Iv.pa. 17.412 «Egalité des chances dès la naissance» | Lexipedia

Art. 11a Aides pour des programmes cantonaux de développement de la politique de la petite enfance

Le contenu de l’article proposé correspond à celui de l’art. 26 LEEJ actuellement en vigueur. La mise en œuvre du nouvel art. 11a LEEJ devra par conséquent être analogue à celle de l’art. 26.

Al. 1 En dérogation à la définition des groupes cibles de la loi donnée à l’art. 4, la Confédération peut allouer à quatre cantons par an au plus des aides financières uniques pour une durée maximale de trois ans pour leurs programmes dans le domaine de la politique de la petite enfance. L’objectif des aides financières est d’aider les

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cantons à développer leur politique de la petite enfance et à combler les lacunes en la matière. Les cantons sont libres de recourir ou non à cette aide. La formulation du nouvel article précise que la Confédération peut soutenir des programmes cantonaux. Il est ainsi clair que l’art. 11a LEEJ ne permettra pas de financer des projets isolés, mais des ensembles ou des trains de mesures s’inscrivant de manière cohérente dans une stratégie plus large. Pour chaque canton, les besoins locaux, les circonstances particulières et les développements nécessaires devront servir de repères. La Confédération participera à hauteur de 50 % aux dépenses imputables d’un programme cantonal, mais au maximum à 100 000 francs par an et par canton. Sur la période contractuelle de trois ans, un canton pourra ainsi toucher une somme de 300 000 francs au maximum pour la mise en œuvre de son programme. En plus de cette somme, la Confédération pourra aussi pouvoir soutenir les travaux préparatoires du canton à hauteur de 50 %, mais pour un montant de 25 000 francs supplémentaires au maximum. À supposer que les cantons utilisent la totalité des aides financières mises à leur disposition et compte tenu des ressources en personnel de l’administration fédérale (voir ch. 5.1), la Confédération devrait investir au total une somme de 10,1 millions de francs au maximum. Cette subvention accordée aux cantons doit être comprise comme un financement initial ou incitatif, qui doit donc être limité à une période déterminée dans la loi. Les dix ans mentionnés dans l’article de loi sont calculés comme suit. En supposant que tous les cantons souhaitent lancer un programme avec le soutien financier de la Confédération et que des contrats ne puissent être conclus chaque année qu’avec quatre cantons, sept périodes contractuelles de trois ans chacune doivent être prévues (dans l’idéal six périodes avec quatre cantons et une dernière avec deux cantons). Si l’on ajoute une année pour les travaux préparatoires des quatre premiers cantons, on peut en déduire que les aides financières s’étaleront dans l’ensemble sur dix ans (voir ch. 5.1). Si plus de quatre cantons déposent une demande la même année civile, un ordre de priorité au sens de l’art. 13 de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions (LSu)16 sera nécessaire. Les critères pour fixer cet ordre de priorité seront définis dans l’ordonnance du 17 octobre 2012 sur l’encouragement de l’enfance et de la jeunesse (OEEJ)17.

Al. 2 En plus des objectifs convenus entre la Confédération et les cantons et la participation financière de la Confédération, les contrats mentionneront aussi les prestations que les cantons doivent fournir, la visée et les objectifs des programmes cantonaux, l’obligation de rédiger des rapports et de garantir la qualité (controlling), les modalités de traitement et la durée contractuelle. Instrument de partenariat entre la Confédération et les cantons, ce type de contrats accorde aux cantons une marge de manœuvre suffisante dans la réalisation opérationnelle des objectifs définis tout en garantissant une utilisation efficace des aides financières de la Confédération. Conclus

16 RS 616.1 17 RS 446.11

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pour une durée de plusieurs années, les contrats permettent d’inscrire les aides financières dans la durée et de faciliter la planification des cantons.

4.2 Arrêté fédéral concernant les aides financières pour des programmes cantonaux visant à développer la politique de la petite enfance

Art. 1 Cette disposition fixe le montant des moyens financiers que la Confédération peut utiliser pour soutenir des programmes cantonaux visant à développer la politique de la petite enfance. Le crédit d’engagement est accordé pour une durée de dix ans à compter de l’entrée en vigueur de l’art. 11a LEEJ.

Art. 2 Le crédit d’engagement est édicté sous la forme d’un arrêté fédéral simple, qui n’est pas sujet au référendum.

5 Conséquences 5.1 Conséquences pour la Confédération Conséquences financières L’engagement accru de la Confédération dans le domaine de la petite enfance sous la forme d’un financement incitatif implique un relèvement temporaire de ses ressources financières. Les besoins de financement devraient s’élever à 8,45 millions de francs au total sur une période de dix ans à compter de l’entrée en vigueur du présent projet (prévue en 2021). L’objectif est de conclure chaque année avec des cantons quatre contrats d’une durée de trois ans et impliquant une participation de la Confédération à hauteur de 100 000 francs par an. Un montant supplémentaire de 100 000 francs par an doit être prévu pour financer les travaux préparatoires à la conclusion des contrats (4 fois 25 000 francs au maximum). Selon ce calendrier, les derniers contrats seront conclus pour la période allant du début de l’année 2028 à la fin de l’année 2030. Les besoins de financement culmineront par conséquent à 1,3 million de francs durant la période qui va de 2024 à 2026, puis diminueront progressivement pour disparaître en 2031 (voir tableau ci-après). La mise en œuvre de l’art. 26 LEEJ a montré qu’il est judicieux de limiter le nombre de contrats à quatre par année. La charge de travail peut ainsi être planifiée sur plusieurs années, ce qui permet de tirer parti efficacement des ressources en personnel de l’OFAS.

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Aides financières pour des programmes cantonaux visant à développer l’encouragement précoce (en millions de francs) 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 0,1 4 cantons (4 x 0,1 / an)

0,1 4 cantons (4 x 0,1 / an)

0,1 4 cantons (4 x 0,1 / an) 0,1 4 cantons (4 x 0,1 / an)

0,05 2 cantons (2 x 0,1 / an) 0,1 0,5 0,9 1,3 1,3 1,3 1,25 1 0,6 0,2

Conséquences sur les besoins en personnel Afin de mettre en œuvre le financement incitatif des programmes cantonaux dans le domaine de la petite enfance, l’OFAS a besoin de ressources supplémentaires en personnel d’environ un équivalent plein temps (165 000 francs par an) à partir de l’entrée en vigueur du nouvel article de la LEEJ. Ce besoin en personnel supplémentaire est limité jusqu’à l’échéance des derniers contrats avec les cantons (probablement en 2030).

5.2 Conséquences pour les cantons et les communes Le recours à cet encouragement fédéral génère pour les cantons une charge financière supplémentaire, dans la mesure où les aides financières de la Confédération sont limitées à la moitié (50 %) des dépenses imputables (art. 13 LEEJ). Si les cantons associent les communes à la mise en œuvre des programmes, celles-ci devront sans doute également faire face à une charge financière supplémentaire.

5.3 Conséquences économiques L’économie nationale a besoin d’une main-d’œuvre bien formée, motivée et socialement compétente. Plusieurs études attestent que les enfants qui ont bénéficié d’un encouragement précoce non seulement disposent de meilleures compétences cognitives, sociales et linguistiques, mais sont aussi en meilleure santé et présentent de meilleures dispositions au moment de la scolarisation. Comparés aux enfants qui n’ont pas bénéficié d’un tel encouragement, ils obtiennent de meilleurs résultats scolaires et, plus tard, réussissent mieux sur le marché du travail. Plusieurs études internationales montrent que l’investissement dans la petite enfance est rentable d’un

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point de vue macroéconomique. En effet, les offres d’encouragement précoce réduisent les dépenses dans les domaines de la santé, du social et de la formation18.

5.4 Conséquences sociales Les offres de FAE-PE favorisent le développement social, émotionnel, cognitif, physique et psychique des enfants et les aident à devenir des personnes responsables et aptes à la vie en société19. Si ce sont avant tout les parents qui jouent un rôle clé dans le développement des enfants en bas âge, les familles défavorisées ne disposent souvent que de ressources limitées pour encourager leurs enfants de façon appropriée, surtout en ce qui concerne la formation, les compétences éducatives et linguistiques, la santé, les réseaux sociaux et une situation stable en matière de travail et de logement. En conséquence, les enfants issus de ces familles risquent davantage de tomber dans la pauvreté à l’âge adulte. Les offres d’encouragement précoce sont particulièrement efficaces en vue de renforcer l’égalité des chances entre les enfants en Suisse20.

6 Aspects juridiques 6.1 Constitutionnalité Le projet de révision se fonde sur l’art. 67, al. 2, Cst., aux termes duquel la Confédération peut favoriser les activités extrascolaires des enfants et des jeunes en complément des mesures cantonales21. Il s’agit donc ici d’une compétence parallèle et subsidiaire de la Confédération. Le projet de loi met également en œuvre le droit des enfants et des jeunes à ce que leur développement soit encouragé, conformément à l’art. 11, al. 1, Cst. Il en va de même des buts sociaux mentionnés à l’art. 41, al. 1, let. g, Cst., qui s’adresse au législateur et précise que la Confédération et les cantons doivent s’engager à encourager les enfants et les jeunes à devenir des personnes indépendantes et socialement responsables, ainsi qu’à les soutenir dans leur intégration sociale, culturelle et politique.

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse L’avant-projet est en conformité avec les obligations internationales contractées par la Suisse. Il s’agit en particulier d’une mesure nécessaire, au sens de l’art. 4 de la

18 Conseil fédéral (2018) (voir note 2) et Commission suisse de l’UNESCO (2019) (voir note 11). 19 Wustmann Seiler, C. ; Simoni, H. (2012) (voir note 8). 20 Conseil fédéral (2018) (voir note 2). 21 Le terme d’« extrascolaire » doit être entendu ici comme « en dehors des locaux et des horaires scolaires » ; voir FF 2010 6197, ici 6231.

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Convention du 20 novembre 1989 relative aux droits de l’enfant22, pour mettre en œuvre les droits reconnus dans cette convention. En effet, cet avant-projet contribue directement ou indirectement à réaliser entre autres les droits de l’enfant au développement (art. 6, par. 2), à un niveau de vie suffisant (art. 27, par. 1) et à l’éducation sur la base de l’égalité des chances (art. 28). Il contribue aussi à soutenir les parents et les représentants légaux de l’enfant dans la responsabilité qui leur incombe d’élever celui-ci, y compris par la mise en place d’institutions, d’établissements et de services chargés de veiller au bien-être des enfants (art. 18, par. 2). Par ailleurs, le présent avant-projet va dans le sens de ce que préconisent certaines recommandations du Conseil de l’Europe, en particulier la recommandation de 2006 sur les politiques visant à soutenir une parentalité positive23 et celle de 2011 sur les droits de l’enfant et les services sociaux adaptés aux enfants et aux familles 24. Enfin, la proposition tient également compte de l’agenda 2030 avec ses 17 objectifs (et 169 sous-objectifs) de développement durable : le sous-objectif 4.2 précise que « d’ici à 2030, [...] toutes les filles et tous les garçons [devront avoir] accès à des activités de développement et de soins de la petite enfance et à une éducation préscolaire de qualité qui les préparent à suivre un enseignement primaire »25.

6.3 Forme de l’acte à adopter Aux termes de l’art. 164, al. 1, Cst., toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. C'est la raison pour laquelle l’article proposé est soumis à la procédure législative ordinaire.

6.4 Frein aux dépenses Dans le but de limiter les dépenses, l’art. 159, al. 3, let. b, Cst. prévoit que les dispositions relatives aux subventions ainsi que les crédits d’engagement et les plafonds de dépenses, s’ils entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs, doivent être adoptés à la majorité des membres de chaque conseil. Le présent projet ne prévoit ni subventions ni crédits d’engagement ou plafonds de dépenses qui entraîneraient une nouvelle dépense unique ou de nouvelles dépenses périodiques supérieures à ces seuils. Le projet n’est donc pas soumis au frein aux dépenses.

22 RS 0.107 23 Voir https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=09000016805d6dc5 (consulté le 5.8.2019). 24 Voir https://rm.coe.int/1680472b8c (consulté le 5.8.2019). 25 Voir https://www.eda.admin.ch/agenda2030/fr/home/agenda-2030/die-17-ziele-fuer-eine- nachhaltige-entwicklung/ziel-4-inklusive-gleichberechtigte-und-hochwertige- bildung.html (consulté le 5.8.2019).

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6.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale L’article proposé est conforme au principe de subsidiarité (art. 5a et 43a, al. 1, Cst.). La Confédération ne se charge d’aucune tâche assumée jusqu’à présent par les cantons. Elle offre uniquement aux cantons la possibilité d’obtenir un financement incitatif pour des programmes cantonaux. Les cantons décident librement de recourir ou non à cette offre. Le principe d’équivalence fiscale (art. 43a, al. 2, Cst.) est également respecté : la Confédération contribue au financement des programmes cantonaux et définit les conditions d’octroi. Le principe d’équivalence fiscale entre l’unité qui assume les coûts et l’unité qui prend les décisions est ainsi respecté.

6.6 Conformité à la loi sur les subventions Dans le cadre de la répartition des compétences définie par la Constitution, la Confédération souhaite développer et mieux harmoniser, dans le domaine de la petite enfance, les mesures de politique de l’enfance et de la jeunesse prises aux niveaux fédéral et cantonal. Les aides financières de la Confédération constituent à cet effet un mode de financement incitatif qui a fait ses preuves. Sur la base d’une demande de soutien déposée par un canton, la Confédération (OFAS) et le canton négocieront en vue de conclure un contrat définissant les objectifs du programme, la participation financière de la Confédération et les autres points du contrat. Comme les aides financières octroyées aux cantons constituent une incitation, elles sont limitées dans le temps. Le délai prévu (dix ans) permet à tous les cantons qui le souhaitent d’en faire la demande auprès de la Confédération.

6.7 Délégation de compétences législatives Comme pour l’art. 26 LEEJ, le nouvel art. 11a LEEJ ne réglera que le principe au niveau de la loi fédérale. Les conditions d’octroi des aides financières, la procédure de dépôt des demandes, le traitement de celle-ci par l’OFAS et les autres points du contrat seront réglés en détail dans l’OEEJ.

6.8 Protection des données Le traitement de données personnelles ou des mesures pouvant avoir une incidence sur la protection des données ne sont pas prévus.