La loi fédéral urgente sur le soutien des transports publics durant la crise de la COVID-19

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20.xxx

Loi urgente sur le soutien des transports publics durant la crise du COVID-19

Rapport explicatif du projet mis en consultation du 1er juillet 2020

Condensé

Le 1er juillet 2020, le Conseil fédéral a décidé d’effectuer une brève procédure de consultation relative au projet de loi urgente sur le soutien des transports publics durant la crise du COVID-19. Il est nécessaire de soutenir financièrement et de soulager les transports publics et le fret ferroviaire durant la crise du COVID-19 à l’aide de mesures ciblées, qui permettront de réduire les pertes financières subies par les entreprises de transport public et du fret ferroviaire durant la crise et d’éviter que des offres de transport soient réduites en conséquence.

Contexte Les mesures de lutte contre le coronavirus et la déclaration de la «situation ex- traordinaire» conformément à la loi sur les épidémies ont des incidences massives sur les transports publics (TP) et sur le fret ferroviaire. La demande d’offres de TP a subi une baisse allant jusqu’à 80 % puisqu’il a été déconseillé aux usagers d’utiliser les TP et que les voyages touristiques ont été interdits. Les fermetures de magasins et les interruptions dans la production ont également provoqué un net recul du transport de marchandises. Il en résulte des pertes de revenus dans tous les domaines du trafic voyageurs et marchandises.

Contenu du projet Il est indispensable de mettre en place des mesures de soutien financier afin que les TP et le fret ferroviaire puissent, à l’avenir, continuer à remplir leurs missions vitales et se développer conformément à la demande. En raison de l’adoption de la motion 20.3151 CTT-CN, «Pertes de recettes dans le secteur des transports publics. La Confédération doit trouver des solutions», le Conseil fédéral doit présenter un projet correspondant. Il propose donc dans le présent projet mis en consultation un acte normatif sous la forme d’une loi fédérale urgente (et donc de durée limitée). C’est le seul moyen d’initier rapidement les mesures et d’offrir une sécurité de planification aux acteurs. Le projet de loi urgente sur le soutien des TP durant la crise du COVID-19 prévoit les mesures suivantes pour les différents secteurs:  Trafic régional des voyageurs (TRV): couverture du déficit en 2021 grâce à une contribution unique aux entreprises de transport (ET) basée sur les comptes annuels 2020. La contribution sera financée par la Confédération et les cantons, proportionnellement à leur taux de participation actuel. Les ET doivent participer aux coûts en fonction de leur capacité financière.  Trafic local: contribution forfaitaire unique de la Confédération aux défi- cits subis par les ET en trafic local durant l’année 2020 afin de soulager les cantons et les communes.  Fret ferroviaire: suspension du plan de réduction des indemnités dans le trafic combiné transalpin pour les années 2020 et 2021 et procédure sim- plifiée pour couvrir les déficits des entreprises de transport en fret ferro- viaire et des autres entreprises importantes pour le transfert via une con- tribution unique.  Financement de l’infrastructure ferroviaire: renoncement au rembourse- ment de l’avance du fonds d’infrastructure ferroviaire (FIF) en 2020 et

2021. Les pertes de revenus des gestionnaires d’infrastructure seront

compensées par des avenants apportés aux conventions de prestations ac- tuelles. En renonçant au remboursement, il est possible de garantir les moyens d’investissement pour le maintien de la qualité des infrastructures et l’aménagement du réseau ferroviaire. Des ressources supplémentaires d’environ 800 millions de francs seront sollicitées pour financer l’ensemble des mesures.

Rapport explicatif du projet mis en consultation

1 Contexte

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

En Suisse, les TP et le fret ferroviaire fournissent des offres et des prestations indis- pensables au bon fonctionnement sociétal du pays et à son développement écono- mique. La politique des transports en Suisse vise à maintenir le réseau de transports opérationnel à un haut niveau technique. Les mesures de lutte contre le coronavirus et la déclaration de la «situation extraor- dinaire» conformément à la loi du 28 septembre 2012 sur les épidémies (LEp)¹ ont des incidences massives sur les TP et sur le fret ferroviaire. En raison de la recom- mandation urgente du Conseil fédéral de rester à la maison et de limiter autant que possible la mobilité, la demande en offres de TP a subi une baisse allant jusqu’à

80 %. Il faut s’attendre à ce que la demande ne se normalise que lentement et ne

retrouve pas le niveau d’avant la crise avant un certain laps de temps. La fermeture de magasins et les interruptions dans la production ont également provoqué un net recul des volumes en transport des marchandises. La cessation de certaines offres en raison des difficultés économiques dues à la crise du coronavirus met en danger l’ensemble de la chaîne de transport dans le trafic voyageurs et marchandises. Mesures à court terme de la Confédération

Dès le milieu du mois de mars 2020, la Confédération avait pris des mesures pour garantir la solvabilité des différentes ET des TP et du fret ferroviaire. L’accent avait été mis sur l’anticipation des paiements convenus. Ces mesures ne nécessitent pas de crédits supplémentaires. Les cantons ont pris des mesures similaires pour le trafic régional des voyageurs (TRV). Pour cela, l’Office fédéral des transports (OFT) a anticipé les paiements aux ET et repoussé à l’automne 2020 les remboursements de prêts alloués selon l’ancien droit décomptés sur les paiements pour le TRV. Il a par ailleurs demandé aux ET de mettre en œuvre toutes les mesures de réduction des coûts possibles, y compris l’injonction du chômage partiel et de l’inscription aux indemnités en cas de réduc- tion de l’horaire de travail. Financement de transition à l’aide de prêts Pour de nombreuses ET, les mesures à court terme pour garantir la solvabilité ne suffiront pas jusqu’à la fin de l’année. Les ET concernées doivent, si les conditions indispensables sont remplies, pouvoir bénéficier des aides transitoires décidées par le Conseil fédéral sous forme de prêts remboursables. Pour les ET qui, en raison de

1.2 Solutions étudiées et solution retenue

Les mesures de soutien des TP et du transport ferroviaire de marchandises ont pour objectif d’empêcher que ceux-ci subissent des dommages durables du fait de la réduction ou de la suspension d’offres de transport en raison de la crise du COVID- 19.

Le Conseil fédéral a retenu la solution présentée ici en tenant compte des principes suivants:

 La compétence des différents échelons de l’État est respectée dans la me- sure du possible: pour les cas où la Confédération est seule compétente, elle décide seule des mesures financières nécessaires; lorsqu’il s’agit d’une tâche commune, la responsabilité doit être répartie entre la Confédération et les cantons ou entre les cantons et les communes.

 Les procédures et déroulements existants sont pris en considération à chaque fois que c’est possible; les mesures se fondent sur les instruments actuels en les complétant au cas par cas.

 Les dispositions légales ne sont pas modifiées durablement mais adaptées temporairement au sens d’une mesure transitoire visant à maîtriser la crise du COVID-19 dans le domaine des TP et du transport ferroviaire de mar- chandises.

 Les mesures doivent être simples et transparentes, forfaitaires au besoin, afin de ne pas perdre de temps ni de ressources du fait de charges adminis- tratives supplémentaires.

Le principe et la ligne de conduite sous-jacents aux différentes mesures proposées sont d’indemniser les ET des surcoûts et des pertes de recettes causés par la pandé- mie de COVID-19. Dans ce contexte, la capacité économique des entreprises doit être prise en compte. Même si le trafic local n’est pas commandé par la Confédération, il est nécessaire au fonctionnement des chaînes de transport public. En tant que commanditaires, il incombe en premier lieu aux cantons et aux communes de fournir un soutien finan- cier. Comme le soutien par la Confédération répond à une exigence du Parlement (motions transmises), il doit aussi faire partie intégrante du présent projet mis en consultation. En dérogation à la répartition générale des tâches dans le domaine des TP, la Confédération prévoit une mesure de soutien à cet effet. Toutefois, le Conseil fédéral rejette le soutien du trafic local pour des raisons de compétences. Renoncer à un soutien n’est pas une option

Le Conseil fédéral a étudié et rejeté la possibilité de renoncer à un soutien financier spécifique des TP et du transport ferroviaire de marchandises. Sans mesures spéci- fiques, les ET pourraient faire appel uniquement aux aides de transition générales décidées par le Conseil fédéral. Différentes entreprises risqueraient alors de voir leur

existence menacée et des offres de TP ou de transport ferroviaire de marchandises pourraient ne plus être fournies, ce qui compromettrait durablement l’offre de TP et les chaînes de transport sur tout le territoire national. Il en va de même pour le fret ferroviaire sous les aspects de l’approvisionnement en marchandises et de la mise en œuvre de la politique de transfert. En TRV et pour de nombreuses offres de trafic local, les entreprises ne sont pas autorisées à inclure des bénéfices dans leurs offres de prestations commandées. La loi prévoit l’indemnisation des coûts non couverts et les excédents résultent uniquement d’écarts imprévisibles par rapport aux chiffres planifiés. De ce fait, les entreprises seraient dans l’impossibilité de rembourser les aides de transition allouées sous forme de prêts. Le trafic grandes lignes, les transports d’écoliers et les transports touristiques ne font pas l’objet du présent message Le Conseil fédéral estime que les mesures de soutien ne sont pas destinées au trafic grandes lignes (y c. le transport international de voyageurs par chemin de fer), aux transports d’écoliers ni aux transport touristiques. La situation du trafic grandes lignes est clarifiée avec les CFF dans le contexte de la politique du propriétaire: les bénéfices réalisés ces dernières années avant tout en trafic grandes lignes offrent aux CFF une certaine marge de manœuvre financière. S’il fallait adapter les objectifs du propriétaire, le Conseil fédéral les piloterait. Les CFF contribuent donc à atténuer les effets de la crise du COVID-19 par des fonds propres à hauteur de 400 millions de francs. Comme ils sont les seuls titulaires de concessions du trafic grandes lignes, c’est aussi à eux qu’il incombe d’assumer les conséquences financières sur les lignes exploitées sur mandat par le BLS et la SOB, et d’assurer la continuité de la fourniture des prestations convenues par contrat. Les transports d’écoliers ne sont pas considérés comme des transports publics puisqu’ils ne sont pas accessibles à tous. Les ET peuvent proposer ces transports en y incluant des marges bénéficiaires; elles courent ainsi les mêmes risques que d’autres entreprises. Elles peuvent demander des prêts cautionnés et les rembourser au cours des années suivantes. Les transports touristiques ne font pas partie de la desserte de base; ils font partie du

marché touristique et peuvent être soutenus dans ce cadre si une volonté politique existe. Le Conseil fédéral se félicite toutefois du fait que des incitations tarifaires spécifiques dans les TP favorisent le tourisme en Suisse et atténuent ainsi les consé- quences financières pour les régions et exploitations touristiques. Il appartient à l’organisme compétent (Alliance SwissPass) et aux ET, qui ont la souveraineté en matière de tarifs, de prendre des mesures dans ce contexte. La Confédération est prête à prendre en charge au prorata les éventuels coûts qui en résultent dans le cadre de la couverture de déficit proposée pour 2020.

1.3 Relation avec le programme de la législature et avec

les stratégies du Conseil fédéral Le projet n’a été annoncé ni dans le message du 29 janvier 2020 sur le programme de la législature 2019 à 20235 ni dans le projet d’arrêté fédéral sur le programme de la législature 2019 à 20236.

Le présent message est justifié par l’urgence d’atténuer les conséquences négatives de la crise du COVID-19 sur les transports publics et sur le transport ferroviaire de marchandises.

1.4 Classement d’interventions parlementaires

Le présent message exécute les mandats de la motion 20.3151 de la CTT-N «Pertes de recettes dans le secteur des transports publics. La Confédération doit trouver des solutions».

2 Procédure préliminaire

La collaboration avec les cantons et les ET exigée par la motion 20.3151 lors de l’élaboration du présent message a eu lieu dans le cadre de discussions consultatives avec les représentants des cantons, des villes, des ET et des associations. La Confé- rence des directeurs cantonaux des transports publics (CTP), l’Union des villes suisses (UVS), l’Union des transports publics (UTP), l’Association suisse des pro- priétaires d’embranchements particuliers et de wagons privés (VAP), le Service d’information pour les transports publics (LITRA), l’Alliance SwissPass, le syndicat du personnel des transports (SEV), les Chemins de fer fédéraux (CFF), le Chemin de fer rhétique (RhB), CarPostal et Zürcher Verkehrsverbund (ZVV) y ont été associés. Les milieux consultés approuvent la plupart des mesures proposées dans le présent projet. Dans certains cas, des mesures plus ambitieuses ont été préconisées, telles qu’une aide accrue au trafic local (qui représente entre un tiers et la moitié des pertes de revenus) et un soutien financier au transport touristique. L’obligation faite aux entreprises de dissoudre toutes les réserves financières a également été critiquée. En outre, il a été demandé que les chargeurs soient également pris en compte lors de la conception des mesures concernant le fret ferroviaire.

5 FF 2020 1709 6 FF 2020 1839

3 Comparaison avec le droit étranger, notamment

européen Le droit de l’UE permet les aides destinées à éliminer les dommages dus à des événements extraordinaires ou à remédier à une perturbation considérable de la vie économique d’un État membre ou de la Suisse.

4 Présentation du projet

4.1 Réglementation proposée

L’ensemble de mesures proposées dans le présent projet afin de soutenir les TP et le transport ferroviaire de marchandises se répartit en mesures pour le transport de voyageurs, pour le transport ferroviaire de marchandises et pour le financement de l’infrastructure ferroviaire. Ces mesures permettent de maintenir les offres de trans- port et d’en poursuivre l’exploitation. L’adaptation des dispositions relatives au financement de l’infrastructure ferroviaire vise à assurer le maintien de l’exploitation, de l’entretien et de l’aménagement de l’infrastructure ferroviaire. Les réglementations prévues dans le présent projet sont toutes limitées dans le temps et conçues en tant que réglementations transitoires.

4.1.1 Transport régional de voyageurs

Principes de la solution proposée pour le TRV Il ne sera possible d’éviter des dommages durables à l’offre de TRV sur l’ensemble du territoire suisse que si la Confédération et les cantons prennent en charge, en sus des financements actuels, les surcoûts et les pertes de recettes dus à la pandémie de COVID-19. Un financement accru par les utilisateurs est exclu à court terme, car il en résulterait des augmentations massives des prix, ce qui nuirait à l’attrait de l’offre de TRV. La solution proposée pour le TRV suit le principe selon lequel les ET sont indemni- sées des surcoûts liés à la crise du COVID-19, par exemple pour les concepts de protection, ainsi que des pertes de recettes découlant d’une baisse de la demande liée à la crise. Cela étant, il y a lieu de tenir compte de manière appropriée de la capacité économique des ET. Outre les lignes ferroviaires et les lignes de bus, les offres de TRV incluent les RER dans les agglomérations ainsi que des liaisons par téléphérique ou funiculaire qui desservent les localités habitées toute l’année par plus de 100 habitants. Ces offres sont commandées et financées conformément aux dispositions légales fédérales et cantonales; dans ce contexte, la Confédération finance dans toute la Suisse en moyenne 50 % des indemnités. La part des cantons se situe selon la densité de population entre 20 % (Grisons) et 73 % (Bâle-Ville). En temps «normal», les ET soumettent aux commanditaires des offres pour deux années d’horaire et y attestent pour chaque ligne les coûts planifiés ainsi que les

produits attendus issus de la vente de titres de transport. Les commanditaires indem- nisent les coûts non couverts conformément aux offres. En cas d’écart entre les coûts planifiés et les produits, les excédents éventuels sont attribués à raison d’au moins deux tiers à une réserve à affectation obligatoire, conformément à l’art. 36 de la loi du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs (LTV)7. Cette «réserve spéciale» ne peut être utilisée que pour éponger d’éventuels futurs déficits.

Couverture du déficit et remboursement des prêts Pour le bouclement de l’année 2020, le Conseil fédéral propose de se rabattre excep- tionnellement sur le système de couverture du déficit appliqué jusqu’en 1995 et d’indemniser les déficits en question. Le déficit de 2020 sera couvert selon la procé- dure suivante: en 2021, les ET présenteront leurs comptes de l’exercice 2020. Il faut s’attendre à ce que la plupart des ET fassent état de pertes élevées malgré les me- sures d’économies telles que la réduction de l’horaire de travail ou la suppression du prix du sillon. Le compte par secteur 2020 et les résultats effectifs serviront de base de calcul du soutien. Les entreprises devront aussi dissoudre la réserve spéciale à affectation obligatoire constituée conformément à l’art. 36 LTV dans le but de couvrir les déficits. Les éventuelles réserves latentes doivent aussi être dissoutes. Il faudra examiner au cas par cas si d’autres réserves constituées à partir d’excédents du secteur TRV peuvent être utilisées pour couvrir les déficits. La Confédération et les cantons doivent créer les conditions légales en vue de la couverture des pertes survenues en 2020. La LTV doit être complétée temporaire- ment par des dispositions permettant à la Confédération d’éponger les déficits. De plus, les crédits budgétaires doivent être augmentés des moyens financiers requis à cet effet. Conception La procédure sera adaptée comme suit:  Les ET attestent leurs déficits dus aux pertes de recettes et aux éventuelles économies de coûts de manière transparente dans les comptes annuels 2020.

 Ces déficits sont couverts grâce à la dissolution des réserves à affectation obligatoire constituées conformément à l’art. 36 LTV et d’autres réserves des ET.

 Les déficits résiduels sont indemnisés par les commanditaires, à savoir la Confédération et les cantons, dans le cadre d’un «supplément» à la con- vention d’offre 2020/2021, conformément aux participations cantonales prévues à l’annexe 2 de l’ordonnance du 11 novembre 2009 sur l’indemnisation du trafic régional de voyageurs (OITRV)8.

7 RS 745.1 8 RS 745.16

Les déficits seront pris en charge au prorata par les différents commanditaires. Les clés de répartition par ligne de TRV entre les différents cantons et entre les cantons et la Confédération garantissent que chaque commanditaire assume sa part. Grâce aux indemnités supplémentaires versées par les commanditaires, les ET devraient être en mesure de rembourser immédiatement les éventuels prêts bancaires contractés à titre d’aide de transition. Si la demande devait ne pas se rétablir d’ici à la fin de 2020 et rester inférieure aux attentes en 2021, les ET subiront de nouvelles pertes en raison des conventions biennales conclues pour 2020/2021. La Confédération prévoit d’adapter les conven- tions d’offre le cas échéant et d’augmenter les indemnités conjointement avec les cantons co-commanditaires. Pour ce faire, il faut adapter les crédits de paiement dans le budget fédéral 2021. On s’attend à ce que les suites de la crise du COVID-19 pourront être amorties en

2021 et qu’il ne sera pas nécessaire de verser d’autres indemnités spéciales ni

d’effectuer des paiements spéciaux. À titre de mesure d’accompagnement, il sera interdit aux ET de verser des divi- dendes sur les exercices 2020 et 2021. Étendue financière de la mesure Les indemnités supplémentaires pour le TRV, destinées à couvrir les déficits de 2020 sont estimées à 350 millions de francs et à 230 millions de francs pour 2021. Le montant des pertes totales en 2020 dépend de la possibilité des ET de demander des indemnités pour la réduction de l’horaire de travail. Ce point n’a pas pu être éclairci au moment de la rédaction du présent projet et ne pourra vraisemblablement pas l’être d’ici à l’adoption du présent message. Les montants proposés ici corres- pondent donc à une estimation maximale et pourraient être plus faibles si les entre- prises de transport public bénéficient d’indemnités pour la réduction de l’horaire de travail. De plus, le montant dépend aussi de la durée de la crise et de la vitesse à laquelle la demande en TRV reviendra à son niveau précédent. On ignore en particu- lier jusqu’à quand les mesures de protection doivent être maintenues et jusqu’à quel point les clients changeront d’attitude vis-à-vis des TP dans ces circonstances. L’estimation de l’étendue financière des mesures table sur une perte de chiffre d’affaires d’environ 35 % pour toute l’année 2020. Ainsi, pour un total de recettes prévu initialement à quelque 2,25 milliards de francs en 2020 dans le TRV, la perte de chiffre d’affaires est estimée à 800 millions de francs. Pour l’année 2021, il ne sera vraisemblablement pas possible de retrouver le niveau d’avant la crise du COVID-19 et il faut donc s’attendre à une perte de chiffre d’affaires de l’ordre de

10 % ou d’environ 230 millions de francs.

Par ailleurs, les commanditaires ont demandé aux ET de limiter leurs dépenses. Vu le niveau élevé des coûts fixes, les incertitudes concernant l’horaire de travail réduit et les coûts supplémentaires dus aux plans de protection, les économies atteignent 5 % des coûts annuels, soit quelque 230 millions de francs sur les coûts planifiés initialement.

Selon les comptes annuels 2018, les réserves spéciales constituées conformément à l’art. 36 LTV et qui doivent être dissoutes s’élèvent à environ 220 millions de francs. Les indemnités seront prises en charge pour moitié par la Confédération et pour l’autre moitié par les cantons, ce qui, pour la Confédération, requiert des moyens supplémentaires d’environ 175 millions de francs pour l’année 2020 et d’environ

115 millions de francs pour l’année 2021.

Pertes et mesures en TRV pour les années 2020 et 2021 (montants estimés en millions de francs) 2020 2021 Pertes de chiffre d’affaires en TRV 800 230 Économies de coûts -230

Coûts non couverts supplémentaires 570 230 Dissolution des réserves spéciales -220 Besoin de financement 350 230 Part fédérale (50 %) 175 115

Au moment de la consultation, et vraisemblablement aussi à la date de l’adoption du présent message, le besoin de fonds pour couvrir le déficit était et sera encore enta- ché de considérables incertitudes. Aussi le Conseil fédéral prévoit-il de demander les ressources nécessaires avec le supplément II/2021, au moment où le montant des déficits et sa répartition définitive entre la Confédération et les cantons seront con- nus. Ce crédit sera demandé séparément, en complément au crédit Transport régio- nal des voyageurs (A231.0290).

4.1.2 Autres prestations commandées (trafic local)

En sus des prestations de TRV commandées conjointement par la Confédération et par les cantons, ces derniers, les communes et parfois des districts commandent d’autres offres de TP. Il s’agit en premier lieu de trafic local et d’offres régionales qui ne satisfont pas aux critères de commande conjointe de la Confédération, soit parce que la localité desservie compte moins de 100 habitants à l’année soit parce que les prescriptions de rentabilité minimale ne sont pas remplies. Les conséquences financières décrites pour le TRV sont également valables pour le trafic local et les autres offres commandées. Les pertes financières essuyées par les entreprises de transport s’élèvent à environ 450 millions de francs. Vu l’obligation de maintenir l’exploitation même en situation extraordinaire et vu l’importance du trafic local dans le secteur des TP suisses, il est proposé que la Confédération sou- tienne aussi ces prestations par un montant forfaitaire unique. Cet élément répond à une exigence du Parlement (motions transmises) et fait donc partie intégrante du présent projet mis en consultation. Toutefois, le Conseil fédéral rejette ce soutien du trafic local pour des raisons de compétences.

Conception Le soutien du trafic local est limité à l’année 2020. Il doit donc être conçu aussi simplement que possible et ne pas créer de charges administratives importantes. Comme pour les offres de TRV, les ET devront présenter aux différents commandi- taires leurs comptes 2020 en attestant la perte pour toutes les prestations comman- dées, y compris pour le trafic local. Les commanditaires vérifient la plausibilité des indications fournies par les ET et puisent dans les réserves pour couvrir les déficits. Ils présentent les comptes annuels mis au net et les résultats par ET à la Confédéra- tion; en ce qui concerne les lignes intercantonales, ils doivent se concerter. La Confédération rassemblera toutes les déclarations de déficit jusqu’à une date de référence, vraisemblablement le 31 mai 2021. La part de chaque ET sera calculée en fonction des moyens financiers disponibles pour couvrir les déficits. Puis une con- vention ad hoc sera conclue entre la Confédération et chaque ET. Par souci de sim- plicité de la mise en œuvre de cette mesure, il n’est pas prévu de participation canto- nale ni communale. La Confédération attend des autres commanditaires qu’ils assument les pertes résiduelles de manière similaire à la procédure proposée pour le TRV, de sorte que les conséquences financières de la pandémie de COVID-19 soient réglées après 2021. Étendue financière de la mesure La participation forfaitaire de la Confédération est fixée à 100 millions de francs. Il est prévu de demander les ressources sous forme de crédit budgétaire supplémentaire pour 2021.

4.1.3 Transport ferroviaire de marchandises

Suspension de la réduction des indemnités en transport combiné transalpin Afin d’atténuer les effets de la crise du COVID-19 sur la politique de transfert, il convient de suspendre la réduction des indemnités accordées au transport combiné transalpin. Seule une augmentation, par rapport à l’année précédente, des indemnités que la Confédération verse par train et par envoi permet de compenser partiellement les pertes de recettes dues au recul de la demande. Or une telle augmentation n’est possible que si la disposition de la LTTM, selon laquelle le montant moyen des indemnités accordées par envoi transporté doit diminuer chaque année (art. 8, al. 2, LTTM), n’est pas contraignante. Cette suspension sera valable pendant la période requise pour recouvrer le niveau d’avant la crise du coronavirus. Le Conseil fédéral propose donc une modification de l’art. 8, al. 2, LTTM: pour l’année 2021, le mon- tant du crédit alloué aux indemnités versées en transport combiné transalpin est le même qu’en 2020, soit 121,5 millions de francs. Cela correspond aussi à l’exigence formulée dans la motion 20.3465 de la CTT-N «Pertes de recettes dans le secteur des transports publics. La Confédération doit trouver des solutions». Conception Les indemnités versées aux opérateurs du transport combiné continuent d’être ac- cordées en grande partie sur la base des trains et envois effectifs. Comme pour les événements extraordinaires survenus par le passé (par ex. à Rastatt en 2017), chaque

opérateur obtiendra une indemnité supplémentaire par train qu’il fait circuler. Cela incite directement les opérateurs à maintenir leur offre malgré un taux d’utilisation plus faible et indemnise une partie des coûts de production plus élevés dus à la crise du COVID-19. Afin d’amortir les effets négatifs et d’atténuer les conséquences sur la politique de transfert, les subventions d’encouragement accordées en 2021 ne diminueront pas même si les volumes baissent. Il en résulte que l’indemnité moyenne par envoi augmentera du fait de la situation exceptionnelle. Conformément à l’art. 15 de l’ordonnance du 25 mai 2016 sur le transport de mar- chandises (OTM)9, la Confédération peut aussi indemniser les entreprises de trans- port ferroviaire (ETF) des coûts non couverts. Afin que les indemnités supplémen- taires parviennent directement aux entreprises qui font état de coûts fixes élevés, il est prévu d’en verser une partie aux ETF actives dans le transport transalpin. Celles- ci doivent bénéficier de la mesure dès 2020 si possible. Soutien financier extraordinaire des entreprises de transport ferroviaire de marchandises afin d’assurer une offre durable Les pertes de recettes que les entreprises de transport ferroviaire de marchandises subissent en raison de la crise du COVID-19 peuvent avoir pour conséquence que ces ETF ne soient plus en mesure d’accomplir leur mandat en tant qu’entreprises cruciales pour l’approvisionnement du pays et les empêcher de fournir une offre qui reste durable et axée sur les besoins des chargeurs. Grâce à une disposition spéciale dans la LTM permettant à la Confédération de verser des contributions aux ETF ou à des tiers en cas de crise et d’événements extraordinaires afin de maintenir l’offre, les pertes de recettes des entreprises de transport ferroviaire de marchandises pourraient être compensées en partie. Le marché du transport ferroviaire de marchandises repose sur le principe de la concurrence. Dans le contexte de la forte concurrence intermodale de la route, les ETF actives en Suisse n’ont pas la possibilité de constituer des réserves financières ni de prendre des mesures financières préventives pour les cas de crises telles que celle du COVID-19. Le nombre d’entreprises de transport ferroviaire de marchan- dises actives en Suisse est en outre très faible. La défaillance d’une entreprise peut

donc entraîner de fortes restrictions de l’offre. Dès lors, des contributions à fonds perdu sont prévues pour cette mesure. Vu la diminution des volumes de transport de 15 à 20 %, il faut s’attendre à une perte de recettes d’environ 40 millions de francs pour les différentes ETF. Grâce à la mesure proposée, le transport ferroviaire de marchandises en Suisse peut continuer d’assumer à long terme sa fonction dans l’approvisionnement du pays. Cela con- cerne en particulier l’offre systémique de transport par wagons complets de CFF Cargo, qui subit des pertes de revenus d’environ 35 millions de francs. Conception Sur demande, les ETF peuvent bénéficier de contributions destinées à compenser les pertes des recettes initialement prévues dans le budget. Sur la base des quantités

9 RS 742.411

transportées (wagons ou tonnes) planifiées, les ETF qui opèrent en Suisse bénéficie- ront d’une indemnité au titre de l’offre de transport initialement prévue. La clé de répartition sera donc définie en fonction des parts de marché des différentes ETF, c’est-à-dire des commandes de parts de trains ou de tonnes. Les contributions seront versées en une fois, à condition que les entreprises dissolvent leurs éventuelles réserves et qu’elles renoncent à verser des dividendes. Soutien financier extraordinaire de l’offre de la chaussée roulante Les pertes de recettes de la chaussée roulante en raison de la limitation du nombre de chauffeurs admis dans une voiture d’accompagnement ont pour conséquence que l’exploitant de la chaussée roulante (RAlpin SA) consomme considérablement son capital et se voit confronté à des problèmes de liquidité. Une contribution unique d’assainissement à hauteur des pertes de recettes de l’ordre de 10 millions de francs permettrait de maintenir l’offre de la chaussée roulante pour les années à venir et de transférer un nombre considérable de courses de camions de la route au rail. Dans son rapport sur le transfert 2021, le Conseil fédéral présentera une vue d’ensemble en ce qui concerne l’avenir de la chaussée roulante après 2023. Étendue financière des mesures Pour 2021, il est prévu de mettre en place un crédit unique de 70 millions de francs pour le «soutien financier extraordinaire des entreprises de transport ferroviaire de marchandises afin d’assurer une offre durable». Sur cette somme, 20 millions seront utilisés pour des indemnités supplémentaires en transport combiné transalpin en 2021 et 40 millions seront versés aux entreprises de transport ferroviaire de mar- chandises dans le cadre de la couverture du déficit. Un montant maximal de

10 millions de francs sera utilisé pour soutenir la chaussée roulante.

4.1.4 Financement de l’infrastructure ferroviaire

Suspension du remboursement des avances du FIF La LFIF doit être modifiée afin que le FIF puisse absorber les conséquences de la crise du COVID-19 et financer les pertes de recettes des GI ainsi que leurs projets. L’art. 7, al. 1, LFIF interdit de manière générale un endettement du FIF et prévoit la constitution d’une réserve appropriée à partir du 1er janvier 2020 (art. 7, al. 2, LFIF). Une réserve de 300 à 500 millions de francs est considérée comme adéquate. Con- formément à la disposition transitoire de la LFIF (art. 12), le FIF peut s’endetter avant fin décembre 2020 jusqu’à concurrence de 150 millions de francs à la charge du bilan de la Confédération. Par ailleurs, conformément à l’art. 11 LFIF, le FIF doit rembourser les avances à compter du 1er janvier 2019 moyennant 50 % des attribu- tions issues de la RPLP et l’intégralité des versements à affectation obligatoire issus de l’impôt sur les huiles minérales À ce jour, le FIF a pu respecter ces dispositions. Fin 2019, la réserve atteignait 300 millions de francs et un total de 1,6 milliard de francs des avances avait été rem- boursé depuis 2017, soit 1,1 milliard de francs de plus que prévu par la loi. De plus,

le FIF a renoncé à des apports issus de la RPLP à hauteur de plus de 760 millions de francs afin de délester les finances fédérales. Afin de maîtriser la situation extraordinaire provoquée par la pandémie de COVID-

19 dans le financement de l’infrastructure ferroviaire sans effets négatifs sur

l’entretien, l’exploitation et l’aménagement de cette dernière, le règlement du fonds prescrit par la loi doit être adapté. Le remboursement prévu des avances doit donc être suspendu pour les années 2020 et 2021. Il en résulte que les apports issus de la RPLP et de l’impôt sur les huiles minérales restent au FIF. Celui-ci remboursera les avances en 2020 et en 2021 uniquement s’il réalise des excédents. Si ces mesures ne permettent pas d’équilibrer les dépenses de l’infrastructure ferro- viaire et les produits versés au FIF, le Conseil fédéral examinera s’il est possible d’augmenter l’attribution RPLP au FIF jusqu’au maximum légal. Compensation des pertes de recettes des gestionnaires d’infrastructure Afin que les moyens financiers et les liquidités soient garantis pour les GI et qu’ainsi l’entretien et l’exploitation de l’infrastructure ferroviaire soient assurés sans en diminuer ni l’étendue ni la qualité ni le niveau de sécurité, les manques à gagner des GI doivent être compensés financièrement. Pour l’année 2020, il faut comparer les recettes de la vente de sillons prévues dans les offres initiales relatives aux conven- tions de prestations avec les recettes effectives. Les coûts supplémentaires dus à la crise du COVID-19 ou éventuellement évités dans ce contexte (notamment les heures-personnes et les heures-machines improductives ainsi que les coûts fixes en suspens dus aux fermetures temporaires de chantiers) sont pris en considération. Une indemnisation aura lieu si la réserve spéciale prévue par l’art. 67 de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer10 pour les découverts du secteur de l’infrastructure ne parvient pas à compenser les pertes attendues. Des moyens finan- ciers supplémentaires seront alors versés aux GI sur cette base en 2020 (à titre de supplément aux différentes conventions de prestations conclues avec eux). Si la demande en transport de voyageurs et de marchandises devait ne pas se rétablir d’ici à la fin de 2020 et être inférieure aux attentes en 2021, il en résulterait, dans les conventions de prestations 2021 à conclure avant la fin de 2020, des recettes plani- fiées moindres, qui pourraient entraîner un besoin d’indemnisation accru. Conception En novembre 2020, les GI fourniront à l’OFT leurs comptes prévisionnels actualisés, qui indiqueront les manques à gagner pour les recettes du prix du sillon ainsi que les

économies et les surcoûts liés à d’autres mesures (fermeture de chantiers etc.). Sur cette base et après déduction des réserves spéciales, les suppléments au titre des conventions de prestations seront définis avec les GI. Étendue financière de la mesure En 2020 et en 2021, le FIF ne remboursera pas les avances. Initialement, une somme annuelle de 550 millions de francs était prévue à cet effet. Le remboursement sera reporté de deux ans.

10 RS 742.101

La compensation des pertes de recettes des GI implique d’augmenter les moyens financiers au titre des conventions de prestations d’environ 250 millions de francs pour l’année 2020 et de 80 millions de francs pour l’année 2021. Il est prévu de demander les fonds nécessaires pour 2020 dans le cadre d’un crédit supplémentaire pour 2020, ceux de 2021 dans un crédit budgétaire séparé pour 2021. En outre, le FIF doit disposer de liquidités suffisantes pour réaliser les investisse- ments planifiés, faute de quoi le maintien de la qualité des infrastructures prendrait du retard et l’état du réseau se détériorerait.

4.2 Adéquation des moyens requis: crédits budgétaires

supplémentaires pour les TP durant la crise du COVID-19 La mise en œuvre rapide des mesures proposées requiert que les moyens financiers nécessaires soient disponibles en 2021 et même en partie dès 2020 pour le domaine de l’infrastructure. Il est par conséquent prévu que le Conseil fédéral intègre au budget 2021 des crédits budgétaires supplémentaires visant à financer les mesures. Ces crédits seront présentés au Parlement dans le cadre du budget 2021. Il est prévu de proposer les crédits supplémentaires suivants:

Montant (en millions de Unité administrative Désignation du crédit francs )

802 OFT Soutien financier extraordinaire du 100,0

trafic local en raison de la crise du COVID-19

802 OFT Soutien financier extraordinaire des 70,0

entreprises du transport ferroviaire de marchandises en raison de la crise du COVID-19

802 OFT FIF Besoin supplémentaire en indemnités 80,0

d’exploitation des GI en raison de la crise du COVID-19

Pour le TRV, les fonds seront demandés dans le supplément II/2021 lorsque le montant définitif des déficits et leur répartition entre la Confédération et les cantons seront connus:

Montant (en millions de Unité administrative Désignation du crédit francs )

802 OFT Soutien financier extraordinaire du Non encore

transport régional de voyageurs en connu raison de la crise du COVID-19

Dans le domaine de l’infrastructure ferroviaire, un crédit supplémentaire sera en outre demandé pour l’année 2020:

Montant (en millions de Unité administrative Désignation du crédit francs )

802 OFT FIF Indemnité d’exploitation, soutien 250,0

financier extraordinaire des GI en raison de la crise du COVID-19

4.3 Mise en œuvre

Les modifications de lois proposées dans le présent projet mis en consultation sont exhaustives. Il n’en découle pas de modifications des ordonnances d’exécution.

5 Commentaire des dispositions

5.1 Loi du 19 décembre 2008 sur le transfert du

transport de marchandises11

Art. 8, al. 2, 2e phrase La disposition en vigueur selon laquelle le montant moyen des indemnités accordées par envoi transporté doit diminuer chaque année ne sera pas applicable en 2020 ni en 2021.

11 RS 740.1

5.2 Loi du 21 juin 2013 sur le fonds d’infrastructure

ferroviaire12

Art. 7, al. 2, 2e phrase La date à laquelle commence la constitution d’une réserve appropriée dans le FIF est reportée de deux ans au 1er janvier 2022.

Art. 11, al. 1, 2e phrase L’affectation d’au moins 50 % des apports issus de la RPLP et de l’impôt sur les huiles minérales au remboursement des avances est suspendue pour les années 2020 et 2021.

5.3 Loi du 25 septembre 2015 sur le transport de

marchandises13

Art. 9a Contributions destinées à atténuer les effets de la crise du COVID- Cette disposition inscrit une nouvelle activité d’encouragement dans la loi sur le transport de marchandises, ce qui permet à la Confédération de prendre en charge les pertes des entreprises actives dans le fret ferroviaire, afin que des offres en transport ferroviaire de marchandises puissent être maintenues.

5.4 Loi du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs14

L’al. 1bis fixe les modalités de la compensation des pertes financières que les entre- prises auront subies en TRV du fait de la crise du COVID-19. La compensation est basée sur les résultats attestés par ligne dans les comptes annuels des entreprises. Elle est soumise à la condition que la réserve spéciale destinée à couvrir les futurs déficits des secteurs indemnisés soit dissoute. L’al. 2bis dispose que la Confédération peut verser des indemnités forfaitaires uniques au titre du trafic local.

12 RS 742.140 13 RS 742.41 14 RS 745.1

Cette disposition assure que les entreprises qui demandent des contributions con- formément à l’art. 28, al. 1bis et 2bis, ne se serviront pas des moyens financiers desti- nés à des offres subventionnées pour verser des dividendes en 2020 et en 2021.

6 Conséquences

Les mesures proposées dans le présent projet mis en consultation sont liées à la répartition des charges financières entre la Confédération, les cantons et les com- munes. Les ET assumeront une partie des pertes grâce à la dissolution des réserves et par un blocage du versement de dividendes aux propriétaires. Les manques à gagner en trafic grandes lignes seront entièrement pris en charge par les CFF. Comme ceux-ci sont une entreprise dont la Confédération est propriétaire, les pertes seront à la charge de cette dernière. Dans le domaine du TRV en tant que tâche commune, les charges sont réparties; en trafic local, la Confédération assume une partie de la surcharge financière au titre d’un soutien volontaire. Comme la Confédération prend en charge les pertes de recettes (produits du sillon) de l’infrastructure ferroviaire, elle assume au préalable une partie des coûts du TRV et déleste ainsi les cantons en tant que co-commanditaires. Le tableau ci-après fournit une vue d’ensemble (estimation):

Mesure Confédération Cantons Communes Entreprises Charge financière (en millions de francs) Transport régional de 300 300 - 220 voyageurs Trafic local 100 185 165 Inconnue Fret ferroviaire 70 - Inconnue Infrastructure ferro- 330 - 140 viaire Trafic grandes lignes 400 - - 400 (CFF)

6.1 Conséquences pour la Confédération

Au total, le présent projet grèvera les finances fédérales d’un surcroît de dépenses estimé à environ 800 millions de francs. À cela s’ajoute la couverture des pertes en trafic grandes lignes (y c. en transport international ferroviaire de voyageurs) de l’ordre de 400 millions de francs du fait de la dissolution de réserves dans le bilan des CFF.

La mise en œuvre administrative des mesures est assurée à l’aide des ressources humaines à disposition.

6.2 Conséquences pour les cantons et les communes ainsi

que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne La commande et l’indemnisation du TRV constituent une tâche commune de la Confédération et des cantons. C’est pourquoi les cantons assument au prorata la couverture financière du déficit en TRV. En ce qui concerne le trafic local, la Con- fédération veille à délester les cantons et les communes en prenant en charge une partie des déficits. Sans mesures de soutien des TP et du transport ferroviaire de marchandises, les entreprises seraient fortement touchées au niveau financier. Comme les ET n’ont pas de possibilité d’éponger un bilan déficitaire à l’aide de bénéfices futurs, de nom- breuses entreprises serait menacées dans leur existence, ce qui compromettrait la fourniture des prestations. En particulier dans le domaine des bus, de nombreuses PME fournissent des prestations de TP. Un endettement les forcerait à prendre des mesures d’assainissement. Si les propriétaires ne sont pas prêts à apporter les moyens financiers nécessaires, les entreprises seront contraintes à la faillite.

6.3 Conséquences économiques

Les présentes modifications législatives visent à amortir les conséquences écono- miques de la crise du COVID-19 dans le domaine des TP et du transport ferroviaire de marchandises. La poursuite et le développement d’offres adaptées au marché permettront à ces deux domaines d’accomplir leurs tâches moyennant une répartition nationale et internationale du travail et de contribuer au maintien de la compétitivité élevée de la Suisse. Les mesures prévues dans le domaine du financement de l’infrastructure ferroviaire permettent que les programmes tels que l’entretien, l’exploitation et l’aménagement de l’infrastructure ferroviaire déploient leur effet stabilisateur d’une conjoncture qui s’annonce faible suite à la crise du COVID-19. Si les programmes d’investissement devaient être réduits, les GI devraient redimensionner les mandats attribués aux secteurs de la construction et de l’industrie, ce qui compromettrait l’existence de plusieurs entreprises spécialisées et affaiblirait encore davantage l’activité écono- mique de la Suisse. Somme toute, en tant qu’élément d’une politique économique anticyclique, les mesures de soutien proposées contribuent à stabiliser l’économie nationale suisse.

6.4 Conséquences environnementales

Les mesures de soutien assurent que les transports publics et le transport ferroviaire de marchandises maintiennent leur effet positif sur l’environnement et sur le climat.

7 Aspects juridiques

7.1 Constitutionnalité

Les modifications législatives proposées reposent sur les normes de compétences pertinentes de la Constitution (Cst.)15.

7.2 Compatibilité avec les obligations internationales de

la Suisse Les mesures de soutien proposées par le présent projet mis en consultation sont compatibles avec les engagements bilatéraux de la Suisse envers l’UE.

7.3 Forme de l’acte à adopter

La mise en œuvre des différentes mesures de soutien des transports publics et du transport ferroviaire de marchandises requiert la modification de quatre lois fédé- rales sujettes au référendum selon l’art. 141, al. 1, let. a, Cst. Le présent projet de loi rassemble ces modifications en un acte modificateur prenant la forme d’une loi fédérale. Si les mesures doivent pouvoir déployer leurs effets en 2020, les bases légales doivent être traitées par le Parlement lors de la session d’automne 2020. Dans l’intérêt d’une politique efficace, une procédure extraordinaire s’impose. Pour ces raisons, la loi fédérale, dont la durée de validité est limitée, doit être déclarée urgente (art. 165, al. 1, Cst.). Comme sa durée de validité est supérieure à une année, elle est sujette au référendum conformément à l’art. 141, al. 1, let. b, Cst.

7.4 Frein aux dépenses

Les dépenses liées à la mise en œuvre des mesures proposées dans le présent projet constituent des dépenses extraordinaires de la Confédération visant à endiguer les effets de la crise du COVID-19 au sens de l’art. 15 de la loi du 7 octobre 2005 sur les finances (LFC)16. Conformément à l’art. 17a LFC, les dépenses extraordinaires sont inscrites à titre de charge dans un compte d’amortissement tenu hors du compte d’État.

15 RS 101 16 RS 611.0

7.5 Conformité aux principes de subsidiarité et

d’équivalence fiscale La répartition des charges financières entre la Confédération, les cantons et les communes tient compte de l’équivalence fiscale conformément au principe de proportionnalité. La contribution fédérale au trafic local délestera les cantons et les communes de 100 millions de francs.

7.6 Conformité à la loi sur les subventions

La mise en œuvre des mesures se déroule en très grande partie au sein de processus existants qui respectent la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions17 et les prescrip- tions de lois spéciales.

7.7 Délégation de compétences législatives

Il n’est pas prévu de déléguer des compétences au Conseil fédéral.

7.8 Protection des données

Le présent projet respecte le droit de la protection des données.

Annexe : - Projet d’acte normatif

17 RS 616.1