’à présent toujours rempli une fonction impor- tante de protection, ce n’est plus guère le cas aujourd’hui pour un bon nombre de menaces qui ne s’arrêtent plus au seul rivage d’un fleuve ou d’un océan. C’est justement ce qui les rend im- prévisibles et donc dangereuses : elles se sont affranchies de la contrainte géographique et spa- tiale et un pays peut très rapidement être touché par des événements ou des développements dont l’origine se trouve bien ailleurs. La réflexion et l’action en politique de sécurité doivent donc tenir compte, plus que par le passé, du fait qu’un pays peut être l’objet d’attaques mas- sives, même lorsque ses frontières physiques sont parfaitement surveillées et protégées. C’est tout particulièrement vrai pour les activités dans le cyberespace. Du fait que les événements sont reliés entre eux et sont imprévisibles, il est nécessaire de mener davantage une réflexion sur la gestion des menaces et des dangers « en commençant par la fin », autrement dit en partant non pas de la menace en tant que telle et de ses conséquences poten- tielles, mais des effets possibles d’un événement et de la manière de les maîtriser. C’est la no- tion fondamentale de résilience, qui consiste à améliorer la protection, la force de résistance et la capacité de régénération d’un système global – dans ce cas, du « système global Suisse » – (p. ex. en créant des redondances dans les domaines tels que la communication ou l’approvisionnement énergétique). Cette approche n’est pas nouvelle, mais elle doit être encore davantage ancrée dans l’action et la pensée en matière de politique de sécurité. En effet, bon nombre des menaces réelles ne peuvent pas être rayées du monde ; il faut donc se préparer à faire face aux conséquences potentielles de ces menaces et à pouvoir les gérer correctement.

2.3 Organisations et conventions influant sur la politique de sécurité

Dans ce chapitre est examiné l’environnement sécuritaire autour de la Suisse, notamment l’architecture de sécurité en Europe et ses perspectives et les processus globaux ayant un impact direct sur la sécurité de la Suisse.12 De façon générale, la situation se caractérise par la tendance

12 Le présent chapitre, qui contient une description et une analyse du contexte de la politique de sécurité et des possibilités de participation de la Suisse, sert, entre autres, à répondre au postulat de la Commission de la poli- tique de sécurité du Conseil des Etats du 19 mai 2011 qui charge le Conseil fédéral d’élaborer un rapport sur ce thème (renforcement de la coopération de la Suisse au sein de l’architecture de sécurité européenne ; 11.3469).

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à une nouvelle polarisation entre l’Occident et la Russie, ainsi que par la nécessité de maîtriser des menaces nouvelles qui impliquent de nouveaux acteurs. L’architecture de sécurité en Eu- rope se caractérise par une densité institutionnelle élevée. L’environnement de la Suisse en termes de politique de sécurité est marqué en premier lieu par l’Union européenne, l’OTAN ainsi que l’OSCE, bien que la Suisse ne soit membre que de cette dernière. Le Conseil de l’Europe influe moins sur la politique de sécurité au sens strict du terme. Au niveau mondial, l’ONU tient un rôle central.

2.3.1 Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe

L’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), dont le siège est à Vienne, compte 57 Etats participants, dont la Suisse, et onze Etats partenaires, et est de ce fait la plus grande organisation de sécurité régionale au monde. L’organisation, conçue à l’origine comme une plateforme de dialogue et de négociation entre les blocs d’Etats occidentaux et orientaux, s’emploie à promouvoir la sécurité, la stabilité, la démocratie, les droits de l’homme, l’Etat de droit, la paix, la coopération économique et la bonne gouvernance dans la région de l’OSCE, laquelle abrite plus d’un milliard d’hommes et de femmes. La crise en Ukraine a mis en évidence le fait qu’une cohabitation pacifique ne va pas de soi en Europe. La situation reflète des problèmes fondamentaux qui touchent à la sécurité européenne et qui découlent de la remise en question par la Russie des valeurs qui ont prévalu jusqu’à main- tenant. A travers cette crise, l’OSCE suscite un regain d’intérêt et a renforcé son image, notam- ment parce que, en tant que principal acteur capable de créer des liens, elle a contribué grande- ment aux efforts consentis à l’échelon international, lors de la crise en Ukraine, pour désamorcer le conflit et tient actuellement un rôle opérationnel dans la mise en œuvre des accords entre les parties. En 2014, année de la présidence suisse de l’OSCE – deuxième année présidentielle as- sumée par la Suisse, après celle de 1996 –, celle-ci s’est révélée être la seule organisation régio- nale dans le contexte actuel disposant du degré d’acceptation nécessaire pour traiter les conflits en Europe. En 2014 toujours, la Suisse a élaboré un programme présidentiel conjoint avec la Serbie, cette dernière présidant l’OSCE en 2015. C’est à la présidence, la fonction principale de l’OSCE, qu’incombe la responsabilité générale des activités opérationnelles de l’organisation. Pendant son mandat, la Suisse entendait principalement promouvoir la sécurité et la stabilité, améliorer les conditions de vie des individus et renforcer la capacité d’action de l’OSCE. La crise en Ukraine et autour de celle-ci est venue se superposer avec ces priorités et a généré des tensions accrues, y compris au sein de l’OSCE. La Suisse est néanmoins parvenue à obtenir des déci- sions consensuelles sur des thèmes importants, dont la mise en place de la mission spéciale de surveillance en Ukraine. L’OSCE recèle des atouts qui garderont, à l’avenir, toute leur importance pour l’amélioration de la sécurité en Europe.  L’OSCE est la seule organisation qui inclut une grande partie de l’hémisphère Nord et en- globe aussi bien des Etats d’Europe que d’Amérique du Nord et d’Asie. Plus que toute autre organisation régionale, elle peut donc promouvoir le dialogue entre l’Est et l’Ouest par-delà les frontières politiques, tous domaines confondus, et contribuer ainsi à instaurer une meilleure compréhension et une relation de confiance. L’enjeu est important au vu de la crise en Ukraine et des tensions qu’elle provoque. Un autre atout est sa présence sur place, dans quinze Etats actuellement.  Le concept de sécurité de l’OSCE, qui couvre les dimensions politico-militaire, écono- mique, environnementale et humaine, n’a rien perdu de sa modernité et de sa vision d’avenir. L’organisation a ainsi une compréhension de la sécurité qui inclut les droits et les libertés que doit garantir l’Etat à chaque être humain. Elle peut ainsi faire face à des me-

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naces et à des dangers de plus en plus complexes, qui vont d’une attaque militaire conven- tionnelle aux catastrophes naturelles, en passant par l’utilisation abusive de la cyberinfras- tructure, le terrorisme, les migrations et les problèmes d’approvisionnement. Toutefois, le grand nombre de thèmes à aborder avec peu de moyens financiers représente un véritable défi.  Les 57 Etats participants à l’OSCE sont tous mis sur un pied d’égalité. Cela signifie toute- fois aussi que les différentes positions – sur presque toutes les questions essentielles – s’affrontent quotidiennement. Les décisions ne peuvent être prises que par consensus ; elles sont de nature politique, mais ne sont pas contraignantes sur le plan juridique. C’est ce qui rend l’organisation pesante et qui retarde les efforts de réforme, mais, en contrepartie, cela permet aux décisions d’être largement étayées et viables. Les décisions qui sont prises ont ainsi de meilleures chances d’être appliquées. Le détachement de la mission de surveillance spéciale en Ukraine a montré que l’organisation pouvait agir même dans des situations dif- ficiles.  En ce moment, l’OSCE a fort à faire avec le débat sur l’adaptation des mesures visant à instaurer la confiance dans le domaine du contrôle des armes conventionnelles. On peut at- tendre davantage, en revanche, de la discussion sur les engagements de promotion de la paix de l’OSCE, à laquelle les expériences faites avec la mission de surveillance spéciale en Ukraine ont donné davantage de poids.  L’OSCE possède trois institutions indépendantes (le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme, le Haut-Commissariat pour les minorités nationales et le Repré- sentant pour la liberté des médias) qui veillent à ce que les engagements politiques pris en- vers l’OSCE soient respectés. De plus, l’organisation s’est fixé comme domaines de travail l’alerte précoce, la prévention et la gestion des conflits et de l’après-conflit, et s’est dotée d’outils de diplomatie préventive, qui sont utilisés en particulier dans les conflits qui perdu- rent dans le Caucase du Sud et en Europe centrale.

Possibilités de participation accrue de la Suisse La présidence aura été fort utile pour la politique extérieure et pour la politique de sécurité de la Suisse. Par son engagement au sein de l’OSCE, la Suisse a pu renforcer sa réputation d’acteur compétent et fiable en apportant de précieuses contributions à la sécurité internationale tout en menant une politique autonome. Au-delà de sa présidence, elle s’engage pour le renforcement de l’OSCE. Dans le cadre de la présidence de la Serbie, qui a suivi en 2015, elle a influé de manière déterminante sur les activités de l’OSCE ; ainsi, à l’initiative de la Suisse, un processus de réflexion a, par exemple, été lancé en vue de consolider les opérations de paix de l’OSCE. En août 2015, les ministres des affaires étrangères d’Allemagne, d’Autriche, du Liechtenstein et de Suisse se sont rencontrés à Neuchâtel pour s’entretenir d’une collaboration plus étroite sur les questions de politique de sécurité en lien avec l’OSCE. Dans une déclaration commune, ils ont constaté qu’il fallait poursuivre le renforcement de l’OSCE en vue de la présidence qu’assumera l’Allemagne en 2016 et de celle de l’Autriche en 2017. Les quatre domaines thé- matiques ci-après ont, en particulier, été identifiés pour la collaboration à venir. − Efforts communs déployés par les quatre pays pour obtenir une solution pacifique au conflit en Ukraine : soutien conjoint à la mission d’observation de l’OSCE en Ukraine et au groupe de contact trilatéral et ses quatre groupes de travail. − Renforcement des instruments de l’OSCE : l’OSCE a besoin de meilleurs instruments pour l’alerte précoce et pour la prévention des conflits, aussi bien que pour la médiation, la récon- ciliation et le traitement des conflits.

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− La présidence suisse a lancé un débat sur la sécurité en Europe en tant que projet commun et confié à un groupe de spécialistes internationaux la tâche de montrer la voie possible pour le rétablissement de la confiance et la promotion de la sécurité coopérative en Europe. Les quatre pays ont décidé que le débat sur l’avenir de la sécurité en Europe devait se poursuivre au sein de l’OSCE, sur la base des recommandations formulées par ce groupe de spécialistes. − Renforcement de la dimension économique de l’OSCE et plus particulièrement des mesures d’instauration de la confiance dans le domaine économique : la crise en Ukraine et aux abords de celle-ci a clairement montré que les questions relatives à l’intégration économique régionale revêtent des enjeux politiques majeurs. Les quatre pays entendent s’engager pour que de nombreuses sociétés et de nombreux Etats dans l’ensemble de l’OSCE puissent béné- ficier des avantages de l’interdépendance économique. La coopération avec l’Allemagne, l’Autriche et le Liechtenstein doit permettre à la Suisse de donner un élan important à la politique de sécurité, même au cours des années à venir. Telle qu’elle a été formulée, cette collaboration s’inscrit dans un cadre ouvert, de sorte que d’autres domaines thématiques pourront être abordés en commun, traités et proposés à l’OSCE.

2.3.2 OTAN L’OTAN englobe la vaste majorité des Etats d’Europe centrale et occidentale. Elle dispose d’une structure de commandement militaire intégrée et demeure une alliance de défense par laquelle chaque Etat membre s’engage, conformément à l’art. 5 du Traité de l’Atlantique-Nord, à porter assistance à tout Etat membre en cas d’attaque armée. Elle s’est par ailleurs engagée dans la gestion militaire des crises, en particulier en Europe, dans le pourtour méditerranéen et en Afghanistan. L’OTAN a également instauré un cadre pour la sécurité coopérative ; les élé- ments centraux en sont la collaboration avec des Etats partenaires et des organisations interna- tionales, ainsi que le dialogue, notamment en matière de contrôle des armements, de désarme- ment et de non-prolifération des armes de destruction massive.13 Une des caractéristiques de l’OTAN est la politique dite « de la porte ouverte » : tout Etat européen intéressé peut (mais ne doit pas) être accepté au sein de l’OTAN par les Alliés. Au cours des années à venir, une exten- sion dans les Balkans est probable, mais pas vers l’Europe de l’Est ou le Caucase. Etant donné que l’OTAN est, d’un point de vue militaire, la garante de la sécurité en Europe occidentale, sa capacité de défense profite également à la Suisse : toute attaque aérienne ou au sol lancée à par- tir de bases situées en dehors des frontières de l’Europe occidentale violeraient d’abord l’intégrité territoriale d’Etats membres de l’OTAN.

L’OTAN et ses partenariats en pleine mutation Dans le contexte des événements en Ukraine, la défense collective est revenue sur le devant de la scène pour l’OTAN. Elle a pris des mesures visant à renforcer sa capacité de défense, no- tamment des rotations de troupes en Europe de l’Est et la constitution d’une formation de la taille d’une brigade pouvant être engagée dans un délai d’une semaine. Par ailleurs, l’OTAN attache de l’importance au renforcement des budgets consacrés à la dé- fense, ou du moins cherche à éviter une réduction de ceux-ci. L’objectif demeure que les Etats membres consacrent 2 % de leur produit intérieur brut au budget de la défense d’ici à 2020 ; chaque Etat membre est libre de décider s’il souhaite appliquer cette mesure ou non. Des spécia-

13 Coopérations avec des Etats partenaires en Europe et dans l’ancien bloc de l’Est (Partenariat pour la paix), dans le pourtour de la Méditerranée (Dialogue méditerranéen), dans la région du Golfe persique (Initiative de coopération d’Istanbul) ainsi que pour d’autres partenaires dans le monde, en particulier pour les Etats qui engagent des troupes lors d’opérations conduites par l’OTAN.

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lisations et l’exploitation de synergies doivent permettre d’acquérir des biens d’armement à de meilleures conditions. Les troupes de la Force internationale d’assistance à la sécurité ont quitté l’Afghanistan fin 2014. Les missions ultérieures, de bien moindre envergure, sont axées sur l’instruction et l’entraînement. Au Kosovo également, l’effectif des troupes de la Kosovo Force conduite par l’OTAN a été ramené à environ 5000 hommes ; d’autres réductions pourraient suivre prochai- nement. Comme l’OTAN, les partenariats traversent une phase de mutation. En 2011, une politique de partenariat étendue sur le plan géographique et thématique a été décidée. S’y ajoutent des pro- jets auxquels seule une partie des Alliés et des partenaires participe. Les Etats partenaires peu- vent, sous le titre de la sécurité coopérative, développer individuellement leur coopération avec l’OTAN, en fonction de leur niveau d’ambition. L’OTAN et ses partenaires ont un intérêt commun à préserver les capacités militaires et l’interopérabilité14 acquises des années durant par l’engagement commun dans des opérations de maintien de la paix. L’OTAN a l’intention de préserver l’interopérabilité en mettant davantage l’accent sur l’instruction, les exercices et une meilleure utilisation des nouvelles technologies par l’intermédiaire de l’initiative des forces connectées. En 2015, elle a été complétée par l’initiative pour l’interopérabilité15, laquelle soutient les efforts visant à améliorer la capacité de coopération entre l’OTAN et les partenaires et offre un accès aux informations et des possibili- tés d’échange plus étendus aux partenaires qui entendent renforcer davantage leur collaboration. La Force de réaction de l’OTAN, une troupe d’intervention modulaire, est un autre élément destiné à préserver l’interopérabilité.

Participation de la Suisse au Partenariat pour la paix La Suisse participe au Partenariat pour la paix depuis 1996. Cette participation est importante à ses yeux : elle lui offre un accès institutionnel à l’OTAN, à ses membres et aux autres Etats partenaires, et lui permet de collaborer, ou simplifie la collaboration, avec l’OTAN et d’autres Etats partenaires, ponctuellement et en fonction de ses intérêts en matière de politique de sécuri- té. La collaboration se déroule sur une base volontaire, selon des modalités définies par le parte- naire lui-même. La Suisse a toujours clairement affirmé que sa participation au Partenariat pour la paix ne constituait pas, pour elle, une étape préalable à une adhésion à l’OTAN. Cette affir- mation reste valable. Le Partenariat pour la paix a été complété en 1997 par le Conseil de partenariat euro-atlantique. Cet organe favorise le dialogue en matière de politique de sécurité en permettant à la Suisse de faire part de ses souhaits. Ainsi, une initiative de la Suisse et du CICR a permis l’adoption de lignes directrices régissant le recours à des entreprises militaires et de sécurité privées lors d’opérations conduites par l’OTAN. La Suisse soutient des projets ponctuels. Elle propose des cours d’instruction, et des Suisses participent à des manifestations organisées par d’autres Etats du Partenariat pour la paix. Le Centre de politique de sécurité, le Centre pour le contrôle démocratique des forces armées et le Centre international de déminage humanitaire, tous trois à Genève, ainsi que le Centre d’études sur la politique de sécurité de l’EPF de Zurich jouent un rôle important à cet égard. Au niveau politique, des délégations des deux commissions du Parlement traitant de politique de sécurité prennent régulièrement part à des événements organisés par l’Assemblée parlementaire de l’OTAN pour débattre de thèmes liés à la sécurité.

14 L’interopérabilité désigne la capacité à collaborer avec d’autres armées. 15 Initiative pour l’interopérabilité avec les partenaires.

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Une priorité dans la coopération entre la Suisse et l’OTAN, en dehors du Partenariat pour la paix, est la participation au Kosovo de l’Armée suisse à la KFOR, conduite par l’OTAN sur mandat de l’ONU. A l’heure actuelle, un contingent suisse de 235 militaires y est engagé. En 2012, la Suisse s’est vu confier le commandement régional d’équipes d’observation16. La parti- cipation à cette mission de soutien à la paix permet à la Suisse d’influer sur le développement de la KFOR. L’armée peut ainsi cumuler de l’expérience en matière d’engagements.

Possibilités de participation accrue de la Suisse La réforme des partenariats permettrait, en principe, de renforcer la coopération entre la Suisse et l’OTAN. Le fait que cette dernière attache à nouveau davantage d’importance à la défense collective peut, dans une perspective militaire et en renforçant les recoupements sur des thèmes communs, augmenter l’utilité de la coopération. Toutes les formes de collaboration avec l’OTAN doivent être en adéquation avec le droit de la neutralité et répondre à des considéra- tions liées à la politique de neutralité. La Suisse doit, en particulier, faire en sorte de préserver la capacité de mener à bien des engagements de défense sans aide extérieure. Elle ne doit pas souscrire d’engagements par lesquels elle devrait apporter un soutien à d’autres Etats en cas de conflit armé. Il est dans l’intérêt de l’Armée suisse de poursuivre la coopération avec l’OTAN : son principal engagement dans la promotion militaire de la paix a lieu au cours d’une opération conduite par l’OTAN, et la coopération permet de se familiariser plus facilement avec les développements militaires, de se comparer à d’autres armées et de tirer parti des expériences faites par autrui 17. Ce bagage de connaissances et cette capacité à coopérer renforcent la liberté d’action de la Suisse.18 La Suisse participe à la plateforme d’interopérabilité, répondant ainsi aux besoins de l’armée. Elle suit par ailleurs aussi le développement de différentes initiatives19 et décide au cas par cas si elle entend participer à des exercices d’envergure ou non. Chaque participation implique qu’elle en retire une utilité concrète pour l’armée. Le concept de pays-cadre a été adopté en 2014. Sous la conduite d’un Etat, plusieurs pays coor- donnent et combinent leurs compétences. L’OTAN peut également être profitable à la Suisse lorsqu’il s’agit de relever de nouveaux défis en politique de sécurité, en particulier dans le cadre de la cybersécurité. Elle pourrait contribuer au Centre de compétences de l’OTAN pour la cyberdéfense, à Tallinn, et bénéficier ainsi d’un accès privilégié aux connaissances spécialisées dans ce domaine. La Suisse s’engage pour le maintien d’une plateforme de dialogue politique et de coopération fondée sur des valeurs communes. Elle s’intéresse à des formats souples permettant une discus-

16 Détachement régional interarmées Nord (Joint Regional Detachment North) ; il s’agit de diriger les équipes de liaison et de surveillance au nord du Kosovo, lesquelles constituent un élément de système de pré-alerte que la KFOR a mis sur pied pour se faire une idée précise de la situation et déceler en temps utile les éventuelles ten- dances négatives. 17 Par exemple dans les domaines de la doctrine, de l’organisation, de l’instruction, du matériel, du personnel et de la disponibilité. 18 Si, bien que neutre, la Suisse était victime d’une attaque armée et devait donc sortir de sa neutralité, l’armée aurait en principe deux options : une défense autonome et la coopération avec d’autres Etats, cette dernière impli- quant une interopérabilité. Cela vaut également pour la participation à des engagements de promotion militaire de la paix, qui sont plus proches de son quotidien. 19 Initiative des forces connectées, Défense intelligente, Framework Mission Networking et Concept des capacités opérationnelles. Dans le cadre de ce dernier, les Forces aériennes examinent une éventuelle participation d’éléments spécifiques car la méthodologie pourrait être utilisée pour le contrôle de l’instruction.

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sion approfondie sur les thèmes qui la concernent (p. ex. le domaine de la cybernétique), en particulier dans la composition OTAN et partenaires d’Europe occidentale (28+6 20). Dans le même temps, il convient de préserver la coopération dans le cadre général du Partenariat pour la paix et du Conseil de partenariat euro-atlantique. La Suisse peut également prendre part à des discussions qui ne s’inscrivent pas dans une poli- tique de sécurité classique (p. ex. protection de la population civile lors de conflits armés). Dans le cadre de l’OTAN, la mise en œuvre d’initiatives de ce type peut être favorisée car lorsqu’un thème est repris au sein de l’OTAN, il bénéficie d’un facteur de multiplication dans les forces armées alliées et partenaires. Par ailleurs, l’OTAN définit souvent le standard mondial en ma- tière militaire. Enfin, la Suisse est intéressée à influencer le développement de la politique de partenariat. Elle veut s’assurer que ses besoins pourront également être couverts par les nouveaux programmes et formats.

2.3.3 Union européenne

L’Union européenne (UE), avec ses 28 Etats membres, influe de multiples manières sur le con- texte qui détermine la politique de sécurité de la Suisse. En ce qui concerne les répercussions directes sur cette politique, deux domaines sont au premier plan : la politique extérieure et de sécurité commune et ce qu’on appelle l’« espace de liberté, de sécurité et de justice ».

Politique extérieure et de sécurité commune La politique extérieure et de sécurité commune a pour but de fixer, par étapes, une politique commune de défense et comprend :  une clause d’assistance mutuelle obligatoire lorsqu’un Etat membre de l’UE est attaqué ; l’assistance ne doit toutefois pas nécessairement être de nature militaire, c’est pourquoi l’obligation d’assistance est compatible avec le droit de la neutralité ;  une clause de solidarité par laquelle les Etats membres de l’UE sont tenus d’intervenir lors- qu’un pays de l’UE est l’objet d’une attaque terroriste21 ;  des missions communes de l’UE pour maintenir la paix, prévenir les conflits et renforcer la sécurité internationale (appelées missions de Petersberg ; ces missions sont menées par les Etats membres qui se déclarent prêts à les exécuter);  une « collaboration structurée permanente » entre les Etats membres qui entendent intensifier leurs capacités de défense dans certains domaines ;  un haut représentant de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité22 et le Service européen pour l’action extérieure qui détient un droit de proposition en regard des missions communes et qui est compétent pour leur coordination ;

20 Autriche, Finlande, Irlande, Malte, Suède, Suisse. 21 La clause de solidarité prévoit une action commune de l’UE lorsque l’un des Etats membres est touché par une attaque terroriste, une catastrophe naturelle ou une catastrophe d’origine humaine. Il n’est possible d’établir un lien avec la politique commune de sécurité et de défense que dans le cas où des mesures de défense sont prises, c’est-à-dire lorsqu’il s’agit de faire face à des menaces terroristes venant de l’extérieur. 22 La personne occupant actuellement le poste de haut représentant est en même temps vice-présidente de la Com- mission européenne et présidente du Conseil des affaires étrangères.

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 l’Agence européenne de défense, qui appuie les Etats membres dans l’amélioration de leurs capacités militaires. L’UE est également une organisation importante dans le domaine de la promotion civile et mili- taire de la paix, de la prévention des conflits et de la médiation, par exemple dans les Balkans ou avec l’Iran. La mise en œuvre de la politique extérieure et de sécurité commune, même si elle s’est appro- fondie dans certains domaines, butte contre les réserves liées à la politique de souveraineté me- née par les Etats membres ; les budgets nationaux consacrés à la défense, qui ont reculé dans le sillage de la crise financière et économique, représentent un défi supplémentaire. L’UE est en- core loin d’offrir un marché ouvert pour l’acquisition de biens d’armement ; les activités de recherche et de développement des Etats membres sont peu coordonnées et le potentiel d’utilisation commune des capacités civiles et militaires n’est pas pleinement exploité. Les inté- rêts nationaux divergents et les structures d’organisation complexes viennent aussi compliquer les engagements de promotion de la paix. L’Agence européenne de défense, une composante de la PESC, est appelée à identifier les la- cunes au niveau des capacités militaires et, sur cette base, à définir des priorités en matière d’armement. Les capacités de défense de l’Europe doivent être renforcées par la promotion de la coopération en matière d’armement, par la recherche et le développement menés en commun et par l’ouverture des marchés nationaux. Pour prendre part à des initiatives de ce genre, les Etats tiers peuvent conclure des accords de coopération avec l’Agence européenne de défense. La Suisse a conclu un accord de ce type en mars 2012. Cette coopération, qui n’a pas encore été mise à profit, est compatible avec la neutralité parce que la Suisse décide elle-même quelles informations elle entend échanger dans ce cadre et à quels projets et programmes elle souhaite participer. Dans le cadre du processus de refonte actuellement en cours de la stratégie européenne de sécu- rité, qui date de 2003, une projection doit être faite sur le développement de la politique exté- rieure et de sécurité commune. S’agissant des engagements de promotion de la paix, une prise en charge plus conséquente des coûts par l’UE (plutôt que par les Etats membres participants) et une concentration de l’engagement dans le voisinage de l’UE au sens large (Caucase, Asie cen- trale, pourtour méditerranéen, région du Sahel, corne de l’Afrique) sont actuellement débattues.

Possibilités de participation accrue de la Suisse L’UE constitue un cadre de référence important pour la politique de sécurité de la Suisse. Les conditions générales de la politique commune de sécurité et de défense n’évolueront guère à court et à moyen terme. Depuis 2004, la Suisse a participé à plusieurs opérations civiles et militaires de l’UE pour la promotion de la paix23. Son intérêt est double : d’une part, la participation de militaires,

23 Missions achevées : Mission de police en Macédoine (Proxima, achevée le 14.12.05), mission d’observation en Aceh/Indonésie (AMM, achevée le 15.12.06), opération militaire au Congo (EUFOR RD Congo, achevée le 30.11.06, deux médecins militaires non armés en août 2006), mission de police au Congo (EUPOL RD Congo, achevée le 30.09.14, une experte judiciaire suisse entre février et décembre 2008), mission de police en Bosnie et Herzégovine (EUPM, achevée le 30.06.12, divers experts entre 2003 et 2012), mission militaire de formation au Mali (EUTM Mali, depuis avril 2013, analyste des media entre mai 2014 et avril 2015). Missions en cours : Opé- ration militaire en Bosnie et Herzégovine (EUFOR Althea, depuis novembre 2004, contingent armé de vingt per- sonnes, ainsi que six experts au plus en armes légères, en munitions et en langues, non armés et engagés tempo- rairement), mission sur l’Etat de droit au Kosovo (EULEX, depuis 2008, actuellement 43 experts). Missions envi- sagées : La Suisse a réussi à soumettre des candidatures (civiles) pour les missions ci-après dans le cadre de la po- litique de sécurité et de défense commune : mission civile de soutien aux forces de sécurité intérieure du Mali (EUCAP Sahel Mali, depuis janvier 2014), mission civile de conseil sur la réforme du secteur de la sécurité civile

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d’experts civils et de policiers à des engagements de l’UE doit renforcer la stabilité et la paix et, partant, la sécurité et l’Etat de droit en Europe et à sa périphérie ; d’autre part, la Suisse fait ainsi preuve de solidarité envers un de ses principaux partenaires qui déploie ses efforts dans la promotion de la paix. Depuis quelque temps, la question se pose de savoir si la Suisse doit viser un accord de partena- riat avec l’UE pour sa participation à des engagements dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune. Un mandat de négociation en ce sens existe de la part de l’UE depuis 2004 ; le Conseil fédéral n’a, quant à lui, pas encore adopté de mandat. Tant qu’un tel accord- cadre fera défaut, il faudra conclure un accord de participation distinct pour chaque participation de la Suisse à un engagement civil ou militaire de l’UE. Un accord-cadre permettrait de régler les modalités générales de la participation de la Suisse à des engagements de ce type et de ré- duire la charge administrative ; son contenu serait, pour l’essentiel, identique à celui des accords que la Suisse a conclu jusqu’à présent avec l’UE sur sa participation à diverses missions. Après la conclusion d’un tel accord, la Suisse continuerait de décider individuellement, au cas par cas, si elle souhaite ou non participer à un engagement concret. Un accord-cadre ne prévoirait pas d’obligation à participer à diverses missions ; il n’enlèverait rien au processus national d’approbation des participations à des missions de l’UE. La Suisse peut, sur la base d’une convention applicable depuis 2012 et juridiquement non con- traignante, participer à des projets de l’Agence européenne de défense. L’intérêt principal et le potentiel de cette participation résident dans les projets en lien avec l’aviation et dans la re- cherche et la technologie en général.

L’« espace de liberté, de sécurité et de justice » La construction d’un espace de liberté, de sécurité et de justice24 est un des objectifs centraux de l’UE. Depuis 1999, une coopération croissante et une harmonisation des règles au niveau de l’UE ont été développées dans le domaine de la sécurité intérieure, complétant les politiques nationales de sécurité et les coopérations traditionnelles entre Etats membres, en particulier lorsqu’une action au niveau de l’UE est nécessaire, par exemple en matière de gestion des fron- tières ainsi que dans le cadre de la lutte contre la criminalité transfrontalière, le crime organisé et le terrorisme. Cette démarche s’est accélérée depuis 2009, lorsque le traité de Lisbonne est entré en vigueur, la majorité des domaines étant désormais intégrés dans le cadre supranational de l’UE et soumis à la procédure législative ordinaire, en vertu de laquelle le Conseil de l’UE statue à la majorité qualifiée, le Parlement européen disposant d’une compétence de codécision. Le Parlement européen reste seul compétent pour décider, à l’unanimité, la prise de mesures relevant de la collaboration policière opérationnelle. La coopération de Schengen est un pilier important de cette collaboration étendue. Elle com- pense l’abolition des contrôles systématiques aux frontières internes par un renforcement de la sécurité intérieure. Ses axes centraux sont la gestion des frontières extérieures, en particulier par l’agence pour la protection des frontières (Frontex), par une politique commune pour les visas de courte durée et par un renforcement de certains aspects de la coopération en matière d’asile, de migration, de police (système d’information Schengen compris) et de justice pénale. Outre la coopération dans l’espace Schengen, l’UE dispose d’instruments de coopération poli- cière et judiciaire en matière pénale, dont les éléments principaux sont les suivants:

en Ukraine (EUAM Ukraine, depuis juillet 2014). La participation de la Suisse à ces missions implique la conclu- sion d’accords individuels de participation. 24 Cet espace couvre de nombreux domaines: la libre circulation des personnes, les libertés fondamentales, la migra- tion, l’asile, la coopération judiciaire en matière pénale et civile, et la sécurité intérieure. Seuls les aspects liés à cette dernière sont abordés dans le présent chapitre.

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 l’agence Europol, qui a pour principal objectif de collecter et d’échanger des informations et de faciliter la coopération entre les autorités policières ;  la collaboration dans le cadre de Prüm, permettant notamment l’échange facilité de don- nées ADN et dactyloscopiques ;  l’agence Eurojust, qui apporte un soutien aux autorités judiciaires nationales dans le cadre d’enquêtes et de procédures pénales concernant plusieurs Etats ;  le collège européen de police CEPOL pour la formation des hauts fonctionnaires de police ;  plusieurs instruments visant à dépasser la coopération judiciaire classique et à développer le paradigme nouveau de la reconnaissance mutuelle et de l’application directe des déci- sions de justice ; le mandat d’arrêt européen, qui prévoit notamment une procédure simpli- fiée d’extradition, fait partie de ces instruments. Les lignes directrices stratégiques adoptées en juin 2014 par le Parlement européen concernant l’espace de liberté, de sécurité et de justice mettent l’accent sur la consolidation de l’acquis existant et l’amélioration de la mise en œuvre des règles communes de manière à ren- forcer la confiance mutuelle entre Etats participants. Dans le domaine de la coopération Schen- gen, deux aspects sont principalement concernés : la gestion des frontières extérieures (entre autres un renforcement du rôle de Frontex) et le renforcement des mesures visant à lutter contre la migration illégale (collaboration avec les pays d’origine des migrants et les pays de transit, lutte contre la criminalité liée à l’immigration clandestine et à la traite des êtres humains, poli- tique efficace de renvoi). La mission principale de Frontex consiste, pour les Etats membres, à apporter un soutien opérationnel dans la surveillance et la sécurisation des frontières extérieures de l’espace Schengen (p. ex. par la mise à disposition coordonnée de gardes-frontière supplé- mentaires ou de matériel et par des mesures visant à améliorer la disponibilité, notamment dans le cadre de l’instruction ou de la réalisation d’analyses de risques). La proximité avec ses tâches dans les autres domaines relevant de la sécurité est perceptible dans les débats actuels sur les activités des passeurs. La lutte contre le terrorisme a été propulsée au cœur des débats au sein de l’Europe du fait des conflits en Irak et en Syrie. Au premier plan figure le phénomène de ce que l’on appelle les foreign terrorist fighters (combattants terroristes étrangers), à savoir les combattants à motiva- tion djihadiste susceptibles de rentrer chez eux, dont beaucoup sont des ressortissants de pays européens. Le Conseil « Justice et affaires intérieures » a décidé de renforcer les contrôles aux frontières extérieures, même pour les ressortissants européens, et, si nécessaire, d’envisager une adaptation du code frontières Schengen. Il est également prévu qu’une ordonnance sur l’échange des données des passagers aériens soit adoptée d’ici à fin 2015. Il s’agit d’harmoniser les directives des Etats membres en ce qui concerne l’obligation des compagnies aériennes de transmettre les données permettant de prévenir, mettre en lumière, révéler et poursuivre pénale- ment les actes de terrorisme ou les crimes graves. Cette obligation va au-delà du devoir d’informer prévu dans les instruments existants.

Possibilités de participation accrue de la Suisse Le développement de l’espace de liberté, de sécurité et de justice a provoqué une profonde mo- dification de la situation qui prévaut en termes de sécurité autour de la Suisse. En raison de sa position géographique et de l’importance des échanges avec les Etats membres de l’UE, la Suisse est directement concernée par le resserrement des coopérations entre Etats de l’UE. De la même manière que les phénomènes de criminalité transfrontalière et de terrorisme touchant le continent européen ont un impact sur la Suisse, celle-ci peut bénéficier des mesures de préven- tion prises par ses partenaires et par l’UE. Un défi particulier pour la Suisse consiste à trouver sa place dans un environnement où les modes de coopération traditionnels, bilatéraux notamment,

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sont remplacés par une coopération multilatérale accrue au niveau européen, à laquelle la Suisse n’a pas d’emblée accès puisqu’elle n’est pas membre de l’UE. Dans le cadre de Schengen, la Suisse, en raison de son accord d’association avec l’UE, participe à tous les instruments de cette coopération. Elle a accès à la base de données SIS II et participe à la politique commune des visas ainsi qu’aux efforts visant à renforcer la sécurité des frontières extérieures, notamment en contribuant au fonds pour les frontières extérieures et aux opérations de Frontex. La Suisse participe toutefois aussi au développement de Schengen, par exemple dans le cadre du projet des « frontières intelligentes » qui prévoit de faciliter l’entrée dans l’espace Schengen aux voyageurs fréquents et d’accroître l’efficacité des contrôles d’entrée et de sortie automatisés. Les droits de participation dont jouit la Suisse dans ce cadre (decision shaping) lui permettent de participer au processus législatif de l’UE – sans droit de vote toute- fois – lors de l’élaboration des règles de l’espace Schengen. En dehors du cadre de Schengen, la Suisse a conclu des accords de collaboration avec les agences Europol, Eurojust et CEPOL, lui permettant de renforcer la coopération en matière de lutte contre la grande criminalité et le terrorisme dans le domaine policier et judiciaire. D’autres instruments de coopération sont ouverts à la participation d’Etats non membres de l’UE. Pour la Suisse, l’opportunité de participer à ces coopérations est évaluée de cas en cas. Elle doit effectuer une pesée des intérêts entre la plus-value que ces instruments apportent pour les autorités judiciaires ou policières suisses et le coût intrinsèque de ces coopérations, non seu- lement en termes financiers, mais également en termes d’obligations qui résulteraient pour elle de l’établissement de nouvelles règles communes. En effet, ces règles se fondent sur le droit de l’UE, qui est amené à évoluer. La Suisse estime qu’actuellement les instruments existants de coopération judiciaire et en ma- tière pénale apportent de bons résultats et que l’adoption d’instruments supplémentaires pré- voyant la reconnaissance et l’application directe de décisions judiciaires étrangères ou du man- dat d’arrêt européen ne s’impose pas à ce stade. En revanche, il est dans l’intérêt de la Suisse de collaborer avec l’UE dans le domaine de la lutte contre le terrorisme également en dehors du cadre de Schengen. Les discussions portent notamment, comme mentionné, sur la transmission aux Etats de l’UE des données complètes des passagers que les compagnies aériennes transpor- tent. Il est encore trop tôt pour dire si, et dans quelle mesure, la Suisse participera à cette me- sure, actuellement en cours d’examen au Parlement européen. Pour l’heure, la Suisse vise une participation à la collaboration de Prüm pour l’échange des données génétiques et des em- preintes digitales, laquelle est devenue un instrument important de la lutte contre la criminalité transfrontalière ces dernières années. Les demandes qui ne passent pas par les banques de don- nées de Prüm ne sont plus traitées ou ne le sont qu’avec un retard considérable. Cette situation pourrait entraîner une péjoration graduelle de la capacité d’action des forces de police suisses. En outre, la participation à la collaboration de Prüm est une condition sine qua non pour l’obtention, par les autorités suisses de poursuite pénale, d’un accès aux données contenues dans la base Eurodac. Le Conseil fédéral a approuvé, au printemps 2015, des mandats de négociation pour une participation de la Suisse à la collaboration de Prüm et l’accès des autorités chargées des poursuites pénales à la banque de données Eurodac.

2.3.4 Conseil de l’Europe

Le Conseil de l’Europe, et tout particulièrement la Cour européenne des droits de l’homme, ont vu leur rôle de garant naturel des droits de l’homme, de la démocratie et de la prééminence du droit prendre de l’ampleur. Plusieurs instruments créés par le Conseil de l’Europe contribuent au renforcement de la paix et de la sécurité sur le continent, Suisse incluse. Il s’agit notamment de la Convention sur la cybercriminalité, signée à Budapest – que la Suisse a ratifiée en 2011 – et de la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme, que la Suisse a

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signée en 2012, ainsi que de son protocole de 2015 relatif à l’incrimination de faits tels que les voyages à l’étranger à des fins de terrorisme. La Convention sur la cybercriminalité est le prin- cipal instrument de droit international visant à améliorer la collaboration internationale dans ce domaine. Elle facilite l’entraide judiciaire internationale, définit des procédures visant à garantir la mise en sûreté rapide des preuves et oblige les Etats parties à gérer un réseau d’interlocuteurs disponible 24 heures sur 24.

Possibilités de participation accrue de la Suisse D’autres conventions récentes ou en préparation du Conseil de l’Europe seront appelées à jouer un rôle dans la lutte contre les trafics illégaux et le crime organisé. Il s’agit en particulier de la convention MEDICRIME – portant sur la contrefaçon des produits médicaux – et de la Conven- tion du Conseil de l’Europe contre le trafic d’organes humains, ainsi que de la Convention du Conseil de l’Europe sur la manipulation des compétitions sportives. La Suisse participe à la préparation de ces conventions, qu’elle décidera de ratifier le moment venu, en fonction de ses intérêts nationaux et dans la perspective d’une coopération européenne efficace.

2.3.5 Organisation des Nations-Unies

Au niveau mondial, l’Organisation des Nations-Unies (ONU) est la plus importante organisa- tion en matière de politique de sécurité ; seul son Conseil de sécurité peut légitimiser un recours à la force militaire en dehors du cadre de la légitime défense. Les Nations-Unies disposent, en outre, de toute une gamme d’instruments pour la gestion des conflits, pour les mesures post- conflit et pour la coopération au développement. Cela permet une approche globale et des con- tributions substantielles en vue d’une stabilisation durable des régions en crise. Les répercus- sions des conflits armés se font sentir dans le monde entier. Par conséquent, les engagements de l’ONU sont souvent profitables à la sécurité de la Suisse, même lorsqu’ils ne se déroulent pas dans son voisinage immédiat. Le contexte dans lequel se déroulent les engagements de promotion de la paix de l’ONU a évo- lué ces dernières années. Les mandats sont de plus en plus complexes et variés, et le cadre des missions de plus en plus dangereux. Les casques bleus sont de plus en plus souvent confrontés à des situations conflictuelles durables, impliquant des acteurs aussi nombreux que variés (éta- tiques ou non). Or, les acteurs ne reconnaissent pas tous systématiquement l’impartialité de l’ONU. Certains préfèrent le statu quo et ne sont pas intéressés par une paix durable. Les mis- sions de l’ONU sont, dès lors, plus fréquemment prises pour cible. Cela a des répercussions sur la manière dont sont menés les engagements militaires de l’ONU. Les troupes de maintien de la paix sont de plus en plus souvent affectées à des missions qui dépassent les tâches traditionnel- lement confiées aux forces militaires lors de missions de l’ONU. En 2013, en République dé- mocratique du Congo, une brigade d’intervention a, pour la première fois, reçu le mandat de neutraliser des groupements armés. En parallèle, les formations régulières de la mission de l’ONU ont poursuivi leurs tâches de protection de la population civile et d’appui au gouverne- ment congolais dans le domaine de la stabilisation et de la consolidation de la paix ; l’objectif visé était, entre autres, de promouvoir un dialogue politique transparent mené dans un esprit de participation et d’assurer une surveillance vis-à-vis des violations des droits de l’homme. Même si la brigade d’intervention demeure un cas spécifique et est explicitement qualifiée d’exception par le Conseil de sécurité, les expériences faites dans ce contexte influenceront la façon dont seront conçus les engagements à l’avenir. Etant donné que les situations conflictuelles deviennent de plus en plus difficiles à gérer et que les missions de l’ONU se retrouvent parfois face à des parties bien équipées, l’ONU doit mo- derniser l’équipement de ses troupes de maintien de la paix. C’est pourquoi elle mise sur des technologies modernes (drones de reconnaissance ou équipement de protection contre les

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charges explosives improvisées), notamment pour compenser les besoins croissants en person- nel. Les ressources requises à cet effet sont toutefois coûteuses et l’ONU est tributaire des Etats qui maîtrisent ces technologies et les mettent à disposition. La pression sur les Etats européens pour qu’ils renforcent leur engagement en ce sens augmentera probablement. A l’heure actuelle, plus de 125 000 hommes et femmes issus de 121 Etats servent dans seize missions de l’ONU de maintien de la paix ; parmi eux, 105 000 sont du personnel en uniforme (90 000 militaires, 13 000 agents de police et 2000 observateurs militaires env.), le reste étant constitué d’employés civils25. C’est plus que par le passé, mais la plupart des missions n’en demeurent pas moins sous-dotées. Le nombre de missions au Proche-Orient, en Afrique du Nord et au Sahel – des régions qui influent directement sur la sécurité de l’Europe – a notam- ment augmenté. Les contributions futures provenant d’Europe seront vraisemblablement de nature essentiellement financière, matérielle et technique, en lien avec l’envoi de spécialistes militaires. L’ONU se voit confier davantage de tâches que l’Etat concerné n’est plus à même d’assumer. La protection de la population civile fait partie de la plupart des mandats du Conseil de sécurité de l’ONU et rend la promotion de la paix encore plus complexe. Les moyens militaires à cet effet sont souvent complétés par un engagement politique et par des moyens civils. C’est aussi une conséquence des menaces non militaires, telles que le crime organisé, car pour les com- battre, il faut des capacités essentiellement civiles, en particulier dans le domaine de la justice et dans celui de la police. Dans les conflits complexes, les composantes militaires doivent assumer en premier lieu des fonctions de stabilisation et de protection. Des mesures post-conflit durables requièrent toutefois un vaste engagement piloté au niveau civil et destiné à reconstruire l’Etat. La tendance à une prévention accrue va dans le même sens : la détection des violations systéma- tiques des droits de l’homme doit être renforcée afin de pouvoir reconnaître, à un stade précoce, des conflits qui s’amorcent et les résoudre. Ici aussi, il s’agit principalement de renforcer et d’améliorer la coordination entre les capacités civiles de l’ONU. En raison des changements survenant dans le contexte des opérations de paix, le secrétaire géné- ral de l’ONU a mis sur pied un groupe d’étude chargé d’analyser les efforts consentis par l’ONU, tant au niveau civil que militaire. Il a recommandé quatre axes principaux.  Primauté de la politique : le rapport souligne qu’une paix durable nécessite d’abord des so- lutions politiques. Le recours à des moyens militaires est certes nécessaire dans différents cas, mais il ne devrait pas être la seule mesure à prendre.  Missions axées sur les besoins : les opérations de paix de l’ONU doivent répondre plus spé- cifiquement encore aux besoins. Il s’agira, à l’avenir, sous le concept général d’« opérations de paix des Nations-Unies », de répondre plus souplement aux attentes des acteurs locaux, régionaux et internationaux.  Renforcement des partenariats : le rapport recommande d’optimiser l’architecture globale et régionale. L’ONU doit assumer un rôle accru d’intermédiaire et de facilitateur afin de placer les organisations régionales le plus judicieusement possible. Du fait des nombreuses mis- sions effectuées en Afrique, la collaboration avec l’Union africaine figure au premier plan.  Focalisation sur les êtres humains et la mission sur le terrain : le Secrétariat de l’ONU doit faire preuve de davantage de pragmatisme et mettre encore plus l’accent sur les besoins des missions civiles et militaires.

25 Le gros des contingents provient de pays d’Asie et d’Afrique ; les Etats occidentaux ne fournissent qu’une part relativement réduite de ces effectifs.

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Dans son rapport sur l’application des recommandations de septembre 2015, le secrétaire géné- ral de l’ONU cite trois piliers centraux de son plan d’action.26  Une attention accrue doit être portée à la prévention des conflits et des ressources plus éten- dues doivent lui être consacrées. La détection précoce de conflits potentiels et une réaction rapide sont confirmées comme étant la fonction principale de l’ONU.  L’ONU doit non seulement collaborer davantage avec des organisations régionales, mais aussi directement avec des Etats isolés27 ou avec des institutions spécialisées28. Les partena- riats de ce type, avec une répartition des tâches et des rôles taillés sur mesure, devraient être la règle à l’avenir.  La planification et la réalisation d’opérations de paix de l’ONU doivent se faire plus vite, avec une plus grande réactivité et une plus grande imputabilité vis-à-vis des besoins des pays et des personnes concernés. Dans ce domaine, une réforme du Secrétariat de l’ONU est pré- vue par son secrétaire général.

Possibilités de participation accrue de la Suisse En 2010, le Conseil fédéral a décidé, après avoir consulté les commissions de politique exté- rieure des Chambres fédérales, que la Suisse serait candidate à un siège non permanent au Con- seil de sécurité pour les années 2023 et 2024. L’élection se fera en 2022 à l’Assemblée générale. Un siège non permanent au Conseil de sécurité permettrait à la Suisse de poursuivre sa politique extérieure et de sécurité, tout en contribuant aux travaux de cet organe en faveur de la sécurité internationale. L’ONU revêt une importance cruciale pour l’engagement de la Suisse dans la promotion de la paix. La Suisse participe régulièrement à des missions de l’ONU en envoyant des spécialistes civils, des policiers et des experts du domaine des douanes, des observateurs militaires, des offi- ciers de liaison et d’autres experts militaires. Un mandat de l’ONU ou, le cas échéant, de l’OSCE, est nécessaire sur le plan juridique pour des engagements de promotion de la paix de l’armée, y compris pour ceux qui ne sont pas dirigés par l’ONU elle-même (mais par l’OTAN ou l’UE sur mandat de l’ONU, comme c’est le cas au Kosovo et en Bosnie et Herzégovine). La participation des militaires se fait sur une base volontaire. Les engagements futurs de la Suisse dans le cadre de la promotion militaire de la paix pourraient s’inscrire davantage dans des mis- sions conduites par l’ONU elle-même, une fois achevées les missions menées par l’OTAN au Kosovo et par l’UE en Bosnie et Herzégovine, qui représentent actuellement plus de 80 % des contributions de la Suisse à la promotion de la paix. Il faut partir du principe qu’à l’avenir, les opérations d’envergure seront menées plutôt par l’ONU que par l’OTAN ou l’UE parce que les opérations de ce genre se déroulent généralement en dehors de l’Europe, parce que l’intérêt manifesté par l’OTAN pour la conduite d’engagements d’envergure a décliné et parce que la conduite d’engagements majeurs n’est plus guère confiée à des organisations occidentales – comme c’était le cas ces vingt dernières années – en raison des tensions accrues entre la Russie et l’Occident. Un renforcement de l’engagement de la Suisse dans la promotion militaire de la paix se fera principalement par des contributions de haute qualité. La logistique, le transport sur terre et dans les airs, le génie, les troupes sanitaires, l’acquisition d’information, la police militaire, le démi-

26 Il reste à déterminer, parmi les recommandations, lesquelles seront effectivement appliquées. 27 Ainsi, la France s’est engagée militairement au Mali et en République centrafricaine avec l’accord de l’ONU, avant ou parallèlement à l’engagement des Nations-Unies. 28 Un exemple en est la mission conjointe de l’ONU et de l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques en Syrie.

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nage humanitaire, la mise en sûreté et l’élimination des armes de petit calibre et des munitions, les spécialistes de la réforme du secteur de la sécurité, ainsi que le conseil et l’aide à l’instruction dans ces domaines sont très recherchés à l’ONU. La neutralité du pays, le niveau élevé d’instruction et de technologie de l’armée, le plurilinguisme et la proximité avec la popu- lation civile qui découle du système de milice font que la Suisse est particulièrement bien adap- tée à certaines missions de l’ONU, notamment en Afrique. Il est donc concevable qu’à l’avenir, l’ONU demande à la Suisse de contribuer davantage encore à la promotion de la paix. La Suisse a intérêt à ce que les engagements de l’ONU pour la promotion de la paix aient lieu car ils contribuent à stabiliser les régions en proie à des conflits, ce qui influe positivement sur sa propre sécurité. Or, de tels engagements ne peuvent se faire que si les Etats membres de l’ONU sont disposés à apporter leur contribution. Il est donc également dans l’intérêt de la Suisse de contribuer elle-même à ces engagements. En outre, plus les pays fournisseurs de troupes engagés dans une mission de promotion de la paix sont nombreux, plus leur crédibilité est élevée.

2.3.6 Interpol

Interpol, l’organisation de police internationale la plus grande au monde, regroupe 190 Etats membres. Son objectif est de promouvoir une coopération étendue à toutes les autorités de po- lice judiciaire dans le cadre des lois nationales et dans le respect de la législation internationale en matière de droits de l’homme. Le siège d’Interpol est situé à Lyon ; en 2015, un deuxième centre mondial a été inauguré à Singapour. Interpol favorise et soutient des activités visant à prévenir et à combattre les infractions par l’échange d’informations entre les polices judiciaires via un réseau de communication global, des banques de données, un soutien opérationnel et la formation et le perfectionnement des poli- ciers. Les avis de recherches par Interpol sont un élément crucial par lequel les Etats membres peuvent retrouver et arrêter des personnes recherchées à l’étranger. Chaque pays désigne un bureau central qui lui est propre ; en Suisse, c’est l’Office fédéral de la police (fedpol) qui assume cette fonction. Il est chargé de la collaboration avec les polices et les autorités chargées des poursuites pénales en Suisse, d’une part, et avec les bureaux centraux d’autres Etats et le Secrétariat général d’Interpol, de l’autre. La Suisse a exercé une influence ciblée sur le débat nourri qui a récemment porté sur le finan- cement externe d’Interpol. Concrètement, la Suisse a demandé que les donateurs privés soient impérativement compatibles avec les objectifs et les activités de l’organisation, que son indé- pendance soit préservée et que les donations soient faites en toute transparence. Sur la base de la proposition de la Suisse, une procédure a été lancée, qui réglemente plus précisément les dona- tions financières faites à Interpol et impose un devoir de diligence.

Possibilités de participation accrue de la Suisse Le deuxième site mondial d’Interpol à Singapour est en cours de construction. Interpol entend y intensifier la lutte contre la cybercriminalité et renforcer la recherche et le soutien dans le do- maine des technologies de l’information. Le but est de mettre à la disposition des autorités poli- cières du monde entier les instruments et les capacités requis pour leur permettre de relever efficacement les défis majeurs et complexes liés à la criminalité internationale. Une participa- tion active sur le site de Singapour est également possible pour les autorités de poursuite pénale suisses, notamment en y détachant des experts et par la participation à des groupes de travail spécialisés ou à des formations.

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Une autre possibilité de collaboration accrue consiste à promouvoir, de façon ciblée, la lutte contre des secteurs de la criminalité définis en priorité. Pour la fin 2016, la Suisse prévoit de mettre sur pied une conférence mondiale d’Interpol sur la lutte contre la traite des êtres humains. En tant qu’Etat organisateur, elle peut influer sur le choix des thèmes et créer une plateforme visant à permettre les contacts internationaux et le partage de connaissances spécialisées.

2.3.7 Autres domaines de la collaboration internationale

D’autres organisations d’envergure mondiale ont un rôle important à jouer face à des menaces spécifiques, comme Interpol dans la lutte contre le crime organisé. Il en va de même pour les accords multilatéraux, notamment dans le domaine du contrôle des armements et du désarme- ment. Les organisations internationales qui ont un effet indirect sur la sécurité, telle l’Organisation internationale pour les migrations, ne sont pas traitées ici.

Contrôle des armements et désarmement Le contrôle des armements et le désarmement servent, dans l’idéal, à réduire les coûts liés à la disponibilité de l’armée, à atténuer la probabilité d’un conflit armé et à diminuer son impact destructeur lorsque ce dernier survient. A eux seuls, ils ne peuvent ni empêcher ni résoudre les conflits, mais ils peuvent compléter d’autres instruments de prévention, de gestion des crises et de réhabilitation post-conflit. Les accords correspondants peuvent – si leur mise en œuvre est soigneusement contrôlée – susciter la confiance, limiter les niveaux d’armement, restreindre les catégories d’armes, voire interdire certaines catégories. Fidèle à sa tradition humanitaire, la Suisse s’engage dans des accords multilatéraux qui, outre la sécurité, la stabilité et la paix, visent à renforcer le respect du droit international humanitaire et des droits de l’homme, à atténuer les souffrances causées par les conflits armés, à protéger la population civile et à promouvoir la sécurité humaine en général.

Armes de destruction massive Par armes de destruction massive, on entend les armes chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires. Différents accords multilatéraux et bilatéraux (entre la Russie et les Etats-Unis) por- tent sur ces armes. Depuis 2010, seul deux domaines ont connu des progrès : l’arsenal syrien déclaré d’armes chimiques a été détruit et un accord a été conclu entre les cinq membres perma- nents du Conseil de sécurité de l’ONU et l’Allemagne, d’une part, et l’Iran d’autre part. Cet accord limite les activités nucléaires iraniennes et prévoit, en contrepartie, une levée des sanc- tions. Aucun nouvel accord n’a été conclu entre la Russie et les Etats-Unis en vue de limiter ou ré- duire leurs armes nucléaires et, en raison de la situation qui prévaut en Ukraine, les tensions sensiblement accrues entre la Russie et l’Occident éloignent toute probabilité d’aboutir à d’autres accords de ce type dans les années à venir. Les autres Etats dotés de l’arme nucléaire maintiennent également leur politique de dissuasion nucléaire et modernisent, voire étoffent, leurs arsenaux. Lorsqu’on considère le risque d’un recours accidentel ou précipité à l’arme nu- cléaire, le nombre d’armes importe moins que le degré de disponibilité dans lequel elles sont maintenues. Certains Etats disposant de ce type d’armes maintiennent la disponibilité de leurs arsenaux ou de parties de ceux-ci de manière à permettre un engagement en l’espace de quelques minutes. S’agissant des armes chimiques et biologiques, deux aspirations figurent au premier plan : l’amélioration de la mise en œuvre des accords existants et les efforts déployés pour que d’autres Etats ses soumettent à ces accords afin de leur conférer une portée universelle. Dans le

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domaine des armes chimiques, deux défis occupent le devant de la scène : achever la destruction attestée des stocks d’armes chimiques restants (notamment en Russie et aux Etats-Unis) et em- pêcher une résurgence de cette menace, en particulier au Proche-Orient. S’agissant des armes biologiques, il y a lieu de compléter l’accord sur l’interdiction de ces armes par des mesures visant à instaurer la confiance et d’examiner systématiquement les répercussions des évolutions fulgurantes qu’a connues la biotechnologie pour la sécurité internationale. Le mécanisme d’enquête existant du secrétaire général des Nations-Unies sur l’utilisation présumée d’armes biologiques et chimiques, qui a fait ses preuves notamment en Syrie, doit être renforcé avec le soutien de la Suisse. Avec le laboratoire de Spiez, la Suisse s’engage dans des domaines importants du contrôle tech- nique et scientifique de l’armement, notamment dans le cadre du soutien de longue date apporté à l’organisation du traité d’interdiction complète des essais nucléaires, au développement de capacités de criminalistique nucléaire dans le contexte de l’initiative mondiale de lutte contre le terrorisme nucléaire ou au renforcement du mécanisme du secrétaire général de l’ONU pour la surveillance des allégations d’emploi d’armes chimiques ou biologiques, lequel a fait ses preuves, notamment dans le cas de la Syrie. A l’avenir, le rôle des laboratoires de renommée internationale dans le secteur de la biologie devra être renforcé car la preuve d’une utilisation de produits toxiques de combat doit répondre à des critères de qualité stricts et reconnus au niveau international afin que les résultats des enquêtes des missions de l’ONU soient acceptés à l’échelle mondiale, comme c’est déjà le cas dans le secteur des armes chimiques.

Armes conventionnelles En Europe, les accords sur les armes conventionnelles traversent une crise. Plusieurs Etats n’appliquent plus le Traité sur les forces armées conventionnelles en Europe. Un autre traité, qui porte sur le régime « ciel ouvert » perd de sa crédibilité car les parties ne parviennent pas à s’accorder sur la manière de mettre en pratique le traité en raison des réserves unilatérales émises par certains Etats. Le Document de Vienne, auquel la Suisse participe à plein droit, con- trairement aux deux autres, a pu être appliqué malgré une situation particulièrement tendue en Ukraine. Une actualisation du document rendue nécessaire par les réalités militaires est toutefois bloquée depuis plusieurs années. Au cours de ces prochaines années, il s’agira de moderniser l’accord « ciel ouvert », ainsi que le Document de Vienne, afin de tenir compte de l’évolution des menaces, des développements technologiques, ainsi que des réalités au niveau de la sécurité en Europe qui ne sont plus celles du début des années ’90. A court terme, il s’agit de créer, dans le cadre de discussions informelles, une base commune pour de futures négociations. La prolifération non contrôlée d’armes de petit calibre, d’armes légères et de munitions repré- sente une menace pour la paix, la sécurité et la stabilité de régions entières. Dans les Etats fra- giles en particulier, de nombreux actes de violence sont perpétrés avec ces armes, avec de lourdes conséquences pour le développement de ces pays. Le Traité sur le commerce des armes29, de l’ONU, ratifié par la Suisse en 2015, et dont le secrétariat se trouve à Genève, doit mettre un terme à la prolifération non contrôlée d’armes conventionnelles et, par là même, pré- venir la déstabilisation des régions concernées et réduire les souffrances humaines. La Suisse soutient les efforts déployés pour inciter d’autres Etats à adhérer à ce traité et à l’appliquer. En accord avec sa tradition humanitaire, la Suisse s’engage également pour une mise en œuvre correcte et pour conférer une portée encore plus universelle à la Convention sur l’interdiction des mines antipersonnel et à la Convention sur les armes à sous-munitions. Les conséquences

29 Le Traité sur le commerce des armes de l’ONU définit, pour la première fois au niveau mondial, les normes à respecter dans le commerce transfrontalier d’armes conventionnelles. Ces normes doivent contribuer à instaurer un commerce international des armes qui soit responsable et à mettre un frein au commerce illégal et, ainsi, atté- nuer les souffrances humaines causées par les armes.

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humanitaires et économiques de ces moyens de combat sont dévastatrices et perdurent bien après la fin des hostilités. Les progrès technologiques permettent de moderniser les armes existantes et d’en développer de nouvelles. Il est désormais possible d’automatiser davantage les armes et même de les rendre presque autonomes pendant une période limitée. Dans le cadre de la Convention de 1980 sur certaines armes classiques, élaborée par l’ONU, le potentiel de développement de systèmes d’armes autonomes létales et de leurs vecteurs a été examiné. La Suisse s’engage pour que les Etats soient tenus de veiller à ce que les nouvelles armes ou les nouveaux moyens et méthodes de conduite de la guerre soient compatibles avec le droit international.

Coopération internationale dans la lutte contre la piraterie La communauté internationale répond au problème posé par la piraterie en organisant des opéra- tions multinationales ad hoc de police maritime ou coordonnées entre pays dans certaines zones maritimes, en lançant des activités de longue durée afin de s’attaquer aux causes de la piraterie et en élaborant – par le truchement de l’Organisation maritime internationale – des normes de sécurité. Ces mesures doivent s’accompagner de projets, visant notamment à renforcer les capa- cités des Etats des régions concernées ainsi que leur assise économique. La Suisse, qui main- tient une flotte de haute mer, abrite les sièges de plusieurs armateurs et possède une économie fondée sur les exportations, a un intérêt à ce que la sécurité du trafic maritime soit garantie et donc à ce que la lutte contre la piraterie gagne en efficacité.

Coopération internationale pour la sécurité de l’espace extra-atmosphérique La militarisation de l’espace ne fait actuellement pas l’objet d’un encadrement juridique interna- tional, sauf en ce qui concerne le placement en orbite et sur des corps célestes d’armes nu- cléaires et de tout autre type d’armes de destruction massive, prohibé par les instruments en vigueur. Si aujourd’hui plusieurs pays disposent de satellites pour soutenir des opérations mili- taires, aucun ne semble avoir positionné d’armes dans l’espace. Toutefois, la Chine, les Etats- Unis, et probablement la Russie, possèdent la capacité de détruire des satellites en orbite. De nombreux Etats ont la capacité d’interférer sur le bon fonctionnement de satellites appartenant à des tiers, avec des conséquences sur les applications militaires et civiles. Qui plus est, le nombre croissant de débris dans l’espace constitue également un risque pour les satellites, les stations orbitales et les services spatiaux en général. Face à ces défis, l’ONU s’est engagée dans le développement de lignes de conduite visant à garantir l’utilisation pacifique de l’espace sur le long terme. En parallèle, dans le cadre de la conférence sur le désarmement, des initiatives visent à éviter le placement d’armes dans l’espace et les atteintes à la sécurité des systèmes spatiaux. L’Union européenne a proposé un code de conduite pour renforcer la sécurité dans l’espace ; il est actuellement débattu au niveau international. La Suisse participe à différents programmes spatiaux et retire un bénéfice important de l’accès aux données et aux applications satellitaires. Elle a donc intérêt non seulement à éviter le sta- tionnement d’armements dans l’espace, mais aussi à garantir les conditions permettant aux sa- tellites d’opérer de façon sûre et durable. C’est pourquoi la Suisse soutient les travaux en cours au sein de l’ONU, et participe aux efforts de l’UE visant à développer un code de conduite in- ternational pour les activités spatiales.

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2.3.7 Conclusion

Au cours des cinq à dix prochaines années, il faut s’attendre à ce que la coopération multilaté- rale au sein d’organisations et de services impliqués dans la politique de sécurité se poursuive, voire s’intensifie en partie. Cependant, cette coopération pourra évoluer de différentes manières. Les organisations régionales les plus homogènes auront plutôt tendance à renforcer l’intégration de leurs Etats membres. Ainsi, l’UE devrait continuer à développer ses capacités en matière de justice et de police et – même si la démarche est lente – dans le domaine de la politique de sécu- rité. L’OTAN continuera à jouer son rôle actuel – et celui-ci se trouvera peut-être même renforcé au niveau de la défense –, tandis qu’elle pourrait se faire plus discrète dans la promotion de la paix. Bien que l’OSCE souffre de la divergence de perspectives des Etats participants (qui sont plus hétérogènes si on les compare à l’UE et à l’OTAN), elle n’en restera pas moins le seul fo- rum mondial dans le domaine de la sécurité en Europe. L’ONU se développera probablement de telle manière que les besoins en expertise civile et en contributions militaires de haut niveau (et généralement armées) pour des engagements de stabilisation et de sécurisation augmenteront. Ces engagements auront vraisemblablement lieu, entre autres, dans des régions qui influent directement sur la sécurité de la Suisse. Face à la tendance générale au renforcement de la coopération en matière de sécurité pour con- trer les menaces transfrontalières, les Etats qui se tiennent à l’écart de ces processus courent le risque d’une détérioration de leur sécurité, contrairement à celle d’autres pays. S’agissant des menaces et des dangers, les conséquences ci-après découlent de l’architecture de sécurité présentée ci-dessus. Face à l’acquisition illégale et à la manipulation d’informations – une menace qui comprend plusieurs aspects du domaine de la cybernétique –, les travaux de l’ONU, de l’OSCE, de l’UE et, dans une moindre mesure, de l’OTAN contribuent à renforcer la sécurité et la stabilité sys- témique. Au niveau technique, l’échange d’offres de formation et d’expériences (entre la Suisse et l’OTAN, à l’avenir aussi avec l’UE) peut contribuer à développer les connaissances des ex- perts. En revanche, en ce qui concerne les projets spécifiques de protection des systèmes, la coopération bilatérale avec d’autres Etats peut apporter une contribution à des efforts qui de- vront avant tout être consentis au niveau national. Face au terrorisme, à l’extrémisme violent et à la criminalité, la coopération dans le cadre d’Interpol ainsi qu’avec l’UE, principalement dans le cadre de l’espace Schengen, permet de renforcer la capacité globale de la Suisse à affronter ces menaces transfrontalières. Sa participa- tion à des instruments tels que la collaboration dans le cadre de Prüm (portant sur les données génétiques et les empreintes digitales) permettrait de gagner en efficacité, notamment grâce à un accès accru et plus rapide aux informations qui s’avèrent utiles. Pour être parée à une menace en constante évolution, la Suisse peut avoir recours aux nouvelles possibilités de coopération qui se présentent. La participation aux travaux que l’OSCE et le Conseil de l’Europe mènent dans ce domaine contribue également à améliorer la capacité de la Suisse à faire face à la criminalité, au terrorisme et à l’extrémisme violent. Le Forum mondial contre le terrorisme, l’OSCE et l’ONU permettent d’optimiser les compétences des organes de lutte contre ces deux derniers phéno- mènes en facilitant la circulation d’informations et le développement de bonnes pratiques. Face à l’hypothèse d’une attaque armée, la participation dans le cadre du Partenariat pour la paix est utile car elle renforce la capacité de l’Armée suisse à coopérer, en cas de nécessité, avec d’autres armées, ce qui constitue un atout pour la liberté d’action dans la conduite stratégique. De même, la participation intentionnelle à l’échange de données concernant la situation aérienne (Air Situation Data Exchange) facilite les activités de police aérienne. La collaboration avec l’Agence européenne de défense peut permettre des achats d’armement à des conditions avanta- geuses. Les considérations juridiques et politiques liées à la neutralité sont toujours prises en compte, le moment venu, dans les réflexions amenant à la décision de prendre part ou non à de tels programmes et projets.

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Les accords internationaux et la collaboration sont devenus un élément-clé des mesures visant à prévenir les problèmes d’approvisionnement. Pour faire face aux catastrophes et situations d’urgence, la Suisse a conclu des accords bilaté- raux avec les pays voisins. Ces instruments sont complétés par des mesures prises dans le cadre du Partenariat pour la paix afin de faciliter l’aide transfrontalière, ainsi que par des instruments de l’ONU. Le mécanisme de protection civile de l’UE pourrait contribuer à donner une image plus complète de la situation vue sous l’angle de la protection de la population.

2.4 Valeurs de référence actuelles en politique de sécurité

La politique de sécurité doit répondre aux menaces, aux dangers et aux développements surve- nant dans ce contexte. Elle doit pouvoir s’adapter, aujourd’hui comme demain. Ainsi seulement, la politique de sécurité assurera au pays et à sa population protection et sécurité, et fournira avec ses instruments des solutions permettant de relever les défis actuels et ceux qui se profilent à l’avenir. Si elle ne prend pas la mesure des évolutions déterminantes, elle perdra de sa capacité d’action et de son efficacité. L’évolution et la capacité d’adaptation s’accompagnent d’une nécessité de continuité : une poli- tique de sécurité crédible doit être axée sur le long terme et pouvoir apporter les modifications requises d’une manière qui soit compréhensible, faute de quoi elle risque de perdre le soutien de la population. Par conséquent, les éléments-clés actuels de la politique de sécurité de la Suisse qui resteront d’actualité à l’avenir sont maintenus, tandis que les éléments obsolètes vont être modifiés ou supprimés. Comme dans tout autre domaine de la politique, la Suisse a sa propre perception de la sécurité, acquise au fil du temps, et qui influe sur la manière dont elle définit sa politique. Elle se voit notamment comme un pays économiquement fort, intégré dans un réseau international, dans les relations et les activités extérieures duquel l’universalité et la neutralité jouent un rôle impor- tant. La Suisse s’est positionnée comme un acteur de niveau mondial, disposé à contribuer à la stabilité en voyant au-delà de ses propres intérêts, par exemple par les bons offices et les média- tions, la promotion des droits de l’homme, la promotion de la paix par des moyens civils et mili- taires, et la coopération au développement. Ce positionnement fait partie intégrante de l’orientation fondamentale de sa politique de sécurité. Dans plusieurs domaines de la politique extérieure en matière de sécurité, la Suisse fait preuve d’une certaine retenue, notamment dans le secteur militaire. Ces quelque vingt dernières années, c’est-à-dire depuis la fin de la guerre froide, elle a adapté et étendu sa coopération en matière de politique de sécurité à de nouveaux Etats et organisations. Comme la Suisse n’est membre ni de l’OTAN ni de l’UE, elle se trouve toutefois dans une situation initiale différente de celle de la plupart des Etats qui l’entourent. La Suisse compte parmi les Etats qui ne considèrent pas l’armée comme un instrument leur permettant de poursuivre des objectifs et de défendre des intérêts politiques au-delà des fron- tières nationales. Cependant, l’armée doit être bien instruite et bien équipée pour assurer la dé- fense, l’appui subsidiaire aux autorités civiles et la promotion de la paix. La politique de sécurité de la Suisse n’est toutefois pas dirigée seulement vers l’intérieur – et cela est vrai depuis plusieurs décennies déjà. Avant même la fin de la guerre froide, elle possé- dait ce que l’on appelait une « composante extérieure » dont le but était d’atténuer les risques encourus par la Suisse grâce à un engagement à l’étranger. Ce volet de la politique de sécurité a, par la suite, été intensifié. Ainsi, au cours des trois dernières décennies, on a assisté à une ouver- ture sur le plan de la politique de sécurité, concrétisée par le fait que la Suisse, dès le début des années ’90, a commencé à apporter son appui à des missions de soutien à la paix sous mandat de l’ONU, s’est jointe aux sanctions prononcées par l’ONU et, par la suite, aux sanctions interna-

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tionales de l’UE, définies au niveau régional à l’encontre d’Etats parias, et a accordé le droit de traverser ou de survoler la Suisse à des troupes agissant sous mandat du Conseil de sécurité de l’ONU. S’y sont ensuite ajoutés – à travers la participation au Partenariat pour la paix – des rapports structurés avec l’OTAN, sans intention toutefois d’y adhérer, et des participations ad hoc à des engagements de promotion de la paix de l’UE. Ces éléments constituent désormais un fondement de la politique de sécurité de la Suisse ; la coopération internationale remonte à une soixantaine d’années au moins, si l’on prend comme référence le détachement d’observateurs militaires pour la surveillance de l’armistice en Corée (conjointement avec la Pologne, la Suède et ce qui était à l’époque la Tchécoslovaquie). Ainsi, depuis plus d’un demi-siècle, la Suisse suit donc, en politique de sécurité, une voie mé- diane entre deux pôles caractérisés respectivement par une autonomie en politique de sécurité et par une politique d’intégration. Elle a qualifié cette voie médiane de sécurité par la coopération. Autrement dit, la Suisse aspire à une coopération aussi efficace et effective que possible à l’intérieur et – partout où cela est nécessaire ou pertinent dans l’optique de la politique de sécu- rité – collabore également avec d’autres Etats et avec des organisations pour prévenir le plus rapidement possible ou contrer conjointement des menaces et des dangers. Avec cette approche, la Suisse entend, par une collaboration accrue, réagir à la perte d’importance des frontières et des distances sans pour autant renoncer à son indépendance. La structure fédérale de la Suisse est une autre caractéristique déterminante. En Suisse, les compétences en politique de sécurité sont largement dispersées, sur le plan horizontal aussi bien que vertical. La politique de sécurité est une tâche assumée en commun par la Confédération, les cantons et les communes. Chacun de ces trois échelons est important, de par le rôle qu’il joue et les moyens qu’il détient, pour la sécurité du pays et de sa population. La forte décentrali- sation, avec des compétences différentes pour chaque instrument, requiert une plus grande coor- dination. Elle a toutefois pour avantage de rendre globalement le système souple, robuste et résilient.

3 Stratégie : indépendance, coopération et engagement

3.1 Objectifs de la politique de sécurité

En vertu de l’art. 2 Cst., la Confédération suisse protège la liberté et les droits du peuple et elle assure l’indépendance et la sécurité du pays. Elle favorise la prospérité commune, le dévelop- pement durable, la cohésion interne et la diversité culturelle du pays. Elle veille à garantir une égalité des chances aussi grande que possible aux citoyennes et aux citoyens. Elle s’engage en faveur de la conservation durable des ressources naturelles et en faveur d’un ordre international juste et pacifique. La politique de sécurité est un volet de la politique générale et poursuit donc les mêmes objec- tifs. Elle ne revêt toutefois pas la même importance pour tous les objectifs du pays. Tandis que la politique de sécurité a une incidence directe sur la préservation de la liberté, de l’indépendance et de la sécurité, et contribue largement à leur protection, ce n’est pas autant le cas, voire pas du tout, en ce qui concerne le développement durable, l’égalité des chances ou la diversité culturelle. En ce qui concerne l’objectif de la politique de sécurité, il n’y a pas lieu de modifier la formula- tion proposée dans le dernier rapport : L’objectif de la politique de sécurité de la Suisse est de protéger la capacité d’agir, l’autodétermination et l’intégrité de la Suisse et de sa population ainsi que ses conditions d’existence contre les menaces et les dangers directs ou indirects, et de contribuer à la stabilité et à la paix en dehors de nos frontières.

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La politique de sécurité a essentiellement pour but de donner à la Suisse les moyens et les pro- cessus lui permettant de préserver sa capacité d’action et d’autodétermination, de protéger sa population et ses intérêts, de maîtriser les catastrophes et les situations d’urgence d’origine natu- relle ou anthropique, et de contribuer à la stabilité et à la sécurité en dehors du pays. Pour ce faire, la Suisse doit disposer de moyens efficaces et effectifs à utiliser avec circonspection en tenant compte des perspectives de succès. Dans un Etat fédéral comme la Suisse, cela requiert une étroite collaboration entre les départements fédéraux, ainsi qu’entre la Confédération, les cantons et les communes, et implique une interaction bien coordonnée des différents instru- ments en matière de sécurité, ainsi qu’une coopération internationale. Cette prémisse ne change jamais. Ce qui change en politique de sécurité, c’est la réponse apportée à la question de savoir comment et où la Suisse met le mieux à profit ses instruments pour atteindre cet objectif, et comment ces instruments doivent être adaptés pour conserver leur efficacité. L’utilité de la politique de sécurité se mesure à sa capacité à apporter des réponses et des solu- tions aux problèmes de sécurité actuels ou prévisibles. Il convient d’adapter cette politique et ses instruments en fonction des menaces et des dangers actuels ou qui se profilent à l’avenir, tout en s’efforçant sans relâche de la façonner de manière à ce qu’elle offre un bénéfice maxi- mal, au vu des menaces et des dangers concrets, pour la sécurité de la Suisse et de sa population. Les impondérables sont inévitables. Il n’existe pas d’autres moyens permettant de parer à tous les événements possibles que de donner de la souplesse à la réflexion et aux instruments de la politique de sécurité, ainsi que d’améliorer la force de résistance et la capacité de régénération de l’Etat, de l’économie et de la société.

3.2 Piliers essentiels de la stratégie en matière de politique de sécurité

Une notion centrale de la stratégie adoptée par la Suisse en matière de politique de sécurité au cours des dernières décennies a été la coopération – à l’intérieur comme à l’extérieur. Mais, au vu des menaces, elle ne suffit pas, à elle seule, à remplir toutes les fonctions de l’ensemble des instruments dont le pays a besoin dans ce domaine. Une stratégie globale, réaliste et promet- teuse doit reposer sur deux autres notions : l’indépendance et l’engagement. Ces trois notions fondamentales couvrent l’étendue – soit les instruments dans leur ensemble – de la stratégie de la politique de sécurité de la Suisse. A cet égard, l’indépendance et l’engagement ne définissent pas une stratégie nouvelle ou foncièrement différente ; ces notions dénotent une situation de plus en plus opaque sur le plan de la sécurité, où une simple indication fondée sur une notion unique ne suffit pas pour savoir quelle voie doit être suivie. Au gré des situations et des problèmes qui surviennent, la Suisse cherche souvent à obtenir la juste mesure entre engagement et retenue, solidarité et autonomie dans le positionnement. Il n’existe pas de solution universelle applicable dans tous les cas. La Suisse décide au cas par cas, en fonction de la problématique rencontrée, quelle combinaison entre l’indépendance, la coopération et l’engagement s’avère la plus réaliste et la plus efficace pour améliorer et assurer sa protection et celle de sa population.

Indépendance La Suisse entretient un réseau et est imbriquée dans des structures internationales, mondiales pour la plupart, dans pratiquement tous les domaines de la vie, notamment dans l’économie, les marchés financiers et le marché du travail, la protection de l’environnement, les sciences, la technologie, la culture et le tourisme. Il en résulte que, pour préserver son mode de vie, la Suisse est tributaire des agissements de nombreux acteurs se trouvant en dehors de son territoire. La quête de l’indépendance s’inscrit dans ce contexte : celle-ci est et doit rester un but à atteindre. Une indépendance totale, dans le sens d’une autarcie, ne représente toutefois une option que pour des Etats et des peuples qui sont disposés à renoncer aux avantages que constitue l’échange

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de personnes, d’idées, de capitaux et de biens au niveau international. La Suisse n’en fait pas partie. Elle doit plutôt s’efforcer d’éviter les dépendances unilatérales. En dépit de ces restrictions, la Suisse peut et veut être indépendante, que ce soit en politique de sécurité ou dans d’autres domaines politiques, non seulement en ce qui concerne son position- nement envers l’extérieur, mais aussi dans l’aménagement concret de ses instruments de poli- tique de sécurité à l’intérieur du pays. Elle veut être prête et apte à émettre ses propres juge- ments, à être seule à gérer ses propres affaires et à décider librement où, quand, comment et avec qui elle entend coopérer ou s’engager. L’indépendance est la capacité à assurer, dans la mesure du possible, sa propre sécurité et à s’appuyer autant que nécessaire sur autrui lorsque cela s’impose pour des questions d’efficacité ou lorsque dans un souci d’efficience, cela s’avère judicieux. Elle implique cependant aussi une autonomie en termes de moyens et de capacités ainsi que la possibilité de les développer en temps opportun pour être en mesure de relever les défis de la politique de sécurité ; c’est aussi une condition préalable à la coopération avec au- trui – car seul celui qui dispose de ses propres moyens et capacités peut s’engager dans une coopération comme un véritable partenaire. L’indépendance commence par l’intention et l’aptitude à acquérir, analyser et évaluer soi-même des informations. Les enseignements tirés et les points de vue qui en découlent peuvent tout à fait correspondre à ceux d’autres Etats. Dans certains cas, toutefois, ils débouchent sur un com- portement autre que celui, par exemple, de la plupart des Etats européens ou des membres d’une alliance. Mais même lorsque la Suisse parvient à des conclusions ou perspectives similaires, il est important que celles-ci soient le fruit de sa propre analyse et de sa propre évaluation. L’indépendance consiste aussi, pour la Suisse, à déterminer elle-même par quels moyens et avec quels partenaires elle souhaite relever les défis ou contrer les menaces qui pèsent sur sa sécurité. Elle ne va pas en sens contraire de la coopération et de l’engagement. C’est même une condition préalable pour que ces derniers, lorsqu’ils sont opportuns pour la sécurité de la Suisse, soient décidés en toute connaissance de cause et reposent donc sur des bases solides. L’indépendance réduit le risque de participer à des développements ou des engagements internationaux sans un examen préalable approfondi ; cependant, elle peut aussi amener à ne pas tenir compte de cer- taines tendances et à donner l’impression à d’autres Etats que le pays veut faire cavalier seul. L’indépendance ne se réfère pas seulement aux aspects internationaux de la politique de sécuri- té ; elle revêt également une importance capitale à l’intérieur de la Suisse car elle montre les efforts que celle-ci déploie pour gérer, autant que faire se peut, ses affaires par ses propres capa- cités. Cette pensée fondamentale sous-tend le principe de subsidiarité, lequel est également une caractéristique traditionnelle de la politique de sécurité de la Suisse, à savoir le fait que les tâches sont assumées à l’échelon étatique le plus bas possible et que l’échelon supérieur ne fournit son appui ou n’intervient que lorsque l’échelon inférieur ne parvient plus à maîtriser seul la situation, que ce soit par manque de personnel, de matériel ou de temps.

Coopération En politique de sécurité, la coopération est une nécessité, à l’intérieur de la Suisse aussi bien que dans les rapports avec les autres Etats ou organisations internationales. La solution à bien des problèmes – qu’il s’agisse de défis globaux, tels que la stabilisation des Balkans occidentaux, ou de la résolution de tâches concrètes, comme celle d’assurer chaque année la sécurité lors du Forum économique mondial de Davos –, passe par la mise en commun de ressources des can- tons, de la Confédération ou d’autres Etats, ou par une répartition du travail. Mais la coopéra- tion est aussi une vaste notion dont l’intensité en termes de collaboration varie grandement : cela va des contacts, des consultations ou de la coordination à une répartition du travail durable, en passant par la participation ponctuelle à des projets communs.

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La coopération intérieure en matière de politique de sécurité est une pratique qui a, depuis long- temps, fait ses prouves et qui est largement reconnue. Dans un Etat fédéral où les compétences sont décentralisées, une politique de sécurité efficace et performante passe nécessairement par la coopération. L’intensité et l’aménagement concret de cette coopération ont toutefois évolué au cours des vingt dernières années. Le RNS, tel qu’il a été mis en place ces cinq dernières années, répond aux besoins et aux spécificités politiques : une coordination et une consultation menées dans un esprit de participation, mais avec des responsabilités clairement attribuées. Concernant la coopération en matière de sécurité avec d’autres Etats ou organisations interna- tionales, elle sert avant tout à lutter contre les menaces transfrontalières, lesquelles sont en par- tie interconnectées. Cela vaut tout particulièrement lorsque ceux qui menacent la sécurité de la Suisse sont mobiles et peuvent donc échapper aux poursuites en s’enfuyant à l’étranger, lors- qu’ils opèrent à grande distance et sont donc hors de portée de toute attaque venant de Suisse, lorsque la dimension d’un problème de politique de sécurité dépasse les possibilités d’un seul Etat, lorsque les intérêts suisses à l’étranger sont touchés ou lorsque des mesures de précaution efficaces prises par le pays uniquement auraient été inefficientes ou trop onéreuses. Les intérêts de la politique extérieure peuvent également faire naître une coopération en politique de sécuri- té : lorsque la Suisse apporte des contributions utiles à la sécurité internationale, elle se posi- tionne comme un partenaire fiable. Dans le même temps, la coopération est une notion très étendue qui n’est délimitée que par ses extrêmes, à savoir d’un côté une non-participation en politique de sécurité, ou isolement, et de l’autre une intégration dans le sens d’une adhésion à une alliance. Les arguments des détrac- teurs de l’isolement se résument essentiellement au fait qu’une telle attitude empêcherait de prévenir, de faire face et de maîtriser la plupart des menaces et des dangers (p. ex. terrorisme, crime organisé, difficultés d’approvisionnement). Les arguments plaidant contre l’intégration sont doubles : nécessité de préserver l’identité actuelle en matière de politique de sécurité et doute quant à l’opportunité d’une intégration pour la sécurité de la Suisse. Tout ce qui se situe entre l’isolement et l’intégration est couvert par la notion de coopération. Celle-ci peut donc être aménagée très souplement, en fonction de son objet, de son but, du partenaire considéré, de sa nature, de son ampleur et de son cadre politique ou juridique. Dans la coopération en politique de sécurité, la marge de manœuvre est déterminée par des con- sidérations quant à l’utilité, aux coûts et aux risques des projets concrets qui y ont trait. La neu- tralité impose des restrictions à la coopération. Bien qu’elle permette tout à fait une coopération en matière de politique de sécurité et de défense, comme l’acquisition d’armement à l’étranger, la coopération dans le domaine de l’instruction et la participation à des engagements de promo- tion de la paix, elle exclut toute coopération directement liée à des obligations d’assistance mili- taire et implique donc de renoncer à une coopération ou à une répartition des tâches d’une am- pleur telle que l’Armée suisse ne pourrait plus agir en toute indépendance dans un cas concret. A noter, à cet égard, que la neutralité n’est pas une fin en soi, mais est et doit être un outil de la sécurité de la Suisse.

Engagement L’engagement définit où, pour quoi, par quels moyens et avec qui la Suisse est active au-delà de ses frontières pour renforcer directement ou indirectement sa sécurité – directement en contri- buant à éviter ou à résoudre des conflits qui pourraient nuire à sa sécurité, ou indirectement en manifestant sa solidarité, ce qui peut favoriser la compréhension, la bonne volonté et le soutien en faveur de la Suisse et de ses intérêts. Ce genre d’engagement en politique de sécurité par-delà les frontières n’a rien de nouveau. Avant même la fin de la guerre froide, il existait une « com- posante étrangère » de la politique de sécurité. Lorsque les menaces d’atteinte à la sécurité se trouvent de plus en plus en dehors du pays et que la défense contre une bonne partie d’entre elles ne peut pas être assurée à la frontière, il est judicieux et logique de s’engager au-delà des

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frontières pour les contrer. Cela peut prendre des formes très diverses, qui vont de la coopéra- tion au développement à la promotion de la paix par des moyens civils et militaires, en passant par les bons offices (médiation ou mandats de représentation des intérêts d’autres Etats, tels ceux des Etats-Unis en Iran ou ceux de la Russie en Géorgie et vice versa). Un engagement relevant de la politique de sécurité, pris dans toute son ampleur, peut être con- duit avec souplesse, tant sur le plan de l’espace que sur celui du temps et en ce qui concerne les ressources et les partenaires, sous le contrôle permanent des autorités suisses. Si la Suisse con- sidère qu’il vaut mieux renoncer à certaines activités dans un pays en particulier, par exemple pour des considérations liées à la neutralité ou aux engagements en cours (p. ex. mandats de protection diplomatique), elle peut s’abstenir de s’engager, tout comme lorsqu’il existe un risque élevé qu’un engagement concret augmente la probabilité de voir des attaques perpétrées contre la Suisse ou ciblant des objectifs suisses à l’étranger. Toutefois, la gestion souple de l’engagement peut également présenter des inconvénients, notamment en ce qui concerne l’image que donne la Suisse de sa fiabilité. La présidence de l’OSCE en 2014 a été l’occasion de manifester un engagement fort de la Suisse en faveur de la paix et de la sécurité. Un siège de la Suisse au Conseil de sécurité de l’ONU pourrait permettre de donner encore plus de poids à cet engagement. La promotion militaire de la paix est un instrument important de l’engagement de la Suisse en politique de sécurité.30 Il y a 60 ans déjà, la Suisse participait ainsi aux efforts consentis par la communauté internationale en faveur de la paix. Elle était un des quatre Etats participant, avec dans un premier temps plus de 90 militaires, à la Commission des nations neutres pour la sur- veillance de l’armistice en Corée. La participation de la Suisse à cette commission de surveil- lance se poursuit aujourd’hui encore, et d’autres engagements s’y sont ajoutés depuis quelques décennies.31 La promotion militaire de la paix a pour objectif de créer un environnement stable. Elle doit empêcher le déclenchement d’hostilités ou y mettre fin. Les efforts visent également à protéger la population et à écarter certaines conséquences des conflits (p. ex. mines et ratés, recrudes- cence du commerce illégal des armes de petit calibre et des munitions). Les conditions requises doivent ainsi être instaurées pour que les processus de paix à l’échelon politique puissent aboutir et que les acteurs civils de la promotion de la paix puissent mener à bien leurs activités. La pro- motion militaire de la paix contribue ainsi à prévenir ou à atténuer différentes menaces : dans un environnement sûr, une population ressent moins la nécessité de quitter sa région d’origine, ce qui peut contribuer à restreindre le phénomène de migration et les problèmes qui l’accompagnent, notamment la criminalité. Par la stabilisation et la résolution des conflits vio- lents, la promotion militaire de la paix peut contribuer à prévenir ou à réduire l’apparition, l’établissement et l’expansion du terrorisme. En stabilisant les régions en crise et en protégeant les voies de communication, la promotion militaire de la paix peut également contribuer à pré- venir ou à remédier à des difficultés d’approvisionnement. Enfin, en circonscrivant les conflits armés, elle peut contribuer à réduire le risque que ces conflits s’aggravent et que la Suisse soit touchée. Il va de soi que la Suisse, à elle seule, est très limitée dans le cadre de ce genre

30 La promotion militaire de la paix est expressément mentionnée ici car elle illustre bien l’engagement de la Suisse en politique de sécurité, sans pour autant qu’on puisse la mettre en relation avec une seule et unique menace. Le chapitre 4 montre de quelle manière chacun des instruments de la politique de sécurité contribue à la prévention et à la maîtrise des différents dangers et menaces. Elle n’y est mentionnée qu’à titre marginal parce que, juste- ment, elle ne vise pas à contrer une menace, mais contribue à prévenir des menaces de différentes natures. 31 Les interventions de l’armée pour la promotion de la paix nécessitent un mandat du Conseil de sécurité de l’ONU ou de l’OSCE. La participation à des engagements repose sur une base volontaire ; la participation à des combats visant à imposer la paix est exclue. Si l’effectif d’un engagement dépasse 100 militaires ou si celui-ci dure plus de trois semaines, l’engagement est soumis à l’approbation de l’Assemblée fédérale.

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d’engagement. Les efforts combinés de nombreux pays, en revanche, peuvent avoir de grands effets, à la condition toutefois que les Etats, dont la Suisse, y contribuent. Différentes tendances sont à relever en ce qui concerne la promotion militaire de la paix. Le nombre de parties impliquées dans un conflit a augmenté ; souvent, il ne s’agit plus de parties belligérantes structurées, mais uniquement de groupuscules armés. La frontière entre criminalité et terrorisme est devenue plus floue. Les forces de paix encourent un risque accru. En général, elles doivent à présent être armées pour assurer leur propre protection et pour pouvoir remplir leur mission.32 La sécurité et, partant, la question du port d’arme, gagnent en importance lors- qu’il faut évaluer si un engagement spécifique entre ou non en ligne de compte pour la Suisse. Les observateurs militaires de l’ONU et de l’OSCE font figure d’exception car ils ne sont pas armés pendant leur engagement. Alors que le besoin en unités d’infanterie est largement couvert, il n’en sera bientôt plus du tout de même pour les contributions de haut niveau, comme les capacités de transport aérien, les drones de reconnaissance, les moyens de conduite et les capacités de renseignement. Parmi les contributions recherchées figurent également les prestations en lien avec la logistique, le trans- port, les services sanitaires, le génie et les contributions spéciales, notamment les capacités de déminage et d’élimination des munitions non explosées, le soutien à la réforme du secteur de la sécurité et aux programmes de désarmement, ainsi que celles destinées au développement de capacités au sein des forces régionales de promotion de la paix. De même, la demande ira crois- sante pour un appui dans le domaine de l’élimination et de l’entreposage sûr d’armes et de mu- nitions. L’armée suisse possède des atouts pour la promotion militaire de la paix : du fait de sa neutrali- té, elle est bien acceptée dans les régions en proie à des crises ou des conflits ; le système de milice facilite les contacts avec la population civile et la connaissance de la langue française est particulièrement demandée. L’objectif du Conseil fédéral demeure une augmentation qualitative et quantitative de la promotion militaire de la paix, en mettant l’accent sur l’engagement de ressources de haut niveau. Il souhaite qu’à l’avenir également, jusqu’à 500 militaires puissent être engagés simultanément. Les besoins concrets de chaque opération de maintien de la paix, ainsi que les capacités disponibles de l’armée, sont déterminants. Au premier plan figurent les prestations de logistique et de transport, ainsi que les petits détachements et les prestations de niche. En font partie le renseignement, le conseil en matière de sécurité, les prestations du génie, le déminage et le soutien à la sécurité de l’entreposage et à l’élimination des armes de petit ca- libre et des munitions, le soutien à la réforme du secteur de la sécurité et aux programmes de désarmement, ainsi que développement des capacités au sein des forces régionales de promotion de la paix. Le gros des prestations de l’armée pourrait, à l’avenir, encore être fourni par du per- sonnel de milice ; pour les prestations en lien avec le transport aérien, par contre, il s’agira de recourir à du personnel professionnel, tant civil que militaire, des Forces aériennes. L’équipement actuel de l’armée permet des engagements taillés pour un contingent sous nos climats ou dans les régions climatiques proche de la nôtre tandis que de petits détachements et des spécialistes peuvent être engagés dans le monde entier.

3.3 Lien avec les menaces et les dangers

Pour contrer efficacement les menaces et les dangers, il faut généralement combiner indépen- dance, coopération et engagement. Selon la menace et le danger, l’accent peut être mis plutôt sur l’un que sur un autre de ces aspects.

32 Cf. également le chap. 2.3.5.

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Acquisition illégale et manipulation d’informations L’indépendance est nécessaire dans ce domaine car il est apparu que des Etats ont poursuivi des approches répondant à des intérêts personnels lors de leurs cyberactivités, et que la confiance entre Etats n’est possible que dans une certaine mesure. Il a également été clairement démontré que les cyberactivités ne sont souvent pas des actes isolés, mais sont associées à d’autres mé- thodes d’espionnage. En ce sens, l’indépendance concerne les capacités de contre-espionnage aussi bien que le développement de capacités de défense contre des cyberattaques ou de réalisa- tion de cyberopérations. Sur le plan intérieur, la responsabilité individuelle est une ligne direc- trice importante de la stratégie nationale de protection de la Suisse contre les cyberrisques. Toutes les organisations et entreprises doivent connaître les cyberrisques et il incombe, en prin- cipe, à chacune d’elles de prendre ses propres mesures de précaution, l’Etat leur apportant son appui à titre subsidiaire. La coopération joue également un rôle important dans ce domaine : à l’intérieur du pays, par exemple, par l’exploitation et la participation à la Centrale d’enregistrement et d’analyse pour la sûreté de l’information (MELANI) ou par la constitution d’un pool de spécialistes ; à l’extérieur par l’échange d’informations avec d’autres Etats, notamment à des fins de contre-espionnage, par l’échange de connaissances spécialisées et dans le cadre de l’instruction. La recherche et la formation dans le domaine du cyberespace sont le fruit d’une collaboration étroite entre le do- maine civil (renseignement, poursuites pénales, politique extérieure) et l’armée. Au niveau in- ternational, la Suisse s’engage pour un renforcement de la lutte contre la criminalité sur Internet (p. ex. Convention sur la cybercriminalité du Conseil de l’Europe) et pour atténuer le risque de cyberattaques en soutenant les efforts visant à améliorer la stabilité et la sécurité dans le cybe- respace (p. ex. par des mesures visant à instaurer la confiance et des mesures de coopération). Dans le domaine du renseignement et des poursuites pénales notamment, une coopération avec des partenaires étrangers (entre autres le Centre européen de lutte contre la cybercriminalité et Interpol) est indispensable pour pouvoir élucider et poursuivre des délits commis sur Internet. La Suisse s’engage au niveau international pour promouvoir l’instauration de règles de compor- tement dans le cyberespace. Les mesures visant à instaurer, au sein de la communauté des Etats, la confiance et la promotion d’une compréhension commune en regard de l’utilisation étatique du cyberespace et des limites de celle-ci s’inscrivent dans cette approche.

Terrorisme et extrémisme violent L’indépendance se manifeste dans le fait que la Suisse dispose de ses propres moyens pour maî- triser toute la gamme des menaces terroristes à différents niveaux d’escalade. L’indépendance signifie aussi que tout est mis en œuvre pour éviter qu’un terreau fertile propice au terrorisme et à l’extrémisme violent ne se développe en Suisse, ce qui requiert également une coopération étroite sur le plan interne. La Suisse, qui fait tout ce qu’elle peut pour ne pas servir abusivement de base pour la planification, la préparation et le financement d’actes terroristes, montre qu’elle est un partenaire fiable dans la lutte à l’échelon mondial contre le terrorisme. L’indépendance implique par ailleurs aussi qu’elle reprenne à son compte uniquement les listes de sanctions anti-terroristes de l’ONU et non pas les listes nationales d’autres Etats qui désignent ou interdi- sent telles ou telles organisations terroristes. De fait, elle fait preuve de retenue en ce qui con- cerne l’interdiction d’organisations et n’a jusqu’à présent interdit que les groupes « Al-Qaïda » et « Etat islamique » ainsi que les organisations qui leur sont apparentées. Dans le cadre de son engagement en politique de paix et humanitaire, notamment en faveur de la protection de la population civile, la Suisse est, par conséquent, davantage disposée à rechercher le dialogue avec tous les acteurs d’un conflit – groupements non étatiques, armés et enclins à la violence inclus – que ne le sont la plupart des autres pays.

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Le terrorisme et l’extrémisme violent représentent souvent des menaces transfrontalières. La défense contre ceux-ci requiert, de ce fait, une coopération, notamment sous la forme d’un échange international bien rodé d’informations sur les menaces, d’une collaboration des services de renseignement, des polices et une entraide judiciaire pour mettre en lumière les actes terro- ristes planifiés et pour poursuivre les terroristes, de même, par exemple, que dans le cadre d’un échange de données sur la situation aérienne pour reconnaître le plus tôt possible des aéronefs au comportement inhabituel. Au niveau international, la Suisse témoigne aussi de sa collabora- tion dans la lutte antiterroriste par sa participation à l’élaboration et au développement de corpus de règles internationaux relatifs à la lutte contre le terrorisme et par son application des sanc- tions du Conseil de sécurité de l’ONU. En tant que membre de l’ONU, du Forum mondial contre le terrorisme, du Conseil de l’Europe et de l’OSCE, elle s’engage en faveur d’une archi- tecture efficace de la lutte internationale contre le terrorisme, laquelle s’inscrit dans la notion de sécurité au sens large du terme. La Suisse s’engage pour éviter que son territoire ne soit utilisé abusivement pour le finance- ment, le soutien logistique ou la planification d’activités terroristes chez elle ou à l’étranger. De même, elle s’engage contre toute forme d’exportation du terrorisme en empêchant les voyages effectués dans ce but. Elle combat le terrorisme dans sa globalité et recourt, pour ce faire, à tous les moyens conformes aux normes internationales, tout en respectant le principe de proportion- nalité. De plus, la Suisse s’engage pour que, dans la lutte internationale contre le terrorisme, les droits de l’homme soient respectés et pour que – lors de conflits armés – le droit international humanitaire soit observé. Elle s’engage pour que les causes et les phénomènes identifiés du terrorisme et de l’extrémisme violent soient abordés à l’échelle mondiale et, par sa coopération au développement, par le renforcement des capacités et par sa promotion de la paix, notamment dans les Etats fragiles, apporte une contribution durable en ce sens. Elle ne craint pas de montrer où peuvent se produire des conflits d’intérêts et comment ceux-ci peuvent être résolus. Cela concerne en particulier l’engagement humanitaire et le dialogue avec des groupes armés, qui doivent parfois être impliqués dans le travail humanitaire et de promotion de la paix.

Attaque armée L’indépendance joue un rôle majeur dans la plupart des mesures destinées à la sécurité militaire. Cette situation reflète pour beaucoup les conséquences juridiques et politiques de la neutralité et de la non-adhésion à l’OTAN et à l’Union européenne. La Suisse entend disposer elle-même des capacités requises pour se défendre contre une attaque armée. Si la Suisse devait néanmoins être victime d’une telle attaque, perdant de fait son statut d’Etat neutre, deux options se présenteraient, en principe, à son armée : la défense autonome du pays ou la coopération avec d’autres Etats, laquelle présuppose l’interopérabilité entre les forces ar- mées. L’interaction entre indépendance et coopération se manifeste donc également dans ce domaine politiquement sensible : l’armée doit être capable de mettre en œuvre l’une et l’autre33. La coopération s’applique toutefois aussi à l’échelle intérieure : lorsqu’il est question de repous- ser ou de maîtriser une attaque armée, presque tous les instruments de la politique de sécurité sont utilisés de façon coordonnée. Au niveau international également, il existe un vaste domaine d’engagement qui vise à atténuer la probabilité et les conséquences d’une attaque armée. Pour atteindre ce but, les outils utilisés sont notamment ceux de la promotion de la paix, qu’ils soient civils ou militaires, les efforts consentis dans le domaine du contrôle des armements et du désarmement, les mesures

33 La coopération peut également servir à renforcer l’indépendance. C’est le cas lorsque la coopération (p. ex. dans le cadre de l’instruction) permet de développer des capacités auxquelles la Suisse, à elle seule, n’aurait pas accès, mais qui sont requises pour assurer une défense autonome.

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d’instauration de la confiance et les initiatives visant à abolir certains moyens d’intervention (p. ex. armes à sous-munitions, mines antipersonnel).

Criminalité En Suisse, la préservation de la tranquillité et de l’ordre public et la lutte contre la criminalité sont des tâches qui incombent en premier lieu aux cantons. La Confédération n’est compétente que lorsqu’il est question de formes de criminalité complexes et transfrontalières. Quelques cantons ont délégué une partie de ces compétences à des villes et à des communes, à l’Administration fédérale des douanes (AFD) ou au Corps des gardes-frontière. Il faut y voir l’indépendance qui caractérise la subsidiarité. Les autorités cantonales compétentes en matière de police et de poursuite pénale effectuent généralement ces tâches de façon globale et exhaus- tive. La nécessité de coopérer provient du fait que les ressources des autorités policières en Suisse sont délibérément conçues pour répondre à des situations normales. Lorsque des situations par- ticulières ou extraordinaires se présentent, il existe des formes de coopération fiables et éprou- vées entre les cantons, à savoir les concordats de police et la Convention sur les engagements de police intercantonaux (IKAPOL), par lesquels les cantons s’engagent à se soutenir mutuelle- ment en cas de besoin.34 Les instances intercantonales, telles que la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) et la Conférence des commandants des polices cantonales de Suisse (CCPCS), veillent, en outre, à permettre une prise de décision rapide à l’échelle politique et opérationnelle. Si l’union des forces cantonales ne suffit pas, la Confédération leur apporte son appui à titre subsidiaire. Entre la Confédération et les cantons, une étroite coopération s’est également développée. Dans le domaine de la pour- suite pénale, le besoin de coopération vient de ce que les délits dans le secteur du crime organi- sé, du financement du terrorisme ou de la criminalité économique dépassent le plus souvent les frontières cantonales et nationales. Ici, des compétences d’investigation et de poursuite pénale ont été conférées à fedpol et au Ministère public de la Confédération. Fedpol est compétent pour la coopération policière et l’appui à l’échelle nationale et pour la coopération internationale avec les autorités policières étrangères. Pour lutter contre la criminalité, la Suisse a conclu, ces der- nières années, des accords en matière de contrôles de police avec des Etats qui revêtent une importance particulière dans le développement de la criminalité, et s’est associée à Schengen. Dans le cadre de la promotion de la paix et des droits de l’homme, la Suisse s’engage également en faveur de la mise en place de structures étatiques et, partant, dans la lutte contre le crime organisé et la corruption dans des contextes fragiles. Ainsi, des policiers spécialisés et des gardes-frontière sont dépêchés lors de missions internationales de maintien de la paix (ONU, OSCE et UE) afin de participer à la création d’institutions de l’Etat de droit. Dans un sens plus large, l’engagement civil et militaire à l’étranger sert également à la lutte contre la criminalité en Suisse.

Problèmes d’approvisionnement La Suisse a pris depuis longtemps des précautions, dans un souci d’indépendance, pour maîtri- ser les problèmes d’approvisionnement. Les moyens traditionnels pour y parvenir consistent notamment à constituer des réserves et à préparer des mesures afin de gérer la demande.

34 Les corps de police cantonaux peuvent, au besoin, être appuyés par des fonctionnaires de police d’autres Etats. Les accords en matière policière passés avec l’Allemagne, l’Autriche / le Liechtenstein et la France prévoient ex- plicitement que des fonctionnaires de ces Etats peuvent exercer des prérogatives de puissance publique sous la conduite des corps de police suisses correspondants.

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Cette approche plutôt statique a toutefois perdu de son importance ces vingt dernières années environ au profit de la coopération économique et des réglementations internationales. Cette conception convient mieux aux chaînes logistiques modernes, principalement parce qu’elle im- mobilise beaucoup moins de ressources dans les entreprises et permet aux partenaires concernés de réagir avec souplesse aux difficultés d’approvisionnement.

Catastrophes et situations d’urgence Lors de la prévention et de la maîtrise de catastrophes et de situations d’urgence, l’indépendance joue un rôle important. Les particuliers, les communes, les régions, les cantons et la Confédération, la police et les services techniques adoptent essentiellement une approche « du bas vers le haut », qui correspond à la subsidiarité et favorise l’indépendance au niveau le plus bas possible. Pour la coopération au niveau cantonal, le système coordonné de protection de la population, qui intègre la police, les sapeurs-pompiers, les services de la santé publique, les services tech- niques et la protection civile, est assuré par des organes communs de conduite. L’Etat-major fédéral ABCN joue un rôle important dans la coordination des différents instruments et moyens à l’échelon national. La coopération internationale et l’engagement sont à l’ordre du jour principalement lorsque des interventions de secours se déroulent à l’étranger avec des moyens civils et militaires ou – en cas d’événement extrême – lorsque la Suisse a besoin d’une aide de l’étranger. En fait partie l’entraide entre voisins, pour laquelle la Suisse a conclu avec les Etats limitrophes des accords qui règlent l’aide transfrontalière fournie en cas de catastrophe ou de situation d’urgence ma- jeure. La coopération et l’engagement figurent également au premier plan lorsqu’il est question de politique du climat et lorsqu’il s’agit de prévenir et de combattre des pandémies.

3.4 Lien avec les instruments de la politique de sécurité

Tous les instruments de la politique de sécurité doivent fonctionner de concert pour être effi- caces – en tous cas à l’intérieur de la Suisse, et dans presque tous les cas aussi sur le plan inter- national : la coopération est un pilier fondamental de la stratégie ; elle s’applique dans tous les cas. Les différences entre les instruments sont un peu plus marquées en ce qui concerne les deux autres piliers fondamentaux, à savoir l’indépendance et l’engagement, principalement dans leur dimension internationale. L’indépendance dans le contexte international revêt une importance particulière pour la poli- tique étrangère, l’armée, le Service de renseignement de la Confédération (SRC) et la politique économique. Il s’agit, en premier lieu, comme prémisse de tout le reste, de faire preuve d’indépendance dans l’analyse de la situation et dans les conclusions qui en sont tirées pour la Suisse. Dans le cadre de sa mise en œuvre, la coopération peut et doit ensuite jouer un rôle ac- cru. Pour renforcer la capacité de la Suisse à imposer ses vues, les acteurs de la politique étran- gère et de la politique économique coopèrent avec leurs homologues des Etats qui ont les mêmes affinités ; le SRC échange des informations et des analyses avec ses partenaires étran- gers et l’armée coopère elle aussi au niveau international dans le contexte de l’acquisition d’armes, de l’instruction, de la promotion militaire de la paix et du soutien à des opérations d’aide humanitaire. C’est pour l’armée que l’indépendance revêt la plus grande importance : la Suisse étant neutre, l’armée doit pouvoir remplir ses tâches, en cas d’urgence, en dehors de toute coopération internationale. La répartition des tâches au niveau international n’est possible que dans la mesure où la capacité de mener à bien un engagement autonome n’est pas remise en question.

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En ce qui concerne l’engagement à l’étranger en vue de préserver les intérêts de la Suisse et de promouvoir ses valeurs, la politique étrangère figure au premier plan. Elle va de la représenta- tion de la Suisse lors de négociations et de la coopération au développement aux bons offices, en passant par la promotion de la sécurité des êtres humains. Dans bien des cas, la politique économique va de pair avec la politique étrangère dans la mesure où toutes deux cherchent sou- vent à défendre les intérêts économiques de la Suisse et parce que la stabilité, la sécurité et la paix ne peuvent perdurer que si l’économie fonctionne correctement. L’armée est également un instrument au service de l’engagement en matière de politique de sécurité, mais cet aspect joue un rôle bien moindre pour cette dernière que pour la politique étrangère. Son engagement inter- national consiste en des contributions à la promotion militaire de la paix et en un soutien à des opérations d’aide humanitaire. S’agissant du SRC, il n’est expressément pas un instrument des- tiné à être engagé à l’étranger : la Suisse n’emploie pas les moyens dont il dispose pour influer sur des événements se produisant en dehors de son territoire. Si l’on considère l’AFD, l’indépendance joue également un rôle accru par rapport à d’autres pays. La Suisse est certes membre de l’espace Schengen ; toutefois, elle affirme qu’elle dispose et doit disposer d’une plus grande indépendance dans l’exercice de ses activités de contrôle à la frontière que les Etats membres de l’UE. La protection de la population, la police et le service civil n’ont pas été mentionnés dans l’exposé centré sur l’indépendance et l’engagement parce qu’ils sont davantage orientés vers l’exécution des tâches internes à l’Etat. Ils peuvent cependant devenir, eux aussi, des instru- ments dans le cadre d’un engagement, par exemple si des policiers ou des membres du Corps des gardes-frontière sont engagés dans des missions internationales de promotion de la paix ou de protection des frontières extérieures de l’espace Schengen ou si le Laboratoire de Spiez se voit confier l’analyse d’échantillons provenant de régions présumées touchées par des armes chimiques.

4 Les instruments de la politique de sécurité et leur contribution dans la lutte contre les menaces et les dangers Les instruments de la politique de sécurité de la Suisse sont notamment les suivants : - la politique extérieure, - l’armée, - la protection de la population, - le SRC, - la police, - la politique économique, - l’AFD, - le service civil. Les instruments de la politique de sécurité se composent donc aussi bien d’éléments opération- nels (armée, protection de la population, SRC, police, AFD et service civil) que de domaines politiques (politique extérieure et politique économique). L’armée, la protection de la popula- tion, le SRC et la police se préoccupent presque essentiellement de la sécurité de la Suisse, de sa population et de son infrastructure. Pour la politique étrangère, la politique économique, l’AFD et le service civil, par contre, la sécurité n’est qu’un domaine de travail parmi d’autres. Il existe encore d’autres autorités qui contribuent à la sécurité de la Suisse, sans pour autant compter parmi les instruments de la politique de sécurité. C’est notamment le cas de l’Unité de pilotage informatique de la Confédération (UPIC) et de l’Office fédéral de l’informatique et de la télé- communication, qui revêtent une importance majeure pour le domaine de la cybernétique et sa sécurité. Les entreprises privées de sécurité ne font pas non plus partie des instruments utilisés par la Suisse dans sa politique de sécurité, même si elles sont de plus en plus souvent engagées.

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Les précédents rapports sur la politique de sécurité ont décrit un à un les instruments de cette politique et leurs tâches respectives, leurs prestations, leurs structures et les projets de dévelop- pement les concernant ont été détaillés. Le présent rapport a opté pour un mode différent de représentation : en partant des divers dangers ou menaces, il montre comment chacun des ins- truments de la politique de sécurité contribue à les prévenir, à les affronter et à les maîtriser.35 L’ordre dans lequel les instruments sont mentionnés correspond à l’importance de leur contribu- tion dans la lutte contre les menaces ou les dangers concernés. Cette représentation a l’avantage de permettre d’établir un lien direct entre une menace définie et ces différents instruments et de décrire concrètement les tâches qui incombent à chacun d’eux.

4.1 Obtention illégale et manipulation d’informations

Prévention Le Conseil fédéral a adopté en 2012 une stratégie nationale de protection de la Suisse contre les cyberrisques afin de prendre en compte l’importance accrue de cette menace. Cette stratégie est à présent mise en œuvre et elle a permis d’attirer l’attention sur la problématique de la cybersé- curité, de mieux réseauter les principaux acteurs dans ce domaine, d’améliorer la collaboration à l’échelon national et international, et d’intensifier l’échange d’informations entre les milieux politiques, le monde économique et l’armée. La capacité de résistance contre les cyberattaques a également été améliorée par le développement des compétences et par une optimisation des processus. Le SRC est compétent en matière de contre-espionnage. Il suit et cherche à anticiper l’évolution des méthodes d’espionnage dans le monde concret ainsi que dans le cyberespace, à en identifier les principaux acteurs et à connaître leurs motivations. Pour se faire une idée d’ensemble des activités et des possibilités qu’offre le cyberespace, des incidents survenant dans celui-ci sont analysés en permanence. Ainsi, l’affaire Snowden a permis d’obtenir de nouvelles informations sur les procédés employés par certains Etats et certains services de renseignements et de tirer les conclusions qui s’imposent pour instaurer des mesures adéquates de précaution. La centrale MELANI joue un rôle important dans la prévention des cyberattaques par son analyse des me- naces dans le cyberespace, ainsi que par l’échange d’informations et la sensibilisation aux cy- berrisques dans le cadre d’une collaboration étroite avec le monde économique.36 Le SRC ex- ploite le programme Prophylax qui vise à sensibiliser les entreprises, les instituts de recherche et les établissements d’éducation supérieure aux risques de l’espionnage. La politique étrangère s’engage en faveur de règlementations internationales visant à améliorer la protection du cyberespace et à empêcher, ou du moins limiter, son utilisation abusive. Sa démarche passe en premier lieu par des négociations dans un cadre multilatéral (p. ex. OSCE, Conseil de l’Europe) ; elle recherche toutefois également la coopération avec des Etats et des organisations qui partagent son point de vue sur le sujet. La Suisse a ainsi contribué, au sein de l’OSCE, à la prise de mesures d’instauration de la confiance destinées à réduire le risque de malentendus et d’erreurs d’appréciation dans le cyberespace. La politique étrangère s’engage en outre pour l’application des règles en vigueur du droit international dans le cyberespace ainsi que pour un renforcement, par un code de conduite politique, de la sécurité et de la stabilité dans ce même espace. En application de la stratégie nationale pour la protection des infrastructures critiques, adoptée par le Conseil fédéral en 2012, l’Office fédéral de la protection de la population (OFPP) et

35 Par prévention, on entend toutes les mesures et les activités en politique de sécurité qui se déroulent avant un événement potentiel ; par défense et maîtrise, il faut comprendre toutes les mesures et les activités réalisées pen- dant et après un événement. 36 MELANI comporte un volet opérationnel, rattaché au SRC, et un volet stratégique, rattaché à l’UPIC.

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l’Office fédéral pour l’approvisionnement économique du pays identifient les cyberrisques qui pèsent sur les infrastructures critiques et prennent des mesures afin d’en accroître leur résilience. Pour ce faire, ils doivent découvrir les manipulations faites sur de tels systèmes et éviter que des dérangements et des défaillances perturbent leur bon fonctionnement. Les systèmes protégés de mise en alerte, de communication et de présentation de la situation exploités par l’OFPP sont également à l’abri des cyberattaques. Que ce soit au quotidien ou en temps de crise, l’armée doit pouvoir, à tout moment, protéger ses propres systèmes et infrastructures d’information et de communication contre toute attaque et les prémunir contre les cyberattaques. Elle engage les moyens requis afin de pouvoir se protéger elle-même et remplir sa mission. Au besoin, les moyens de l’armée peuvent également être en- gagés en faveur des autorités civiles et des exploitants d’infrastructures critiques. De surcroît, l’armée échange des expériences et des informations avec des instances civiles et militaires intervenant dans le cadre de la défense contre les cyberrisques.

Défense et maîtrise De façon générale, la police et les autorités de poursuite pénale peuvent intervenir lorsqu’il s’agit de poursuivre pénalement des faits d’espionnage, cyberespionnage compris, ou de mani- pulations illégales. C’est par exemple le cas lorsque les connaissances acquises sur un cas précis d’espionnage ou de manipulation donnent des raisons concrètes de penser qu’il s’agit d’une infraction nécessitant l’ouverture d’une procédure pénale. L’important, à cet égard, est la capa- cité à identifier les auteurs : dans le cadre des investigations, les autorités de poursuite pénale peuvent prendre différentes mesures afin de procéder à leur identification. Le Service national de coordination de la lutte contre la criminalité sur Internet, géré en commun par la Confédéra- tion et les cantons et qui est rattaché à fedpol, joue un rôle important dans ce domaine. Il est l’interlocuteur central pour les personnes qui souhaitent signaler des contenus douteux sur In- ternet. Après un premier examen et une sécurisation des données, les annonces sont transmises aux autorités de poursuite pénale compétentes en Suisse ou à l’étranger. Par ailleurs, fedpol sonde Internet à la recherche de contenus relevant du droit pénal et dresse des analyses en ma- tière de cybercriminalité. L’échange d’informations avec le Centre européen de lutte contre la cybercriminalité, rattaché à Europol, et avec le Complexe mondial Interpol pour l’innovation, établi à Singapour, joue également un rôle crucial dans les poursuites pénales. Le SRC a pour tâche d’identifier les personnes qui s’adonnent à des activités illégales liées au renseignement en Suisse, puis de prendre des mesures pour contrer leurs actions. Dans le cybe- respace également, le but est d’identifier et de retracer les attaques pour déterminer d’où elles partent, qui se cache derrière et quels sont les buts visés. Il s’agit non seulement d’attaques contre les autorités fédérales, mais aussi de cas où des cantons ou des entreprises, par exemple, sont visés et ont besoin d’aide pour se défendre ou pour gérer la situation. En fonction de la gravité du cas, outre les mesures de protection passives, il est parfois nécessaire de prendre des contre-mesures offensives pour remonter à la source de l’attaque et la contrer ou la maîtriser. En cas de cyberattaque ou d’espionnage, le Swiss Governmental Computer Emergency Response Team, qui est rattaché à MELANI, joue aussi un rôle en fournissant un soutien technique dans l’analyse et le suivi des cas. La politique extérieure permet d’intervenir et d’exercer une pression diplomatique auprès d’Etats soupçonnés d’organiser des cyberattaques ou d’effectuer du cyberespionnage ou de tolé- rer chez eux de telles activités ou dont le territoire ou l’infrastructure informatique est utilisée abusivement. Elle peut également employer des canaux bilatéraux et multilatéraux pour collabo- rer avec d’autres Etats en cas d’attaque, échanger des informations et coordonner des mesures. L’armée peut, au besoin, apporter son appui aux autorités civiles en mettant à profit son exper- tise technique, dont elle a besoin pour protéger ses propres systèmes d’information et de com-

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munication et en cas de conflit armé. Comme c’est le cas lors d’engagements de protection et de sûreté, cet appui se ferait à titre subsidiaire, autrement dit si l’autorité compétente n’était pas en mesure de gérer elle-même un cyberincident ou ses conséquences et demandait à bénéficier d’un appui. En cas de cyberattaque majeure aux conséquences graves, l’armée pourrait apporter son aide en fournissant ses moyens d’aide au commandement, qui sont sécurisés et à l’épreuve des crises, afin de préserver la capacité de conduite des autorités et de contribuer à gérer les conséquences de l’attaque par différentes prestations. L’inventaire des infrastructures critiques tenu par la protection de la population est une base de décision lorsqu’il s’agit de fixer des priorités dans la gestion de cyberattaques frappant des in- frastructures de ce type. La protection de la population apporte également son appui dans le cadre de la préservation de la capacité de conduite, de la distribution des biens et de l’aide aux victimes.

4.2 Terrorisme et extrémisme violent

Prévention En septembre 2015, le Conseil fédéral a adopté la stratégie de la Suisse pour la lutte antiterro- riste. Cette stratégie vise l’objectif suivant : aucun acte terroriste n’est perpétré en Suisse ; le territoire suisse n’est pas utilisé à des fins de financement, de soutien logistique ou de planifica- tion d’actes terroristes en Suisse ou à l’étranger. La lutte contre le terrorisme s’inscrit dans le cadre de la Cst. et du droit international public et accorde une attention particulière aux droits de l’homme et aux droits fondamentaux. La Suisse veille à maintenir un équilibre entre la liberté et la sécurité, privilégiant la liberté en cas de doute. Sur la scène internationale, la Suisse est re- connue comme un acteur fiable et avisé, respectueux du droit international public. Sa politique de lutte antiterroriste s’articule autour de quatre domaines d’action : la prévention, la protection, la répression et l’anticipation des crises. Dans le cadre de sa politique extérieure, elle s’attache à combattre le terrorisme et ses causes. La lutte contre le terrorisme est une tâche conjointe de la Confédération, des cantons et des communes. Elle est mise en œuvre au sein de l’administration fédérale selon une approche interdépartementale et en collaboration avec l’étranger. Pour assu- rer la coopération et la coordination de l’action intérieure, un comité opérationnel de coordina- tion de la lutte contre le terrorisme sera mis sur pied et exploité au niveau fédéral avec le con- cours des cantons. La politique extérieure s’engage en faveur d’une interdiction générale et effective du terrorisme et de l’extrémisme violent à l’échelle internationale et de la lutte contre ceux-ci ; dans ce con- texte, les résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU, les conventions internationales en la matière et la stratégie antiterroriste de l’ONU jouent un rôle déterminant. Dans ce cadre, la pré- vention de l’extrémisme violent gagne sensiblement en importance et joue un rôle crucial dans la stratégie menée par la Suisse. Celle-ci s’engage au sein d’organisations internationales – telles que l’ONU, le Forum mondial contre le terrorisme, le Conseil de l’Europe et l’OSCE – en faveur d’une approche globale et inclusive de prévention et de lutte contre le terrorisme. Un exemple de prévention est le soutien au Fonds mondial pour l’engagement de la communauté et la résilience, établi à Genève, qui se focalise sur des mesures pouvant être prises à l’échelle de la société civile et des milieux économiques. Il constitue une interface importante entre la coo- pération au développement, la prévention des conflits et la promotion de la paix. L’engagement en faveur de réglementations aussi contraignantes que possible portant sur l’exportation d’armes, le désarmement et la non-prolifération d’armes de destruction massive joue un rôle important dans la prévention du terrorisme car il permet d’éviter que des armes ne tombent entre de mauvaises mains. La participation à des instances internationales et à des discussions qui ont cours en Suisse et à l’étranger permet aux acteurs de la politique extérieure de recueillir des informations et de tirer des enseignements qui peuvent servir dans la lutte contre le terrorisme sur le plan intérieur. De plus, le DFAE a pris des mesures pour que les ressortissants suisses à

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l’étranger puissent s’informer des risques liés au terrorisme et il prodigue aux voyageurs des conseils sur presque tous les pays du monde. Les activités visant à sensibiliser la population suisse et l’économie au risque d’enlèvement par des terroristes ont été renforcées. Le DFAE a adapté ses structures pour pouvoir gérer du mieux possible ces enlèvements et les attentats terro- ristes faisant des victimes suisses. La Suisse s’en tient au principe selon lequel aucune rançon ne doit être versée pour ne pas encourager les activités terroristes. La promotion civile de la paix et la coopération au développement contribuent à prévenir le terrorisme et l’extrémisme violent en stabilisant les régions en conflit et en mettant en place des structures étatiques viables. Le SRC observe et analyse l’évolution du terrorisme et de l’extrémisme violent en Suisse et à l’étranger et identifie les personnes et les organisations suspectes et potentiellement dangereuses afin de déceler à temps les projets d’attentats et d’empêcher leur réalisation. A cet effet, il colla- bore étroitement avec fedpol ainsi qu’avec les polices cantonales et les services partenaires à l’étranger. Le SRC s’efforce également de reconnaître, à un stade précoce, les tentatives de pro- pagation d’armes de destruction massive. Dans un but de prévention, la surveillance du dji- hadisme sur Internet a été renforcée depuis 2011 afin d’identifier à temps les personnes en phase de radicalisation. Lorsque le SRC constate que des infractions pouvant avoir un lien avec des activités terroristes ou avec l’extrémisme violent ont été perpétrés, il transmet les informations dont il dispose aux autorités de poursuite pénale. La police prend également toute une série de mesures pour éviter les actes en lien avec le terro- risme ou l’extrémisme violent. Dans la perspective des autorités fédérales, cela inclut l’échange d’informations au niveau opérationnel et le lancement d’avis de recherche sur des personnes à l’échelle nationale et internationale, notamment via Europol, Interpol, le Police Working Group on Terrorism européen et le système d’information Schengen. Fedpol procède, notamment sur la base des indications fournies par le SRC, à des enquêtes et à des analyses, y compris sur In- ternet, portant par exemple sur des activités à caractère djihadiste. Sa mission est l’identification des organisations criminelles (terroristes) au sens de l’art. 260 ter du code pénal. Dans le cadre des enquêtes menées par le Ministère public de la Confédération, fedpol recueille des preuves contre ceux qui soutiennent de telles organisations afin que les préparatifs d’actes terroristes ne puissent pas aboutir et soient poursuivis conformément au droit pénal. La loi fédérale interdisant les groupes « Al-Qaïda » et « Etat islamique » et les organisations apparentées, entrée en vi- gueur début 2015, étend et précise les infractions qui relèvent de ce domaine et attribue la com- pétence de poursuite pénale aux autorités fédérales. Par ailleurs, fedpol peut prononcer, notam- ment sur demande du SRC, des interdictions d’entrée ou des expulsions à l’encontre d’étrangers représentant un danger pour la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse. Fedpol peut égale- ment placer sous séquestre ou confisquer du matériel de propagande lié au terrorisme ou à l’extrémisme violent. En cas de propagande par Internet, fedpol peut ordonner la fermeture du site Internet concerné, à condition que le matériel soit sur un serveur en Suisse ; si tel n’est pas le cas, il peut recommander au fournisseur suisse de bloquer le site web hébergé à l’étranger. Enfin, fedpol prend des mesures afin de protéger les autorités fédérales, les personnes qui relè- vent de la protection du droit international ainsi que les missions diplomatiques permanentes, les postes consulaires et les organisations internationales. Dans tous ces domaines, une collabo- ration et une coordination étroites ont lieu entre fedpol et le SRC, les polices cantonales et, le cas échéant, les autres autorités concernées. En cas de menaces particulières, tous les services compétents aux niveaux fédéral et cantonal sont rassemblés au sein d’une task-force afin d’adapter le dispositif de défense. La task-force TETRA a été mise en place en raison de l’augmentation des voyages à motivation djihadiste à destination de la Syrie et de l’Irak. En concertation avec les cantons, celle-ci a élaboré et recommandé différentes mesures et permis notamment de sensibiliser davantage les autorités locales dans les cantons et les communes et d’améliorer leur réseautage afin d’identifier suffisamment tôt les adeptes du djihadisme à carac- tère terroriste et d’empêcher leur radicalisation.

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L’AFD surveille la circulation transfrontalière des marchandises et des personnes et contribue ainsi à déceler à temps des activités terroristes ou liées à l’extrémisme violent. Elle recueille des informations sur les personnes suspectes et les marchandises potentiellement dangereuses (p. ex. biens à double usage, matériel de guerre) et établit des fiches informatives ou dresse des profils de risque à leur sujet ou les saisit dans les banques de données prévues à cet effet. Une attention particulière est portée à la détection précoce des fausses identités ou des documents d’identité falsifiés. La politique économique peut, en contrôlant les exportations de marchandises sensibles (p. ex. matériel de guerre et biens à double usage peuvent entrer dans la fabrication d’armes de destruc- tion massive), réduire la probabilité que celles-ci tombent entre de mauvaises mains et soient utilisées à des fins terroristes. Le principe est le même pour les sanctions : celles-ci peuvent contribuer à ce que des valeurs patrimoniales et des biens critiques soient tenus à l’écart des acteurs qui pourraient s’adonner à des activités terroristes ou les soutenir. L’armée peut appuyer la police en surveillant et en sécurisant des infrastructures critiques et de grandes manifestations. Lors d’événements planifiables, elle doit toutefois être engagée afin de gérer les phases de surcharge temporaires, mais le moins longtemps possible pour éviter qu’elle ne concurrence les moyens civils.37 En cas de menace terroriste majeure ou durable, l’armée reste disponible pour assumer des tâches de protection et de sûreté et pour renforcer le service de police aérienne. Le Conseil fédéral peut interdire ou restreindre temporairement ou en per- manence l’usage de l’espace aérien dans son ensemble ou le survol de certaines zones. Un es- pace aérien limité est contrôlé au moyen d’avions de combat. Les ouvrages et les zones particu- lièrement menacés peuvent, en outre, être protégés par la défense aérienne basée au sol, laquelle est capable de combattre tout objet volant les attaquant directement s’il n’est pas possible de recourir à la dissuasion par d’autres moyens. Lors de crises à l’étranger, du personnel militaire professionnel spécialisé peut être engagé pour la protection des représentations diplomatiques suisses, notamment des membres de la police militaire ou du commandement des forces spé- ciales. Il peut également être nécessaire de sauver et de rapatrier des ressortissants suisses ; les engagements de ce type se font généralement en coopération avec des forces armées étrangères. Par la promotion militaire de la paix, l’armée contribue à stabiliser des régions en proie à des conflits et, partant, à éviter que le terrorisme n’apparaisse et ne prenne pied dans ces régions.

Défense et maîtrise Lors d’actes terroristes ou liés à l’extrémisme violent, l’engagement est placé sous la responsa- bilité de la police. Celle-ci a pour tâche prioritaire de procéder à une analyse immédiate de la situation et de prendre toutes les mesures de protection qui s’imposent pour circonscrire le risque que d’autres attaques ou incidents se produisent. Elle coordonne les mesures nécessaires avec ses partenaires dans le secteur de la sécurité. Au besoin, la police compétente à l’échelle locale demande, sur la base de la convention sur les engagements de police intercantonaux (IKAPOL), le soutien d’autres corps de police, de l’Etat-major de conduite de la police dirigé par la CCPCS ou, en cas de menace durable et étendue, fait appel à l’armée à titre subsidiaire. Il incombe en outre à la police d’élucider les circonstances de l’affaire et d’identifier les auteurs et, le cas échéant, de lancer un avis de recherche. Dans le même temps, le ministère public com- pétent ouvre une enquête pénale dans le cadre de laquelle la police, en tant qu’organe judiciaire, est placée sous sa surveillance et doit suivre ses directives. En cas de financement du terrorisme, de participation ou de soutien à une organisation criminelle (terroriste) ou à des crimes perpétrés par une organisation terroriste, l’affaire relève de la compétence de la Confédération. En cas

37 Les engagements de sûreté en appui aux autorités civiles exercent une influence décisive sur le développement de l’armée, en particulier sur l’instruction et l’équipement. L’armée préserve les capacités dont elle a besoin pour le combat armé ; dans le même temps, elle renforce ses compétences en matière d’utilisation proportionnée de moyens non létaux dans un contexte civil.

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d’indices ou de soupçons étayés sur des actes terroristes de cette nature, il incombe à fedpol de mener les investigations ou au Ministère public de la Confédération d’ouvrir une enquête pé- nale. Dans le cas d’un attentat terroriste dont les conséquences seraient telles que les autorités civiles ne pourraient, à elles seules, pas maîtriser, l’armée serait engagée pour des tâches de protection et de sûreté afin de parer à de nouvelles tentatives d’attaques ou pour des opérations d’aide et de sauvetage effectuées à titre subsidiaire. Pour ce faire, elle dispose de moyens adéquats (moyens de transport aérien et de reconnaissance aérienne, véhicules protégés) et ses effectifs permettent de mener à bien des engagements importants sur une longue durée. L’aide que l’armée peut apporter en vue de gérer les conséquences d’une attaque terroriste massive est, en principe, la même que celle fournie dans le cadre de l’aide en cas de catastrophe (localisation, évacuation, sauvetage, soutien sanitaire et transports, moyens spécialisés pour la défense NBC). Après un attentat, le SRC garantirait le suivi et l’appréciation continue de la situation au niveau de la menace, en étroite collaboration avec les autorités cantonales et les services partenaires à l’étranger. Sur demande, il apporterait en outre son soutien à l’enquête des autorités de poursuite pénale en fournissant des informations relevant du renseignement, par exemple sur le contexte, la motivation ou les auteurs. Les planifications préventives élaborées dans le cadre de la protection de la population servent à préparer les organes de commandement, en particulier les états-majors de conduite cantonaux, à gérer les attentats. Les ressources de la protection de la population seraient utilisées, en particu- lier, après une attaque de grande ampleur engagée avec des moyens nucléaires, biologiques ou chimiques. Le groupe d’intervention du DDPS38 – avec ses spécialistes, ses éléments d’engagement mobiles et ses instruments de mesure – soutiendrait les forces d’intervention sur place et le Laboratoire de Spiez procéderait à l’analyse des échantillons. En fonction de l’étendue des dommages, des formations de la protection civile pourraient également être enga- gées pour un suivi et une aide psychologique d’urgence. En cas d’attaque majeure en Suisse, la politique extérieure aurait un rôle à jouer dans la coordi- nation avec les contacts à l’étranger. Les contacts de ce type pourraient par exemple, en cas d’attaque majeure, s’avérer nécessaires pour aborder le sujet avec d’autres pays et, le cas échéant, prendre des mesures transnationales ou pour coordonner l’aide internationale en faveur de la Suisse. Si des ressortissants suisses sont victimes d’attaques terroristes à l’étranger, le DFAE coordonne les mesures nécessaires de soutien. L’AFD peut rechercher des personnes lors de ses contrôles à la frontière ou en zone frontalière si elle dispose d’indications concrètes émanant d’autorités partenaires et les mettre provisoire- ment en état d’arrestation ou informer les autorités compétentes de leurs allées et venues. Si, à l’occasion d’un contrôle, elle trouve des objets dangereux, de l’argent liquide ou du matériel de propagande, elle procède à leur confiscation et les remet aux autorités de poursuite pénale com- pétentes.

38 Le groupe d’intervention du DDPS se compose de spécialistes volontaires du Laboratoire de Spiez et du Centre de compétences NBC-DEMUNEX (élimination des moyens de combat et déminage) de l’armée, recèle un con- centré de connaissances en cas d’événements et de menaces en lien avec la radioactivité ou les substances biolo- giques et chimiques, et peut être engagé dans un délai de quelques heures. En cas de doute ou d’événement im- pliquant des substances NBC, il se tient prêt à conseiller les autorités et les forces d’intervention et à les soutenir sur place par des moyens spécifiques. Il dispose d’un matériel moderne de mesure et de protection pour les évé- nements NBC.

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4.3 Attaque armée

Prévention La politique extérieure a pour tâche de contribuer à trouver une solution pacifique aux conflits. De nombreux éléments de la politique extérieure contribuent directement ou indirectement à prévenir les conflits : la promotion civile de la paix, l’engagement au sein de l’ONU et de l’OSCE, la collaboration avec l’OTAN et l’UE, ainsi que la coopération au développement. Les efforts déployés en vue d’élaborer et de mettre en œuvre des accords internationaux afin de réglementer, de restreindre ou d’interdire totalement le développement, la possession, l’utilisation et la transmission de certaines catégories d’armes comptent parmi les contributions que la politique extérieure fournit à titre préventif. Cela concerne en particulier les systèmes d’armes ayant des répercussions majeures sur la population civile, tels que les mines antiper- sonnel ou les armes à sous-munitions, dont les effets perdurent bien après la fin d’un conflit armé. En concertation avec les instruments civils de sécurité, l’armée peut, à titre subsidiaire, contri- buer à juguler à temps les menaces et éviter ainsi qu’elles prennent une ampleur telle que l’intégrité territoriale, l’ensemble de la population ou l’exercice du pouvoir étatique s’en trouve- rait mis en péril. Elle peut également empêcher une escalade de la violence de la part de l’adversaire et contribuer à la protection des infrastructures critiques. Un autre élément de pré- vention est la promotion militaire de la paix ; elle contribue à stabiliser les régions en conflit et à empêcher une propagation des conflits armés. Les menaces, et dès lors les attentes vis-à-vis de l’armée, évoluent au fil du temps. L’Armée suisse doit, elle aussi, s’adapter sans cesse face à l’évolution de la situation qui caractérise les conflits et à la situation qui prévaut dans le do- maine de la politique de sécurité. L’efficacité obtenue avec les capacités disponibles doit être périodiquement réexaminée et les lacunes décelées à temps et comblées. Le SRC suit en permanence les évolutions en lien avec la politique de sécurité et l’armée, les analyse et s’efforce d’anticiper leur cours. Il doit déceler le plus tôt possible toute détérioration de la situation pour qu’il reste suffisamment de temps pour adapter les instruments de la poli- tique de sécurité. Cela s’applique également à un conflit militaire majeur en Europe dont la Suisse pourrait subir les effets. Le SRC évalue l’évolution des délais de préalerte. Il est à l’affût de la propagation des programmes d’armes de destruction massive et évalue dans quelle mesure ils représentent une menace pour la Suisse. Le SRC soutient également les responsables de la politique économique et l’AFD dans l’identification et la prévention des exportations illégales. Pour ce faire, il identifie et sensibilise à temps les secteurs concernés des milieux scientifiques et industriels suisses. Dans le cadre de la politique économique, des mesures préparatoires sont prises avec les respon- sables de l’approvisionnement économique du pays pour pallier, à ce niveau, les problèmes qui pourraient inévitablement survenir sur une large échelle et persister longtemps en cas de conflit armé en Suisse ou dans son voisinage immédiat. De plus, la politique économique permet, par des contrôles à l’exportation et des sanctions, d’empêcher que des systèmes et des composants d’armes ne parviennent à des destinataires indésirables ou que des biens à double usage ne soient utilisés abusivement pour la fabrication d’armes de destruction massive ou autres. La protection de la population n’a pas pour vocation première d’intervenir en cas de conflit armé, mais les préparatifs en pareille situation sont maintenus, en particulier ceux de la protec- tion civile, quoique dans une proportion moindre qu’en situation dite normale. Les postes de commandement protégés, les postes d’attente, les installations des services sanitaires et les abris de protection pour la population demeurent des moyens efficaces. A cela s’ajoutent des sys- tèmes d’alarme et de communication protégés pour l’information des autorités et de la popula- tion. Dans le cadre d’un conflit armé ou d’autres événements extrêmes, la protection civile peut aussi être soutenue dans les domaines du personnel, du matériel, de l’instruction et de la com- munication.

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Défense et maîtrise En cas de conflit armé, l’armée protège les secteurs, installations et axes de communication importants, assure la sauvegarde de l’espace aérien et, en combinaison avec d’autres instruments de la politique de sécurité, préserve le pays, sa population et ses infrastructures critiques des attaques. Dans la perspective traditionnelle, la défense consiste à contrer une attaque militaire venant de l’extérieur (autrement dit, une attaque perpétrée par des forces armées d’un Etat, or- ganisées avec les moyens usuels d’une armée). Or, le changement survenu dans le mode de déroulement des conflits et les récents conflits armés en Europe montrent que la représentation classique du conflit armé doit être élargie : lorsque des militaires d’une armée étrangère se re- trouvent soudain au milieu d’un pays, assurer la défense à la frontière ne suffit plus, et si des groupes bénéficient de renforts et d’armes venus de l’extérieur, il est difficile de faire la distinc- tion entre des troubles intérieurs et une attaque classique. Des conflits armés internationaux peuvent également commencer par le recours à la violence à l’intérieur d’un pays. En raison de la vulnérabilité de l’Etat, de la société et de l’économie, la Suisse (à l’instar de tout autre Etat hautement développé) pourrait être paralysée, voire s’effondrer, sans qu’un adversaire organisé sur le plan militaire ne doive mener une attaque armée au sens traditionnel du terme depuis l’extérieur du pays. Un adversaire pourrait atteindre ses objectifs en endommageant des infrastructures essentielles à la conduite de l’Etat ou au bon fonctionnement des processus éco- nomiques et de la vie sociale. Il pourrait, pour ce faire, recourir à toute une gamme de moyens, qui vont des cyberattaques au sabotage impliquant des forces d’opérations spéciales ou d’autres acteurs enclins à la violence, en passant par la propagande. Les actions de ce type peuvent s’accompagner d’une guerre de l’information, faisant notamment planer la menace d’un dé- ploiement ou d’une concentration de forces armées. Pour répondre à la question de savoir si l’armée doit être engagée pour la défense du pays ou pour appuyer les autorités civiles à titre subsidiaire, on ne peut se contenter, dans le monde mo- derne, de se demander d’où vient l’attaque et par quels moyens elle est menée ; il faut également en déterminer l’intensité et l’étendue. Autrement dit, l’armée peut, en cas de menace suffisam- ment intense et étendue, être engagée dans le cadre de ses tâches primaires, c’est-à-dire la dé- fense, même si l’attaque n’est pas perpétrée par une armée pouvant être rattachée à un Etat. Les critères cumulatifs pour qu’un engagement de l’armée de ce type puisse se faire sont les sui- vants : − l’intégrité territoriale, l’ensemble de la population ou l’exercice du pouvoir étatique sont concrètement menacés ; − la menace perdure et dépasse le cadre d’une menace ponctuelle ; − la menace pèse sur l’ensemble du pays (elle n’est pas simplement locale ou régionale) ; son ampleur ne doit toutefois pas nécessairement être la même dans tout le pays ; − la menace est d’une telle intensité (comparable à une attaque) que seuls des moyens mili- taires peuvent la combattre. Ces critères ne sont pas à appliquer à la lettre, mais doivent permettre d’évaluer globalement s’il s’agit d’un cas de défense, autrement dit si l’armée peut être engagée dans le cadre de sa mis- sion première (défense) ou uniquement à titre subsidiaire (appui aux autorités civiles). La déci- sion effective d’engager l’armée pour la défense ou à titre subsidiaire dans des circonstances données incombe systématiquement au Conseil fédéral et au Parlement. Pour saisir correctement cette interprétation du terme « défense », les aspects ci-après doivent être pris en compte. − Il ne s’agit pas d’une interprétation foncièrement nouvelle, mais d’une compréhension actua- lisée de la défense en accord avec la doctrine juridique dominante. Cette interprétation res-

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pecte la répartition des compétences prévue par la Cst. entre sécurité intérieure et sécurité ex- térieure ; la répartition des tâches et les responsabilités ne sont donc pas modifiées. − Les attentats terroristes ou les cyberattaques ne peuvent être qualifiés d’attaques armées que s’ils revêtent une ampleur majeure. En outre, les menaces ne peuvent pas toutes donner lieu à un cas de défense : l’espionnage, la criminalité, l’extrémisme violent, les difficultés d’approvisionnement, les catastrophes et les situations d’urgence comptent parmi les me- naces et les dangers qui, dans la perspective actuelle, ne sauraient constituer une agression armée. − Cette interprétation permet – mais n’oblige pas – le Conseil fédéral et les Chambres fédé- rales d’engager l’armée dans son rôle premier plutôt que subsidiairement lorsque cela s’avère opportun en raison de la nature, de l’étendue et de la durée de la menace. Pour un engagement de défense (et pas uniquement d’appui aux autorités civiles), les règlementations juridiques existantes pour le service de défense nationale (service actif) s’appliquent. − L’armée est un instrument adéquat lorsqu’il s’agit d’assurer la protection d’installations et de secteurs en engageant des effectifs importants ou lorsqu’il s’agit de recourir éventuellement à la violence physique. Dans la détermination de la taille, de l’organisation, de l’équipement de l’armée et des fonds qui lui sont consacrés, il est tenu compte du fait qu’elle doit remplir cette tâche, que ce soit à titre subsidiaire ou primaire. − La question de savoir si les engagements de l’armée sont de nature subsidiaire ou primaire revêt avant tout un intérêt politique et juridique. La question est pertinente pour l’armée dans la mesure où celle-ci doit, dans le cas d’un engagement primaire, être en mesure d’organiser elle-même des tâches de défense sur une grande échelle, ce qui n’est pas le cas lors d’engagements subsidiaires parce qu’elle met alors uniquement son personnel et son matériel à la disposition des organes compétents sans conduire elle-même les engagements. − Cette interprétation de la notion de défense et de l’attaque armée dans le présent contexte porte uniquement sur une notion contenue dans la Cst. et répond donc à une question interne à l’Etat consistant à savoir qui est compétent dans une situation de mise en danger notable de la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse. La définition du cas de défense en droit in- ternational, telle qu’elle est prévue par la Charte de l’ONU et par le droit des conflits armés, demeure réservée. L’armée remplit son mandat de défense en principe à titre défensif et sur le sol national. Vu la densité de plus en plus forte de la population et l’urbanisation croissante, le combat devrait pro- bablement être mené en périphérie de secteurs urbains et de leurs agglomérations, autrement dit en zone bâtie. Or, les engagements militaires dans ce genre de zone se caractérisent par une identification souvent difficile des parties au conflit, notamment par le fait que les militaires se mêlent à la population civile, voire à des acteurs irréguliers dans un espace restreint, que l’exploration et la recherche de renseignements sont compliquées, que les temps de réaction sont brefs, que les marges de manœuvre sont limitées, que la visibilité est réduite et que les distances d’engagement dans les combats sont courtes. Les actions militaires au sol seraient menées par des formations mixtes, composées, selon l’engagement, d’unités de chars, de grenadiers de chars, d’infanterie, de sapeurs de chars et d’autres spécialistes. Les formations mécanisées sont actuellement le moyen le mieux adapté à des opérations de ce type et devraient le rester à l’avenir. Elles sont les seules à disposer d’une puissance de feu suffisante, mais aussi et surtout de la protection et de la mobilité nécessaires pour maîtriser toutes les menaces qui surviennent dans un conflit armé. Toutefois, lors d’engagements en zone bâtie, en particulier, les formations mécanisées ont souvent besoin de la protection qu’offre l’infanterie parce qu’un adversaire peut se déplacer rapidement et à couvert, s’approcher des blindés et utiliser des armes à courte dis- tance (p. ex. armes antichars, pièges explosifs) à partir d’un couvert. L’appui de feu indirect au sol (par l’artillerie) demeure nécessaire pour contrer une attaque armée. S’il n’était pas possible de répliquer au feu adverse sur des distances accrues et de contrecarrer ainsi les actions enne-

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mies, les troupes ne pourraient guère être engagées avec des perspectives de succès. Toutefois, en zone bâtie, le recours au feu de précision contre des cibles ponctuelles précises figure au premier plan ; un feu étendu n’entre en ligne de compte que s’il ne risque pas d’occasionner des dommages disproportionnés chez les êtres humains, le matériel et l’infrastructure aux abords de la cible. Lorsqu’il s’agit de contrer une attaque armée, la défense aérienne est la tâche centrale des Forces aériennes. Sans une protection de l’espace aérien, les actions militaires au sol ou dans les airs ne réussissent que dans de rares cas. Les Forces aériennes doivent être en mesure aussi bien de combattre des cibles qui attaquent dans les airs (défense aérienne défensive) que d’attaquer les forces aériennes adverses dans leur espace (défense aérienne offensive). Outre les avions de combat, des forces spéciales au sol sont utilisées pour les actions offensives. La défense aé- rienne défensive utilise des avions et des systèmes DCA. Les uns et les autres emploient des engins guidés dont la portée est la plus longue possible contre les aéronefs adverses. Certaines parties des systèmes DCA servent également à combattre les missiles de croisière, les engins guidés et les drones ennemis en approche. Il est prévu que les Forces aériennes restaurent leurs capacités de reconnaissance et d’appui aux troupes terrestres au moyen d’avions de combat. Actuellement, la Suisse ne possède aucun moyen de combat efficace contre les engins guidés et les missiles balistiques de portée moyenne à intercontinentale. Protéger le pays tout entier contre de tels engins n’est pas possible si celui-ci fait cavalier seul, et ce quels que soient les moyens investis. Si la Suisse voulait améliorer sa protection active contre les attaques de mis- siles tirés depuis l’extérieur de l’Europe, elle devrait s’appuyer sur l’OTAN. De fait, participer à un système de défense intégré de l’OTAN reviendrait à devenir membre de l’Alliance car la compétence de prendre des mesures de défense devrait être déléguée à l’avance en raison de la brièveté des délais de préalerte. Or, il y aurait là une incompatibilité avec les obligations décou- lant du droit de la neutralité. Les ressources de la protection de la population jouent également un rôle important, en cas de conflit armé, pour assurer le fonctionnement des ouvrages de protection, des postes de com- mandement protégés et des abris publics, ainsi que pour l’appui, l’encadrement et l’approvisionnement de la population. La protection civile peut fournir des prestations logis- tiques ou participer à la mise en œuvre de mesures de rationnement afin de gérer d’éventuelles perturbations dans l’approvisionnement. Les responsables de la protection des biens culturels veillent à ce que ces biens soient protégés, mis en sûreté et sécurisés lorsqu’ils sont mis en dan- ger. La politique extérieure devrait dans tous les cas exploiter toutes les possibilités qui s’offrent à elle sur le plan diplomatique, notamment si un conflit militaire devait menacer directement la Suisse ou avait déjà éclaté. Le but serait d’éviter autant que possible un conflit de ce type et, si le conflit devait avoir éclaté, d’entamer, le cas échéant, des négociations avec les acteurs direc- tement impliqués ou avec des tierces parties (p. ex. pour les inciter à apporter leur appui). La politique économique devrait s’efforcer, avec l’aide des responsables de l’approvisionnement économique du pays, d’atténuer les conséquences des perturbations ou des interruptions no- tables ou durables dans le processus d’approvisionnement. Le SRC aurait pour tâche, même si un conflit armé menaçait d’éclater ou avait déjà éclaté, de fournir aux autorités politiques et militaires des informations et des indications aussi fiables et pertinentes que possible et de dresser en permanence un tableau qui reflète la situation du mo- ment. Comme il faut partir du principe qu’un conflit armé s’accompagnerait de cyberattaques, le SRC devrait mettre à profit ses moyens et ses capacités (défensifs et offensifs) dans ce domaine.

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4.4 Criminalité

Prévention La police s’engage dans la prévention de la criminalité de nombreuses manières. La visibilité dans la vie publique, le conseil et les campagnes de sensibilisation, par exemple pour la préven- tion des cambriolages, des vols ou du skimming, en font notamment partie39. La police combat notamment la criminalité transfrontalière et s’efforce de la contrer avant que les auteurs n’atteignent le territoire suisse. Le Conseil fédéral a adopté en 2012 une stratégie de gestion intégrée des frontières afin de combattre la migration illégale, le trafic professionnel d’êtres humains et la criminalité transfrontalière. Pour être rapide, efficace et productive, la lutte ne doit pas commencer aux frontières de la Suisse ni même à aux frontières extérieures de l’espace Schengen, mais dès les pays d’origine. Elle doit inclure également des mesures à l’intérieur de l’espace Schengen. En Suisse, le combat, pour être efficace, requiert une coopération intense et une coordination. La stratégie qui y est appliquée met l’accent sur l’amélioration de l’échange d’informations et de l’analyse de la situation, ainsi que sur l’optimisation et l’harmonisation de la formation, de l’équipement et des infrastructures en Suisse. De plus, la coopération à l’échelle internationale et avec des acteurs non étatiques doit être améliorée. Le 6 juin 2014, le Conseil fédéral a approuvé le plan d’action par lequel la stratégie doit être mise en œuvre. La politique extérieure contribue, par ses activités dans les domaines de la promotion civile de la paix, de la coopération au développement et de la sécurité humaine, à stabiliser les régions en conflit, à créer des structures propres à l’Etat de droit et à réduire la pauvreté. La Suisse entend ainsi atténuer la vulnérabilité des Etats fragiles et l’attrait qu’ils exercent au niveau de la crimi- nalité (notamment le crime organisé, la piraterie, le trafic illégal d’armes, la traite d’êtres hu- mains et le trafic de stupéfiants). La Suisse soutient en outre des initiatives internationales desti- nées à lutter plus efficacement contre le crime organisé. Dans les partenariats convenus en ma- tière de migration, ce phénomène est considéré comme global et un équilibre est recherché entre les intérêts de la Suisse et ceux de ses pays partenaires. Différents partenariats en la matière prévoient également un renforcement de la coopération dans la lutte contre la migration illégale et la traite des êtres humains. Un autre domaine propice à la criminalité est le secteur des ma- tières premières. La Suisse s’engage pour que le marché de ces matières soit soumis à des ré- glementations et des normes qui empêchent ou entravent toute infiltration par les milieux crimi- nels. L’AFD joue un rôle central dans la mise en œuvre de la stratégie de gestion intégrée des fron- tières et contribue préventivement à la lutte contre la criminalité, en premier lieu parce que sa seule présence a un effet dissuasif. Sur la base de ses observations, elle échange des informa- tions sur les personnes suspectes (p. ex. par une saisie dans les banques de données prévues à cet effet) à l’échelle nationale et internationale. L’AFD porte une attention particulière à la dé- tection précoce des fausses identités et des titres de légitimation falsifiés, un domaine dans le- quel le Corps des gardes-frontière possède un bagage de connaissances particulièrement étoffé. La détection de tels délits permet souvent d’empêcher ou de mettre au jour d’autres délits (p. ex. délits liés aux stupéfiants, trafic de véhicules, fraude fiscale et autres délits contre le patrimoine, traite des êtres humains et trafic de migrants). Les expériences faites par le Corps des gardes- frontière dans le contexte des falsifications de documents sont également mises à profit lors de la production de pièces d’identité et contribuent à l’amélioration des éléments de sécurité. Par son implication au sein de Frontex, elle contribue en outre à lutter contre la migration illégale et ses effets secondaires dès les frontières de l’espace Schengen.

39 Skimming signifie « prélever » et désigne une escroquerie à la carte de paiement dans laquelle les auteurs copient la bande magnétique de la carte, la sauvegardent, puis la reproduisent sur une carte vierge. Dans le même temps, le code NIP est enregistré par une caméra ou un clavier manipulé. La carte falsifiée et le code permettent aux au- teurs d’accéder au compte de la victime et d’y prélever des fonds. Etant donné que le client reste en possession de la carte originale, l’escroquerie n’est généralement décelée qu’après plusieurs jours.

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La politique économique peut contribuer, par des sanctions et des contrôles des exportations, à éviter que des organisations ou individus criminels puissent se retrouver en possession de moyens qu’ils pourraient utiliser pour commettre des délits.

Défense et maîtrise La police est l’instrument principal dans la lutte contre la criminalité quotidienne et le crime organisé ; or, la souveraineté en matière de police est en principe la prérogative des cantons. Les 26 corps de police cantonaux veillent à maintenir la sécurité publique sur les territoires dont ils ont la charge, eu égard au droit cantonal, assurent de façon autonome les services de base de la police qui requièrent une proximité avec le citoyen et se chargent des tâches de police judiciaire. La gamme des activités criminelles est très large ; c’est pourquoi les moyens et les possibilités de la police doivent également être diversifiés. La criminalité quotidienne est faite d’infractions au code pénal (530 000 infractions env. en 2014), à la loi sur les stupéfiants (80 000 infractions env. en 2014), à la loi sur les étrangers (40 000 délits env. en 2015) et à différentes lois fédérales accessoires relevant du droit pénal (12 000 infractions env. en 2014). Les délits contre le patri- moine représentent la grande majorité des délits recensés par la police (notamment dans le do- maine du code pénal), soit une proportion de 70 %. La moitié de ces délits environ sont des vols ; viennent ensuite les atteintes à la liberté, à l’intégrité corporelle et à la vie, les infractions contre l’honneur et contre le domaine secret et le domaine privé, les délits contre l’autorité pu- blique et les atteintes à l’intégrité sexuelle. C’est aux 26 corps de police cantonaux qu’il in- combe de contrer ou de maîtriser les actes qui surviennent dans ces domaines. Ils sont soutenus par quelque 300 corps de police municipaux et communaux, de taille variable, et par fedpol. Les corps de police se considèrent comme faisant partie d’un système global et assurent, dans le cadre d’une étroite collaboration, la sécurité intérieure de la Suisse et de sa population. Pour pouvoir maîtriser les défis communs à plusieurs ou à tous les cantons, différentes formes de collaboration sont prévues dans le cadre de quatre concordats de police intercantonaux et d’autres conventions. La Confédération est compétente dans certains domaines restreints de la police et est l’interlocuteur central pour la collaboration policière à l’échelle nationale et inter- nationale. En tant qu’autorité policière de la Confédération, fedpol est compétent en particulier dans le domaine du crime organisé, du terrorisme, du blanchiment d’argent et de la corruption en raison de la nature typiquement transfrontalière de ces délits. Le DFJP a pour mission de détecter précocement la grande criminalité à visée financière dans le cadre de la compétence de la Confédération en matière de poursuite pénale et, en se fondant sur une évaluation des me- naces, de définir des priorités dans le domaine pénal. Cela a été fait pour la première fois lors de la législature de 2007 à 2011. Le Conseil fédéral a approuvé ces priorités, de même que celles de la législature de 2012 à 2015, à la demande du DFJP et en concertation avec le Ministère public de la Confédération. Cette situation caractérisée par la menace a débouché sur la déter- mination par la Confédération de priorités en matière pénale et a montré que les groupes de malfaiteurs dans bien des secteurs de la criminalité ont encore gagné en mobilité ces dernières années. La Suisse a, par conséquent, intensifié la coopération policière internationale à tous les niveaux. Au niveau mondial, la collaboration avec Interpol a été renforcée. La mise en œuvre de l’accord d’association à Schengen a permis d’intensifier la coopération policière avec l’UE. Le système d’information de Schengen s’est avéré être un instrument efficace pour lancer des avis de recherche au niveau européen. Depuis 2006, la Suisse est également partenaire de l’Office européen de police Europol. Enfin, les accords bilatéraux en matière de police passés avec les Etats voisins, le réseau d’attachés de police suisses, ainsi que les deux centres communs de coo- pération policière et douanière exploités avec l’Italie et la France permettent une coopération étroite et quotidienne au niveau bilatéral. Il est prévu d’étendre encore la collaboration policière internationale tout en l’adaptant à l’évolution de la situation. Au niveau de l’UE, pour la Suisse, une association avec les accords de Prüm ainsi que l’accès des autorités de poursuite pénale suisses à Eurodac figurent au premier plan. La coopération Prüm permet, en premier lieu, une

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comparaison simplifiée avec l’étranger des empreintes digitales, des profils ADN et des données sur les détenteurs de voitures. L’accès à Eurodac permettrait aux autorités suisses de poursuite pénale de vérifier si une personne a déjà déposé une demande d’asile ou a été interpellée alors qu’elle pénétrait illégalement sur le territoire. L’AFD peut également effectuer des recherches sur des personnes dans le cadre de ses contrôles à la frontière ou en zone frontalière et, le cas échéant, les tenir provisoirement en état d’arrestation pour les autorités de poursuite pénale compétentes. Si, dans le cadre des contrôles, elle trouve des biens volés, des objets en lien avec des délits ou des espèces, elle les confisque et les remet auxdites autorités de poursuite pénale. Les contrôles dans le contexte de la circulation transfrontalière des marchandises compliquent la tâche de ceux qui s’adonnent au crime organi- sé et au trafic professionnel et en bande organisée de marchandises, qui concernent principale- ment des biens fortement taxés ou de grande valeur. L’AFD saisit aussi des marchandises illi- cites, telles que des stupéfiants et des armes. S’agissant de la circulation des personnes, elle lutte contre le crime organisé, en particulier le trafic des migrants et les activités des passeurs, en interceptant des passeurs présumés et les personnes qu’ils conduisent. Dans le cadre de la colla- boration internationale, l’AFD assure également une entraide administrative et judiciaire dans les domaines précités. L’armée peut apporter un appui subsidiaire à la police et au Corps des gardes-frontière, princi- palement dans la lutte contre la criminalité transfrontalière, par exemple par des moyens de reconnaissance aérienne, pour la surveillance des eaux frontalières ou – afin de renforcer les effectifs – en détachant des membres de la police militaire.

4.5 Difficultés d’approvisionnement

Prévention Lorsqu’il s’agit de prévenir les difficultés d’approvisionnement, l’approvisionnement écono- mique du pays, en tant que composante de la politique économique, joue un rôle central. En collaboration étroite avec les milieux économiques, des domaines critiques sont identifiés et, si nécessaire, des mesures sont prises en concertation avec le secteur économique concerné afin de permettre de gérer, le plus rapidement possible, également sur des périodes prolongées, une pénurie de biens et services vitaux. La constitution de réserves continue à jouer un rôle impor- tant, quoique dans une ampleur moindre que pendant la guerre froide. Dans une économie for- tement mondialisée, les accords internationaux visant à garantir l’approvisionnement en biens et services indispensables, ainsi que la coopération d’entreprises actives sur le plan national ou international dans la thématique de l’approvisionnement, revêtent une importance croissante. La politique extérieure peut mettre à profit ses canaux de négociation pour prévenir certaines difficultés d’approvisionnement ou les surmonter. Ce peut être le cas, par exemple, lorsqu’un conflit menaçant d’éclater pourrait avoir des conséquences pour l’approvisionnement de la Suisse en biens critiques. L’une des tâches fondamentales du SRC est d’observer en permanence la situation régnant dans le domaine de la sécurité. Cela implique notamment d’identifier d’éventuelles difficultés d’approvisionnement pouvant affecter la Suisse. L’armée peut – si le Conseil de sécurité de l’ONU émet un mandat en ce sens – participer à des engagements afin de résoudre des conflits pouvant générer des interruptions ou des dysfonc- tionnements dans les pays de production ou le long des routes d’acheminement. Des infrastruc- tures critiques en Suisse (p. ex. gares de transbordement ou centrales de distribution) peuvent être protégées dans le cadre d’engagements de sûreté. La stratégie nationale pour la protection des infrastructures, coordonnée par l’Office fédéral de la protection de la population, prend en compte les processus d’approvisionnement et les presta-

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tions correspondantes. Les risques sont atténués par des mesures de construction, d’ordre tech- nique ou administratives. Une part importante des infrastructures critiques est directement inté- grée dans le système coordonné de protection de la population, en particulier les opérateurs de réseau dans le cadre de l’approvisionnement énergétique, des transports ou de la télécommuni- cation.

Défense et maîtrise L’approvisionnement économique du pays se concentre sur les pénuries affectant des secteurs spécifiques pendant une durée courte ou moyenne. Le but est, en premier lieu, d’assurer l’approvisionnement du marché en biens vitaux (énergie, aliments et médicaments) à 100 % et aussi longtemps que possible par des mesures de gestion de l’offre. La constitution de réserves obligatoires serait rapidement validée, en même temps que les importations seraient encoura- gées de manière ciblée et, le cas échéant, la production serait dirigée. L’approvisionnement du marché à 100 % doit, en principe, pouvoir être maintenu pendant au moins six mois. Si les rap- ports de force ne se normalisent pas pendant ce laps de temps, il n’est pas possible de maintenir un approvisionnement à un niveau aussi élevé. Si, malgré les mesures de gestion de l’offre, une crise d’approvisionnement survient, des mesures de gestion de la demande sont mises en place, telles qu’un contingentement, un rationnement ou autres mesures similaires. Le but est qu’un approvisionnement aussi équilibré que possible puisse être maintenu à un niveau réduit. L’importance centrale du secteur des services dans l’économie mondialisée requiert, en outre, des mesures adaptées afin de garantir le bon fonctionnement des transports indispensables et des infrastructures d’information et de communication. Pour que ces secteurs puissent remplir leur mandat de desserte, même lors de pannes ou d’interruptions, des mesures de gestion et de sûreté sont nécessaires. Le maintien de capacités adaptées pour la production de biens agricoles en Suisse doit également être assuré. Cela permet de garantir l’approvisionnement de la population suisse en aliments à un niveau réduit, même en cas de dysfonctionnement majeur des flux commerciaux internationaux. La forte interconnexion entre l’économie domestique et l’économie mondiale incite la Suisse à coopérer avec l’étranger également dans les questions liées à l’approvisionnement. Les mesures de gestion prises dans le pays doivent, par conséquent, être harmonisées avec des mesures prises dans les pays environnants afin d’éviter que des biens devenus rares soient exportés. La Suisse a intérêt, dans la perspective de son approvisionne- ment, à prendre part à un échange d’informations international et à participer à la prise de me- sures de prévention communes. Avec ses moyens logistiques et de transport, l’armée peut appuyer subsidiairement les autorités civiles dans la répartition des biens en cas de difficultés d’approvisionnement. La pharmacie de l’armée lui confère, en outre, la capacité de produire des dispositifs médicaux et d’assurer un approvisionnement d’urgence pour la population dans le cadre du Service sanitaire coordonné. Si des difficultés d’approvisionnement provoquent des débordements violents ou des pillages, l’armée peut aussi venir en aide à la police. La protection de la population dispose, avec l’inventaire des infrastructures critiques, d’une base pour définir les priorités en cas de problèmes d’approvisionnement et contribue à gérer les pénuries en fournissant des renforts et du matériel. En cas de difficultés dans l’approvisionnement énergétique ou de pannes frappant des infrastructures critiques, ce sont avant tout les exploitations techniques (approvisionnement en énergie et en eau, élimination des eaux usées, communication, transports) qui sont touchées. Ici aussi, la protection civile peut apporter son soutien et augmenter la capacité à durer. La politique extérieure peut contribuer, par des négociations ou une médiation, à ce que des conflits ayant entraîné des difficultés d’approvisionnement soient résolus ou que des solutions soient trouvées pour qu’en dépit d’une poursuite du conflit, ses répercussions sur l’approvisionnement soient atténuées ou évitées.

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La police a pour tâche d’assurer la sécurité publique, même en cas de difficultés d’approvisionnement graves et durables. La sécurité publique peut être menacée si une situation de pénurie majeure débouche sur des débordements violents ou des pillages. L’AFD peut, au besoin, faciliter un approvisionnement transfrontalier en supprimant le plus possible les obstacles. Le SRC peut également être engagé dans la recherche d’informations en cas de crise d’approvisionnement.

4.6 Catastrophes et situations d’urgence

Prévention Des mesures de prévention, incluant des mesures de précaution et de préparation de l’engagement, sont prises au sein de la protection de la population sur la base de la gestion inté- grée des risques et d’une analyse systématique des risques. Les mesures de prévention au sens strict visent à réduire la vulnérabilité et l’étendue des dommages potentiels. Elles peuvent in- clure des mesures d’aménagement du territoire et architectoniques, telles que l’établissement de cartes des dangers et la construction d’ouvrages de protection contre les crues. Les mesures de précaution servent à se préparer en vue de la gestion d’un ou de plusieurs événements. Des sys- tèmes d’alerte et d’alarme, ainsi que des systèmes télématiques, garantissent la transmission des informations et la communication entre les autorités compétentes et les organisations chargées du sauvetage et de la sécurité à tous les échelons de l’Etat, ainsi qu’avec la population. Les dif- férentes formations d’engagement se préparent au niveau du personnel, de la formation et du matériel en vue de l’engagement. Pour garantir la disponibilité, l’armée appuie les autorités civiles, en particulier les organes can- tonaux de conduite, ainsi que les partenaires civils, tels que les exploitants de centrales nu- cléaires, en mettant à leur disposition des réseaux de commandement et des infrastructures de conduite et en participant à la formation du personnel dans le domaine de la gestion des crises. Par le truchement de sa politique extérieure, la Suisse participe au niveau international à la lutte contre le changement climatique, qui est considéré comme un des principaux facteurs d’augmentation des catastrophes naturelles. Elle participe à des négociations internationales (p. ex. pour réduire les émissions de CO2) et soutient, par l’intermédiaire de la coopération au développement, des projets, notamment d’agriculture durable, visant à lutter contre le change- ment climatique et ses conséquences. L’atténuation des risques de catastrophes est un thème prioritaire de la coopération au développement et de l’aide humanitaire. Les catastrophes surve- nant rapidement, telles les crues, aussi bien que les catastrophes naturelles « latentes » comme les sécheresses, sont visées. Les personnes effectuant un service civil qui possèdent des connaissances spécifiques sont en- gagées afin de prévenir les catastrophes et les situations d’urgence, par exemple pour établir des plans d’intervention en cas d’urgence et des cartes des dangers à l’échelle de la Confédération et des cantons.

Maîtrise La protection de la population vise à maîtriser les catastrophes et les situations d’urgence ; elle est donc l’instrument principal à engager. Les engagements sont conduits et coordonnés par les organes de conduite cantonaux, régionaux et communaux ainsi que par les forces d’intervention sur place. Celles-ci coordonnent également les engagements des organisations partenaires (po- lice, sapeurs-pompiers, services sanitaires, services techniques et protection civile). Le système d’alarme (Polyalert et sirènes) permet d’alerter la population ; les informations et les consignes

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sur le comportement à adopter sont communiquées par radio. A l’avenir, l’alerte et l’information devront également pouvoir être transmises par téléphone cellulaire et par d’autres canaux. La protection civile intervient en premier lieu pour augmenter la capacité à durer des organisations partenaires. Elle soutient les organes de commandement, encadre la population touchée ou évacuée, protège les biens culturels, procède à des localisations et à des sauvetages, prend des mesures pour limiter les dommages et effectue des travaux de remise en état. En fonc- tion de l’ampleur de l’événement, il peut être nécessaire de collaborer étroitement avec les or- ganes de la Confédération, en particulier l’Etat-major fédéral ABCN et la Centrale nationale d’alarme, ainsi qu’avec d’autres organisations (p. ex. l’armée, la Croix-Rouge suisse). Par ail- leurs, la Confédération met à la disposition des cantons des moyens spécialisés, comme les ex- perts du Laboratoire de Spiez et l’équipe d’intervention du DDPS dans le domaine NBC. En cas de situation d’urgence dans le domaine de l’asile, la protection civile devra, à l’avenir, assumer davantage de tâches d’encadrement. La police assume deux rôles distincts dans la gestion des catastrophes et des situations d’urgence : d’une part, elle assume en toute autonomie sa mission principale (maintenir le calme et l’ordre) ; d’autre part, elle intervient en tant qu’élément de la protection de la population dans le système coordonné établi avec les sapeurs-pompiers, les services sanitaires, les services tech- niques et la protection civile afin de maîtriser une catastrophe ou une situation d’urgence. L’armée apporte son soutien aux autorités civiles en cas de catastrophe ou de situation d’urgence de grande ampleur. L’aide militaire en cas de catastrophe comprend les conseils aux organes civils de commandement, la mise à la disposition des organes compétents de matériel et d’installations et l’engagement de troupes pour la localisation, le sauvetage et l’évacuation, la lutte contre les incendies, le franchissement d’obstacles et de cours d’eau, la lutte contre les inondations, le dégagement des axes de circulation et la décontamination. Grâce à ses capteurs (p. ex. pour la reconnaissance aérienne), l’armée peut contribuer à dresser un tableau de la situa- tion. Par son service sanitaire, elle peut apporter son aide au secteur civil de la santé dans le cas où de nombreux patients devraient être soignés. De plus, la Pharmacie de l’armée peut contri- buer à assurer l’approvisionnement d’urgence de la population en médicaments et autres pro- duits pharmaceutiques.40 L’armée peut également appuyer les autorités civiles en assurant un réseau de communication sûr, à l’épreuve des crises. L’alerte donnée et l’information transmise à la population en cas de catastrophe sont particulièrement importantes ; des systèmes radio fixes et mobiles de l’armée peuvent également être utilisés à cet effet. Les opérations de secours peuvent requérir la mise en place simultanée d’un dispositif de sécurité. Enfin, l’aide militaire en cas de catastrophe peut également être fournie dans les pays voisins ou, en tant que volet de l’aide humanitaire, dans le monde entier. L’armée met en particulier à la disposition de la Chaîne suisse de sauvetage des spécialistes et, en cas de besoin, des moyens de transport aérien. Une catastrophe ou une situation d’urgence peut perturber l’approvisionnement. La politique économique dispose, avec l’approvisionnement économique du pays, d’un instrument destiné à assurer, autant que faire se peut, l’approvisionnement en biens et prestations vitaux. En cas d’absence ou de pénurie de ressources en personnel pour gérer les catastrophes et les situations d’urgence, le service civil peut effectuer des engagements ordinaires ou extraordi- naires ; ces derniers doivent être ordonnés par le Conseil fédéral lorsque le caractère particulier ou exceptionnel de la situation le requiert. Lors de situations d’urgence telles que des pandémies ou afin de gérer des flux importants de réfugiés, les personnes astreintes au service civil ayant de l’expérience dans les domaines des soins et de l’encadrement peuvent venir en renfort. Pour la gestion des catastrophes, il n’est pas nécessaire de développer davantage le service civil pour en faire une organisation partenaire au sein de la protection de la population ; toutefois, il est possible d’affecter des membres de la protection civile à d’autres fournisseurs de prestations

40 Par contre, l’armée n’a plus pour mission d’encadrer les réfugiés. Les sections d’assistance nécessaires à cet effet ont été dissoutes avec la réforme Armée XXI. Cette tâche est, depuis, assumée par la protection de la population.

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civils qui participent à l’engagement. L’offre du service civil pourra être optimisée lors d’engagements à venir en vue de la gestion des catastrophes et des situations d’urgence. Lors de la phase de régénération, la plus longue, après des catastrophes et des situations d’urgence, le service civil, de par sa grande capacité à durer (nombre important d’astreints au service civil et possibilité d’une longue durée d’intervention), peut apporter un soutien constant à la normalisa- tion de la situation. La politique extérieure coordonne les contacts avec l’étranger en cas de catastrophe ou de situa- tion d’urgence majeure en Suisse afin d’encourager les mesures transnationales ou pour coor- donner l’aide internationale en faveur de la Suisse. En recourant à l’aide humanitaire, la Suisse contribue à sauver des vies et à réduire les souffrances dans le monde, notamment chez les per- sonnes touchées par une catastrophe naturelle ou un conflit armé. En cas de catastrophe, l’AFD peut réguler la circulation transfrontalière des personnes et des marchandises. Si nécessaire, elle peut orienter ou réduire à son strict minimum la circulation des personnes (p. ex. par des postes de quarantaine en cas d’épidémie). Elle peut empêcher l’importation de marchandises en provenance de régions frappées par une catastrophe (p. ex. issues de régions radioactives) ; elle peut, par contre aussi, faciliter l’importation de matériel destiné à la gestion d’une catastrophe.

4.7 Nécessité d’adapter les instruments de la politique de sécurité

Les instruments de la politique de sécurité doivent être adaptés périodiquement afin de répondre aux menaces et aux dangers du moment qui se dessinent et pour que les tâches à remplir et les ressources disponibles soient durablement en adéquation. Lors de rapports antérieurs du Conseil fédéral sur la politique de sécurité de la Suisse, la structure, les tâches et d’autres aspects des instruments de la politique de sécurité ont été décrits, mais pas la manière dont ils interagissent dans la prévention, l’affrontement et la maîtrise des menaces et des dangers. Dans le présent rapport, la démarche inverse a été choisie : on a pris comme point de départ différents cas de figure et cherché à savoir quels instruments pouvaient apporter telles ou telles contributions. Or, cette approche comporte le risque que les aspects structurels des différents instruments de la politique de sécurité soient négligés et leur besoin de réforme ignoré. La nécessité d’adapter les différents instruments et les projets de réforme en cours, qui concer- nent un ou plusieurs de ces instruments, se présentent de la manière suivante (état août 2015) :

Politique extérieure Aucun besoin d’adaptation de la politique extérieure, en tout ou en partie, pour des motifs de politique de sécurité. Armée Le projet Développement de l’armée porte sur une adaptation globale de l’armée qui va dans le sens du présent rapport. Il est actuellement exami- né par le Parlement. Si le projet est adopté suite à cet examen, aucune autre adaptation ne sera à prévoir ces prochaines années. Si le projet est rejeté, la planification de la future armée devra être reprise à zéro, en tenant compte, le cas échéant, de l’évolution des conditions générales. Protection de la La protection de la population et la protection civile, qui est une de ses population composantes, sont sur le point d’entamer la mise en œuvre de la stratégie de la protection de la population et de la protection civile 2015+. Le lan- cement devrait intervenir en 2016. Par conséquent, dans ce domaine éga- lement, les besoins de réforme sont déjà définis et aucune nouvelle ré- forme ne sera planifiée pour ces prochaines années. Des adaptations pourraient découler du rapport de la commission d’étude sur l’obligation

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générale de servir, attendu pour la fin de l’année 2015. Service de rensei- Le SRC bénéficie d’une base nouvelle avec la loi sur le renseignement. A gnement l’heure actuelle, il n’est pas nécessaire d’envisager des réformes juri- diques dépassant ce cadre. Police S’agissant de la police, une participation à des instruments disponibles au niveau international est essentielle (p. ex. coopération Prüm de l’UE). En outre, il est prévu que le traitement des données par la police gagne en- core en efficacité et en efficience, notamment grâce à l’automatisation des procédures de saisie et d’annonce. La révision de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la surveillance de la correspondance par poste et télé- communication ainsi que du code de procédure pénale du 5 octobre 2007 doit permettre aux autorités de poursuite pénale de mettre à niveau leurs ressources en fonction des développements technologiques. Le recours à des programmes informatiques spécifiques doit désormais permettre de surveiller également les communications cryptées. Politique écono- Il n’est pas nécessaire d’adapter la politique de sécurité en général ou des mique parties de celle-ci, telles que l’approvisionnement économique du pays ou le contrôle des exportations, dans une perspective de politique de sé- curité. Administration Pour l’AFD également, la participation à des instruments disponibles au fédérale des niveau international, tels que la coopération Prüm, revêt une importance douanes cruciale. Au niveau national, il convient d’adapter la base légale pour l’utilisation des données sur les passagers aériens aux exigences de la lutte contre le terrorisme et de viser une harmonisation des formes de coopération entre l’AFD et les cantons dans la lutte contre la criminalité. Le rôle du Corps des gardes-frontière devrait également être adapté en fonction de l’importance croissante des flux migratoires dans la politique de sécurité. Service civil La commission d’étude sur l’obligation générale de servir s’occupe no- tamment des adaptations éventuelles du service civil. Son rapport est attendu à la fin 2015.

De façon générale, le tableau actuel montre que les adaptations et les réformes dans les do- maines dans lesquels elles sont nécessaires sont identifiées, déjà mises en œuvre ou du moins entamées ou que les études conceptuelles nécessaires seront bientôt achevées. Le fait que ces adaptations remontent, pour certaines, au rapport du Conseil fédéral sur la politique de sécurité de la Suisse 2010 ne pose pas problèmes parce que les projets n’ont cessé, depuis, d’être adaptés aux conditions générales, sur le plan politique également.

5 Conduite de la politique de sécurité et Réseau national de sécurité

Dans leurs domaines de compétences respectifs, le Conseil fédéral et les gouvernements canto- naux assurent la conduite politique et la gestion des crises.

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5.1 Confédération

Aspects généraux de la conduite à l’échelon de la Confédération Le Conseil fédéral – la plus haute autorité exécutive en Suisse – est responsable de la conduite politique dans les questions nationales et internationales. La responsabilité hiérarchique in- combe aux départements, leurs chefs respectifs assumant de surcroît la responsabilité politique. En cas d’urgence, la personne assumant la présidence de la Confédération peut, par des déci- sions présidentielles, ordonner la prise de mesures préventives. De telles décisions sont toujours provisoires; elles doivent être remplacées aussi rapidement que possible par des arrêtés du Con- seil fédéral ou du Parlement. La communication à l’échelon du gouvernement est assurée par le porte-parole du Conseil fédéral, lequel coordonne également la communication des départe- ments par l’entremise de la Conférence des services d’information de la Confédération.

Conduite de la politique de sécurité à l’échelon de la Confédération La conduite de la politique de sécurité à l’échelon de la Confédération incombe, comme pour les autres domaines politiques, au Conseil fédéral. La compétence en matière de conduite des diffé- rents instruments de la politique de sécurité incombe aux chefs des départements auxquels sont rattachés les instruments en question : DFAE : politique extérieure DDPS : armée, SRC, protection de la population DFJP : police DEFR : politique économique, service civil DFF : AFD La Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité est composée des chefs de trois départements, à savoir le DDPS (présidence), le DFAE et le DFJP. Elle analyse la situation sous l’angle de la sécurité et coordonne les affaires interdépartementales relevant de la politique de sécurité. Au besoin, elle prépare ces affaires en vue des décisions à prendre par le Conseil fédéral. L’Organe de direction pour la sécurité et l’état-major de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité ont été dissous. Un Groupe Sécurité, composé du secrétaire d’Etat du DFAE, du di- recteur du SRC et de la directrice de fedpol, vient d’être mis sur pied. Il suit et évalue la situa- tion en continu et identifie de manière précoce les défis relevant de la politique de sécurité ; sur la base de l’analyse de la situation qui prévaut dans le domaine de la sécurité et en concertation avec les organes spécialisés compétents, il soumet des demandes aux commissions compétentes du Conseil fédéral, notamment à la Délégation pour la sécurité.

Gestion des crises à l’échelon de la Confédération En temps normal, la direction politique est prévisible ; elle ne subit pas de pression particulière au niveau du temps et repose sur des bases consolidées. A l’inverse, lors de crises41, la nécessité de prendre rapidement des décisions et la pression du temps se font sentir dans un climat de grande incertitude. Le risque d’une aggravation de la situation en cas de décisions tardives ou erronées met les responsables de la conduite sous pression. L’information et la communication

41 Il n’existe pas de définition universelle de ce qu’est une crise. Les crises se caractérisent notamment par le fait que les événements s’aggravent de plus en plus et subissent une forte influence de l’extérieur. Les processus ordi- naires par lesquels les décisions sont prises dans une organisation sont perturbés ou entravés et des intérêts ma- jeurs de l’organisation, voire son existence même, s’en trouvent menacés. En raison de la gravité de la situation, des décisions adéquates doivent être rapidement prises et appliquées correctement. Un défi supplémentaire réside dans le fait que les crises peuvent inclure une diversité croissante de thèmes et que des crises portant sur des thèmes distincts peuvent avoir un effet déclencheur ou aggravant les unes pour les autres.

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– déjà très importantes en situation normale – jouent alors un rôle essentiel car elles permettent d’instaurer la cohésion, le calme et la confiance. La conduite doit être préparée, mentalement et techniquement, à de telles situations, et les organes de soutien doivent disposer de structures et de processus qui leur permettent de fournir les prestations requises en temps voulu. Ils doivent être en mesure de simplifier leur mode de fonctionnement et d’accélérer leur action. L’établissement de principes de conduite permet de faciliter la réglementation de la collabora- tion et la délimitation des compétences, mais ne saurait remplacer la réflexion préalable sur la teneur des défis, ni la mise en pratique dans le contexte des structures de conduite prévues. En vertu de l’art. 185 Cst., le Conseil fédéral est habilité à prendre des mesures pour préserver la sécurité, l’indépendance et la neutralité de la Suisse, en vue de parer à des troubles existants ou imminents menaçant gravement l’ordre public, la sécurité intérieure ou la sécurité extérieure. En principe, que la situation soit normale, particulière ou extraordinaire, les organes de conduite au niveau de la Confédération restent les mêmes. La gestion des crises à cet échelon doit tenir compte du système de gouvernement divisé en départements tout en conservant son efficacité au sein de ce système. Toutefois, en cas de crise, les temps de réaction doivent être diminués en adaptant le style et l’organisation de conduite de ces organes. Sur la base des expériences vécues lors de crises réelles et des enseignements tirés de l’exercice de conduite stratégique 2013 ainsi que de l’exercice du RNS 2014, le Conseil fédéral entend attribuer à l’un de ses membres la responsabilité d’ensemble de la gestion d’une crise effective, de préférence à celui dont le dé- partement est le plus compétent dans le cas de figure, le cas échéant en collaboration avec le DDPS dès lors que celui-ci détient plusieurs instruments majeurs de la politique de sécurité. Le département dit présidentiel entre également en jeu lorsqu’un événement relève clairement de sa compétence ou qu’une crise frappe l’ensemble des départements. Le membre désigné du Conseil fédéral pour porter la responsabilité générale peut établir un état- major de crise ad hoc et l’aménager en fonction de l’évolution de la situation.42 De plus, l’Etat- major fédéral ABCN (pour les crises qui concernent en premier lieu la protection de la popula- tion, telles que les catastrophes et les situations d’urgence) et l’Etat-major de conduite de la police (pour les crises qui requièrent principalement des ressources de la police, telles que les menaces terroristes graves) sont mis à la disposition dudit membre du Conseil fédéral et de l’état-major de crise ad hoc, leur fournissant des infrastructures et leur savoir sur le travail d’état-major, voire en constituant le noyau dur de l’état-major de crise. L’Etat-major fédéral ABCN est une instance interdépartementale qui traite les catastrophes et les situations d’urgence ayant un impact sur la protection de la population. Sont concernés les événements qui touchent ou mettent en danger une grande partie de la population ou ses bases d’existence, et qui concernent donc plusieurs cantons, la Suisse entière ou les pays voisins. Suite à l’exercice du RNS 2014, le Conseil fédéral a décidé de procéder à un examen approfondi du mandat, de la fonction, de la structure, de la composition et de la désignation de l’Etat-major fédéral ABCN et de poursuivre son développement. Celui-ci doit élaborer les bases de décision dont ont besoin le Conseil fédéral, les offices fédéraux, les cantons ou les exploitants d’infrastructures critiques en cas d’événement. Pour ce faire, il doit assurer les bases de la ges- tion des crises au niveau national lors d’événements ayant un impact sur la protection de la po- pulation, préparer si nécessaire les demandes à l’intention du Conseil fédéral pour le départe- ment assumant la responsabilité générale et appuyer les offices fédéraux, les cantons et les ex- ploitants d’infrastructures critiques d’un point de vue conceptuel. De plus, il doit assurer l’aide au commandement en fournissant le suivi coordonné de la situation, la représentation de la si-

42 Dans un état-major ad hoc de ce type, les secrétaires généraux peuvent, par exemple, être impliqués afin d’y représenter leur département. De plus, la chancelière ou le chancelier de la Confédération conseille et soutient le Conseil fédéral en vue de détecter à temps les crises et de les gérer dans le cadre des nouvelles tâches relevant de la gestion des crises qui ont été confiées à la Chancellerie fédérale lors de la modification de la loi du 28 sep- tembre 2012 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration.

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tuation et la gestion des ressources. L’Etat-major fédéral ABCN se compose d’une conférence des directeurs et d’une conférence spécialisée, laquelle élabore des planifications préventives en collaboration avec les cantons et d’autres partenaires. Les offices fédéraux compétents pour la gestion des événements sont représentés au sein de la conférence des directeurs par leurs direc- teurs et au sein de la conférence spécialisée par leurs spécialistes, d’autres organes pouvant, par ailleurs, être impliqués en fonction de l’événement. La conférence spécialisée deviendrait l’état- major de planification en cas d’événement, et des organes d’état-major supplémentaires pour l’engagement, le soutien et la stratégie viendraient s’y ajouter. En temps normal, la présidence de l’Etat-major fédéral est assurée par le directeur de l’OFPP. En cas d’événement, la prési- dence peut être reprise par l’office assumant la responsabilité générale. Les modalités régissant l’implication des cantons doivent encore être définies ; le principe selon lequel les cantons sont largement impliqués est, quant à lui, d’ores et déjà établi. L’Etat-major de conduite de la police, qui peut jouer un rôle similaire à celui de l’Etat-major fédéral ABCN dans la gestion des crises, est décrit plus loin dans le rapport parce qu’il prend son origine dans la gestion des crises par les cantons. La Confédération y participe. Un exemple d’état-major portant sur un thème spécifique est l’Etat-major de crise « Prise d’otage et chantage » ; il traite des situations de crise liées au chantage qui relèvent de la compé- tence de la Confédération. En tant qu’état-major de crise, il est composé de représentants de plusieurs départements et subordonné au chef du DFJP. Les cantons y sont également représen- tés.43 Le Centre de gestion des crises, implanté au DFAE, gère les crises ayant une implication inter- nationale. Il intervient en cas de crises ou de situations d’urgence, telles que des conflits armés, des troubles politiques, des catastrophes naturelles, des accidents graves, des attentats ou des enlèvements. En temps de crise, il dirige et coordonne tous les moyens engagés par la Confédé- ration afin de protéger les ressortissants suisses à l’étranger. Le centre peut, à tout moment, con- voquer un état-major de crise ou une task-force interdépartementale au sein de laquelle tous les organes administratifs impliqués dans la résolution de la crise sont regroupés. Les représenta- tions à l’étranger bénéficient de formations dans le domaine de la gestion des crises et de la sécurité et peuvent obtenir rapidement des renforts. Des processus ont été définis pour l’encadrement des ressortissants suisses à l’étranger et leur rapatriement en cas de crise. Ces dernières années, le centre est intervenu, en moyenne, lors de douze à seize événements par an.

Exercices de conduite stratégique Les exercices de conduite stratégique sont des exercices-cadre pour état-major à l’échelon stra- tégique ordonnés par le Conseil fédéral. Sur le plan thématique, l’accent porte sur la politique en général et pas uniquement sur la politique de sécurité (1997 : guerre de l’information et terro- risme, 2005 : pandémie de grippe, 2009 : pénurie d’électricité et panne d’électricité de grande ampleur, 2013 : cyberattaque massive). Les exercices de conduite stratégique sont organisés tous les quatre ans par la Chancellerie fédérale selon un scénario défini par le Conseil fédéral. Le but de ces exercices est de mener une réflexion interdépartementale sur les crises et de défi- nir les mesures politiques à prendre au niveau fédéral en cas d’événement. La collaboration interdépartementale peut ainsi être vérifiée, y compris les processus de communication utilisés pendant une crise. Les participants sont le Conseil fédéral, ainsi que les états-majors de crise des départements et de la Chancellerie fédérale. D’autres acteurs et organisations en dehors de l’Administration fédérale (p. ex. exploitants d’infrastructures critiques, milieux économiques, cantons et médias) sont généralement pris en compte par la régie de l’exercice. Les exercices de conduite stratégique ont régulièrement donné des impulsions pour améliorer la préparation face aux crises et pour combler les lacunes qui subsistent dans ce domaine, notamment dans la plani-

43 Ordonnance concernant l’Etat-major « Prise d’otage et chantage » (RS 172.213.80).

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fication en cas de pandémie et dans la sécurité de l’approvisionnement électrique et la cybersé- curité en Suisse. Dans le cadre de la planification générale des grands exercices en cours pour la période de 2016 à 2023, on vérifie comment les exercices de conduite stratégique et les exercices du RNS doi- vent être mis en relation à l’avenir.

Pas d’état-major de crise permanent à l’échelon de la Confédération Une demande récurrente porte sur le fait que la Confédération devrait constituer un état-major de crise unique et permanent pour tous les types de crises, quelle que soit la problématique sou- levée, comme c’est le cas dans les états-majors de direction ou les organisations de conduite cantonaux. Même si une solution de ce genre présenterait quelques avantages (pas d’équivoque possible sur l’interlocuteur compétent, disponibilité constamment élevée de l’état-major, maî- trise du travail d’état-major), elle n’est pas réalisable ou n’est pas judicieuse, et ce pour plu- sieurs raisons.  Contrairement à la plupart des autres pays, la Suisse dispose d’un organe de conduite col- légial : le Conseil fédéral. Dans les structures hiérarchiques disposant d’une seule personne à l’échelon le plus élevé, l’implantation d’un état-major de crise supérieur est acquise ; avec sept chefs d’égale importance dirigeant chacun un département aux thématiques spé- cifiques, ce n’est pas le cas. Cela est davantage réalisable à l’échelon cantonal parce que la gamme des thèmes abordés est un peu plus restreinte et que l’administration offre une meil- leure vue d’ensemble. L’implantation permanente d’un état-major de crise couvrant tous les thèmes au sein d’un seul département ne serait possible qu’en limitant le cadre de ses activités à des aspects formels et en confiant le traitement des contenus à des spécialistes.  Or, cet aspect formel du travail d’état-major (structuration des processus, organisation de l’état-major, application de processus standardisés) revêt moins d’importance que l’expertise au niveau du contenu portant sur le problème concret qui se pose. Lors d’une crise, qui requiert diligence et prudence, cette expertise est encore plus importante qu’en temps normal. Un état-major de crise permanent serait certes utile, mais uniquement pour apporter un soutien dans l’organisation et les processus ; la gestion des crises n’est pas un art applicable à toute occasion sans connaissances préalables.  Si, en temps normal, le personnel compétent devait quitter la scène et laisser la place à des gestionnaires de crise, la réticence à reconnaître les crises et à les traiter comme telles serait encore plus marquée parce que cela équivaudrait, pour la personne, à se mettre elle-même hors circuit.  Si l’état-major de crise était confié à la présidente ou au président de la Confédération, la subordination administrative et organisationnelle de l’état-major devrait changer chaque année ; un état-major dit présidentiel à part entière devrait alors être formé, ce qui donnerait peut-être trop de poids à l’administration, à la charge du magistrat. La présidente ou le pré- sident de la Confédération ne possède pas de compétences étendues par rapport aux chefs de département, à l’exception des mesures provisionnelles étroitement définies dans les cas d’urgence. Une attribution à la Chancellerie fédérale apparaît également comme peu judi- cieuse pour ce qui est de la force de persuasion d’un état-major de crise. Le Conseil fédéral prend au sérieux la demande des cantons de disposer d’interlocuteurs aussi facilement contactables que possible au sein de la Confédération. Il considère toutefois que ra- mener le nombre de ces interlocuteurs à un seul n’est pas réaliste.

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5.2 Cantons

Aspects généraux de la conduite à l’échelon des cantons A l’intérieur du territoire cantonal, le gouvernement cantonal porte la responsabilité politique de la sécurité de la population. La responsabilité des domaines partiels de l’action politique est transférée aux différentes directions ou aux différents départements ; leurs chefs – les conseil- lères et conseillers d’Etat correspondants – assument la responsabilité de la conduite dans leurs domaines respectifs. Au niveau du gouvernement cantonal, la communication est, en principe, assurée par la Chancellerie d’Etat.

Conduite de la politique de sécurité à l’échelon des cantons A l’échelon des cantons, la conduite de la politique de sécurité, comme dans d’autres domaines politiques, incombe aux gouvernements cantonaux. Les compétences pour la conduite des diffé- rents instruments de la politique de sécurité reviennent aux conseillères et aux conseillers d’Etat dans les directions auxquelles sont rattachés ces instruments, que ce soit indirectement ou direc- tement. C’est en particulier le cas des directions qui assument la responsabilité des affaires mili- taires, de la protection civile et des sapeurs-pompiers44, ainsi que de la police. La Conférence gouvernementale des affaires militaires, de la protection civile et des sapeurs- pompiers (CG MPS) réunit les chefs des directions concernées.45 Elle traite des questions poli- tiques, administratives, techniques et financières qui présentent un intérêt pour l’ensemble des affaires militaires cantonales, pour la protection civile et pour les services du feu des cantons et de la Principauté de Liechtenstein. Elle favorise la collaboration intercantonale ainsi que la coo- pération avec la Confédération sur les thèmes qui relèvent de sa compétence. La Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) joue un rôle analogue dans son domaine de compétences.

Gestion des crises à l’échelon des cantons A l’image de la Confédération, les cantons travaillent, en cas de crise, aussi longtemps que pos- sible dans leurs structures ordinaires. Cependant, lorsque plusieurs organisations partenaires sont engagées pour un laps de temps relativement long dans le cadre d’une opération de grande envergure, c’est l’organe de conduite cantonal qui coordonne les moyens et fait le lien avec les services gouvernementaux supérieurs. Il coordonne ou gère l’intervention de la police, des sa- peurs-pompiers, des services de la santé publique, des services techniques, de la protection ci- vile et des tiers (p. ex. l’armée ou des partenaires civils). La conduite opérationnelle des forces d’intervention continue toutefois à incomber aux services d’urgence ; ainsi, aucun policier ne dirige directement les forces d’intervention du service du feu. En général, l’organe de conduite cantonal est constitué par la direction de l’organe de conduite, par des représentants de l’administration, ainsi que par des responsables des secteurs de la police, des sapeurs-pompiers, des services de la santé publique, des services techniques, de la protection civile, ainsi que des états-majors de liaison territoriaux de l’armée. Au besoin, d’autres spécialistes sont convoqués.

44 Dans 19 cantons, la responsabilité du service du feu est transférée aux établissements d’assurance immobilière de droit public qui les cofinancent. Dans les autres cantons, ce sont des organismes publics cantonaux qui portent cette responsabilité. Le financement combine fonds publics et assurances privées. 45 La Conférence des responsables cantonaux des affaires militaires, de la protection de la population et de la pro- tection civile (CRMPPCi) avec l’Association suisse des commandants d’arrondissements (ASCA) et la société réunissant les administrations de la taxe d’exemption de l’obligation de servir cantonales, la Coordination suisse des sapeurs-pompiers (CSSP) avec la Conférence des instances (CI CSSP) et la Conférence suisse des inspecteurs sapeurs-pompiers (CSISP), ainsi que la Plate-forme intercantonale de coordination ABC (PCABC) sont prêtes à appuyer la CG MPS.

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Dans le domaine de la police, les cantons collaborent dans le cadre de concordats.46 Si un corps de police ne peut pas maîtriser un événement avec ses seuls moyens, il demande, dans un pre- mier temps, le soutien du concordat auquel il adhère. Si cela ne suffit pas, la convention IKA- POL s’applique. Celle-ci règle l’entraide mutuelle et l’indemnisation des engagements intercan- tonaux de police. Le canton concerné envoie une demande de soutien au groupe de travail Opé- rations de la Conférence des commandants des polices cantonales de Suisse (CCPCS). Celui-ci examine la demande et la transmet pour décision au groupe de travail Engagements intercanto- naux de police lors d’événements exceptionnels (GIP).47 La collaboration intercantonale des forces de police est bien établie et a déjà fait ses preuves lors d’événements comme le Forum économique de Davos, qui a lieu chaque année, ou l’EURO 2008 et d’autres manifestations importantes. Le GIP est également compétent lorsqu’il s’agit de demander au Conseil fédéral un appui subsidiaire par des moyens de la Confédération ou des forces d’interventions étrangères et d’activer le renseignement intégré de la Suisse.48 La conduite et la coordination de la coopération en cas d’événements relevant de la police à l’échelon suprarégional et national (p. ex. attentat terroriste) incombent à l’Etat-major de con- duite de la police, mis en place début 2015. Il s’agit pour l’heure d’un état-major ad hoc de la Conférence des commandants des polices cantonales, qui peut être activé dans un délai de quelques heures en cas de besoin. L’Etat-major de conduite de la police aide, en cas d’événement majeur, la direction cantonale responsable des interventions, coordonne la collabo- ration au niveau national et collabore avec les organes de crise et de conduite de la Confédéra- tion et des cantons. Les compétences cantonales dans la gestion des événements sur place de- meurent inchangées ; l’Etat-major de conduite de la police complète et coordonne les mesures cantonales dans le but d’obtenir une homogénéité dans la conduite des engagements, dans la présentation de la situation et de l’événement, ainsi que dans l’information et la communication. Au sein de l’Etat-major de conduite sont représentés les concordats de police de Suisse, ainsi que les corps de police de Zurich et du Tessin, de même que fedpol, lequel est compétent pour traiter les mandats de la Confédération en matière de police, notamment les avis de recherche nationaux et internationaux et la coopération policière internationale. L’Etat-major de conduite de la police a permis de combler une lacune dans le processus de direction lors d’engagements intercantonaux et il est prévu de transférer l’état-major dans une structure permanente sur le moyen terme. L’entraide entre voisins entre en principe en jeu dans le domaine de l’aide en cas de catastrophe ou en cas de situation d’urgence. Des conventions régionales existent par ailleurs dans ce do- maine. Les engagements pour la maîtrise des événements ont montré que les forces de conduite et d’intervention des cantons, en particulier les sapeurs-pompiers et la protection civile, peuvent se fournir rapidement et sans procédure bureaucratique un appui mutuel efficace de longue du- rée.

46 Les cantons de Zurich et du Tessin, qui n’appartiennent à aucun concordat de police, font exception. 47 Les séances du GIP sont dirigées par le président de la CCDJP et réunissent les directrices et directeurs des dépar- tements de police des cantons concernés, la présidente ou le président de la CCPCS, la directrice ou le directeur de fedpol et la directrice ou le directeur du SRC. 48 Dans le cadre du renseignement intégré, les autorités fédérales et cantonales chargées des questions de sécurité s’autorisent mutuellement à accéder à des informations en rapport avec la situation. Un tel réseau de renseigne- ment dirigé par le Centre fédéral de situation du SRC existe déjà en situation normale. En cas d’événement ayant un impact sur la politique de sécurité, il est étoffé et un tableau général de la situation est dressé en impliquant l’ensemble des partenaires, puis actualisé en permanence. Ce tableau de la situation peut être consulté par tous les services connectés sur une plateforme électronique protégée.

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5.3 Collaboration entre la Confédération et les cantons

Le fédéralisme revêt une importance cruciale en politique de sécurité également ; certains ins- truments essentiels de la politique de sécurité sont premièrement, voire exclusivement, du res- sort des cantons et des communes. C’est en particulier le cas de la police et des sapeurs- pompiers. En raison de la répartition des compétences, une consultation et une coordination quasi permanentes entre les différents échelons de l’Etat et les différents services sont néces- saires pour obtenir une politique de sécurité globale. Cet aspect fédéraliste de la politique de sécurité de la Suisse, et en particulier sa mise en œuvre, complique certes l’organisation, mais il permet d’aboutir à des décisions largement étayées et renforce la résilience, parce qu’il est plus difficile de mettre hors service un système décentralisé qu’un système centralisé. Cette collaboration est une pratique rodée depuis des décennies, par exemple lors du soutien récurrent apporté par l’armée à la police à titre subsidiaire pour maîtriser des phases de sur- charge ; elle peut cependant être encore améliorée.

Réseau national de sécurité Le rapport du Conseil fédéral sur la politique de sécurité de la Suisse 2010 contenait l’ébauche d’un réseau national de sécurité qui, entre-temps, a été mis sur pied, soumis à une évaluation et adapté en fonction des résultats obtenus. De façon générale, le RNS englobe tous les instruments dont la Confédération, les cantons et les communes ont besoin en termes de politique de sécurité, et ses organes servent à la consultation et à la coordination des décisions et des mesures prises, ainsi que des moyens engagés par la Confédération et les cantons pour relever des défis qui les concernent tous au niveau de la sécu- rité. L’accent est dès lors mis sur la sécurité intérieure ; le besoin de coordination y est plus marqué que dans la sécurité extérieure, laquelle est du ressort de la Confédération. Les organes du RNS sont essentiellement des intermédiaires lorsque la coordination au sein de la hiérarchie ne fonctionne pas de manière satisfaisante ou lorsqu’il n’existe pas d’organes appropriés pour assurer la coordination. Le RNS comprend deux organes, ainsi qu’un Délégué de la Confédération et des cantons, ap- puyé par un bureau.49

Organe Composition La plateforme poli- Confédération Cantons tique prépare les arrê- Chef du DDPS Président de la Conférence des directrices tés du Conseil fédéral Chef du DFJP et directeurs des départements cantonaux de et des gouvernements justice et police cantonaux, ainsi que Président de la Conférence gouvernemen- les conférences gou- tale des affaires militaires, de la protection vernementales. civile et des sapeurs-pompiers

La plateforme opéra- Confédération Cantons tive prépare la séance Directrice de fedpol Secrétaire général de la Conférence des de la plateforme poli- Directeur du SRC directrices et directeurs des départements tique et met en place cantonaux de justice et police Directeur de l’OFPP des groupes de travail. Secrétaire général de la Conférence gou- Chef de l’Etat-major de l’armée vernementale des affaires militaires, de la protection civile et des sapeurs-pompiers Chef de la politique de sécurité Président de la Conférence des comman-

49 La représentation au sein de ces organes est paritaire, tout comme l’est la répartition des coûts du bureau.

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du DDPS dants des polices cantonales Directeur général des douanes Président de la Conférence des respon- ou chef du Corps des gardes- sables cantonaux des affaires militaires, de frontière la protection de la population et de la pro- tection civile Représentants de la Société des chefs de police des villes de Suisse Président de la Conférence des instances de la Coordination suisse des sapeurs- pompiers Délégué Délégué de la Confédération et des cantons au RNS avec le bureau

La plateforme politique se réunit périodiquement, quatre fois par an. La plateforme opérative siège deux fois plus souvent afin de discuter des affaires qui touchent la Confédération et les cantons (à la Confédération, plusieurs départements sont souvent concernés), par exemple des engagements de sûreté menés à titre subsidiaire par l’armée, des engagements concrets aussi bien que des lignes directrices générales pour la collaboration entre la police et l’armée. On renonce pour l’heure à créer une base légale formelle pour le RNS ; en revanche, une con- vention administrative doit être conclue entre la Confédération et les cantons. En 2019 au plus tard, le RNS devra être réexaminé et amélioré en fonction des résultats de cet examen. Le RNS sert en premier lieu à la consultation et à la coordination en période dite normale, au- trement dit avant et après une crise, mais pas à la gestion de la crise en tant que telle. Celle-ci incombe en principe à la hiérarchie (laquelle est toutefois soutenue par différents états-majors permanents ou ad hoc). Suite à l’évaluation, le profil du RNS est affûté de sorte à garantir qu’aucun doublon ne soit créé, mais que les formes de collaboration existantes soient renfor- cées. La gestion des crises requiert une collaboration étroite entre la Confédération et les cantons et une implication réciproque. Au niveau opérationnel, les choses sont réglementées en ce qui concerne l’Etat-major de conduite de la police ; s’agissant de l’Etat-major fédéral ABCN, des possibilités d’implication accrue des cantons sont développées afin d’assurer en particulier le suivi coordonné de la situation à l’échelon national et la gestion nationale des ressources. En ce qui concerne le niveau politique, force est de relever que les instances du RNS n’ont pas été conçues pour la gestion des crises. Néanmoins, si la coordination est lacunaire, la plateforme politique peut également intervenir pendant une crise, en particulier si la gestion de celle-ci entre la Confédération et les cantons soulève des problèmes qui ne peuvent pas être résolus dans le cadre des structures normales, directement chargées de gérer l’événement.

Exercices du Réseau national de sécurité Le rapport du Conseil fédéral sur la politique de sécurité de la Suisse 2010 relevait, en outre, que la Suisse devait accomplir périodiquement des exercices de grande ampleur. Les exercices de ce type étaient régulièrement effectués autrefois – dans le cadre de la défense générale – afin de tester la capacité de performance du système général de la politique de sécurité ; ceux-ci ont toutefois cessé après la guerre froide. Par rapport à d’autres pays, la « culture de l’exercice » a marqué le pas en Suisse ; à l’avenir, il conviendra de corriger le tir en rétablissant des exercices périodiques ambitieux. Les exercices du RNS doivent permettre, sur la base de scénarios complexes et tenant compte des réalités du moment, de vérifier périodiquement l’interaction de tout le RNS (et donc des instruments de la politique de sécurité de la Confédération et des cantons) dans le cadre de la

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gestion d’une crise fictive. Le but est de tester la collaboration entre les organes de commande- ment de la Confédération et des cantons tout en tenant compte de l’implication des partenaires civils et de l’armée, et de déceler les éventuels points faibles. Les enseignements tirés de ces exercices doivent permettre d’optimiser encore le RNS et d’améliorer la gestion des crises en Suisse dans une perspective interdisciplinaire et suprarégionale. Un premier exercice du RNS s’est déroulé en 2014. Le scénario prévoyait une pénurie durable d’électricité coïncidant avec l’apparition d’une grave pandémie de grippe. Tous les départe- ments et la Chancellerie fédérale, presque tous les cantons, ainsi que des exploitants d’infrastructures critiques, ont participé à l’exercice. Celui-ci a fourni de précieux enseigne- ments sur le fonctionnement et le développement du RNS et sur la gestion des crises à l’échelle nationale. Il s’est avéré que le système est bien conçu et viable, mais que certains points sont à revoir et qu’il recèle un potentiel d’optimisation, par exemple en ce qui concerne la définition exacte des tâches et la composition des organes du RNS ou la fonction et la composition de l’Etat-major fédéral ABCN. La démonstration a en outre été faite de l’importance de disposer de canaux de communication fiables et solides pour pouvoir garantir la concertation entre les diffé- rents acteurs et échelons de l’Etat en cas de crise. La mise en œuvre des recommandations tirées de l’exercice a commencé au milieu de l’année 2015. En ce qui concerne les exercices du RNS en tant que tels, le Conseil fédéral a décidé que des exercices de ce type seraient réalisés régulièrement à l’avenir (au moins tous les huit ans). De plus, l’OFPP a été chargé d’accompagner les travaux de mise en œuvre découlant des re- commandations et d’élaborer périodiquement un rapport à l’intention du Conseil fédéral.

5.4 Moyens consacrés à la conduite de la politique de sécurité

La conduite de la politique de sécurité doit fonctionner également en temps de guerre ou en cas de catastrophe. Son importance est alors nettement plus grande qu’en temps normal. Pour que cela soit possible, il faut des locaux de travail et des installations, ainsi que des moyens de communication protégés contre les répercussions physiques ou électroniques et qui permettent une communication simple, rapide, à l’épreuve des pannes et des intrusions.

Communication sûre Une communication sûre requiert des réseaux performants de transmission à haut débit qui de- meurent disponibles lorsque l’infrastructure de communication ordinaire, optimisée dans une optique essentiellement de rentabilité, ne fonctionne plus, par exemple en raison de pannes d’électricité prolongées, d’une pénurie de courant ou d’une cyberattaque. Pour assurer les liai- sons, les utilisateurs doivent être connectés sur les deux réseaux à la fois. Dans le cadre du pro- jet de réseau sécurisé de données, différents organes fédéraux dans tous les départements, l’ensemble des cantons et les exploitants d’infrastructures critiques devront être connectés entre eux de cette façon ces prochaines années. Les nouveaux centres de calcul de la Confédération, qui sont nécessaires à la conduite de la Suisse en matière de politique de sécurité, répondront également à des exigences de sûreté particulières. L’armée fixe des exigences encore plus élevées pour son infrastructure de communication fixe parce que celle-ci doit en plus demeurer disponible en cas de faits de guerre directs. Il convient de vérifier si, outre l’infrastructure de communication fixe, la communication mobile à haut débit entre les autorités et les organisations chargées du sauvetage et de la protection doit être repensée, et comment. Ce faisant, l’accent est mis sur les synergies avec des projets ana- logues en cours dans l’armée.

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Installations protégées La Chancellerie fédérale, l’armée, le SRC et l’OFPP, en collaboration avec la Centrale nationale d’alarme, exploitent un certain nombre d’installations (en général souterraines) qui sont proté- gées contre toute atteinte d’ordre physique ou électronique venant de l’extérieur.50 Ces installa- tions ne servent pas en premier lieu à la protection des personnes, mais à la préservation de la capacité de commandement de la Confédération et en partie aussi des cantons.  Commandement : protection physique du commandement et garantie de sa capacité de fonctionnement et de communication  Conseil fédéral : conduite politique  Commandement de l’armée : conduite des formations militaires  Centrale nationale d’alarme : communication avec les cantons et gestion des situations d’urgence  Communication : connexion à l’intérieur des réseaux de communication et entre eux (inter- faces), centres de calcul  Sauvegarde des données L’exploitation et le maintien d’une disponibilité suffisante occasionnent en permanence des coûts élevés. Le nombre des installations de ce type a été sensiblement revu à la baisse au cours des quinze à vingt dernières années, en particulier à la suite de la dissolution de certaines forma- tions de l’armée ; une nouvelle réduction des installations utilisées par celle-ci est prévue. L’utilité des installations de ce genre est parfois remise en question, l’argument avancé étant que les menaces de nature physique sont de plus en plus rares et que, par conséquent, des instal- lations offrant une protection contre des répercussions physiques sont de moins en moins néces- saires. Cet argument n’est cependant pas recevable, et ce pour plusieurs raisons.  Les installations existantes offrent une protection non seulement contre les répercussions physiques, mais aussi contre d’autres effets, par exemple de nature électronique. Elles peu- vent également être exploitées en cas de panne prolongée d’électricité.  Les nœuds de communication et une partie des centres de calcul doivent, dans tous les cas, être protégés. Le maintien d’ouvrages existants est une solution efficace, et ce en dépit des coûts notables d’entretien.  Enfin, il n’est pas à exclure qu’une situation survienne dans laquelle les postes de travail et les ouvrages normaux s’avèrent insuffisants en raison des répercussions physiques (tirs, at- taques depuis les airs). Par ailleurs, il convient de tenir compte du fait que la sécurité dans les installations protégées existantes est beaucoup plus simple à garantir que dans une infrastructure en surface et que des investissements conséquents ont été faits dans les ouvrages existants. Au vu des menaces et des dangers, d’une part, et de la contribution qu’apportent les installations protégées à la résilience en matière de conduite politique et militaire, d’autre part, il apparaît judicieux de préserver la viabilité des ouvrages existants.

50 Le nombre, l’emplacement et la fonction des installations ne peuvent pas être présentés ici en détail car ils sont placés sous le sceau du secret.

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Glossaire Agence européenne de défense Institution de la politique de sécurité et de défense commune de l’UE pour renforcer la collaboration lors du développement de capacités militaires, de l’armement et de la recherche. Air Situation Data Exchange Système d’échange entre l’OTAN et ses Etats parte- naires de données filtrées provenant de l’image com- plète de la situation aérienne (concerne principalement des mouvements aériens civils, sans données purement militaires). catastrophe Evénement subit qui occasionne tant de dommages et de pannes que les ressources matérielles et humaines de la communauté concernée sont dépassées et qu’un sou- tien est nécessaire. CEPOL Académie de police européenne pour la formation des cadres de la police. Concept de capacités opérationnelles Instrument de collaboration de l’OTAN pour ses Etats partenaires permettant à ces derniers d’annoncer volon- tairement des capacités et moyens militaires dans un pool et de les faire évaluer en fonction de normes com- munes. concept de pays-cadre Concept de collaboration internationale où, sous la di- rection d’un Etat en particulier, plusieurs pays peuvent coordonner et regrouper leurs capacités militaires dans certains domaines. conflit armé Situation dans laquelle la Suisse doit se défendre ; en d’autres termes, l’ampleur de la menace (intensité, étendue) est telle que l’intégrité territoriale, la popula- tion dans son ensemble ou l’exercice du pouvoir éta- tique sont menacés et que l’armée doit être engagée pour assurer sa mission de défense. Remarque : la définition en droit international des con- flits armés et celle du cas de défense au sens de la Charte de l’ONU restent réservées. Coopération Prüm Instrument pour faciliter la comparaison au niveau eu- ropéen d’empreintes digitales et de profils ADN ainsi que de données concernant des véhicules et leurs déten- teurs. cyberattaque Action intentionnelle et non autorisée d’une personne ou d’un groupe dans le cyberespace ayant pour but de porter atteinte à l’intégrité, à la confidentialité ou à la disponibilité d’informations et de données et pouvant, selon le type d’action choisi, aussi avoir des consé- quences matérielles. cybercriminalité Ensemble des infractions et omissions commises dans le cyberespace.

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cyberdéfense Ensemble de mesures passives ou actives prises dans le cyberespace pour faire cesser des processus non prévus initialement dans des composants destinés à l’information et à la communication. cyberespace Ensemble des infrastructures d’information et de com- munication (matériel informatique et logiciels) qui échangent, saisissent, enregistrent et traitent des don- nées avant de les transformer en actions (concrètes) et des interactions que cela crée entre personnes, organisa- tions et Etats. cyberespionnage Activité permettant d’acquérir illicitement et à des fins politiques, militaires ou économiques, des informations protégées dans le cyberespace. cyberincident Evénement intentionnel ou non qui entraîne, dans le cyberespace, une procédure pouvant porter atteinte à l’intégrité, à la confidentialité et/ou à la disponibilité de données et d’informations et entraîner des dysfonction- nements. cybersabotage Activité destinée à perturber ou bloquer le bon fonc- tionnement d’infrastructures de l’information et de la communication dans le cyberespace et pouvant, selon le type, avoir aussi des conséquences matérielles. danger Risque ne présupposant pas une volonté de nuire à la Suisse ou à ses intérêts (p. ex. dangers d’origine natu- relle ou technique). défense et maîtrise Ensemble de mesures et d’activités en politique de sé- curité prises pendant et après un événement. défense intelligente Initiative de l’OTAN pour l’utilisation la plus efficace possible, dans les forces armées, des moyens financiers en privilégiant la spécialisation (et en renonçant à cer- tains éléments dans d’autres domaines) et en tirant pro- fit des synergies dans la formation, l’acquisition et dans le cadre d’un engagement. état fragile Etat pouvant difficilement couvrir les besoins fonda- mentaux de sa population et assurer le respect des fonc- tions étatiques en raison de la faiblesse de ses capacités organisationnelles, institutionnelles et financières. Eurodac Banque de données de l’UE constituée dans le but de vérifier si une personne a déjà déposé une demande d’asile ou si elle a été arrêtée lors d’une tentative d’entrée clandestine. Eurojust Agence soutenant les autorités judiciaires nationales lorsque des enquêtes et des procédures pénales concer- nent plusieurs Etats. Europol Agence ayant pour tâche principale de collecter et d’échanger des informations et de promouvoir la colla- boration entre les autorités policières.

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infrastructures critiques Infrastructures dont la perturbation, l’interruption ou la destruction ont des conséquences dramatiques sur la so- ciété, l’économie ou l’Etat. initiative des forces connectées Initiative de l’OTAN pour maintenir l’interopérabilité des forces armées en proposant davantage de forma- tions, d’exercices et une meilleure utilisation des nou- velles technologies. initiative pour l’interopérabilité avec les partenaires Initiative de l’OTAN pour le renforcement de la colla- boration entre Etats partenaires, constituée des deux éléments que sont la plateforme d’interopérabilité et le programme « nouvelles opportunités ». interopérabilité Dans le contexte international, capacité de collaborer militairement avec les forces armées d’autres Etats ; dans le contexte national, capacité de collaborer avec d’autres organisations d’intervention et instruments de politique de sécurité. menace Action présupposant une volonté de nuire à la Suisse ou à ses intérêts ou, tout au moins, le fait d’accepter la perspective d’un tel préjudice. menace transnationale Menace dont les effets potentiels ne se limitent pas à des secteurs fixes – et ce indépendamment de leur ori- gine géographique – et contre laquelle même les fron- tières n’ont pas une fonction de protection efficace. plateforme d’interopérabilité Initiative de l’OTAN pour la conservation et le renfor- cement de l’interopérabilité des Etats partenaires (p. ex. exercices communs, formation), à laquelle prennent part actuellement plus de 24 Etats, dont la Suisse. politique de sécurité Ensemble des mesures prises par la Confédération, les cantons et les communes pour prévenir, écarter et maî- triser les menaces et les actions politico-militaires ou criminelles ayant pour but de limiter le pouvoir d’autodétermination de la Suisse et de sa population ou de leur porter atteinte ; à ces mesures s’ajoutent encore la prévention et la maîtrise de catastrophes et de situa- tions d’urgence d’origine naturelle ou anthropique. Pooling and Sharing Exploitation et entretien communs de capacités mili- taires. prévention Ensemble de mesures et activités en politique de sécuri- té réalisées avant un possible événement. programme « nouvelles opportunités » Initiative de l’OTAN pour un accès privilégié de ses partenaires à des informations et possibilités d’échanges à laquelle participent actuellement cinq Etats. résilience Capacité d’un système, d’une organisation ou d’une société de résister à des perturbations et de maintenir ou de rétablir rapidement son bon fonctionnement.

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situation d’urgence Situation de longue durée qui naît d’un événement ou d’un enchaînement de faits et qui ne peut pas être maî- trisée par les processus ordinaires car les ressources ma- térielles et humaines de la communauté concernée sont dépassées. situation extraordinaire Situation dans laquelle les processus ordinaires ne suffi- sent pas à résoudre les tâches à relever dans de nom- breux domaines, par exemple en cas de catastrophe ou de situation d’urgence affectant sérieusement l’ensemble du pays ou lors d’un conflit armé. situation particulière Situation dans laquelle certaines tâches étatiques ne peuvent plus être maîtrisées au moyen des processus administratifs normaux et qui nécessite, en général, une concentration rapide des moyens et un renforcement des processus pour rétablir la gouvernance dans le secteur affecté. subsidiarité Principe selon lequel les tâches sont assumées au niveau étatique le plus bas, le niveau supérieur soutenant ou in- tervenant seulement lorsque le niveau inférieur est in- capable de venir seul à bout de ses tâches, tant du point de vue des ressources humaines ou matérielles que des délais. Système d’information Schengen Fichier informatique pour la recherche automatisée de personnes et d’objets dans l’ensemble de l’UE.