15.410 Iv.pa. de Buman. Ancrer durablement le taux spécial de TVA applicable à l'hébergement

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Initiative parlementaire Ancrer durablement le taux spécial de TVA applicable à lʼhébergement Rapport explicatif de la Commission de lʼéconomie et des redevances du Conseil national

du 25 octobre 2016

Aperçu

Lʼavant-projet prévoit dʼinscrire pour une durée indéterminée dans la loi le taux spécial de TVA appliqué aux prestations du secteur de lʼhébergement conformément à lʼart. 25, al. 4, de la loi régissant la taxe sur la valeur ajoutée. Le taux spécial temporaire grevant les prestations du secteur de lʼhébergement a été mis en place en 1996 du fait de la situation économiquement délicate dans laquelle se trouvait le secteur du tourisme et a depuis été prorogé à cinq occasions. Lʼactuelle période dʼapplication sʼachève fin 2017. La majorité de la commission reconnaît les difficultés du secteur de l’hébergement, qui découlent d’un changement structurel rapide et de la fluctuation des taux de change. Elle propose que le taux spécial, qui a été prolongé à cinq reprises, soit désormais inscrit dans la loi pour une durée illimitée. Son objectif est de donner au secteur de l’hébergement la garantie que le taux spécial ne sera pas supprimé dans un futur proche. Une minorité propose de prolonger le taux spécial jusquʼà fin 2020.

Rapport

1 Genèse du projet

Selon lʼart. 25, al. 4 de la loi fédérale du 12 juin 2009 régissant la taxe sur la valeur ajoutée (LTVA), le taux spécial de 3,8 % grevant les prestations du secteur de lʼhébergement sʼapplique jusquʼau 31 décembre 2017. Le 11 mars 2015, le Conseiller national Dominique de Buman a déposé lʼinitiative parlementaire «Ancrer durablement le taux spécial de TVA applicable à lʼhébergement» (15.410) afin que le taux spécial, après cinq prorogations temporaires, soit dorénavant inscrit pour une durée indéterminée dans la loi. Lors de sa séance du 18 janvier 2016, la Commission de lʼéconomie et des redevances du Conseil national (CER-N) a décidé, par 14 voix contre 8 et une abstention, de donner suite à lʼinitiative. Le 18 août 2016, la commission sœur du Conseil des États (CER-E) a adhéré, par 9 voix contre 0 et 3 absentions, à la décision de la CER-N, en précisant toutefois quʼune majorité de la commission ne donnait son aval quʼà une prolongation du taux spécial et non à son inscription pour une durée indéterminée dans la loi. Puis, le secrétariat de la CER-E a été chargé dʼélaborer, conjointement avec lʼadministration fédérale, un projet dʼacte législatif destiné à la CER-N. Enfin, le 25 octobre 2016, la CER-N a adopté, par 16 voix contre 0 et 8 abstentions, un avant-projet et ouvert la procédure de consultation.

2 Présentation du projet

2.1 Contexte

2.1.1 Droit en vigueur

Lʼordonnance régissant la taxe sur la valeur ajoutée est entrée en vigueur le 1er janvier ter

1995. En raison dʼune disposition transitoire de lʼancienne Constitution

(art. 8 ), la Confédération pouvait, par la voie législative, fixer un taux de lʼimpôt sur le chiffre dʼaffaires inférieur au taux normal pour les prestations touristiques fournies sur le territoire suisse1, pour autant quʼelles soient consommées dans une large mesure par des étrangers, ce qui est le cas dans lʼhôtellerie, et pour autant que la situation concurrentielle lʼexige. La situation délicate du secteur national du tourisme au milieu des années 1990 a conduit le Conseil fédéral à proposer, à titre de mesure temporaire, un taux spécial applicable jusquʼà fin décembre 2001. Lors de la session de printemps 1996, les Chambres fédérales ont adopté lʼarrêté fédéral correspondant.

1 Après lʼadoption du nouveau régime financier en novembre 2004, il a été inscrit dans la Constitution que la LTVA peut prévoir un taux spécial pour les prestations du secteur de lʼhébergement (art. 130, al. 2, Cst.).

Depuis, le Parlement a reconduit à cinq reprises ce taux spécial de TVA: 1) le 1er janvier 2001, inscription dans la loi fédérale du 2 septembre 1999 régissant la taxe sur la valeur ajoutée dʼun taux spécial en vigueur jusquʼau 31 décembre 2003; 2) modification du 20 juin 2003 prolongeant cette mesure jusquʼau 31 décembre 2006; 3) modification du 16 décembre 2005 prolongeant cette mesure jusquʼau 31 décembre 2010; 4) modification du 12 juin 2009 prolongeant cette mesure jusquʼau 31 décembre 2013; 5) modification du 21 juin 2013 prolongeant cette mesure jusquʼau 31 décembre 2017. Lors de la dernière prolongation du taux spécial, le Parlement a discuté dʼun nouveau message du Conseil fédéral (ad 08.053, Message complémentaire au message sur la simplification de la TVA, FF 2010 4899), qui proposait de ne conserver que deux taux de TVA et de soumettre les prestations du secteur de lʼhébergement au taux réduit. La prolongation du taux spécial devait permettre la transition entre le système à trois taux et le système à deux taux. Mais ce dernier a été rejeté par les deux Chambres. À lʼheure actuelle, le taux spécial applicable aux prestations du secteur de lʼhébergement est de 3,8 % (le taux normal étant de 8 % et le taux réduit de 2,5 %). Si la mesure est maintenue au-delà du 31 décembre 2017, il est possible que le taux change. En effet, dʼune part, le peuple a accepté en février 2014 la hausse de 0,1 point de pourcentage des taux de TVA dans le cadre du projet FAIF, et, dʼautre part, la baisse de 0,2 % du taux spécial est prévue du fait de lʼarrivée à terme du financement additionnel temporaire de lʼassurance invalidité (AI) au 31 décembre 2017. Il est aussi possible que les taux de TVA soient à nouveau relevés dans le cadre de la prévoyance vieillesse 2020 (14.088). Si tel ne devait pas être le cas, le taux spécial serait alors de 3,7 % à compter du 1er janvier 2018.

2.1.2 La situation actuelle dans le secteur de

lʼhébergement Dʼaprès les chiffres du compte satellite du tourisme de lʼOffice fédéral de la statistique (OFS)2, quelque 2,8 % de la valeur ajoutée brute de la Suisse étaient en

2014 à mettre au crédit du secteur du tourisme et 4,3 % de la main dʼœuvre

helvétique étaient actifs dans la branche. De plus, cette statistique montre clairement lʼimportance de lʼhôtellerie au sein du secteur du tourisme puisque, sur la même année, elle représentait 23 % de la valeur ajoutée brute et 20 % des collaborateurs du secteur. En chiffres absolus, cela correspond à une valeur ajoutée de 4,1 milliards de francs et à 34 900 employés.

2 www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen/10/02/blank/key/01.html.

Le nombre des collaborateurs dans le secteur de lʼhébergement, lequel couvre, au- delà de lʼhôtellerie, la parahôtellerie, nʼa de cesse de diminuer depuis des années. Converti en équivalents plein temps, il était en 2015 dʼenviron 11 % inférieur à celui de 2008. Sur la même période, les nuitées dʼhôtes étrangers dans lʼhôtellerie ont aussi reculé de 11 %. Lʼimage est toutefois différente pour ce qui concerne les hôtes nationaux de lʼhôtellerie, dont le nombre de nuitées a progressé dʼenviron 1,5 % de 2008 à 2015. Au final, il sʼen est suivi un repli des nuitées de presque 6 %, avec un recul particulièrement marqué dans les Grisons (- 24,4 %), en Valais (- 18,6 %) et au Tessin (- 18,3 %), tandis que les grandes villes enregistraient des hausses en la matière. Les entreprises du secteur de lʼhébergement, notamment celles situées dans les régions touristiques traditionnelles des Alpes, sont dès lors soumises à une rude pression. Elles sont en particulier confrontées à des déficits structurels, à la crise financière mondiale conjuguée à un ralentissement de lʼéconomie dans les principaux pays dont provient leur clientèle et à la forte progression du franc. Sur ce dernier point, une étude menée par le centre de recherches conjoncturelles de lʼEPF Zurich (KOF) montre dʼailleurs que le secteur touristique suisse de manière générale et son hôtellerie en particulier sont très sensibles à lʼévolution des taux de change3. Dans son analyse de la performance de la place touristique helvétique de 2000 à 2015, BAKBASEL estime que celle-ci a fait moins bien que la moyenne. La demande touristique en Suisse nʼa ainsi pas suivi le rythme connu par les pays voisins. La Suisse a également enregistré de moins bons résultats en matière de taux dʼoccupation et de nombre de collaborateurs. Lʼétude montre que le secteur helvétique du tourisme est fortement handicapé par la cherté de ses prestations, laquelle est, selon lʼétude, principalement due aux coûts élevés quʼil supporte en termes de prestations préalables et de main dʼœuvre. Lʼétude pointe en outre la petite taille des exploitations dʼhébergement et le fait que plus dʼun hôtel sur deux nʼest pas classé. En revanche, lʼétude estime que le secteur suisse du tourisme est très bien placé en termes de collaborateurs, quʼelle juge très bien formés en comparaison internationale, et de flexibilité du marché du travail4. Dans le «Travel & Tourism Competitiveness Index» du Forum économique mondial (WEF)5, la Suisse occupe par ailleurs régulièrement les tout premiers rangs (première en 2013 et sixième en 2015). Mais il convient de noter que lʼindice est constitué dʼun grand nombre dʼindicateurs, lesquels ne concernent que peu le secteur de lʼhébergement.

3 Abrahamsen, Yngve et Simmons-Süer, Banu (2011): «Die Wechselkursabhängigkeit der Schweizer Wirtschaft», KOF Studien Nr. 24. 4 BAKBASEL (2016), Tourismus Benchmarking - die Schweizer Tourismuswirtschaft im internationalen Vergleich, Schlussbericht zum «Internationalen Benchmarking Programm für den Schweizer Tourismus: Projektphase 2014-2015».

5 http://reports.weforum.org/travel-and-tourism-competitiveness-report-2015.

2.1.3 La taxe sur la valeur ajoutée en comparaison

européenne La directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée prescrit aux États membres un taux normal minimal de 15 % (art. 97, par. 1). Le 25 mai 2016, cette directive a été prorogée jusquʼà fin 2017 par le Conseil de lʼUnion européenne6. Lʼapplication dʼau maximum deux taux réduits est admise, mais non obligatoire (art. 98). Ceux-ci ne peuvent être inférieurs à 5 %, mais de nombreuses dispositions transitoires permettent à des États membres dʼappliquer des taux plus bas. Les taux dʼimposition réduits ne sont par principe applicables quʼaux prestations explicitement mentionnées dans lʼAnnexe III à la Directive 2006/112/CE, cʼest-à-dire à «lʼhébergement fourni dans des hôtels et établissements similaires, y compris la fourniture dʼhébergement de vacances et la location dʼemplacements de camping et dʼemplacements pour caravanes» (ch. 12, Annexe III). Comme lʼindique le tableau porté en annexe, les prestations du secteur de lʼhébergement bénéficient dʼun taux réduit dans la plupart des États membres de lʼUnion, puisque seuls le Danemark, la Grande-Bretagne et la République slovaque appliquent leur taux normal. Exception faite du Luxembourg, le taux réduit ainsi appliqué est toutefois largement supérieur aux 3,8 % en vigueur en Suisse. Pour ce qui est des pays limitrophes, les nuitées hôtelières sont frappées dʼun taux de 7 % en Allemagne et en France et même de 10 % en Italie et en Autriche.

2.2 Délibérations de la Commission

La CER-N propose dʼentrer en matière sur lʼavant-projet dans la mesure où elle nʼentend pas assister sans réagir à la suppression du taux spécial applicable aux prestations du secteur de lʼhébergement alors même que le secteur du tourisme reste plongé dans une crise profonde. Après que le projet de taux unique et le modèle à deux taux présentés par le Conseil fédéral ont tous deux été rejetés par le Parlement, la question se pose désormais de savoir comment le troisième taux de TVA doit être conçu.

2.2.1 Proposition de la majorité

La majorité de la CER-N (résultat du vote: 14 voix contre 11) propose que le taux spécial soit inscrit pour une durée indéterminée dans la loi régissant la taxe sur la valeur ajoutée. Après cinq prolongations, elle estime que le temps est désormais venu dʼoffrir au secteur une réelle sécurité en matière de planification. La Constitution (art. 130, al. 2) autorise que la loi prévoie un taux spécial pour les prestations du secteur de lʼhébergement, aussi bien de manière temporaire que sans

6 Directive (UE) 2016/856 du Conseil du 25 mai 2016 modifiant la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en ce qui concerne la durée de lʼobligation de respecter un taux normal minimal, JO L 142 du 31.5.2010, p. 12.

limitation dans le temps. Après 20 années marquées par un taux spécial provisoire, elle estime que celui-ci a toute légitimité pour être inscrit pour une durée indéterminée dans la loi. La majorité de la CER-N conçoit le taux spécial comme une aide à un secteur se trouvant aux prises avec un changement structurel rapide alors même quʼil reste durablement soumis à une concurrence internationale féroce. Le soutien apporté au secteur de lʼhébergement a, du fait que ce dernier dépend de la clientèle étrangère, valeur de promotion des exportations. Le fort repli de lʼeuro par rapport au franc, entamé en 2009 et qui a trouvé son point dʼorgue en 2015, lorsque la Banque nationale suisse a supprimé le cours plancher du franc par rapport à lʼeuro, sʼest traduit par un effondrement des demandes de prestations du secteur de lʼhébergement en provenance des pays de la zone euro. Depuis le oui des citoyens britanniques à la sortie de lʼUE (Brexit), la livre sterling sʼest elle aussi fortement dépréciée (cf. 2.1.2). Lʼinscription du taux spécial pour une durée indéterminée dans la loi donne à la branche la garantie quʼelle nʼaura pas, en plus de ses autres difficultés, à sʼadapter à une augmentation du taux. À défaut, la CER-N craint une chute encore plus prononcée de lʼhôtellerie suisse, des pertes dʼemplois encore plus importantes et, partant, une baisse des recettes fiscales. Le nombre dʼexploitations actives dans lʼhébergement nʼa cessé de décroître depuis 2005, et il en va de même pour les postes de travail, dont le nombre est en baisse constante depuis les années 1990.

2.2.2 Proposition de la minorité

La minorité de la CER-N (Schneeberger, Bertschy, Birrer-Heimo, Gössi, Jans, Leutenegger Oberholzer, Lüscher, Marra, Schelbert, Walti) estime également que le taux spécial doit être maintenu, cependant uniquement jusquʼà fin 20207, afin de laisser au secteur de lʼhébergement la possibilité de surmonter la crise par des mesures structurelles. Elle nʼignore pas que ce secteur est confronté à un changement structurel et quʼil doit faire preuve dʼinnovation. C’est pourquoi la branche a besoin de temps. Il serait malvenu de renforcer la pression à laquelle il est soumis en lui appliquant en un seul exercice une hausse de la taxe de 200 millions de francs. Pour la minorité, il nʼest par conséquent pas question dʼenvisager lʼinscription du taux spécial pour une durée indéterminée dans la loi car elle estime que lʼavantage accordé aujourdʼhui à un seul secteur nʼest pas équitable. Pour elle, il sʼagit dʼune politique structurelle ne tenant pas compte des autres branches, qui souffrent pourtant elles aussi de la faiblesse de lʼeuro. Elle est donc dʼavis que le taux spécial, en tant quʼinstrument de politique structurelle, doit faire lʼobjet dʼun examen régulier et rester ainsi sous la surveillance des responsables politiques, ce

7 Le taux spécial ne peut être prolongé que jusquʼà fin 2020, car la Constitution ne donne à la Confédération la compétence de prélever la TVA que jusquʼà cette date (art. 196, ch. 14, al. 1, Cst.). Cette compétence sera prolongée probablement jusquʼen 2035 dans le cadre du nouveau régime financier 2021 (16.035).

notamment parce que le taux spécial accordé au secteur de lʼhébergement nʼa pas contribué à résoudre durablement ses problèmes, alors même quʼil est en place depuis 20 ans. Il convient donc de trouver une autre solution à long terme. La minorité est d’avis qu’il conviendra à la nouvelle échéance de se demander si on peut toujours renoncer aux 200 millions de francs de recettes fiscales que la Confédération perd en raison du taux spécial. La minorité rappelle à ce sujet que le Conseil fédéral prévoyait dans son plan financier 2018-2020 des recettes supplémentaires en raison de l’abolition du taux spécial. La prolongation du taux spécial jusqu’en 2020 se fera aux dépens d’autres tâches de l’État (voir infra chap. 4.1).

3 Commentaires sur les différentes dispositions

3.1 Proposition de la majorité

Art. 25 Taux de lʼimpôt Al. 4: Le taux de lʼimpôt grevant les prestations du secteur de lʼhébergement (taux spécial) est fixé à 3,8 % jusquʼau 31 décembre 2017. Hormis la suppression de la limitation dans le temps, aucune modification nʼest apportée au texte de la loi. Si, dans le cadre de la réforme de la prévoyance vieillesse 2020 (14.088), les hausses de taux prévues pour le 1er janvier 2018 en faveur de lʼAVS ne pouvaient pas être mises en œuvre, le taux spécial serait de facto ramené à 3,7 % à compter du 1er janvier 2018.

3.2 Proposition de la minorité

Art. 25 Taux de lʼimpôt Al. 4: Le taux de lʼimpôt grevant les prestations du secteur de lʼhébergement (taux spécial) est actuellement fixé à 3,8 % jusquʼau 31 décembre 2017. Ce délai est dorénavant prolongé de 3 années supplémentaires jusquʼau 31 décembre 2020. Aucune autre modification nʼest apportée au texte de la loi. Si, dans le cadre de la réforme de la prévoyance vieillesse 2020 (14.088), les hausses de taux prévues pour le 1er janvier 2018 en faveur de lʼAVS ne pouvaient pas être mises en œuvre, le taux spécial serait de facto ramené à 3,7 % à compter du 1er janvier 2018.

4 Conséquences

4.1 Conséquences sur les finances et sur le personnel

Un relèvement du taux spécial et lʼimposition des prestations du secteur de lʼhébergement au taux normal de 8 % entraînerait un surplus de recettes au titre de la TVA se montant à près de 200 millions par an. Pour autant, du fait des périodes trimestrielles et semestrielles de décompte, le relèvement du taux spécial aurait un effet retardé. Ainsi, lʼannée 2018 ne permettrait de récolter que 73 % du surplus de

recettes dû au titre dʼune année pleine, et ce nʼest quʼen 2019 que celui-ci serait atteint en intégralité. Le plan financier 2018-2020 intègre la suppression du taux spécial appliqué aux prestations du secteur de lʼhébergement. Lʼinscription du taux spécial pour une durée indéterminée dans la loi ou sa prolongation limitée dans le temps entraînerait donc une dégradation correspondante de la situation des finances fédérales, laquelle devrait, du fait du frein à lʼendettement, être compensée par des diminutions de dépenses. La mise en œuvre de lʼinitiative parlementaire nʼaurait aucune influence en termes de personnel dans la mesure où elle ne consisterait quʼen la prolongation ou la pérennisation du statu quo.

4.2 Mise en œuvre

Ni lʼinscription du taux spécial pour une durée indéterminée dans la loi ni la prolongation du taux spécial ne posent de nouveaux problèmes de mise en œuvre.

5 Compatibilité avec les engagements internationaux

de la Suisse La Suisse nʼétant pas membre de lʼUE et nʼayant pas adopté la directive sur le système de taxe sur la valeur ajoutée applicable au sein de lʼUE8, ladite directive ne sʼapplique pas en Suisse. La Suisse peut donc continuer à définir son droit en matière de TVA de manière autonome. Les accords bilatéraux entre la Suisse et lʼUE portent sur la TVA uniquement dans le cadre de lʼentraide judiciaire et de lʼassistance administrative. Ces dispositions ne sont pas concernées par le présent projet. Il convient par ailleurs de mentionner le traité signé le 28 octobre 19949 entre la Confédération Suisse et la Principauté du Liechtenstein concernant la taxe sur la valeur ajoutée dans la Principauté de Liechtenstein. En vertu de ce traité, le Liechtenstein, qui constitue par ailleurs un seul territoire douanier avec celui de la Suisse, reprend le droit suisse régissant la TVA. Le but de ce traité est dʼassurer une harmonisation des règles en matière de TVA, ainsi quʼune interprétation et une application uniformes de celles-ci dans les deux pays. Ce traité est applicable aussi longtemps quʼil nʼest pas dénoncé par lʼun des deux États contractants. Conformément à ce traité, la Principauté de Liechtenstein devra donc adapter son droit en matière de TVA à la LTVA révisée. Il existe en outre un traité signé le 23 novembre 196410 entre la Confédération suisse et la République fédérale dʼAllemagne sur lʼinclusion de la commune de Büsingen

8 JO L 347 du 11.12.2006, p. 1

9 RS 0.641.295.142 10 RS 0.613.112.136

am Hochrhein dans le territoire douanier suisse. Selon ce traité, le droit suisse régissant la TVA sʼapplique également à la commune allemande de Büsingen, ce qui signifie que la Suisse prélève aussi la TVA sur les importations et les prestations fournies sur le territoire de la commune de Büsingen. En contrepartie, la Suisse participe aux charges spécifiques de la commune de Büsingen et de sa population en utilisant une part du produit de la TVA. Ce traité est applicable aussi longtemps quʼil nʼest pas dénoncé par lʼun des deux États contractants.

6 Constitutionnalité et conformité aux lois

Lʼart. 130 Cst. fonde le taux spécial et, par application de lʼarrêté fédéral du 19 mars 2004 sur un nouveau régime financier, précise que pour lʼimposition des prestations du secteur de lʼhébergement la loi peut prévoir un taux inférieur au taux normal et supérieur au taux réduit (art. 130, al. 2, Cst.).

Annexe

Imposition des prestations du secteur de lʼhébergement dans lʼUE Prestations du secteur de État membre Taux normal lʼhébergement Belgique 21 6 Bulgarie 20 9 République tchèque 21 15 Danemark 25 25 Allemagne 19 7 Estonie 20 9 Irlande 23 9 Grèce 23 13 Espagne 21 10 France 20 10 Croatie 25 13 Italie 22 10 Chypre 19 9 Lettonie 21 12 Lituanie 21 9 Luxembourg 17 3 Hongrie 27 18 Malte 18 7 Pays-Bas 21 6 Autriche 20 13a Pologne 23 8 Portugal 23 6 Roumanie 20 9 Slovénie 22 9,5 Slovaquie 20 20 Finlande 24 10 Suède 25 12 Royaume-Uni 20 20 a Depuis le 1er mai 2016 Source: Commission européenne, Fiscalité et union douanière, 1 er janvier 2016, Taux de TVA appliquée dans les États membres de lʼUnion européenne (https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/docs/body/vat_rates_fr.pdf)