Dipartimento federale delle finanze DFF

Berna, 28 giugno 2023

Legge federale concernente l’estensione della compensazione delle perdite (attuazione della Mo. CET-N 21.3001)

Rapporto esplicativo per la procedura di consultazione

Compendio

L’estensione della compensazione delle perdite a dieci anni è una misura di sgravio fiscale per lavoratori indipendenti e imprese esercitate sotto forma di persone giu- ridiche. Questa misura migliora la parità di trattamento delle imprese che hanno subito perdite.

Situazione iniziale In seguito alla pandemia di COVID-19, il Parlamento chiede che il periodo utile per la compensazione delle perdite delle imprese sia esteso da sette a dieci anni. È neces- sario adeguare tale periodo perché, secondo la normativa vigente, in particolari cir- costanze le imprese non possono compensare le perdite con utili generati successiva- mente. A prescindere dalle dimensioni, dalla forma giuridica o dal settore, con la mozione 21.3001 «Possibilità di estendere la compensazione delle perdite a dieci anni» si chiede che tutte le imprese abbiano la possibilità di beneficiare di questa misura.

Contenuto del progetto L’estensione della compensazione delle perdite da sette a dieci anni consente di te- nere maggiormente conto del principio costituzionale dell’imposizione secondo la ca- pacità economica. Tale misura, che si prefigge di agevolare la ripresa delle imprese che hanno subito danni a causa della pandemia, dovrebbe valere per le perdite a partire dall’anno fiscale 2020. L’estensione della compensazione delle perdite può, in particolari circostanze, faci- litare la ricostruzione delle imprese che sono state fortemente colpite dalla pandemia di COVID-19. Possono beneficiare di questa misura anche le imprese di nuova costi- tuzione che registrano una fase di insediamento prolungata. A causa della mancanza di dati statistici non è possibile quantificare le minori entrate per la Confederazione, i Cantoni e i Comuni.

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Compendio 2

1 Situazione iniziale 4

1.1 Diritto vigente 4

1.1.1 Basi 4

1.1.2 Imposta federale diretta 5

1.1.2.1 Compensazione di perdite subite in Svizzera 5

1.1.2.2 Assunzione delle perdite da stabilimenti

d’impresa esteri 7

1.1.3 Legge sull’armonizzazione delle imposte dirette 8

2 Diritto comparato 8

3 Punti essenziali del progetto 11

3.1 La normativa proposta 11

3.2 Disposizione transitoria, entrata in vigore ed esecuzione da parte

dei Cantoni 12

4 Commento ai singoli articoli 12

5 Ripercussioni 13

5.1 Ripercussioni finanziarie sulle finanze pubbliche 13

5.2 Ripercussioni sull’effettivo del personale delle amministrazioni

pubbliche 14

5.3 Ripercussioni sull’economia 14

5.4 Costituzionalità 15

5.5 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera 15

5.6 Subordinazione al freno alle spese 16

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Rapporto esplicativo

1 Situazione iniziale

Con l’adozione della mozione CET-N 21.3001 «Possibilità di estendere la compensa- zione delle perdite fino a dieci anni», il 1° giugno 2022 il Parlamento ha incaricato il Consiglio federale di adeguare la base legale per la compensazione delle perdite per le imprese, portandola dagli attuali sette a dieci anni. Secondo il testo della mozione, le perdite dell’anno 2020 devono poter beneficiare di questa nuova regolamentazione. Pertanto l’attuazione della mozione avrebbe conseguenze pratiche solo a partire dal 2028. La mozione è motivata dalla situazione economica in cui versano molte imprese in seguito all’epidemia di COVID-19. La possibilità di estendere la compensazione delle perdite aiuterebbe le imprese nella ricostruzione dell’attività, appena torneranno a ge- nerare utili. Anche molte imprese che non hanno richiesto crediti garantiti da fideius- sione solidale in seguito alla pandemia di coronavirus verserebbero in una situazione di particolare difficoltà; pertanto, l’estensione del termine per il riporto in avanti delle perdite dovrebbe valere anche in questi casi e, quindi, su scala generale. Nel suo parere del 24 febbraio 2021 il Consiglio federale ha proposto di respingere la mozione. Pur restando aperto alla possibilità di un’estensione della compensazione delle perdite, motiva il rifiuto con una formulazione restrittiva della mozione, che rende impossibili attuazioni alternative. Il Consiglio federale aveva proposto una riforma della compensazione delle perdite già nel 2014 nell’ambito della procedura di consultazione sulla Riforma III dell’im- posizione delle imprese. Tale misura prevedeva una compensazione delle perdite senza limitazione temporale, abbinata a un’imposizione minima dell’utile netto ante compensazione delle perdite. Le perdite dovevano poter essere riportate completa- mente a periodi fiscali successivi. Tuttavia, appena un’impresa avesse ripreso a gene- rare utili, ogni anno avrebbe dovuto essere tassato il 20 per cento dell’utile netto ante compensazione delle perdite. I Cantoni e la maggior parte dei partiti hanno espresso parere contrario alla misura, non riconoscendovi alcun rapporto diretto con la Riforma III e non attribuendo alla misura carattere prioritario 1. Per questo motivo il Consiglio federale ha in seguito rinunciato a portare avanti la riforma della compensazione delle perdite.

1.1 Diritto vigente

1.1.1 Basi

La compensazione delle perdite estesa a più periodi si fonda sul principio dell’utile totale. Questo deriva dal principio costituzionale dell’imposizione secondo la capacità

1 Per l’esposizione dei pareri cfr. il rapporto sui risultati: www.fedlex.admin.ch/filestore/fed- lex.data.admin.ch/eli/dl/proj/6013/131/cons_1/doc_12/it/pdf-a/fedlex-data-admin-ch-eli-dl- proj-6013-131-cons_1-doc_12-it-pdf-a.pdf.

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economica e significa che la somma di tutti i risultati periodici di un’impresa corri- sponde al suo utile totale e, quindi, alla sua capacità economica complessiva 2. Per utile totale si intende l’utile complessivamente generato (somma di tutti gli utili an- nuali dedotte tutte le perdite annuali) durante l’intero periodo di esistenza dell’im- presa. Secondo questa teoria, la compensazione delle perdite dovrebbe essere possi- bile per un tempo illimitato sia con il meccanismo del riporto in avanti che con quello del riporto indietro. Nelle leggi fiscali vigenti l’attuazione del principio dell’utile to- tale è limitata segnatamente dalla tassazione periodica che, per motivi di praticabilità, consente solo una compensazione delle perdite limitata nel tempo.

1.1.2 Imposta federale diretta

1.1.2.1 Compensazione di perdite subite in Svizzera

Secondo la legge federale del 14 dicembre 1990 3 sull’imposta federale diretta (LIFD) è possibile dedurre le perdite dei sette esercizi precedenti il periodo fiscale. Questa compensazione ordinaria delle perdite vale sia per i lavoratori indipendenti (art. 31 cpv. 1 LIFD) sia per le persone giuridiche (art. 67 cpv. 1). Eventuali riporti di perdite a esercizi successivi dopo questi sette anni decadono. Non è invece possibile riportare le perdite a esercizi precedenti. La compensazione straordinaria delle perdite è disciplinata nell’articolo 31 capo- verso 2 e nell’articolo 67 capoverso 2 LIFD ed è applicabile soltanto a risanamenti. Nel caso di questi ultimi, il riporto di perdite in avanti non ancora compensato può essere compensato a tempo illimitato con gli utili da risanamento. L’utile da risana- mento deriva dalle misure (di risanamento) finanziarie, vale a dire versamenti supple- tivi o prestazioni che comportano l’eliminazione o la riduzione di un bilancio defici- tario vero e proprio. Si ha un bilancio deficitario propriamente detto quando la società di capitali o la società cooperativa oppure, nel caso di attività lucrativa indipendente, la ditta individuale o la società di persone, è in perdita e non dispone di riserve palesi e/o occulte che coprono le perdite contabilizzate 4. La limitazione della compensazione ordinaria delle perdite a sette anni può determi- nare disparità di trattamento, per esempio per le persone giuridiche o le persone fisiche che esercitano un’attività lucrativa indipendente (il termine «impresa» viene di se- guito riferito a entrambi i tipi di persone), qualora dovessero subire una volta una perdita elevata e successivamente generare solamente utili ridotti (es. 1). Questa si- tuazione riguarda anche le imprese che subiscono piccole perdite su diversi periodi fiscali e, successivamente, generano solamente utili ridotti (es. 2). In presenza di di- versi esercizi in perdita, si deve sempre portare a compensazione la perdita più vecchia che non è stata presa in considerazione fino a questo momento ma che, comunque, rientra nel periodo di compensazione.

2 Martin Zweifel/Michael Beusch [Hrsg.], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, DBG, 4. Auflage, 2022, N. 153 zu Art. 58 DBG. 3 RS 642.11 4 Cfr. anche la circolare n. 32 dell’AFC «Risanamento di società di capitali e di società coope- rative» del 23 dicembre 2010.

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Esempio 1: Perdita consistente una tantum e utili ridotti: Anno 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 Utile annuo/per- dita annua -150 10 10 20 10 10 10 20 20 10 10 10 20 Riporto perdita

140 130 110 100 90 80 60 Nel periodo fiscale 2027 un ammontare pari a 60 della perdita subita nel 2020 decade e non potrà più essere compensato a partire dal 2028. In questo caso la limitazione alla compensazione delle perdite su sette anni conduce a un’imposizione eccessiva.

Esempio 2: Diverse perdite e utili ridotti: Anno 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 Utile annuo/per- -50 -40 -30 -30 10 10 20 10 10 10 20 30 40 dita annua Riporto perdita 2020 50 2021 50 40 2022 50 40 30 2023 50 40 30 30 2024 40 40 30 30 0 2025 30 40 30 30 0 0 2026 10 40 30 30 0 0 0 2027 0 40 30 30 0 0 0 0 2028 30 30 30 0 0 0 0 0 2029 20 30 0 0 0 0 0 0 2030 10 0 0 0 0 0 0 0 2031 0 0 0 0 0 0 0 0 Riporti di per- dite decaduti 0 0 0 0 0 0 0 0 30 20 10 0 0 Anche in questo esempio la limitazione della compensazione delle perdite a sette eser- cizi precedenti il periodo fiscale fa decadere perdite annue. Le perdite annue riportate dagli anni 2021, 2022 e 2023, infatti, decadono per un ammontare pari a 60 nei periodi fiscali 2028, 2029 e 2030 e a partire dagli anni successivi non possono più essere compensate.

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Esempio 3: Diverse perdite (senza un’unica fase di perdita prolungata) e utili ridotti: Anno 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 Utile annuo/per- -50 10 10 -40 20 10 -30 10 10 -30 20 30 40 dita annua Riporto perdita 2020 50 2021 40 0 2022 30 0 0 2023 30 0 0 40 2024 10 0 0 40 0 2025 0 0 0 40 0 0 2026 0 0 0 40 0 0 30 2027 0 0 0 30 0 0 30 0 2028 0 0 20 0 0 30 0 0 2029 0 20 0 0 30 0 0 30 2030 0 0 0 30 0 0 30 0 2031 0 0 0 0 0 0 0 0 Riporti di per- dite decaduti 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 In tutti e tre gli esempi l’utile totale è pari a 10 per 13 anni. Solo nell’esempio 3, nell’anno 2020 e negli anni successivi non si registrano grandi perdite né periodi in perdita della durata di più anni. Ne consegue che le perdite non decadono e, nonostante la capacità economica resti invariata, nei 13 anni dell’esempio 3 le imposte da versare saranno decisamente inferiori (es. 1: utili imponibili negli anni 2028–2032 totale 70, es. 2: utili imponibili negli anni 2031–2032 totale 70, es. 3: utile imponibile nell’anno

2032 pari a 10).

1.1.2.2 Assunzione delle perdite da stabilimenti d’impresa

esteri Ai sensi dell’articolo 52 capoverso 3 LIFD (persone giuridiche) o dell’articolo 6 ca- poverso 3 LIFD (persone fisiche), le persone assoggettate illimitatamente alle imposte possono portare in detrazione le perdite subite da uno stabilimento d’impresa situato all’estero, se lo Stato dello stabilimento d’impresa non ne ha già tenuto conto. L’as- sunzione delle perdite subite da stabilimenti d’impresa situati all’estero è tuttavia provvisoria, vale a dire che può essere effettuata solo se tale stabilimento d’impresa non realizza nel corso dei sette anni successivi utili che possono essere compensati con le perdite subite nello Stato in cui si trova lo stabilimento d’impresa o con altri utili sempre nello stesso Stato. In caso contrario, per le persone giuridiche, nell’anno in cui le perdite vengono effettivamente assunte nello Stato dello stabilimento d’im- presa, viene effettuata in Svizzera una rettifica della tassazione fino a concorrenza dell’ammontare delle perdite riprese. Per le persone fisiche che esercitano un’attività lucrativa indipendente, in caso di assunzione in Svizzera di perdite subite da uno sta- bilimento d’impresa situato all’estero e successiva ripresa di tali perdite nello Stato

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dello stabilimento d’impresa, nei sette anni successivi si deve procedere a una revi- sione della tassazione iniziale ai sensi dell’articolo 6 capoverso 3 periodo 2 LIFD. La seconda parte del secondo periodo del capoverso 3 dell’articolo 6 precisa la revisione limitandosi a stabilire che le perdite subite all’estero sono prese in considerazione a posteriori in Svizzera solo per determinare l’aliquota d’imposta.

1.1.3 Legge sull’armonizzazione delle imposte dirette

Le disposizioni della legge federale del 14 dicembre 1990 5 sull’armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID) concernenti la compensazione or- dinaria e straordinaria delle perdite sono identiche a quelle della LIFD. La LAID di- sciplina la compensazione ordinaria delle perdite per l’attività lucrativa indipendente nell’articolo 10 capoverso 2 LAID e per le persone giuridiche nell’articolo 25 capo- verso 2 LAID. La compensazione straordinaria delle perdite è disciplinata nell’arti- colo 10 capoverso 3 e nell’articolo 25 capoverso 3 LAID. Nel Cantone di Turgovia, ai fini delle imposte cantonali e comunali, le persone giuri- diche possono compensare la perdita di un esercizio con l’utile dell’anno precedente 6. Gli altri Cantoni non ammettono meccanismi di compensazione all’indietro 7. Poiché la LAID non contiene disposizioni concernenti il trattamento fiscale delle per- dite subite da stabilimenti d’impresa all’estero, i Cantoni hanno la possibilità di ema- nare disposizioni proprie che possono coincidere con l’articolo 6 capoverso 3 LIFD e l’articolo 52 capoverso 3 LIFD oppure derogare da queste disposizioni. In alternativa, i Cantoni possono tassare gli utili delle persone assoggettate illimitatamente alle im- poste anche solo in base a quanto previsto dal diritto internazionale e intercantonale sulla doppia imposizione fiscale 8.

2 Diritto comparato

Quasi tutti i Paesi dell’Unione europea ammettono un meccanismo di riporto delle perdite agli anni successivi. Pochi Paesi consentono anche il riporto all’indietro. In Germania, ma anche in Irlanda, nei Paesi Bassi e nella Repubblica Ceca, la possibilità di riportare le perdite all’indietro determina un apporto di liquidità in tempi economi- camente meno redditizi (dopo la compensazione degli oneri fiscali dei cinque periodi fiscali successivi, la Francia paga solo i saldi residui non ancora compensati).

5 RS 642.14

6 Cfr. § 83 della legge sulle imposte, disponibile all’indirizzo: www.rech-

tsbuch.tg.ch/app/de/texts_of_law/640.1/versions/653 (stato 17.3.2023). 7 Cfr. anche il rapporto conclusivo di Ecoplan del 13 maggio 2022, Stärkung der Resilienz der Schweizer Unternehmen, pagg. 14, disponibile all’indirizzo: www.newsd.ad- min.ch/newsd/message/attachments/74553.pdf (stato 17.3.2023).

8 DTF 2C_151/2017 del 16.12.2019 consid. 4.2.3 e DTF 140 II 141 consid. 8.

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Panoramica delle regole sulla compensazione delle perdite negli Stati UE 9 Stati UE Riporto perdite indietro Riporto perdite in avanti Belgio – Illimitato Bulgaria – 5 anni Danimarca – Illimitato Detraibilità completa fino a DKK 8 767 500 all’anno; oltre tale soglia compensazione solo fino al

60 % dei redditi eccedenti

DKK 8 767 500. Germania 10 1 anno Illimitato Limitato a EUR 1 mio.; misura Detraibilità completa fino a EUR 1 mio. COVID-19: innalzato a all’anno; oltre tale soglia compensazione EUR 10 mio. per il 2020 e il solo fino al 60 % dei redditi eccedenti

2021. EUR 1 mio.

Estonia – – Finlandia – 10 anni Per perdite dalla stessa fonte. Francia 1 anno Illimitato Limitato a EUR 1 mio.; il ri- Detraibilità completa fino a porto indietro determina un EUR 1 mio. all’anno; oltre tale soglia accredito d’imposta che compensazione solo fino al 50 % dei viene compensato con futuri redditi eccedenti EUR 1 mio. debiti fiscali nei cinque anni successivi e il cui saldo viene rimborsato il sesto anno; misura COVID-19: il riporto indietro illimitato fino a tre anni per perdite su- bite nel primo esercizio con chiusura tra il 30.6.2020 e il

30.6.2021 determina un cre-

dito fiscale che viene com- pensato con debiti fiscali nei cinque anni successivi e il cui saldo viene rimborsato il sesto anno. Grecia – 5 anni

9 Tabella del Ministero federale delle finanze tedesco con un confronto sulle imposte princi- pali 2021, consultabile all’indirizzo: www.bundesfinanzministerium.de/Con- tent/DE/Downloads/Broschueren_Bestellservice/die-wichtigsten-steuern-im-internationalen- vergleich-2021.html 10 Ulteriori chiarimenti a partire dal 2022 sono consultabili all’indirizzo: www.bundesfinanz- ministerium.de/Content/DE/Pressemitteilungen/Finanzpolitik/2022/02/2022-02-16-weitere- steuerliche-erleichterungen-corona-pandemie.html.

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Irlanda 1 anno Illimitato

3 anni in caso di cessazione Per perdite dalla stessa fonte.

dell’azienda. Italia – Illimitato Compensazione solo fino all’80 % dei redditi annui; non si applica per le per- dite subite nei primi tre anni di una nuova attività. Croazia – 5 anni Lettonia – 5 anni Disposizione transitoria per perdite su- bite fino al 31.12.2017; riduzione delle imposte sugli utili distribuiti in misura del 15 % dell’ammontare della perdita, ma fino a un massimo del 50 % dell’am- montare d’imposta all’anno. Lituania – Illimitato Compensazione solo fino al 70 % dei redditi annui; la restrizione non riguarda le piccole imprese soggette all’aliquota fiscale ridotta del 5 %. Lussemburgo – 17 anni Malta – Illimitato Paesi Bassi 1 anno 6 anni Austria – Illimitato Compensazione solo fino al 75 % dei redditi annui. Polonia – 5 anni Per perdite dalla stessa fonte; detraibilità completa fino a PLN 5 mio. nell’arco di uno dei cinque anni; oltre tale soglia compensazione solo fino al 50 % della perdita subita per ogni anno preso in esame. Portogallo – 5 anni Compensazione solo fino al 70 % dei redditi annui; misura COVID-19: so- spensione della limitazione temporale negli anni 2020 e 2021 per le perdite re- sidue prima del 2020 e 12 anni per le perdite subite nel 2020 e nel 2021; com- pensazione di queste perdite fino all’80 % dei redditi annui. Romania – 7 anni

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Svezia – Illimitato Riporto indietro indiretto, pos- sibile tramite scioglimento delle cosiddette «riserve di periodiz- zazione» degli esercizi prece- denti. Slovacchia – 5 anni Compensazione solo fino al 50 % dei redditi annui, escluse le microimprese.

Slovenia – Illimitato Compensazione solo fino al 63 % dei redditi annui. Spagna – Illimitato Detraibilità completa fino a EUR 1 mio. all’anno; oltre tale soglia compensazione in funzione dell’am- montare della cifra d’affari dell’im- presa: fino a EUR 20 mio. fino al 70 %, EUR 20–60 mio. fino al 50 % e oltre EUR 60 mio. fino al 25 % dei redditi eccedenti EUR 1 mio. Repubblica 2 anni 5 anni ceca Massimo CZK 30 mio. in totale nei due anni precedenti. Ungheria – 5 anni Compensazione solo fino al 50 % dei redditi annui. Cipro – 5 anni

3 Punti essenziali del progetto

3.1 La normativa proposta

La compensazione delle perdite deve essere estesa, ma dovrà continuare a essere li- mitata nel tempo. Da un lato, la durata del periodo di riporto delle perdite in avanti è dettata da interessi di bilancio dei poteri pubblici, in particolare dalla maggiore sicu- rezza di pianificazione; dall’altro, l’estensione del termine a dieci anni – anziché una compensazione illimitata delle perdite – tiene conto della necessità di conservare la documentazione aziendale solo per dieci anni (art. 958f CO). L’estensione della compensazione delle perdite può, in particolari circostanze, facili- tare la ricostruzione dell’attività alle imprese che sono state fortemente colpite dalla pandemia da coronavirus. Potrebbero beneficiare di questa misura anche le imprese di nuova costituzione che registrano una fase di insediamento prolungata, come per esempio le start-up nel settore Life Science.

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3.2 Disposizione transitoria, entrata in vigore ed

esecuzione da parte dei Cantoni Per avere validità anche per le perdite dell’anno fiscale 2020, il provvedimento deve entrare in vigore il 1° gennaio 2028. Al tempo stesso, le nuove regole non devono essere applicabili alle perdite antecedenti il periodo fiscale 2020. I Cantoni dovrebbero adeguare la propria legislazione alle disposizioni modificate della LAID per la data della loro entrata in vigore. A tal fine la Confederazione ac- corda di norma un termine di almeno due anni (art. 72 LAID). Ai Cantoni compete non solo l’inserimento delle modifiche nel diritto cantonale ma, ai sensi dell’articolo 104 LIFD, anche l’attuazione della nuova normativa per l’impo- sta federale diretta.

4 Commento ai singoli articoli

Legge federale del 14 dicembre 1990 sull’imposta federale diretta Art. 6 cpv. 3 secondo periodo Si vedano i commenti analoghi sull’articolo 52 capoverso 3 terzo periodo LIFD per le persone giuridiche. Diversamente da questa disposizione, per le persone giuridiche occorre procedere a una rettifica della tassazione iniziale, come già previsto nel diritto vigente, mentre il calcolo successivo deve essere considerato solo per determinare l’aliquota d’imposta nell’anno corrente della compensazione delle perdite subite nello Stato in cui si trova lo stabilimento d’impresa.

Art. 31 cpv. 1 Si vedano i commenti analoghi sull’articolo 67 capoverso 1 LIFD.

Art. 52 cpv. 3 terzo periodo Con l’adeguamento del periodo per la compensazione delle perdite, le perdite dello stabilimento d’impresa prese in considerazione nello Stato dello stabilimento d’im- presa nel corso dei dieci anni successivi e precedentemente computate dalla Svizzera presso l’impresa svizzera possono ora determinare un’ulteriore imposizione in Sviz- zera. Questo può avvenire perché la possibilità di compensare le perdite nell’impresa svizzera era solo a titolo provvisorio e vincolata alla condizione che, ora nel corso dei dieci esercizi successivi, non fosse più possibile prendere in considerazione le perdite subite dallo stabilimento nello Stato estero in cui si trova lo stabilimento d’impresa. Per le persone giuridiche la tassazione avviene nello Stato dello stabilimento d’im- presa, nell’anno corrente della compensazione effettiva delle perdite, come previsto dal diritto vigente.

Art. 67 cpv. 1 Per le persone giuridiche, le perdite compensabili possono ora essere dedotte dall’utile netto dei dieci esercizi successivi. Le perdite dovranno continuare a essere compen- sate sempre con l’utile netto del primo esercizio possibile. Inoltre, dall’utile netto de- vono prima essere dedotte le perdite subite negli esercizi più remoti.

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Art. 205g e art. 207c Disposizioni transitorie della modifica del ... Le nuove regole concernenti la compensazione delle perdite non si applicano alle per- dite subite prima del periodo fiscale 2020. In questo caso continua a valere la norma secondo cui è possibile compensare le perdite dei sette esercizi precedenti il periodo fiscale. Per le perdite subite da uno stabilimento d’impresa estero prima del periodo fiscale 2020 e riconosciute in Svizzera vale altresì la norma secondo cui in Svizzera possono essere prese in considerazione a posteriori o assoggettate a imposta solo nei sette periodi fiscali successivi l’anno in cui è stata registrata la perdita, se lo Stato in cui si trova lo stabilimento d’impresa consente la compensazione a posteriori. Esercizio e anno civile non devono obbligatoriamente coincidere. Per l’attribuzione di un esercizio dell’impresa al periodo fiscale è determinante la data di chiusura dell’esercizio (cfr. art. 41 e art. 79 LIFD, art. 3 cpv. 1 dell’ordinanza del 14 ago- sto 2013 11 sulle basi temporali dell’imposta federale diretta). Ne consegue che, per esempio, le perdite subite in un esercizio che inizia il 1° febbraio 2019 e termina il 31 gennaio 2020 vengono imputate completamente al periodo fiscale 2020 e non sono più soggette al diritto vigente concernente la durata della compensazione delle perdite. Se, per esempio, il progetto entrasse in vigore solo il 1° gennaio 2029, servirebbe un’altra disposizione transitoria, diversamente le perdite subite nell’esercizio 2020 non potrebbero più essere prese in considerazione per le imposizioni sul periodo fi- scale 2028 (in applicazione del diritto anteriore).

Legge federale del 14 dicembre 1990 sull’armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni Art. 10 cpv. 2 Si vedano i commenti analoghi sull’articolo 31 capoverso 1 LIFD.

Art. 25 cpv. 2 Si vedano i commenti analoghi sull’articolo 67 capoverso 1 LIFD.

Art. 78h Disposizioni transitorie della modifica del … Si vedano i commenti analoghi sugli articoli 205g e 207c LIFD.

5 Ripercussioni

5.1 Ripercussioni finanziarie sulle finanze pubbliche

Un’estensione del periodo di compensazione a dieci anni a partire dal 2028 comporta ogni anno una diminuzione delle entrate per la Confederazione e i Cantoni, il cui am- montare non può essere stimato a causa della mancanza di dati statistici sui riporti fiscali delle perdite in avanti. Tra l’altro mancano anche dati sulla frequenza con cui i riporti in avanti delle perdite non possono essere compensati per intero con gli utili

11 RS 642.117.1

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entro i sette anni attualmente previsti per il periodo di riporto. Sulla base di prove aneddotiche, a livello qualitativo si può affermare quanto segue. Sono due le costel- lazioni che possono generare minori entrate, anche se non dovrebbero costituire la norma. La prima si ha quando le società che hanno subito grandi perdite tornano a realizzare utili dopo un risanamento andato a buon fine, ma non riescono a compen- sare per intero le perdite nell’arco dei sette anni previsti. La seconda è il caso delle start-up che iniziano a registrare utili soltanto dopo un periodo prolungato di perdite. L’Amministrazione federale delle contribuzioni si attende che le minori entrate che potrebbero verificarsi a seguito dell’estensione del periodo di riporto da sette a dieci anni si muovano all’interno di un quadro piuttosto modesto negli anni tipici. Negli anni atipici, per contro, potrebbero superare la soglia di 100 milioni di franchi di im- posta federale diretta. La procedura di consultazione ha anche lo scopo di ottenere dai Cantoni maggiori informazioni al riguardo. Nei Cantoni si potranno avere costi ini- ziali dovuti agli adeguamenti informatici.

5.2 Ripercussioni sull’effettivo del personale delle

amministrazioni pubbliche L’estensione del periodo per la compensazione delle perdite comporta maggiori oneri amministrativi per i Cantoni competenti per la tassazione. I riporti di perdite in avanti non costituiscono parte integrante della decisione di tassazione. La tassazione di eser- cizi con risultato annuo negativo presenta pertanto un reddito imponibile o un utile netto imponibile pari a zero. Il diritto di far valere le perdite rende pertanto necessari chiarimenti e controlli dei libri contabili per dieci anziché solo sette esercizi antece- denti il periodo fiscale. A livello di effettivo del personale l’attuazione di questo prov- vedimento non interessa la Confederazione.

5.3 Ripercussioni sull’economia

L’attuale limitazione temporale che prevede la compensazione delle perdite su sette esercizi precedenti il periodo fiscale conduce a un’imposizione eccessiva nel caso in cui determini la decadenza delle perdite compensabili. Il progetto intende rafforzare la resilienza delle imprese e tenere maggiormente conto della loro capacità economica. Considerato su un periodo di tempo esteso, per gli attori economici con perdite rile- vanti o con perdite distribuite su più esercizi questo provvedimento determina un mi- nore onere fiscale complessivo. Inoltre, grazie allo sgravio fiscale aumenteranno le risorse disponibili per le attività aziendali. Il margine d’azione così concesso favorisce la competitività delle imprese interessate. Di questo provvedimento beneficiano anche le start-up con fasi di insediamento prolungate, come avviene in genere nel caso di nuove costituzioni nel settore Life Science. L’impatto sull’attrattività locale è ridotto, ma positivo, perché diminuisce il rischio di perdite non più compensabili per le imprese svizzere. In una certa misura il provvedimento serve anche per garantire posti di lavoro, ade- guando il periodo di compensazione delle perdite alla durata dei crediti garantiti da

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fideiussione concessi durante la pandemia. Con una scadenza di dieci anni per il rim- borso dei crediti, le imprese hanno un maggior margine che consente loro di rimbor- sare i crediti utilizzati con utili conseguiti dopo la pandemia 12.

5.4 Costituzionalità

Oltre ai principi della generalità e dell’uniformità dell’imposizione, il legislatore deve rispettare anche il principio dell’imposizione secondo la capacità economica (art. 127 cpv. 2 Cost.). In base a tale principio una persona assoggettata alle imposte non deve tassare un utile maggiore dell’utile totale imponibile generato durante la sua esistenza (che non deve coincidere con la durata del suo obbligo fiscale) 13. Conformemente al principio dell’utile totale, la tassazione secondo la capacità economica è realizzata in maniera ottimale solo se si tiene conto dell’arco di tempo che va dal primo momento di esi- stenza della persona giuridica fino alla sua liquidazione o, nel caso di persona fisica, dall’inizio alla fine della sua attività lucrativa indipendente. Tuttavia, per motivi di gestione finanziaria (art. 126 Cost.) e in virtù del principio di periodicità finalizzato a tale gestione 14, il principio dell’utile totale viene limitato allo stesso modo per tutte le imprese e la compensazione delle perdite consentita a tempo determinato. Con la pre- sente estensione della compensazione delle perdite da sette a dieci anni il principio della periodicità dovrebbe rientrare nuovamente. A tale proposito occorre notare che è necessaria una buona ponderazione in cui si tenga in debita considerazione sia il principio dell’utile totale che quello della periodicità. L’estensione della compensa- zione delle perdite a dieci anni risulta costituzionalmente ammissibile. Tuttavia, il Tribunale federale attribuisce grande importanza al principio della periodicità 15. Una compensazione delle perdite su un periodo maggiore rispetto ai dieci anni auspicati o la possibilità di compensazione illimitata dovrebbero pertanto essere approfondite maggiormente tenendo conto di tutte le circostanze.

5.5 Compatibilità con gli impegni internazionali della

Svizzera Le modifiche qui previste sono compatibili con gli impegni internazionali della Sviz- zera. Non comportano nuovi impegni per la Svizzera nei confronti di altri Stati od organizzazioni internazionali e sono compatibili con le convenzioni per evitare doppie imposizioni. Dal momento che l’estensione avrebbe validità per tutte le imprese, non

12 Dal 26 marzo 2020 al 31 luglio 2020 le imprese hanno potuto richiedere crediti COVID-19 rimborsabili pari al 10 % al massimo del loro fatturato per coprire le esigenze di liquidità du- rante i primi mesi della pandemia. I crediti COVID-19 devono essere ammortizzati entro otto anni dal momento della concessione; è tuttavia possibile estendere questo termine di al- tri due anni al massimo. Cfr. il comunicato stampa del Consiglio federale del 2.2.2022, con- sultabile all’indirizzo: www.admin.ch/gov/it/pagina-iniziale/documentazione/comunicati- stampa/comunicati-stampa-consiglio-federale.msg-id-87036.html.

13 Cfr. sentenza del Tribunale federale 2C_696/2013 del 29.4.2014, consid. 3.1.

14 Il principio di periodicità entra nel diritto tributario p. es. attraverso il principio dell’impor- tanza determinante, secondo cui il punto di partenza per la determinazione dell’utile imponi- bile è il «saldo del conto profitti e perdite» di un esercizio (art. 58 cpv. 1 lett. a LIFD). 15 Sentenze del Tribunale federale 2C_696/2013, consid. 3.1 e 2C_628/2010, consid. 6.4.4.

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comporterebbe distorsioni della concorrenza e sarebbe pertanto conciliabile con il principio costituzionale della parità di trattamento dei concorrenti (art. 94 Cost.). Nell’ambito del progetto OCSE/G20, l’8 ottobre 2021 l’Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) dell’OCSE ha adottato, insieme a 142 Paesi mem- bri, una dichiarazione sulla tassazione futura di grandi gruppi di imprese attivi su scala internazionale 16. Con il secondo pilastro di questo progetto si vuole introdurre un li- vello minimo di tassazione. Queste cosiddette norme GloBE («Global Anti-Base Ero- sion Rules») prevedono, per i gruppi multinazionali con un fatturato annuo minimo di 750 milioni di euro, un’aliquota fiscale minima del 15 per cento secondo una base di calcolo comune a livello internazionale. A fine 2022 il Parlamento ha creato la base costituzionale per l’attuazione nazionale di questo secondo pilastro. La base di calcolo comune prevista dall’OCSE/G20 consente la compensazione delle perdite a tempo illimitato. Con la presente estensione della possibilità di compensazione, la base di calcolo svizzera viene adeguata in modo da avvicinarsi a quanto previsto dall’OCSE/G20.

5.6 Subordinazione al freno alle spese

Con il progetto non vengono create disposizioni su nuovi sussidi né decisi nuovi cre- diti d’impegno o limiti di spesa. Pertanto il progetto non è subordinato al freno alle spese (art. 159 cpv. 3 lett. b Cost.).

16 Disponibile all’indirizzo: www.oecd.org > Topics > Tax > Base erosion and profit shifting > Statement on a Two-Pillar Solution to Address the Tax Challenges Arising from the Digital- isation of the Economy – 8 October 2021

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