Département fédéral de justice et police DFJP Secrétariat d’État aux migrations SEM

Le 28 mars 2017

Rapport explicatif Modification de l’ordonnance 2 sur l’asile re- lative au financement et de l’ordonnance sur l’intégration des étrangers Mise en vigueur partielle de la modification de la loi fédérale sur les étrangers (Intégra- tion ; 13.030)

1 Contexte

Le 16 décembre 2016, le Parlement a adopté deux projets de modification de la loi fédérale sur les étrangers (FF 2016 8651 ; FF 2016 8633). Le premier concerne la mise en œuvre de l’art. 121a de la Constitution fédérale (Cst. ; 16.027) tandis que le second porte sur les dis- positions visant à améliorer l’intégration des étrangers (Intégration ; 13.030). Cette dernière est au cœur des présentes adaptations d’ordonnances. Le projet de loi relatif à l’intégration des étrangers permet de renforcer le principe « Encourager et exiger ». Il consolide tout particulièrement l’encouragement de l’intégration, qui vise à responsabiliser davantage les étrangers et à les aider à développer leurs aptitudes. La loi fédérale sur les étrangers (LEtr), qui s’intitulera à l’avenir loi sur les étrangers et sur l’intégration (LEI), fixe au niveau de la loi les critères d’intégration pertinents pour l’octroi d’une autorisation de séjour et d’établissement. D’autres modifications visent à mieux exploiter le potentiel offert par la main-d’œuvre en Suisse. Ainsi, les personnes du domaine de l’asile doivent pouvoir exercer plus facilement une activité lucrative. Pour cette raison, la taxe spéciale sur le revenu de l’activité lucrative est supprimée et la procédure d’autorisation pour exercer une activité lucrative est remplacée par une simple procédure d’annonce. Étant donné que le projet de loi relatif à l’intégration des étrangers requiert des travaux de mise en œuvre d’envergure, il a été divisé en deux paquets législatifs qui seront mis en vigueur de manière échelonnée par le Conseil fédéral. Le premier paquet concerne des dispositions qui, pour des raisons techniques, doivent en- trer en vigueur au début de l’année 2018 (art. 88 nLEtr et art. 85 à 87 nLAsi). Ce paquet comprend notamment la suppression de la taxe spéciale sur le revenu de l’activité lucrative. Par ailleurs, des modifications d’ordonnances sans lien avec la mise en œuvre du projet rela- tif à l’intégration sont nécessaires dans la perspective des programmes d’intégration canto- naux 2018-2021 (PIC 2). Sont concernées par ces modifications l’ordonnance 2 sur l’asile relative au financement (OA 2; RS 142.312) et l’ordonnance sur l’intégration des étrangers (OIE; RS 142.205). Le présent rapport explicatif traite des dispositions d’exécution relatives au premier paquet. Le second paquet concerne toutes les autres dispositions du projet de loi relatif à l’intégration des étrangers et les dispositions d’exécution qui s’y rapportent. Il entrera vrai- semblablement en vigueur durant l’été 2018. Ces dispositions nécessitent d’importants tra- vaux de préparation avec le concours des autorités cantonales d’exécution.

2 Grandes lignes du projet

Jusqu’à présent, les personnes admises à titre provisoire, les personnes à protéger qui ne sont pas titulaires d’une autorisation de séjour et les requérants d’asile devaient accepter une déduction de 10 % de leur salaire, laquelle s’ajoutait aux 10 % d’impôts prélevés à la source. Le projet propose donc de supprimer l’obligation de verser la taxe spéciale sur le revenu dans la LEtr (art. 88, al. 1, nLEtr en relation avec l’art. 85 ss nLAsi). Le logiciel d’encaissement actuellement utilisé sera prochainement remplacé par un nouveau logiciel d’encaissement à l’échelle fédérale. Une suppression rapide de cette taxe spéciale permettra de mener l’essentiel des travaux de clôture en recourant au logiciel actuel. À la suite de la modification de LEtr et de la loi sur l’asile (LAsi), les dispositions relatives à la taxe spéciale perçue sur le revenu provenant de l’exercice doivent être supprimées dans l’OA 2. En revanche, la taxe spéciale sur les valeurs patrimoniales pour les personnes du

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domaine de l’asile est maintenue. La Confédération prélève une taxe spéciale sur les valeurs patrimoniales des personnes du domaine de l’asile à titre de remboursement des frais d’aide sociale, d’aide d’urgence, de départ et d’exécution, ainsi que des frais occasionnés par la procédure de recours. À cette fin, la Confédération peut recourir à l’instrument de la saisie des valeurs patrimoniales. La révision de la LAsi a par ailleurs permis d’adapter le cercle des personnes assujetties à la taxe spéciale à la pratique en vigueur. Désormais, les personnes tenues de quitter la Suisse après une procédure d’asile ou après la levée d’une admission provisoire sont explicitement désignées comme assujetties à la taxe spéciale dans la loi. Enfin, la nouvelle conception de l’art. 85 nLAsi règle clairement les modalités du droit au remboursement de la Confédération et des cantons au niveau de la loi. Les règles de coor- dination qui s’appliquaient jusque-là au niveau des ordonnances peuvent donc être abro- gées. Dans les nouvelles bases relatives aux programmes d’intégration cantonaux 2018-2021, la Confédération et les cantons sont convenus de poursuivre le développement de la qualité des offres d’intégration, de renforcer l’orientation sur les objectifs et d’ajuster l’allocation du forfait d’intégration. Désormais, le forfait d’intégration ne sera plus fixé pour une durée de quatre ans mais versé deux fois par an sur la base du nombre effectif de décisions dans le domaine de l’asile. Ce changement nécessite une modification d’ordonnance. Le projet doit entrer en vigueur au début de l’année 2018 pour permettre le lancement des programmes 2018-2021.

3 Conséquences financières, effets sur l’état du personnel

et autres répercussions pour la Confédération et les can- tons Les répercussions des modifications de la LEtr sur la Confédération et les cantons ont été exposées dans le message complémentaire du 4 mars 20161 concernant la modification de la LEtr (Intégration). Les modifications d’ordonnances proposées relatives à la suppression de la taxe spéciale sur le revenu de l’activité lucrative ne modifient en rien ces répercus- sions. Avec la suppression de la taxe spéciale, la Confédération verra ses recettes nettes diminuer d’environ 3,6 millions de francs. Elle pourra néanmoins tabler sur des économies dans le subventionnement de l’aide sociale lorsque les mesures prévues pour améliorer l’intégration professionnelle des personnes relevant du domaine de l’asile feront effet. Il suffit de réussir à intégrer 200 personnes supplémentaires par an sur le marché du travail pour compenser la baisse des recettes liées à la taxe spéciale. Qui plus est, les employeurs n’ont plus à supporter les frais administratifs engendrés par la déduction et le versement de la taxe spéciale. Avec l’adoption, le 16 décembre 2016, du projet de loi relatif à l’intégration des étrangers, le Parlement a confirmé la voie adoptée avec les programmes d’intégration cantonaux. Depuis 2014, l’encouragement de l’intégration est piloté en fonction d’objectifs stratégiques conve- nus entre la Confédération et les cantons. Ces objectifs s’appliquent à l’échelle de la Suisse et permettent de mettre en œuvre plus efficacement l’encouragement de l’intégration à tous les niveaux fédéraux. Le rapport intermédiaire sur les programmes d’intégration cantonaux 2014-20172, publié à l’automne 2016, montre que cette forme de pilotage a fait ses preuves. Dans le message concernant le budget 2018, le Département fédéral de justice et police sollicite un nouveau crédit d’engagement pour la deuxième phase 2018-2021 des pro-

1 FF 2016 2665 2 Disponible à l’adresse suivante: www.sem.admin.ch > Entrée & Séjour > Intégration > Programmes canto- naux d‘intégration > Rapports annuels / intermédiaires PIC (état: 09.02.2017). 3/8

grammes d’intégration cantonaux. La Confédération prévoit de verser une contribution an- nuelle de 32,4 millions aux cantons. Les versements sont liés à la condition que la participa- tion des cantons à la mise en œuvre de l’encouragement de l’intégration soit égale à celle de la Confédération. Ces contributions de la Confédération sont gérées via un crédit d’engagement. Qui plus est, la Confédération verse aux cantons un forfait d’intégration par octroi de l’asile ou d’une admission provisoire. Ces dépenses sont contrebalancées par des allègements à moyen et long terme de l’aide sociale du fait de l’augmentation du taux d’activité des groupes cibles. Il n’est pas possible de chiffrer exactement ces allègements à cause du nombre fluc- tuant d’octrois de l’asile et d’admissions provisoires. Une étude réalisée sur mandat du Se- crétariat d’État aux migrations (SEM) a évalué les coûts et l’utilité de l’intégration des per- sonnes admises à titre provisoire et des réfugiés sur le marché du travail et a permis de rele- ver les économies annuelles engendrées par la réussite de l’intégration des personnes rele- vant du domaine de l’asile3. La mise en œuvre du nouvel article d’ordonnance n’a pas de répercussions en termes de personnel sur les cantons.

4 Compatibilité avec les obligations internationales de la

Suisse Les présentes modifications sont sans effet sur les engagements internationaux de la Suisse et sont dès lors compatibles avec ces derniers4.

5 Commentaire des dispositions

5.1 Ordonnance 2 sur l’asile relative au financement (OA 2)

En adoptant la révision de la LEtr le 16 décembre 2016, le Parlement a décidé de supprimer la taxe spéciale sur le revenu de l’activité lucrative pour les personnes qui relèvent du do- maine de l’asile. Cette décision s’inscrit dans le cadre d’une série de mesures visant à mettre en œuvre l’art. 121a Cst. Elle vise à réduire les charges administratives pour les employeurs, à inciter les employés à davantage accepter des postes à bas salaire ou à temps partiel, ainsi qu’à mieux exploiter le potentiel offert par la main-d’œuvre en Suisse.

Chapitre 2 Taxe spéciale sur les valeurs patrimoniales En raison de la suppression de la taxe spéciale sur le revenu de l’activité lucrative, la subdi- vision de ce chapitre en sections n’est plus nécessaire et ces sections peuvent être abro- gées. De même, le titre du chapitre 2 doit lui aussi être modifié.

Section 1 Dispositions générales La subdivision du chapitre en sections est abrogée car devenue inutile du fait de la réduction des domaines de réglementation.

Art. 8 (abrogé) L’actuel art. 8 est abrogé car la réglementation de l’obligation de rembourser les frais visée à l’art. 85 LAsi ne nécessite pas d’être concrétisée au niveau des ordonnances. Désormais, la

3 Étude du 14 juin 2013 « Kosten und Nutzen der Arbeitsintegration von vorläufig Aufgenommenen und Flüchtlingen » (uniquement en allemand), annexe I: Tableaux relatifs au calcul du rapport coût/utilité, pages 53–54, disponible sous: www.sem.admin.ch > Entrée & Séjour > Intégration > Rapports et études théma- tiques (état: 09.02.2017).

4 FF 2016 2665, ici 2852.

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Confédération fait valoir son droit au remboursement uniquement en prélevant une taxe spé- ciale sur les valeurs patrimoniales. Le remboursement de l’aide sociale versée par le canton est régi par le droit cantonal. Les règles de délégation et de coordination sont donc abro- gées.

Art. 9 (abrogé) L’actuel art. 9 est abrogé, car le contenu normatif du premier alinéa est intégré dans le nou- vel art. 10. Le deuxième alinéa est superflu du fait de la suppression de la taxe spéciale sur le revenu de l’activité lucrative.

Art. 10 Étendue et durée de l’obligation de s’acquitter de la taxe spéciale sur les valeurs patrimoniales (nouveau) Al. 1 L’al. 1 règle le champ d’application et le début de l’obligation de s’acquitter de la taxe spé- ciale pour toutes les catégories de personnes. Désormais, les personnes qui sont frappées d’une décision de renvoi entrée en force après une procédure d’asile ou la levée d’une ad- mission provisoire (personnes tenues de quitter la Suisse) sont explicitement mentionnées dans la loi au côté des requérants d’asile, des personnes admises à titre provisoire et des personnes à protéger sans autorisation de séjour. Cette nouveauté correspond à la pratique en vigueur et contribue à renforcer la sécurité juridique. Qui plus est, les personnes qui ne sont pas renvoyées par le SEM à l’issue d’une procédure d’asile du fait qu’elles font l’objet d’une décision définitive d’expulsion pénale au sens de l’art. 66a ou 66abis du code pénal (CP)5 ou 49a ou 49abis du code pénal militaire du 13 juin 1927 (CPM)6 sont elles aussi expli- citement mentionnées. Al. 2 L’assujettissement à la taxe spéciale sur les valeurs patrimoniales prend fin pour toutes les personnes lorsque le montant de 15 000 francs est atteint mais au plus tard dix ans après l’entrée en Suisse. Comme la taxe spéciale n’est plus prélevée sur le salaire et ne peut donc plus avoir d’influence sur l’incitation à exercer une activité lucrative, il ne se justifie pas, pour des raisons d’égalité de traitement et des raisons pratiques (solution informatique simple), de maintenir les différences qui prévalaient entre personnes admises à titre provisoire et requé- rants d’asile à la fin de l’assujettissement à la taxe spéciale. Comme auparavant, l’assujettissement à la taxe spéciale prend fin dès que la personne est reconnue comme réfugié ou obtient une autorisation de séjour. Al. 3 Comme jusqu’à présent, l’assujettissement à la taxe spéciale recommence à courir et le montant de la taxe reste dû dans son intégralité à chaque dépôt d’une nouvelle demande d’asile (maximum 15 000 francs par procédure d’asile). Par contre, la durée de l’assujettissement à la taxe spéciale est limitée à 10 ans quel que soit le nombre de procé- dures.

Art. 11 Administration de la taxe spéciale sur les valeurs patrimoniales (nouveau) Al. 1 La suppression de la taxe spéciale sur le revenu de l’activité lucrative permet de réduire con- sidérablement les charges administratives. Désormais, la loi ne prévoit plus la possibilité de confier à des tiers la gestion de la taxe spéciale et la saisie des valeurs patrimoniales. Par

5 RS 311.0 6 RS 321.0 5/8

conséquent, la taxe spéciale sur les valeurs patrimoniales sera à l’avenir gérée par le SEM. Du fait de la nouvelle réglementation, il ne sera plus nécessaire non plus de créer des comptes individuels au nom des personnes assujetties à la taxe spéciale. D’un point de vue comptable, il sera cependant possible de vérifier à tout moment le montant total versé au titre de la taxe spéciale. Al. 2 Les personnes auxquelles des valeurs patrimoniales ont été saisies ainsi que les autorités cantonales compétentes peuvent demander au SEM de connaître le montant versé au titre de la taxe spéciale. Elles doivent apporter la preuve de leur droit à être renseignées en ac- compagnant la demande d’une copie du titre de séjour. Une réglementation analogue figurait jusqu’à présent à l’art. 14.

Art. 12 Système d’information sur la taxe spéciale L’art. 17 de la loi fédérale sur la protection des données (LPD) 7 exige une base légale pour le traitement de données personnelles. La gestion de la taxe spéciale sur les valeurs patri- moniales nécessite également de traiter des données personnelles. L’art. 12 précise quelles données personnelles peuvent être traitées par le SEM. Dans l’ensemble, la quantité de données sera moins importante qu’aujourd‘hui en raison de la suppression de la taxe spé- ciale sur le revenu de l’activité lucrative.

Section 2 Taxe spéciale sur le revenu de l’activité lucrative La subdivision du chapitre 2 en sections est abrogée car la réduction des domaines de ré- glementation la rend superflue.

Art. 13 à 15 (abrogés) Les actuels art. 13 à 15 concernent la taxe spéciale sur le revenu de l’activité lucrative et peuvent donc être abrogés.

Section 3 Saisie des valeurs patrimoniales La subdivision du chapitre 2 en sections est abrogée, car la réduction des domaines de ré- glementation la rend superflue.

Art. 16 Valeurs patrimoniales susceptibles d’être saisies Le contenu de cet article correspond à celui de l’actuel art. 16. Seuls les renvois aux articles de loi ont été adaptés et quelques légers changements rédactionnels ont été effectués.

Art. 17 (abrogé) La norme fixée à l’art. 17 concernant la prise en compte des valeurs patrimoniales saisies est devenue superflue après la suppression de la taxe spéciale sur le revenu de l’activité lucrative. L’article peut être abrogé.

Art. 18 Restitution des valeurs patrimoniales saisies Al. 1 La terminologie de l’al. 1 est adaptée au cercle élargi des personnes assujetties à la taxe spéciale. Par ailleurs, la possibilité de confier à des tiers la gestion de la taxe spéciale est biffée (cf. art. 11, al. 2). Le contenu de l’actuel al. 1 est repris. Al. 4 (abrogé)

7 RS 235.1 6/8

L’actuel al. 4 est abrogé. En effet, conformément à l’art. 87, al. 2, nLAsi, il n’est plus possible de déposer après le départ de Suisse des demandes de restitution des valeurs patrimoniales saisies.

Disposition transitoire La disposition transitoire précise que les valeurs patrimoniales saisies avant l’entrée en vi- gueur de la modification d’ordonnance et les sommes versées ou exigibles au titre de la taxe spéciale sur le revenu de l’activité lucrative doivent être prises en compte dans leur intégrali- té dans l’obligation de s’acquitter de la taxe spéciale sur les valeurs patrimoniales.

5.2 Ordonnance sur l’intégration des étrangers (OIE)

Art. 18 Forfait d’intégration En vertu de l’art. 55, al. 2, LEtr en relation avec l’art. 87 LEtr et les art. 88 et 89 LAsi, les can- tons ont droit au versement par la Confédération d’un forfait d’intégration unique. Ce forfait doit être utilisé selon l’affectation prévue et en fonction des besoins ; il sert notamment à en- courager les réfugiés reconnus et les personnes admises à titre provisoire à s’intégrer pro- fessionnellement et à apprendre une langue nationale. Au cœur de cette démarche se trouve l’intégration professionnelle durable au travers de mesures de qualification qui reposent sur un plan d’intégration individuel. Al. 3 La Confédération verse désormais le forfait d’intégration aux cantons deux fois par an sur la base du nombre effectif de décisions dans le domaine de l’asile. Le calcul de la contribution annuelle des forfaits d’intégration est abandonné. Ce calcul se fondait jusqu’alors sur la va- leur moyenne du nombre de personnes admises à titre provisoire, de réfugiés reconnus et de personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour (al. 1) pendant les quatre der- nières années. La fixation du forfait d’intégration devait améliorer la sécurité en matière de planification. Toutefois, cette mesure n’a pas fait ses preuves dans la pratique, car le nombre de personnes visées à l’al. 1 connaît d’importantes fluctuations. Al. 4 (abrogé) L’actuel al. 4 est abrogé. Le remboursement des moyens non utilisés est désormais réglé à l’art. 19.

Art. 19 Remboursement des contributions financières de la Confédération (nouveau) L’art. 19 définit les conditions auxquelles les cantons doivent rembourser les contributions financières de la Confédération. La Confédération lie en principe le versement de contribu- tions financières à la réalisation d’objectifs en matière de prestations et d’efficacité. Al. 1 L’actuel art. 18, al. 4 permet déjà au SEM d’exiger des cantons qu’ils remboursent les moyens financiers non utilisés. Toutefois, il ne concrétise pas les conditions du rembourse- ment. Désormais, la Confédération doit pouvoir exiger d’un canton qu’il restitue les contributions versées selon l’art. 55, al. 2 et 3, LEtr lorsque le canton n’a pas mis en œuvre les objectifs convenus en matière de prestations et d’efficacité ou ne les a mis en œuvre que de manière insuffisante, qu’il n’apporte pas la preuve qu’il n’a commis aucune faute et qu’il est impos- sible de remédier à ce manquement. Il y a faute lorsqu’il apparaît de manière flagrante que 7/8

les objectifs convenus n’ont pas été mis en œuvre bien que le canton ait disposé de res- sources temporelles et financières suffisantes. Exemple : une offre de cours de langues ou de mesures de qualifications insuffisante alors que les ressources financières étaient suffi- santes et qu’un nombre suffisant de prestataires étaient disponibles. Une demande de rem- boursement peut également être formée lorsque le canton finance des mesures qui ne con- tribuent pas à atteindre les objectifs convenus. Al. 2 L‘al. 1 établit que la Confédération exige d’un canton qu’il restitue des contributions lorsqu’il n’a pas mis en œuvre les objectifs convenus en matière de prestations et d’efficacité ou ne les a mis en œuvre que de manière insuffisante, qu’il n’apporte pas la preuve qu’il n’a com- mis aucune faute et qu’il est impossible de remédier à ce manquement. Si, au terme de la durée de la convention-programme, le canton explique qu’il est possible de remédier au manquement et qu’il peut atteindre les objectifs convenus en matière de prestations et d’efficacité, la Confédération peut lui accorder un délai supplémentaire. Ce délai est généra- lement de deux ans. Si le canton ne parvient toujours pas à atteindre les objectifs convenus dans ce délai supplémentaire et qu’il n’est pas non plus en mesure de démontrer qu’il n’a commis aucune faute, il rembourse à la Confédération les contributions versées selon l’art. 55, al. 2 et 3, LEtr. Al. 3 Si le canton a atteint les objectifs convenus et qu’il reste un solde, ce dernier doit être utilisé conformément à l’affectation prévue dans un délai de deux ans après la fin du programme d’intégration cantonal. Les cantons sont tenus d’indiquer dans les instruments de contrôle du SEM à quelles fins le solde est affecté (grilles des objectifs et grilles de financement). Si besoin, le forfait d’intégration peut également être employé pour atteindre des objectifs stratégiques dans d’autres domaines d’encouragement, par exemple dans l’encouragement précoce ou la première information. Le forfait d’intégration peut uniquement être employé pour des mesures d’intégration. Selon l’art. 2 OA 2 et l’art. 3 de la loi fédérale en matière d’assistance (LAS; RS 851.1), les prestations d’assistance telles que les frais de voyage, les frais de nourriture ou encore les équipements spéciaux doivent en principe être prises en charge par l’aide sociale conformément aux dispositions cantonales en la matière. La Confé- dération indemnise les cantons pour leurs coûts liés à l’aide sociale au moyen d’indemnités forfaitaires.

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