Art. 1, al. 3 L’ajout stipulant que les dispositions pertinentes pour les tabacs manufacturés sont également applicables aux produits de substitution est une poursuite de la pratique actuelle (p. ex. concernant les assujettis, la succession fiscale, la naissance de la dette fiscale, etc.) et sert à une meilleure lisibilité de l’acte législatif.

Art. 10, al. 1, let. d, e et f L’adaptation de l’art. 10 LTab, let. d et e, crée la base légale de l’imposition des cigarettes électro- niques. Sont assujettis à l'impôt les substances contenant de la nicotine pour systèmes ouverts ainsi que tous les liquides contenus dans les cigarettes électroniques jetables, les cartouches et les capsules non rechargeables prêtes à l'emploi pour systèmes fermés. La let. f définit la base de calcul pour les autres produits de substitution que les liquides destinés aux cigarettes électroniques, ce qui sert également à la clarification et à une meilleure lisibilité.

Art. 11, al. 1 L’art. 11, al. 1, définit le calcul de l’impôt. Le tarif d'impôt pour les produits de substitution est con- signé à l'annexe V.

Annexe V L’impôt est perçu par milligramme de nicotine pour les substances contenant de la nicotine utili- sées dans les cigarettes électroniques à systèmes ouverts, conformément au ch. 1. En effet, il existe non seulement des e-liquides, mais aussi, par exemple, des sels de nicotine, ce qui ex- plique que les substances contenant de la nicotine soient mentionnées dans le tarif d’impôt. En outre, la consommation de substances contenant de la nicotine est soumise à l’impôt même si d’autres appareils que les cigarettes électroniques sont utilisés (p. ex. des chichas électroniques [pipes à eau] ou des inhalateurs). L'impôt sur les cigarettes électroniques jetables, les cartouches et les capsules non rechargeables prêtes à l'emploi est perçu par millilitre de liquide contenu, in- dépendamment de la teneur en nicotine, conformément au chiffre 2. Le ch. 3 règle le calcul de l’impôt des autres produits de substitution. Pour ceux-ci, on applique le tarif d’impôt respectif des tabacs manufacturés qu’ils remplacent. La pratique antérieure est ainsi inscrite dans la loi, ce qui est dans l’intérêt de la bonne application du droit. En revanche, il n’est pas judicieux de dresser sous forme de liste positive la liste des produits de substitution tels que le tabac pour pipes à eau sans tabac ou le snus en cellulose, car les produits qui sont inconnus ou qui ne sont pas encore disponibles sur le marché ne peuvent pas figurer sur une liste.

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5 Conséquences 5.1 Conséquences pour la Confédération 5.1.1 Conséquences financières Il n’existe pour la Suisse aucun chiffre représentatif reflétant la consommation effective de ciga- rettes électroniques. Une enquête réalisée en 2016 par Addiction Suisse19 révèle que près de 0,4 % du total des personnes de plus de 15 ans vapotent tous les jours. Quelque 0,7 % indiquent le faire au moins une fois par semaine. Addiction Suisse suppose que près de 115 000 personnes consomment régulièrement des cigarettes électroniques. Ces relevés ne permettent cependant pas de tirer des conclusions concernant les quantités effectivement consommées, car il n’existe aucune donnée sur la quantité de liquides que les personnes interrogées ont consommée. De même, l’intervalle «plusieurs fois par semaine» ne permet pas de tirer de conclusions sur les cal- culs de quantités. De plus, les liquides contenant de la nicotine ne sont importés en Suisse et n’ont le droit d’y être négociés que depuis 2018. Les chiffres d’importations recensés dans le cadre de la statistique du commerce extérieur ne fournissent pas non plus une base de données fiables relative aux quantités consommées parce que les produits fabriqués en Suisse pour le marché national ainsi que les quantités introduites lors des voyages ne sont pas recensés. Selon une enquête réalisée en Allemagne20, près de 0,8 % de la population allemande de plus de 14 ans utilise régulièrement des cigarettes électroniques. En raison des similitudes de règlementa- tion du marché, ce chiffre peut être appliqué à une estimation des recettes concernant la Suisse. Pour 0,8 % de la population résidante permanente21 en Suisse (personnes de plus de 14 ans), cela représenterait 60 000 personnes consommant des cigarettes électroniques. Compte tenu de la consommation quotidienne de 35,5 mg de nicotine, un taux d’imposition de 0,02 franc par milli- gramme permettrait ainsi de percevoir des recettes fiscales de 15,5 millions de francs22 (en raison du manque de données sur les habitudes de consommation par rapport aux deux systèmes diffé- rents, le taux d'imposition est calculé pour les systèmes ouverts).

5.1.2 Conséquences sur le plan du personnel Les achats dans les pays voisins de la Suisse pourraient augmenter, puisque ces pays n’imposent pas les cigarettes électroniques ou ne le font que faiblement. Par ailleurs, les différences entre le prix marchand suisse et international entraînent toujours une certaine incitation à faire de la con- trebande. Dans l’optique du marché mondial, le commerce en ligne pourrait également s’accroître. Cela aurait pour effet d’augmenter les charges de contrôle et d’administration. Grâce aux calculs fiscaux choisis par milligramme de nicotine pour les systèmes ouverts et par millilitre de liquide pour les systèmes fermés, le nombre des fabricants soumis à l’impôt en Suisse devrait être relativement faible, car l’essentiel des produits sont importés et l’impôt serait perçu à l’occasion de la taxation à l’importation. L’exécution pour la perception resterait ainsi simple en Suisse. Il est estimé que l’exécution nécessiterait 2,5 EPT. Ce besoin supplémentaire sera compensé en interne à l’AFD.

5.2 Conséquences économiques Les recettes de l’impôt sur le tabac reviennent entièrement aux assurances sociales AVS/AI. Le nouvel impôt entraînerait donc des recettes supplémentaires qui sont estimées à 15,5 millions de francs. En revanche, le risque existe que des prestataires suisses ne perdent des clients en raison des différences de prix. Les consommateurs pourraient davantage se procurer les e-liquides à

19 Voir Kuendig Hervé et al. (2017). Monitorage suisse des addictions (éd.). Cigarette électronique et autres produits du tabac de nouvelle génération en Suisse en 2016 Analyse des données du Monitorage suisse des addictions. https://zahlen- fakten.suchtschweiz.ch/docs/library/kuendig_o6c0u4xw5o5v.pdf 20 Voir étude DEBRA, Deutsche Befragung zum Rauchverhalten, Folie 3. https://www.debra-study.info/ situation en juin 2021. 21 Voir Office fédéral de la statistique (2020). Population résidante permanente selon l’âge, le sexe et la catégorie de nationalité, 2010- 2019, statistique de la population et des ménages (STATPOP). Situation au 31.12.2019: 7 394 005 personnes ayant atteint 14 ans révolus (https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/catalogues-banques-donnees.assetdetail.18344199.html) 22 Quantité annuelle de nicotine à imposer au total 775,32 millions de mg de nicotine (voir ch. 3.1.5). Cette valeur multipliée par un taux de 0 fr. 02 par mg de nicotine donne des recettes fiscales de 15 506 400 francs.

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l’étranger. Ce phénomène s’est produit en Italie où les négociants se sont plaints de pertes spec- taculaires. Une telle évolution aurait non seulement des répercussions négatives sur le marché suisse, mais serait également défavorable sur le plan des recettes de l’impôt sur le tabac.

5.3 Conséquences sur la consommation Les augmentations d’impôts et de prix sont une mesure visant à réduire la consommation de ta- bac. Un impôt sur les liquides destinés aux cigarettes électroniques poursuit cette approche. Étant donné que l’impôt sur la cigarette électronique est relativement faible par rapport aux cigarettes traditionnelles, le risque que les consommateurs de cigarettes électroniques ne recommencent à fumer des cigarettes classiques reste faible. En outre, les fumeurs désireux de s’arrêter continuent à avoir une incitation à le faire par le biais du prix: le prix de 10 millilitres d’un e-liquide présentant une concentration en nicotine de 11 milligrammes par millilitre23 se renchérit en raison de l’imposition de 2,36 francs24 avec le taux d’imposition proposé, et passe de 4,90 à 7,26 francs, soit une hausse de 48 % (pour une marge en montant inchangée). En revanche, les jeunes adultes auront tendance à renoncer aux achats impulsifs en raison de l'imposition des systèmes fermés facilement accessibles: l'augmentation du prix d'un paquet ty- pique de deux cartouches de rechange d'une contenance totale de quatre millilitres25, indépen- damment de la teneur en nicotine, s'élève à 2,14 francs26 avec le taux d'imposition proposé, pas- sant de 6,90 francs actuellement à 9,04 francs, soit une augmentation de 31 % (avec une marge inchangée quantitativement). Il est difficile d’apprécier à l’heure actuelle dans quelle mesure l’impôt aura effectivement une inci- dence globale sur le comportement d’achat des consommateurs. Il y a cependant lieu de supposer que les e-liquides seront davantage commandés en ligne ou achetés à l’étranger.

5.4 Conséquences pour la société On sait par expérience que le groupe des jeunes consommateurs réagit de manière particulièrement sensible aux augmentations de prix. L’introduction d’un impôt pourrait contribuer à atteindre les objectifs de prévention et à empêcher que les jeunes ne tombent dans l’addiction. Mais comme justement les jeunes utilisent les offres du commerce en ligne, il faut s’attendre à ce qu’ils commandent davantage ces produits à l’étranger. Sur le marché international, de nombreux produits bon marché sont proposés dans le domaine des e-liquides. Surtout sur le marché asiatique, les prix sont déjà nettement inférieurs au niveau suisse et il n’est pas défini d’âge minimum pour les commandes. Ainsi les contrôles font apparaître des produits bon marché qui sont potentiellement plus nocifs. C’est pourquoi il convient de veiller à ce que l’impôt soit fixé de manière non excessive, sous peine de manquer les objectifs poursuivis par l’imposition.

6 Aspects juridiques 6.1 Constitutionnalité Les dispositions modifiées du projet de loi s’appuient comme jusqu’ici sur l’art. 131, al. 1, let. a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst., RS 101). La cigarette électronique est un produit de substitution du tabac. La possibilité d’imposer les pro- duits de substitution a été introduite dans la Constitution fédérale27 en 1971, lors de la révision de l’AVS, afin d’assurer le financement de l’AVS/AI. Il s’agissait de donner à la Confédération la pos- sibilité de prélever également des impôts «sur d’autres matières et produits fabriqués à partir de celles-ci qui sont affectés au même usage que le tabac brut et le tabac manufacturé» (art. 41bis, al. 1, let. c, de l’ancienne Constitution fédérale).

23 Voir produit Liquid Station Virginia. https://www.e-zigarette.ch/liquid-station-virginia-liq004-xxxx.html 24 10 ml à 11 mg de nicotine par millilitre donne 110 mg de nicotine, multipliés par 0 fr. 01 = 1 fr. 10, plus la part de TVA de 0 fr. 08. 25 Voir produit Vuse Vpro Crisp Mint 12 mg. https://tabak.kkiosk.ch/collections/vuse/products/vype-vpro-crushed-mint-12- mg?variant=39678591533250 26 4 ml à 0 fr. 50 par millilitre égale 2 francs, plus la part de TVA de 0 fr. 14. 27 FF 1971 II 1609

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Avec le message sur les mesures d’assainissement des finances fédérales 199428, le Conseil fé- déral a inscrit l’assujettissement fiscal des produits de substitution dans la LTab et l’OITab y affé- rente et ces textes sont entrés en vigueur au 1er janvier 1996. Bien que l’art. 131, al. 1, let. a, Cst., ne fasse plus explicitement mention des produits de substitution, aucun changement matériel n’a été effectué lors de la révision totale de la Constitution fédérale29.

6.2 Compatibilité avec les engagements internationaux de la Suisse Le projet est conforme aux engagements internationaux de la Suisse, notamment à l’article III de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT, RS 0.632.21)30 et aux accords bilatéraux entre la Suisse et l’UE.

6.3 Forme de l’acte législatif Selon l’art. 164, al. 1, Cst., toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi. Eu égard à la création d’une base légale pour l’imposition de la cigarette électronique, le projet exige la forme d’une loi (art. 127, al. 1, et art. 164, al. 1, let. d, Cst.). La cigarette électronique étant exemptée de l’impôt selon l’OITab, une adaptation à cet égard doit être opérée au niveau de l’ordonnance.

6.4 Assujettissement au frein aux dépenses Le projet ne prévoit aucune dépense relevant du frein aux dépenses (art. 159, al. 3, let. b, Cst.).

6.5 Respect du principe de subsidiarité et du principe de l’équivalence fiscale Le principe de subsidiarité et le principe de l’équivalence fiscale ne sont pas concernés par les modifications de loi demandées.

6.6 Respect des principes de la loi sur les subventions Le projet ne prévoit ni aides financières ni subventions.

6.7 Délégation de compétence législative Une loi fédérale peut prévoir une délégation de la compétence d’édicter des règles de droit, à moins que la Constitution ne l’exclue (art. 164, al. 2, Cst.).

6.8 Protection des données Le projet de loi n’est pas pertinent sur le plan des dispositions de la protection des données.

28 FF 1995 I 85 29 Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1996 I 1, 666; Michael Beusch, in Basler BV-Kommentar, Bâle 2015, art. 131 note 15. 30 Traitement national, absence de discrimination entre la Suisse et l’importation.

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