Art. 20, al. 4, let. a
Depuis le 1er juillet 2016, les fonds propres «supplémentaires» initialement définis à l’art. 45, al. 1 à 3, sont inclus dans le volant de fonds propres selon l’art. 43, al. 1, et l’annexe 8 (et l’art. 45 ne comprend plus que son ancien al. 4, qui précise les circonstances particulières dans lesquelles la FINMA peut, sous réserve de certaines conditions, exiger que les banques détiennent des fonds propres «supplémentaires»). Le renvoi à l’art. 45, al. 2, doit de ce fait être remplacé par un renvoi à l’art. 43, al. 1, et à l’annexe 8.
Art. 46 Ratio d’endettement maximal (leverage ratio)
L’al. 1 intègre désormais une limite d’endettement dans les prescriptions minimales en matière de fonds propres devant être respectées en permanence. Le ratio de levier doit, conformément aux prescriptions en vigueur des standards de Bâle (voir chap. 1.3) s’élever au minimum à 3 %, ce qui signifie que les fonds propres de base d’une banque, après les déductions men- tionnées aux art. 31 à 40, doivent représenter au moins 3 % de son engagement total. Comme les rapports le montrent (voir chap. 1.1), la plupart des banques actives en Suisse respectent déjà cette prescription de 3 % depuis plusieurs années.
L’al. 2 reprend l’art. 125a de l’OFR actuelle. L’engagement total reste décrit en détail dans la circulaire de la FINMA 2015/3 «Ratio de levier». L’engagement total est constitué par l’en- semble des positions, indépendamment de leur degré de risque, sous une forme non pondé- rée. Lors de l’agrégation, aucune distinction n’est par conséquent faite entre les différents risques des positions, inversement à ce qui prévaut pour la dotation en fonds propres basée sur les risques.
Art. 48, al. 2
L’OFR en vigueur utilise déjà dans ses art. 42, al. 2, let. f, et 55, al. 1, l’expression «risque de crédit de contrepartie» pour faire référence aux dérivés. Il est précisé à l’art. 48, al. 2, que cette expression renvoie spécifiquement au risque de crédit envers la contrepartie et non au risque de crédit lié aux instruments financiers sous-jacents. À l’avenir, l’expression sera également utilisée dans les art. 96, al. 1, et 115 (voir chap. 2.2).
Art. 55, al. 1 et 3
Cet article est harmonisé avec l’art. 48, al. 2, en ce qui concerne l’expression «risque de crédit de contrepartie». Toujours dans un souci d’unité, «méthode des modèles» est remplacé par «approche des modèles» à l’al. 3,
(août 2016) et dans l’Union européenne (novembre 2016). La mise en œuvre prévue au sein de l’UE suit de près les standards de Bâle et en reprend les éléments centraux, à savoir, notamment, la base de calcul que constituent les fonds propres de base au lieu du capital total, les règles applicables aux contreparties liées, la mesure et l’annonce des engagements avant et après application de mesures d’atténuation du risque, le nouveau traitement réservé aux crédits couverts par des sûretés, la non-utilisation d’approches basées sur des modèles pour la me- sure ainsi que l’application de limites plus strictes pour les banques d’importance systémique au niveau interna- tional. Voir aussi chapitre 3 du rapport explicatif de la FINMA sur la révision de la circulaire 2008/23 «Répartition des risques – banques» d’avril 2017.
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2.2 Titre 4 Répartition des risques Des concentrations de risques peuvent survenir de multiples façons et faire perdre aux règles relatives aux fonds propres – qui sont implicitement basées sur une certaine diversification – leur capacité à couvrir de manière adéquate les risques réels. Tel est par exemple le cas lorsque des engagements de crédit multiples et de tailles différentes se traduisent par un vo- lume de crédit important envers certains secteurs économiques, certaines régions ou certains types de crédit (par exemple des crédits garantis par des gages immobiliers). Les dispositions suivantes se limitent volontairement, comme les standards de Bâle d’avril 201415, aux concen- trations vis-à-vis de contreparties individuelles ou de groupes de contreparties liées:
2.2.1 Chapitre 1 Dispositions générales
Art. 95 Gros risques et autres risques de crédit élevés
La nouvelle mouture de la disposition opère une distinction entre les risques de crédit élevés et les gros risques dans la mesure où les banques doivent généralement identifier et surveiller les grands crédits (y compris les positions intrajournalières) et respecter des obligations d’an- noncer (voir art. 100 à 102). L’identification, la surveillance et, pour partie, l’obligation d’annon- cer, s’appliquent indépendamment du fait qu’il s’agisse ou non d’un gros risque. Désormais, une différence est parfois opérée entre les risques de crédit et les risques de contrepartie. Ces derniers sont principalement constitués par des risques envers des contreparties dans le cas d’opérations sur dérivés et d’opérations de mise en pension ou opérations similaires (voir com- mentaire de l’art. 48, al. 2).
Si, jusqu’ici, les positions atteignant ou excédant 10 % des fonds propres pris en compte étaient considérées comme des gros risques, ce sont désormais les fonds propres de base disponibles nets (Tier 1) qui sont utilisés comme base de calcul16, ce qui permet de remédier à une des faiblesses du régime précédent (voir chap. 1.2).
Art. 96 Positions à prendre en compte et position globale
Étant donné que l’objet de l’art. 96 de l’OFR actuelle – la fixation par chaque banque de limi- tations internes appropriées pour tous les risques de marché significatifs, y compris les im- meubles à l’usage de la banque et les autres immeubles – est de fait déjà couvert par l’art. 12, al. 2, de l’ordonnance du 30 avril 2014 sur les banques (OB)17, il est possible de supprimer cette redondance. Désormais, l’art. 96 sert à définir la position globale représentant les valeurs calculées et agrégées selon des procédures définies de toutes les positions à prendre en compte par contrepartie ou par groupe de contreparties liées18. Les positions intrajournalières envers les banques ne devant pas, aux termes de l’al. 3, let. b, être prises en compte lors du calcul de la position globale, elles sont exclues de la limite maximale fixe telle que prévue par l’art. 97 ainsi que de l’obligation d’annoncer selon les art. 100 à 102 (mais pas de l’obligation d’annoncer selon l’art. 95, al. 2)19.
Art. 97 Limite maximale autorisée par gros risque
Une limite maximale de 25 % demeure par principe applicable à chaque gros risque mais, comme précisé à l’art. 95, ce sont désormais les fonds propres de base disponibles nets qui sont utilisés comme base de calcul et non plus les fonds propres pris en compte20. En vertu
15 §§ 8/9 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 16 §§ 14/17 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 17 RS 952.02 18 §§ 30 ss «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 19 §§ 65 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 20 §§ 16/17 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014.
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du principe de proportionnalité, il est prévu en revanche d’introduire des assouplissements appropriés concernant les positions interbancaires de petits établissements envers des banques d’importance non systémique, à l’instar de l’actuel art. 116. La collecte des données nécessaires à cet effet aura lieu dans le cadre d’une étude d’impact élargie (voir chap. 1.2 et 3.3).
L’art. 97 traite désormais aussi des positions exclues de ladite limite maximale. Sont notam- ment concernées les positions envers des États disposant de très bonnes notations externes ou envers des contreparties centrales qualifiées (QCCP)21. Là où, jusqu’ici, ces positions étaient pondérées à 0 % lors de la détermination de la position globale, elles sont désormais explicitement mesurées mais ne sont pas soumises à la limite maximale, si bien que cela n’entraîne dans les faits aucune modification d’importance. Toutefois, le fait que ces positions figurent sous les positions à annoncer accroît la transparence.
Art. 98 Dépassement de la limite maximale
Si un rapprochement imprévu entre des contreparties jusqu’alors indépendantes a pour effet de faire passer un gros risque au-dessus de la limite maximale de 25%, le délai de deux ans après l’accomplissement juridique du rapprochement reste applicable pour la résorption du dépassement. En la matière, le dépassement ne peut pas être augmenté de manière active, même s’il est possible d’envisager une augmentation passive par suite d’effets de change. Lorsque des rapprochements sont prévus, il convient d’en informer la FINMA et de discuter plus précisément du cas avec elle. Par ailleurs, il n’est pas possible, aux termes des nouvelles règles, de résorber un dépassement de la limite maximale au moyen de fonds propres libre- ment disponibles (voir chap. 1.2).
Art. 99
L’objet de l’actuel art. 99 (positions internes du groupe) est transféré à l’art. 111a.
Art. 100 Annonce des risques de crédit élevés et des gros risques
Selon les al. 1 et 2, la fréquence d’annonce qui, au-delà des gros risques, englobe désormais les risques de crédit élevés, n’est en rien modifiée par la présente révision (voir commentaire de l’art. 95). Aux termes de l’al. 2, l’annonce ne doit plus seulement se faire à la société d’audit bancaire mais aussi à la FINMA. Au niveau des établissements individuels, le délai de com- munication est porté de quatre à six semaines. L’al. 3 fixe en outre les dates de référence pour le calcul, conformément à la pratique actuelle.
Les informations devant être annoncées ont été modifiées dans les al. 4 et 5. La nouveauté concerne l’étendue de l’obligation d’annoncer puisque, en plus de l’annonce déjà obligatoire des positions globales compte tenu des mesures d’atténuation du risque, il faut également communiquer les «valeurs brutes», c’est-à-dire les valeurs des positions résultant de la non- application des mesures d’atténuation du risque énumérées à l’art. 119, al. 1. Il convient no- tamment d’annoncer tous les engagements atteignant ou dépassant la limite maximale ainsi que les 20 plus importantes positions globales, que celles-ci atteignent ou non la limite maxi- male (exception faite des positions globales envers des banques centrales et des gouverne- ments centraux)22.
21 §§ 13/61 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 22 §§ 15 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. Une première version
du nouveau formulaire d’annonce est incluse dans les documents de la FINMA destinés à l’audition sur la révision de la circulaire 2008/23 «Répartition des risques – banques» d’avril 2017.
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Les al. 6 à 9 correspondent, sur le fond, à l’OFR actuelle.
Art. 101 Annonce de dépassements non autorisés
La disposition est complétée par l’obligation de résorber le dépassement dans un délai bref et fixé en concertation avec la FINMA23.
Art. 102 Annonce de positions internes du groupe
Comme dans le cas de l’art. 100, la disposition est complétée par l’obligation de faire égale- ment une annonce à la FINMA.
Art. 103 à 108
Les dispositions sont abrogées. Cela vaut notamment pour la réglementation particulière de l’art. 103 de l’OFR actuelle à propos des opérations d’émission, qui constitue une spécificité suisse non compatible avec les standards de Bâle. Ceux-ci prévoient pour ces opérations l’uti- lisation d’un facteur de conversion uniforme de 50 % selon l’annexe 1, ch. 5.2, de l’OFR. S’agissant des dérivés (art. 107 de l’OFR actuelle), voir le nouvel art. 115.
Art. 109 Groupe de contreparties liées
La conception des groupes de contreparties liées est conservée en l’état, mais les critères individuels à l’aune desquels il convient d’examiner si une contrepartie est liée ou non sont désormais formulés, de manière un peu plus large que dans l’OFR actuelle, dans la circulaire de la FINMA «Répartition des risques – banques»24. Comme auparavant, tant les situations de contrôle que les interdépendances purement économiques avec des regroupements de clients sont constitutives de groupes. Pour ce qui est de la détermination des situations de contrôle, il convient de prendre en considération non seulement les majorités de droits de vote, qui se traduisent automatiquement par un regroupement, mais également d’éventuels accords portant sur les droits de vote ainsi que les possibilités importantes d’influence sur les organes de surveillance et d’administration et sur la direction (y compris d’une autre société). Il faut en outre intégrer, à titre de directive qualitative, des critères correspondants issus des normes comptables internationalement reconnues25.
L’al. 3 stipule désormais que la dépendance économique ne doit être vérifiée que si des posi- tions globales dépassent 5 % des fonds propres de base pris en compte26. Étant donné que les positions globales comportant par exemple des dérivés ou exposées à des fluctuations de taux de change peuvent augmenter au fil du temps, ces 5 % ne portent pas sur le moment où la position a été prise mais sur la situation prévalant à l’instant T.
Le champ d’application de l’al. 5 a été restreint aux corporations suisses de droit public et la let. b précise qu’il s’agit de banques d’un canton27.
23 §§ 18 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 24 Voir chapitre 7 du rapport explicatif de la FINMA sur la révision de la circulaire 2008/23 «Répartition des risques – banques» d’avril 2017. 25 §§ 19 ss «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. Voir également
chapitre 7 du rapport explicatif de la FINMA sur la révision de la circulaire 2008/23 «Répartition des risques – banques» d’avril 2017. 26 §§ 28 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 27 §§ 62 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014.
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Art. 110 et 111
Les règles jusqu’ici en vigueur sont maintenues sans modification.
Art. 111a Positions internes du groupe
Comme dans le cas des gros risques envers des contreparties externes, ce sont les fonds propres de base qui constituent la nouvelle base de calcul pour les gros risques liés à des positions internes du groupe (voir al. 3). Pour le reste, le nouvel art. 111a correspond à l’art. 99 de l’OFR actuelle.
Art. 112, al. 2, let. d à f et h à j
Aux let. d à f et h, seules des adaptations ont été apportées aux renvois (art. 111a au lieu de l’art. 99; art. 98, al. 2, au lieu de l’art. 98, al. 3). Les nouvelles let. i et j comportent des dispo- sitions stipulant que la FINMA peut, sur demande motivée, autoriser à ne pas considérer des parties comme des groupes de contrepartie liées, comme cela est d’ailleurs prévu par les standards de Bâle28. Cela permet de régler aussi les cas qui pourraient découler de la restric- tion du champ d’application de l’art. 109, al. 5.
2.2.2 Chapitre 2 Calcul de la position globale
Art. 113 Pondération
À la let. a, la pondération actuelle de 20 % appliquée aux cantons présentant de très bonnes notations est maintenue (voir art. 115, al. 2, de l’OFR actuelle). S’agissant des communes et des corporations de droit public situées à l’étranger, la pondération est de 100 %, et ce indé- pendamment de leur notation.
La let. b précise que les lettres de gage suisses se voient appliquer une pondération préféren- tielle de 20 % conformément à la pondération minimale applicable à ce type de positions d’après les standards de Bâle. De la sorte, ces lettres de gage seront désormais soumises à une limitation de facto alors que, conformément à la règle actuelle de répartition des risques, basée sur les règles applicables au sein de l’UE, elles ne sont frappées d’aucune limitation ou se voient affecter une pondération de 0 %. Par souci d’exhaustivité, il convient toutefois d’in- diquer que les lettres de gage suisses, du fait de l’approche helvétique de répartition des risques qui arrive à échéance fin 2018, sont pondérées à 25 % et qu’elles sont de ce fait sou- mises à une limitation29.
Art. 114 Addition
Désormais, la position globale envers une contrepartie est déterminée sans compensation entre les positions du portefeuille de négoce et celles du portefeuille de la banque, c’est-à-dire par une simple addition de la position globale du portefeuille de négoce et de la position globale du portefeuille de la banque30. La mesure des types individuels de positions est précisée dans les art. 115 à 118 (avant atténuation du risque) et 119 (en cas d’application de techniques d’atténuation du risque) ainsi que dans la circulaire de la FINMA «Répartition des risques – banques»31.
28 §§ 25/27 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 29 Voir chapitre 7 du rapport explicatif de la FINMA sur la révision de la circulaire 2008/23 «Répartition des risques – banques» d’avril 2017. 30 §§ 44/58 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 31 Voir chapitre 7 du rapport explicatif de la FINMA sur la révision de la circulaire 2008/23 «Répartition des
risques – banques» d’avril 2017.
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Art. 115 Dérivés, prêts, opérations de mise en pension et opérations similaires portant sur des valeurs mobilières et autres instruments comportant un risque de crédit de contrepartie
Les positions exposées à des risques de crédit de contrepartie telles que des dérivés, qui peuvent être comptabilisées tant dans le portefeuille de la banque que dans le portefeuille de négoce, doivent être intégrées dans la position de la contrepartie. La valeur patrimoniale (actif sous-jacent, underlyings) qui sous-tend le dérivé (par exemple une action) étant toutefois sou- mise à un risque de crédit, le risque de crédit de ladite valeur patrimoniale doit également être pris en considération (dans l’exemple, dans la position globale de l’émetteur des actions). La valeur de cette position correspond à la perte susceptible de survenir en cas de défaillance de l’émetteur et de dépréciation totale de la valeur patrimoniale sous-jacente (jump-to-zero). S’agissant de la mesure du risque de crédit de contrepartie dans le cas de dérivés, c’est l’ap- proche standard selon l’art. 57 qui s’applique, en vertu de laquelle les équivalents-crédit sont, depuis le 1er janvier 2017, également déterminés pour les dérivés dans le contexte des fonds propres minimaux (al. 1)32.
Pour ce qui est des prêts, opérations de mise en pension et opérations similaires, on utilise l’approche simple ou l’approche globale pour déterminer les positions pondérées en fonction des risques ou les fonds propres minimaux qui en découlent, mais sans tenir compte des décotes estimées par la banque dans l’approche globale. Les approches des modèles ne doi- vent plus non plus être utilisées (al. 2; voir chap.1.2)33.
Art. 116 Autres positions du bilan
Art. 117 Positions hors bilan
Les deux dispositions règlent la mesure d’autres positions du portefeuille de la banque34. S’agissant des positions du bilan, c’est en principe la valeur comptable déterminée selon les règles applicables à l’établissement des comptes qui s’applique. Si, pour la banque, il s’avère trop fastidieux de déduire au cas par cas d’éventuels correctifs de valeur ou des ajustements de valeur sur des positions spécifiques, il est alors possible de recourir à la valeur brute. L’uti- lisation de la valeur brute se traduit par une mesure de la position plus aisée, mais aussi plus prudente.
Les opérations hors bilan sont en principe converties dans leur équivalent-crédit en appliquant les facteurs de conversion des crédits indiqués à l’annexe 1 de l’OFR, comme cela est d’ail- leurs fait pour la détermination des fonds propres minimaux. S’agissant des accords de crédit révocables mentionnés à l’annexe 1, ch. 1.3, c’est un facteur de conversion des crédits de 0,1 % (au lieu de 0 %) qui s’applique dans le cadre de la répartition des risques.
Art. 118 Dispositions d’exécution de la FINMA relatives au calcul des différentes posi- tions
Les règles relatives à la détermination de la position globale pour les positions du portefeuille de négoce35 ainsi que pour d’autres types de positions telles que les positions envers des contreparties centrales (y compris les positions issues de services de compensation) 36, les positions en titres de créance garantis (lettres de gage comprises; voir aussi art. 113)37 ou les
32 §§ 33 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 33 §§ 34 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 34 §§ 32/35 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 35 §§ 46 ss «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 36 §§ 84 ss «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 37 §§ 68 ss «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014.
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positions de placements collectifs, titrisations et autres structures d’investissement38 se trou- vent, du fait de leur nature technique, dans la circulaire de la FINMA «Répartition des risques – banques». Y sont décrites les règles relatives au calcul des positions conformément aux standards de Bâle39.
Art. 119 Atténuation du risque
Les mesures d’atténuation du risque selon l’art. 119 correspondent dans leurs grandes lignes à celles en vigueur. Les changements portent sur les modalités techniques de prise en compte des instruments correspondants lors de la détermination de la position globale. Il n’est notam- ment plus possible de procéder à une modélisation des sûretés (voir chap.1.2)40.
Par analogie avec les prescriptions minimales en matière de fonds propres (voir art. 61), les explications figurant dans l’OFR en ce qui concerne la répartition des risques se limitent à l’énumération des techniques permettant d’atténuer le risque et renvoient aux dispositions d’exécution de la FINMA pour ce qui est des détails. Celles-ci sont disponibles dans la circu- laire de la FINMA «Répartition des risques – banques», d’une part, et plus particulièrement dans la circulaire de la FINMA 2017/7 «Risques de crédit – banques»41, d’autre part.
Art. 120 à 123
Ces dispositions sont abrogées. S’agissant des engagements conditionnels et des engage- ments irrévocables (art. 120 de l’OFR actuelle), voir le nouvel art. 117 et l’annexe 1 de l’OFR.
2.3 Titre 5 Dispositions applicables aux banques d’importance systémique
Art. 125a Engagement total
Cette disposition se trouve désormais à l’art. 46, al. 2, et peut de ce fait être abrogée.
Art. 136 Gros risque
Par analogie avec les prescriptions de répartition des risques, ce sont désormais les fonds propres de base qui, dans le cas des banques d’importance systémique, serviront de base de calcul pour la limitation des gros risques42. Cela constitue un assouplissement par rapport à la réglementation existante, qui prend les fonds propres de base durs comme base de calcul pour la limite maximale de 25 %.
Si la contrepartie est une banque suisse d’importance systémique ou une banque étrangère d’importance systémique à l’échelle mondiale, la nouvelle limite maximale est de 15 %, con- formément aux standards de Bâle, qui prévoient en effet explicitement ce niveau pour la posi- tion globale vis-à-vis de banques d’importance systémique à l’échelle mondiale S’agissant de la position globale envers des banques suisses d’importance systémique, il est possible d’exercer une option nationale dans le cadre des standards de Bâle et de fixer une limite maxi- male inférieure à 25 %. L’exercice de cette option est par principe recommandé par le Comité de Bâle43. La réduction de la limite (15 % au lieu de 25 %), alliée à un relèvement de la base
38 §§ 72 ss «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 39 Voir chapitre 7 du rapport explicatif de la FINMA sur la révision de la circulaire 2008/23 «Répartition des risques – banques» d’avril 2017. 40 §§ 36 ss «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 41 Voir chapitre 7 du rapport explicatif de la FINMA sur la révision de la circulaire 2008/23 «Répartition des
risques – banques» d’avril 2017. 42 §§ 16 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014. 43 §§ 90 ss «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014.
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de calcul (totalité des fonds propres de base au lieu des fonds propres de base durs), constitue au final un abaissement de 11 % de la limite effective si on se réfère aux positions envers les banques suisses d’importance systémique et les banques d’importance systémique à l’échelle mondiale44.
Par analogie avec les règles applicables à toutes les banques, cette limite maximale ne peut être temporairement dépassée que conformément aux règles énoncées à l’art. 98. Il n’est plus possible de résorber le dépassement au moyen des fonds propres librement disponibles (voir chap. 1.2).
2.4 Titre 6 Dispositions transitoires et dispositions finales
Art. 137, 138, 148 et 148g
Ces dispositions peuvent être abrogées à fin 2018 du fait du calendrier prévu.
Art. 148h
Conformément aux standards de Bâle, il n’est prévu aucune clause de droit acquis (grand- fathering) pour les positions existantes avant l’entrée en vigueur des nouvelles règles et qui, en application de celles-ci à compter du 1er janvier 2019, dépassent de manière non autorisée la limite maximale de 25 %45.
Les établissements qui, dans l’optique de l’entrée en vigueur des nouvelles règles à compter du 1er janvier 2019, présentent déjà ou sont susceptibles de présenter des dépassements non autorisés doivent s’annoncer au plus tard fin mars 2018 auprès de la FINMA afin qu’une règle spécifique puisse être arrêtée en vue d’une réduction aussi rapide que possible des dépasse- ments de cette nature.
3 Conséquences La présente révision se traduit par la mise en œuvre de deux compléments au dispositif inter- national de Bâle III (voir chap. 1.3), à savoir l’introduction d’un ratio de levier de 3 % ainsi que la mise en place de nouvelles prescriptions destinées à empêcher l’apparition de gros risques. Le chapitre 3.1 donne un aperçu de la littérature actuelle dans ces deux domaines et le cha- pitre 3.2 aborde plus en détail les conséquences possibles pour la place financière suisse et pour l’économie du pays de manière plus générale.
3.1 Aperçu de la littérature actuelle
3.1.1 Ratio de levier
En réaction à la crise financière de 2008, le Comité de Bâle a, au travers de Bâle III, mis en place de nouvelles prescriptions réglementaires. En fait partie le ratio général de levier, qui, contrairement aux prescriptions existantes du Comité de Bâle, constitue une exigence non pondérée en fonction des risques pour ce qui est des fonds propres des banques. Le Comité de Bâle a en effet constaté que, avant et pendant la crise financière, nombre de banques avaient atteint un taux d’endettement élevé alors même qu’elles semblaient encore afficher de solides ratios de fonds propres pondérés en fonction des risques. Le but du ratio de levier est dès lors de réduire la probabilité d’un endettement excessif au sein du système bancaire en
44 Voir chapitre 7 du rapport explicatif de la FINMA sur la révision de la circulaire 2008/23 «Répartition des risques – banques» d’avril 2017. 45 §§ 93 «Supervisory framework for measuring and controlling large exposures» d’avril 2014.
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contraignant les banques à couvrir en tout temps les risques encourus à l’aune de leurs posi- tions au bilan et hors bilan (engagement total) au minimum à 3 % par des fonds propres sous la forme de fonds propres de base (capital Tier 1).
Le ratio de levier et les exigences de fonds propres pondérées en fonction des risques doivent être compris comme des instruments qui se complètent et doivent être respectés en perma- nence. Pour ce faire, il convient que les deux exigences en capital soient régulièrement calcu- lées. La plus élevée des deux détermine l’exigence minimale applicable pour la période con- cernée, tandis que la plus basse n’a pas de caractère obligatoire pour la période. Si les exigences de fonds propres pondérées en fonction des risques sont par exemple supérieures au ratio de levier de 3 %, ce dernier n’a pas d’effet contraignant pour la banque46. Le fait de savoir laquelle des deux exigences de fonds propres (celle qui est pondérée en fonction des risques ou celle qui ne l’est pas) est contraignante à un moment donné peut varier selon la période ou le cycle conjoncturel. Le ratio de levier pourrait notamment avoir un effet contracy- clique et, en phase de reprise, avoir valeur d’indicateur avancé signalant qu’il est temps de mettre en place des mesures correctives47. De ce fait, le ratio de levier est un réel facteur de sécurité pour les banques, notamment celles qui utilisent des approches modélisées pour dé- terminer leurs exigences en matière de fonds propres. Durant les phases de récession, pen- dant lesquelles les évaluations des risques se font plus pessimistes, ce sont en revanche les exigences de fonds propres pondérées en fonction des risques qui devraient avoir le caractère contraignant. En effet, lorsque l’économie redémarre, les risques encourus sont souvent sous- estimés, et inversement. Une pondération des risques trop faible au regard des risques réel- lement encourus se traduit par une augmentation des exigences de fonds propres moindre que celle desdits risques. Le ratio de levier, ne prévoyant pas de pondération en fonction des risques, devient alors la limite inférieure contraignante en matière de fonds propres et em- pêche que les fonds propres ne soit trop réduits dans les phases de reprise en raison d’éva- luations trop optimistes. Une mise en place complémentaire des deux exigences en matière de fonds propres est dès lors judicieuse pour renforcer la capacité d’absorption des pertes par les banques.
L’amélioration de la capacité de résistance des banques réduit la probabilité de crises ban- caires, lesquelles sont généralement porteuses de coûts élevés pour l’économie en général48. Plus la dotation en fonds propres d’une banque est importante, plus cette dernière est à même d’absorber les pertes49. Si, d’une part, une faible probabilité de crises financières profite à la société dans son ensemble, d’autre part, un relèvement des fonds propres peut aussi entraîner des coûts supplémentaires pour les banques.
Les banques disposent de deux stratégies pour faire face à une éventuelle hausse de leur ratio de levier, sachant qu’une combinaison reste également possible: 1) augmentation des fonds propres grâce à la renonciation au versement de dividendes ou à une augmentation du capital-actions et 2) réduction de l’engagement total. Le choix entre ces deux stratégies dé- pendra de la stratégie commerciale globale de la banque:
Augmentation de la propension au risque: comme les exigences découlant du ratio de levier se fondent sur la limitation de l’ensemble des risques encourus et ne prévoient donc pas de pondérations pour les différents risques, les banques dont les exigences en capital pondérées en fonction des risques sont inférieures à celles du ratio de levier peuvent être
46 Des exigences encore plus strictes demeurent toutefois réservées pour les banques d’importance systémique. 47 Voir Gambacorta et Karmaka (2016). 48 Voir l’analyse d’impact de la réglementation concernant les modifications de l’ordonnance sur les fonds propres
et de l’ordonnance sur les banques (exigences relatives aux fonds propres des banques – recalibrage TBTF et classification) du 11 mai 2016, disponible sous https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attach- ments/43953.pdf 49 Admati et Hellwig (2013) considèrent que les exigences minimales de Bâle sont trop basses et appellent de leurs
vœux un ratio de levier nettement plus élevé.
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incitées à transformer des positions peu risquées de leur bilan en des positions moins sûres50. Cette réaction entraînerait, certes, une augmentation des risques dans le bilan ainsi que des exigences en capital pondérées en fonction des risques, mais n’aurait aucun impact sur le niveau des fonds propres basé sur le ratio de levier. Par contre, la banque pourrait augmenter ses rendements, ce qui, en cas de prise de risques excessifs, pourrait en définitive nuire à la stabilité du système financier s’il s'agissait d’une banque d’impor- tance systémiques ou de plusieurs autres banques. Plusieurs études se sont penchées sur cette critique, mais elles ont conclu que l’augmentation de la capacité d’absorption de pertes dépasse largement l’effet induit par la hausse de la propension au risque51. L’étude menée par la Banque centrale européenne (BCE) montre que les banques liées par le ratio de levier augmentent leurs investissements pondérés en fonction des risques de 1,5 à 2 point(s) de pourcentage de plus qu’elles ne le feraient sans prescriptions relatives au ratio de levier. Cette hausse de la propension au risque, qui doit être mise en regard avec une augmentation du ratio de levier de 0,5 à 1 point de pourcentage, s’est souvent déjà produite au moment de l’annonce des nouvelles prescriptions et n’aurait pas eu lieu sans la mise en place d’un ratio de levier. Cette augmentation des fonds propres est nettement plus importante que celle qui aurait été nécessaire du fait d’exigences en capital pondérées en fonction des risques pour couvrir la hausse des actifs pondérés en fonction des risques. Il convient en outre d’observer que l’augmentation de la propension au risque se traduit en retour par une progression des actifs pondérés en fonction des risques, ce qui a pour effet de rendre à nouveau rapidement contraignantes les exigences en capital pondérées en fonction des risques52,53.
Réductions de bilans et relèvement des marges d’intérêt: D’après une étude de l’Autorité bancaire européenne (ABE), il n’y a pas lieu de s’attendre à d’importantes réductions de bilans54 en réaction à la mise en place d’un ratio de levier, ce qui tient notamment au fait que les établissements présentant déjà un ratio de levier de 3 % ont en fait la possibilité d’augmenter leurs bilans55. L’étude de l’ABE indique par ailleurs que les positions prises essentiellement à l’égard du secteur public, des établissements financiers, de titrisations et de positions de portefeuilles de négoce sont les plus susceptibles d’être concernées par des réductions de bilans. Selon plusieurs études, les coûts afférents aux augmentations de fonds propres éventuellement nécessaires devraient être répercutés sur les clients via un relèvement des marges d’intérêt. Le Comité de Bâle estime la perte de production due à cette hausse à 0,08 % par an. Le renforcement durable de la capacité de résistance du système financier est toutefois à mettre en regard avec ces coûts. Prenant pour hypothèse des coûts liés à la crise compris entre 63 et 100 % de la production d’avant-crise, l’étude de la Banque des règlements internationaux (BRI) évalue l’utilité marginale de 0,26 à 0,41 % par an. Il en résulte une utilité marginale nette du ratio de levier comprise entre 0,18 et 0,33 % selon les coûts prévus de la crise. La Banque d’Angleterre estime elle aussi
50 Les crédits accordés aux PME étant associés à des pondérations de risque plus élevées, cela constituerait une
incitation à leur accorder davantage de prêts. 51 Dans une étude, la Banque d’Angleterre précise qu’une réduction permanente de la probabilité de crise d’un
point de pourcentage se traduit par une augmentation de la valeur actuelle nette du PIB de l’ordre de 4,5 milliards de livres sterling par an. 52 L’Autorité bancaire européenne (ABE) estime par ailleurs que l’utilisation de normes de présentation des comptes
différentes n’a aucun impact matériel sur le calcul du ratio de levier et sur la comparabilité entre pays. L’égalité de traitement (level playing field) devrait donc être assurée malgré l’existence de différences en la matière. 53 Les liquidités prêtées augmentant certes le ratio de levier mais pas les exigences en capital pondérées en fonc-
tion des risques, le ratio de levier est, selon la Banque d’Angleterre, susceptible de réduire le volume et la liquidité du marché des capitaux. Celle-ci juge par ailleurs qu’il pourrait être un des facteurs d’influence ayant conduit au creusement des écarts entre le taux d’escompte et les taux du marché monétaire à court terme. En outre, le tarissement des liquidités sur les marchés des capitaux pourrait réduire la liquidité des marchés obligataires et, partant, renchérir l’obtention de fonds de tiers. 54 Hartmann-Wendels estime que ce sont en premier lieu les banques ayant de faibles possibilités de levée de
fonds propres qui réduisent leurs bilans. 55 L’analyse de simulation se base sur l’hypothèse selon laquelle la réduction concerne principalement les positions
du bilan présentant de faibles pondérations de risque.
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que l’impact du ratio de levier sur les marges d’intérêt et, partant, sur l’octroi de crédit, est faible dans la mesure où, pour la majorité des banques, ce n’est pas le ratio de levier qui est l’exigence déterminante en matière de capital. Qui plus est, la meilleure résistance des établissements financiers peut se traduire par une diminution des coûts de refinancement, qui ne nécessitent plus qu’une faible compensation du rendement des fonds propres au moyen des marges d’intérêt.
3.1.2 Limitation des gros risques (répartition des risques)
La limitation des gros risques garantit une diversification suffisante en termes de clients, ce qui évite que les banques ne soient trop dépendantes de quelques relations clients ou de quelques investissements. Les prescriptions relatives à la limitation des gros risques selon Bâle III prévoient que les risques encourus par une banque à l’égard d’une contrepartie ou d’un groupe de contreparties ne peuvent pas dépasser 25 % des fonds propres de base (ca- pital Tier 1) de la banque. Font partie des risques encourus vis-à-vis d’une contrepartie les positions comptabilisées dans le portefeuille de la banque ainsi que celles détenues dans son portefeuille de négoce. Les établissements d’importance systémique ne sont plus autorisés à s’accorder mutuellement des prêts que jusqu’à concurrence de 15 % (au lieu de 25 %). Ce durcissement des règles découle des enseignements tirés de la crise financière, au cours de laquelle les importantes pertes essuyées sur le marché hypothécaire américain ont sapé la confiance des (grandes) banques entre elles et la confiance à l’égard du système bancaire dans son ensemble. Il convient donc de résorber au plus vite les dépassements de cette limite maximale. Cela peut en principe se faire en combinant les deux stratégies suivantes: 1) la banque réduit les créances ou augmente les sûretés, garanties, et/ou dérivés de crédit envers la contrepartie concernée, ou 2) elle augmente son capital Tier 1.
En plus de la limite maximale de 25 % ou de 15 % des fonds propres de base, une obligation d’annonce aux autorités de surveillance est prévue désormais pour les gros risques à partir de 10 % des fonds propres de base. Par ailleurs, il convient de communiquer régulièrement aux autorités de surveillance les 20 plus importants risques encourus, et ce, qu’ils dépassent ou non le seuil de 10 % des fonds propres, c’est-à-dire qu’ils constituent ou non un gros risque.
3.2 Conséquences pour l’économie suisse
3.2.1 Conséquences pour les groupes concernés
3.2.1.1 Différents groupes de banques La fixation du ratio de levier à 3 % ne devrait guère entraîner d’effet immédiat sur l’activité des banques suisses. La mise en place du ratio de levier a eu lieu de facto en Suisse dès 201356 dans le cadre de la période d’observation. À fin juin 2016, seulement quatre des plus de 250 banques actives en Suisse ne remplissaient pas l’exigence minimale de 3 % en matière de ratio de levier (voir illustration 1). Et même si celle-ci était fixée à 4 %, autrement dit si elle était de 30 % plus élevée, la plupart des banques helvétiques parviendraient encore à la res-
56 En vertu de l’OFR en vigueur depuis 2013, la FINMA peut, dans le cadre du justificatif des fonds propres et de
la publication, obliger les banques à présenter des rapports sur le ratio de levier. La FINMA a donc fait usage de ce droit et, conformément à ses circulaires 2015/3 «Ratio de levier» et 2016/1 «Publication – banques», elle a contraint toutes les banques à faire des rapports sur ce point (voir chap. 1.1). C’est ce qu’ont fait également les autorités de surveillance d’autres pays au cours de la période d’observation internationale concernant l’introduc- tion du ratio de levier de 3 % à titre de standard minimal à partir de 2018.
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pecter. Les petites banques présentant une dotation en fonds propres nettement plus consé- quente que celle des banques de taille moyenne à grande, le ratio de levier devrait pour elles n’avoir qu’un faible effet contraignant, voire aucun57.
Illustration 1: ratio de levier selon Bâle III par catégorie bancaire (juin 2016)
Source: FINMA
Les règles actuellement applicables aux gros risques doivent être adaptées conformément aux standards de Bâle (chap. 3.1.2). Selon les prescriptions valables à l’avenir pour toutes les banques, les valeurs nominales des risques encourus vis-à-vis d’une contrepartie seront par principe additionnés puis divisés par le capital Tier 1 de la banque. Dans de rares exceptions, les valeurs nominales peuvent être multipliées par un facteur de pondération, c’est-à-dire être calculées sur moins de 100 % (voir ci-après sous «Lettres de gage» ainsi qu’au chap. 3.2.1.3). En outre, la révision des prescriptions se traduit par une modification de la base de calcul. Les gros risques, en particulier, sont désormais mis en rapport avec le capital Tier 1 de la banque et non plus avec le total des fonds propres pris en compte. Le capital Tier 1 de la banque ne pouvant, par définition, jamais être supérieur aux fonds propres pris en compte, la réglemen- tation proposée constitue un certain durcissement, de sorte que les banques faiblement dotées en fonds propres de base, notamment, ne pourront encourir à l’avenir des gros risques que dans une moindre mesure jusqu’à ce que la limite maximale de 25 % soit atteinte. D’après une enquête menée par la FINMA fin juin 2015 auprès de 20 banques, au total six banques (soit 30 %) présentent des gros risques qui, mesurés à l’aune de la nouvelle base d’évaluation, dépassent la nouvelle limite maximale. Trois de ces six banques sont concernées par la mo- dification mentionnée de la base d’évaluation et elles ne présenteraient pas à ce jour de gros risques dépassant la limite maximale (voir illustration 2). Les trois autres banques (soit 15 %) présentent aujourd’hui déjà un gros risque supérieur à 25 %, ce qui est autorisé par l’actuelle réglementation dans certaines circonstances, notamment pour certaines positions interban- caires.
57 Avec une densité implicite comprise entre 25 et 28,6 % pour les banques d’importance non systémique contre
35 % pour les banques d’importance systémique, la probabilité que le ratio de levier (et non les exigences pon- dérées en fonction des risques) ait un effet contraignant est plus faible pour les banques d’importance non systé- mique que pour les banques d’importance systémique.
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Illustration 2: nombre de banques présentant des gros risques dépassant la limite maximale de 25 % d’après l’enquête menée auprès de 20 banques (juin 2015)
Source: FINMA Dans le domaine de l’octroi d’hypothèques destinées à financer des immeubles d’habitation, il est prévu, conformément aux prescriptions internationales, de supprimer une disposition d’ex- ception concernant le calcul des gros risques. Pour financer des immeubles utilisés ou loués par le preneur de crédit (immeubles d’habitation), les banques pouvaient octroyer jusqu’ici des crédits représentant bien plus de la moitié du total de leurs fonds propres. La suppression de cette disposition d’exception a pour effet de réduire le risque maximal admissible envers une contrepartie dans le domaine de l’immobilier d’habitation, ce qui, notamment pour les petites banques, est susceptible de restreindre considérablement leur capacité d’octroi de crédit. L’en- quête menée par la FINMA auprès de 20 banques fin juin 2015 a montré que plusieurs banques sont concernées par ce changement. Toutefois, ce durcissement ne devrait pas en- traîner de resserrement généralisé des crédits immobiliers.
Afin d’obtenir davantage d’informations sur les effets attendus des durcissements proposés, une enquête supplémentaire sera menée – parallèlement à la procédure de consultation – auprès d’un cercle élargi de banques impliquées. Le DFF tiendra compte de son résultat lors de l’adoption de l’ordonnance révisée. Les banques concernées ont, en tout état de cause, jusqu’à fin 2018 pour réduire les gros risques résiduels. Pour les banques de taille petite à moyenne, la suppression de l’approche progressive en matière de limite maximale prévue à l’art. 116 OFR actuel de gros risques envers les banques d’importance non systémique se traduirait, notamment pour les plus petites d’entre elles, par un durcissement supplémentaire des prescriptions dans le domaine interbancaire58. Dans le cadre de la nouvelle enquête de la FINMA, l’importance de ce durcissement doit d’ailleurs être étudiée plus précisément que cela n’avait été le cas lors du premier sondage réalisé fin juin 2015. Une collecte élargie des don- nées nécessaires est notamment prévue afin de définir de manière appropriée, à l’instar de l’art. 116 de l’OFR actuelle, les assouplissements qui s’appliqueraient aux positions interban- caires de petites banques envers des banques d’importance non systémique. Autrement dit, il
58 Pour les banques dont les fonds propres pris en compte dépassent 1000 millions de francs, la limite maximale
des gros risques qu’il est possible d’encourir est déjà fixée à 25 % pour ce qui est des opérations interbancaires. Aujourd’hui, cette limite maximale relative aux gros risques ne cesse de progresser pour les petites banques lorsqu’il est question d’affaires avec des banques d’importance non systémique et, pour les banques dont les fonds propres pris en compte sont inférieurs à 250 millions de francs, elle atteint un maximum de 100 % de leurs fonds propres.
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serait possible de prévoir pour ces positions un dépassement, dont l’ampleur reste à définir, de la limite maximale de 25 % relative aux fonds propres de base (au maximum de 100 %).
Établissements d’importance systémique S’agissant des établissements d’importance systémique, d’autres règles s’appliquent, tant pour ce qui est du ratio de levier que de la répartition des risques. Les exigences en matière de ratio de levier des banques d’importance systémique ont déjà été renforcées en 2016 par le Conseil fédéral dans le cadre de la révision des dispositions TBTF59. En ce qui concerne la répartition des risques, la présente révision de l’OFR entraîne un abaissement des limites maximales pour les banques d’importance systémique s’agissant des positions envers d’autres banques d’importance systémique (chap. 3.1.2). L’abaissement de ces limites maxi- males (15 % au lieu de 25 %) doit toutefois être relativisé dans la mesure où, pour les banques d’importance systémique, c’est à l’avenir le capital Tier 1 élargi qui sera pris en considération au lieu des fonds propres de base durs (une partie stricte du capital Tier 1). Au final, il n’en résulte que de faibles modifications des exigences imposées aux établissements d’importance systémique pour les positions envers d’autres établissements d’importance systémique en matière de répartition des risques. En ce qui concerne les opérations de banques d’importance systémique vis-à-vis de banques d’importance non systémique ou d’entreprises de manière générale, la limite maximale de 25 % reste applicable, si bien que l’utilisation du capital Tier 1 au lieu des fonds propres de base durs représente un assouplissement.
3.2.1.2 Clients et investisseurs La révision des prescriptions relatives à la répartition des risques (voir ci-dessus) peut se tra- duire par une limitation de la marge de manœuvre des banques vis-à-vis des entreprises de taille moyenne et, surtout, grande. Pour ces dernières, il est possible que le cercle des bailleurs de fonds potentiels se réduise et que cela rende plus attractif un financement sur le marché des capitaux via l’émission d’emprunts obligataires. En revanche, les petites entreprises, du fait de leur taille, ne pourront guère représenter, à l’avenir non plus, un gros risque pour une banque, et, si c’était le cas, uniquement pour les banques de petite taille. Pour ces entreprises et pour d’autres clients, il n’y a donc presque aucun effet à attendre. Pour les investisseurs dans des emprunts par lettres de gage susceptibles d’être mis en pension et de premier rang, l’extension du calcul des gros risques aux lettres de gage (voir ci-après) est potentiellement porteur d’un élargissement de l’univers de placement. La fixation du ratio de levier à 3 % ne devrait guère entraîner d’effet immédiat sur les clients et les investisseurs.
Lettres de gage Les positions en lettres de gage suisses émises par les deux établissements d’émission de lettres de gages soumis à une réglementation spéciale étaient, depuis 2007, exclues du calcul des gros risques, c’est-à-dire pondérées à 0 %, ou pondérées selon le taux suisse de réparti- tion des risques (25 %) applicable jusqu’à fin 2018. Partant, les banques actives dans le do- maine des affaires hypothécaires pouvaient d’une part se refinancer par le biais d’un établis- sement d’émission de lettres de gage et d’autre part, via l’achat d’emprunts par lettres de gage, constituer des gros risques à l’égard de ceux-ci à condition de ne pas appliquer l’approche suisse60. À l’avenir, les risques encourus par les banques envers un établissement d’émission de lettres de gage ne pourront toutefois plus dépasser la limite maximale de 25 % du capital Tier 1. En la matière, les lettres de gage suisses se voient appliquer la pondération minimale de 20 % autorisée par les standards de Bâle, ce qui limite implicitement l’exigence envers un
59 Voir https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques.msg-id-61681.html 60 Fin 2016, le montant des lettres de gage en circulation émises par la Banque des lettres de gage s’élevait à
65,1 milliards de francs et celui émis par la Centrale de lettres de gage atteignait 47,6 milliards de francs, soit un total de 112,7 milliards de francs. Après celui des emprunteurs de droit public, le marché des lettres de gage suisses est le segment le plus important et le plus liquide du marché helvétique de la dette intérieure. (Source: www.pfandbriefbank.ch)
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établissement d’émission de lettres de gage à 125 % du capital Tier 1. Dans le cadre de l’ap- proche suisse jusqu’ici en vigueur, laquelle prévoit une pondération de 25 %, cette limitation implicite est de 100 %. Étant donné que la Centrale d’émission de lettres de gage des banques cantonales suisses et la Banque d’émission des lettres de gage des autres établissements suisses de crédit hypothécaire sont les deux seuls établissements d’émission de lettres de gage existants en Suisse, plusieurs banques, plutôt de petite taille, risquent de se trouver limi- tées par cette réglementation et de se voir obligées d’utiliser d’autres placements pour main- tenir leur liquidité, ce qui serait synonyme de coûts élevés pour elles. D’après l’étude mention- née réalisée par la FINMA auprès de 20 banques à fin juin 2015, une banque présentait vis- à-vis d’un établissement d’émission de lettres de gage un gros risque supérieur à 25 % de ses fonds propres de base. Dans le cadre de l’étude d’impact élargie (voir chap. 1.2 et 3.3), il est prévu d’examiner aussi comment on pourrait réduire ces dépassements, par exemple par une attribution proportionnelle des lettres de gage aux (principaux) membres des établissements d’émission de lettres de gage et non aux établissements eux-mêmes (approche look-through). Cependant, il ne sera pas possible de corriger ainsi tous les dépassements. Les banques concernées étant tenues de résorber les dépassements de la limite maximale, cela signifie parallèlement que ces emprunts par lettres de gage deviendront des instruments de liquidité pour des banques qui ne sont pas liées par des prescriptions en matière de répartition des risques.
3.2.1.3 Confédération, cantons et communes Contrairement à la Confédération, qui est exonérée des modifications proposées, les deux niveaux inférieurs de l’État peuvent être indirectement concernés par la réglementation relative à la répartition des risques (limitation des gros risques). Pour les cantons présentant un risque de défaillance négligeable (classes de notation 1 et 2), le taux de pondération réduit (20 % au lieu des 100 % habituels) reste en vigueur. De ce fait, une banque peut encourir vis-à-vis d’un canton un risque jusqu’à cinq fois plus élevé que dans le cas d’une pondération à 100 % avant que cet engagement ne soit considéré comme un gros risque. Inversement, les communes vont à l’avenir être traitées comme tous les autres clients pour ce qui est du calcul des éven- tuels gros risques. Envers une commune, les banques ne sont plus autorisées à encourir de risques excessifs et à dépasser la limite maximale applicable aux crédits de grande taille (chap. 3.1.2). L’importance de ce durcissement doit être étudiée plus en détail dans le cadre de l’enquête élargie prévue par la FINMA. Portant sur 20 banques, les résultats disponibles à fin juin 2015 indiquent que la limite maximale pour les gros risques envers les communes est dépassée de peu par un seul établissement. Cette banque serait donc tenue de réduire sa position (chap. 3.1.2).
3.2.2 Conséquences pour la place économique suisse et la concurrence
3.2.2.1 Attrait de la place économique
Au travers des modifications proposées de l’OFR, la Suisse met en œuvre de nouveaux élé- ments de Bâle III, ce qui contribue au maintien de l’attractivité du pays en tant que place finan- cière internationale de premier plan. La création et la mise en œuvre de standards uniformes et internationaux dans le secteur financier est dans l’intérêt de la Suisse car cela permet l’émergence de conditions équitables de concurrence et facilite une comparaison internatio- nale des banques pour ce qui est de leurs dotations réelles en fonds propres.
3.2.2.2 Octroi de crédit, création de richesse et concurrence
Il n’y a pas lieu de s’attendre à une dégradation de l’octroi de crédit ni de la croissance du fait de l’entrée en vigueur du ratio de levier de 3 % et de la révision dans le domaine des gros risques. Il est impossible de dire à l’avance si l’éventuelle limitation des bailleurs de fonds potentiels (liée aux modifications intervenant dans le domaine des gros risques) va avoir des
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effets sur les conditions de crédit des entreprises de taille moyenne à grande car il reste à savoir si cela va aller de pair avec une diminution de l’intensité de la concurrence pour l’acqui- sition de tels clients.
3.2.3 Aspects pratiques de l’exécution
Du fait de l’entrée en vigueur en 2013 du reporting régulier sur le ratio de levier, les banques suisses ont déjà mené à bien les adaptations nécessaires dans le domaine de l’informatique61. Il n’y a donc presque plus aucun coût de mise en œuvre à attendre. L’application des pres- criptions révisées en matière de limitation des gros risques nécessite une adaptation unique des systèmes exploités par les banques. Cela entraîne des coûts pour les banques concer- nées. En outre, il convient que des mesures soient prises en temps utile afin de garantir que la limite maximale de 25 % ne sera plus dépassée, ce qui est encore autorisé par le droit actuel dans certaines circonstances. L’entrée en vigueur de l’ordonnance révisée n’étant prévue que pour début 2019, les banques disposent néanmoins d’assez de temps pour ce faire.
3.3 Étude d’impact complémentaire Lors de l’élaboration du projet de révision relatif à la répartition des risques, une première étude d’impact (Quantitative Impact Study, QIS) a, dans le cadre du GTN (voir chap. 1.2), été menée auprès de 20 établissements à propos des conséquences des règles révisées. Suite aux explications données ci-dessus (voir chap. 3.2), il est possible de dire en résumé qu’il existe deux domaines dans lesquels l’application des nouvelles règles va sans aucun doute mener à des dépassements de la limite maximale. Il s’agit en premier lieu des lettres de gage suisses, où un établissement présente un dépassement matériel de la limite maximale malgré une pondération préférentielle (20 % au lieu de 100 %). L’autre domaine concerne les finan- cements d’immeubles d’habitation, qui, selon les nouvelles règles, doivent être intégralement intégrés dans la position globale pour ce qui est de la répartition des risques (voir chap. 1.2). En la matière, il s’est avéré que plusieurs établissements dépassaient plus ou moins nettement la limite maximale de 25 % applicable dans le cadre des nouvelles règles62.
En raison d’un possible manque de représentativité de leur part, les résultats de la première étude d’impact doivent encore faire l’objet d’un examen plus approfondi afin de permettre une évaluation définitive des conséquences de la réglementation63. Une étude d’impact élargie est donc prévue en parallèle à la procédure de consultation.
Les établissements (banques et négociants en valeurs mobilières) souhaitant prendre part à l’étude d’impact complémentaire peuvent demander les documents correspondants auprès de la FINMA (basel3@finma.ch). Le DFF tiendra compte de son résultat lors de l’approbation de l’ordonnance révisée. Pour les petits établissements, notamment, les nouvelles prescriptions en matière de répartition des risques devront être formulées de manière proportionnelle si cela est jugé nécessaire et adapté au vu des résultats de la deuxième étude.
4 Aspects juridiques 4.1 Conformité à la Constitution et à la législation Les dispositions se fondent sur les dispositions correspondantes de la LB, à savoir sur ses art. 4 et 4bis (voir chap. 1.1).
61 Voir commentaire en note de bas de page 56. 62 Voir également chapitre 8 du rapport explicatif de la FINMA sur la révision de la circulaire 2008/23 «Répartition
des risques – banques» d’avril 2017. 63 Voir chapitre 9 du rapport explicatif de la FINMA sur la révision de la circulaire 2008/23 «Répartition des risques – banques» d’avril 2017.
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4.2 Compatibilité avec les engagements internationaux de la Suisse Il n’existe pas d’engagement dont il faut vérifier la compatibilité avec le présent projet. En ce qui concerne les standards minimaux, ce sont les standards de Bâle qui font foi. Cette ap- proche est en accord avec la stratégie du Conseil fédéral concernant la reprise des principaux standards internationaux dans le domaine financier.
4.3 Délégation de compétences législatives La concrétisation des dispositions de l’ordonnance au moyen de dispositions techniques d’exécution édictées par la FINMA en vertu des art. 45, al. 2, 97, al. 3, 115, al. 2, 118 et 119, al. 3, OFR s’appuie sur l’art. 55, al. 2, de la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA)64.
5 Entrée en vigueur Comme les standards de Bâle le prévoient, les modifications relatives au ratio de levier doivent entrer en vigueur le 1er janvier 2018 et celles portant sur la répartition des risques le 1er janvier 2019. Les règles révisées devraient être promulguées fin 2017 afin de laisser aux établisse- ments assez de temps pour assurer une mise en œuvre technique des prescriptions en ma- tière de répartition des risques. La publication des nouveaux formulaires d’annonce par la FINMA est prévue pour le 1er trimestre 2018.
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Rapport explicatif sur la révision de l’ordonnance sur les fonds propres Ratio de levier et répartition des risques
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