Modification de l’ordonnance sur le bail à loyer et le bail à ferme d’habitations et de locaux commerciaux (OBLF)

0 Schweizerische Eidgenossenschaft

Confëdëration suisse Confederazione Svizzera Confederaziun svizra Dëpartement fëdëral de l’ëconomie, de la formation et de la recherche DEFR

Berne, 1 08 APR. 2024

Modification de l’ordonnance sur Ie bail ä loyer et Ie bail ä ferme d’habitations et de lo- caux commerciaux (OBLF)

Rapport explicatif relatif ä l’ouverture de la procëdure de con- sultation

1 Contexte

1.1. Mesures visant ä attënuerles hausses de loyers

Dans les annëes 2010, la situationsur le marchë suisse du logementëtait caractëri- sëe d’une part par des taux d’intërët bas et mëme nëgatifs ä partir de 2015 et, d’autre part, par une activitë de construction dynamique. Cette situation a radicalement changë en peu de temps. Depuis prës de cinq ans, l’activitëde constructionest en re- cuI et, depuis 2020 au plus tard, la demande de logements dëpasse l’offre. La pënurie de logements qui se dessine se manifeste depuis 2021 par une baisse du taux de va- cance et, depuis le dëbut de 2022, par la hausse des loyers proposës sur le marchë. En ce qui concerne les baux en cours, le bailleurpeut dëcider d’augmenter le loyer, notamment du fait de l’augmentation des coüts (Art. 269a, let. b, du Code des obliga- tions [CO ; RS 220]), en faisant valoir en particulier une hausse du taux d’intërët de rëfërence, la compensation du renchërissement ou encore une augmentation gënë- rale des coüts (taxes et frais d’entretien, p. ex.). II convient de souligner l’ëvolution rëcente du taux hypothëcaire de rëfërence appli- cable aux contrats de bail, qui est basë sur le taux d’intërët moyen pondërë des crëances hypothëcairesen Suisse. Depuis son introductionen septembre 2008, ce taux a augmentë pour la toute premiëre fois l’annëe derniëre : le 1erjuin 2023, iI ä passë de 1,25 ä 1,5 % puis ä 1,75 % Ie 1er dëcembre 2023. Pour chaque augmentation d’un quart de point de pourcentage du taux d’intërët de rëfërence, le loyer peut ëtre augmentë de 3 % tant que les taux hypothëcaires restent infërieurs ä 5 % (art. 13, al. 1, let. c, de l’ordonnance sur Ie bail ä loyer et Ie bail ä ferme d’habitations et de locaux commerciaux [OBLF ; RS 221.213.11 ]). On estime

BK-D-BB8A3401/1090

qu’environ la moitië des baux ont ëtë potentiellementconcernës par une augmenta- tion de loyer lors de la premiëre hausse du taux d’intërët de rëfërence, ä 1 ,5 %, et en- viron les trois quarts lors de la deuxiëme, ä 1,75 %. Dans Ie cas d’un ëventuel troi- siëme relëvement, ä 2 %, le taux des baux concernës serait encore plus ëlevë, de l’ordrede 85 c7,. En fonction de I'ëvolutiondes taux d'intërët et des autres facteurs tels que la compen- sation du renchërissement ou I'augmentation gënërale des coüts, un grand nombre de loyers pourraient augmenter de 10 ä 15 % d'ici ä 2026 (cf. art. 12, 13 et 16 OBLF). Avec le couplage de l’ëvolutiondes loyers au taux d’intërët de rëfërence, on pourrait s’attendre ä ce que les loyers diminuent lorsque les taux d’intërët baissent et qu’ils re- montent lorsque ces derniers augmentent. Le droit du bail ne prëvoit toutefois pas d’adaptation automatique (ni vers Ie bas ni vers Ie haut). Les observations du marchë montrentque les rëductions de loyer sont moins frëquentes que les augmentations. En outre, les remises en location, l’arrivëe de nouveaux locataires sur le marchë du logement et l’amëlioration de la qualitë de la chose louëe ont entraTnë une augmenta- tiondes loyers moyens, alors mëme que le taux d’intërëtde rëfërence baissait, ce qui explique que l’indicedes loyers de 1’Officefëdëral de la statistique (OFS), qui mesure l’ëvolutiondes loyers nets des logements louës durablement ä des fins d’habitation, ait progressë de 14,5 % en l’espace de 13 ans, entre le dëbut de 2011 et mars 2024. L’augmentationdu coüt de la vie, qui comprend, outre les loyers et les charges, les prixdes denrëes alimentaires ainsi que les prix administrës de l’ënergie, des trans- portsou de l’assurance maladie, a donnë lieu ä des discussions politiquessur le maintiendu pouvoird’achat de la population. Le Conseil nationalet le Conseil des Ëtats ont organisë en automne 2023 une session extraordinaire « Habiter et louer ». En ce qui concerne l’augmentation des coüts de l’ënergie, le Conseil fëdëral a dëjä constatë en 2022 qu’eIle frappe particuliërement les mënages ä faible revenu. Ces derniers sont sans doute aussi frappës de plein fouet par la hausse des loyers. Le 22 novembre 2023, le Conseil fëdëral s’est penchë sur la problëmatique de la hausse des loyers. II a dëcidë ä cette occasion que des mesures rëalisables ä court

terme devaient permettre d’exercer un effet modërateur sur les loyers et d’accroTtre en- core la transparence des prix sur le marchë locatif, sans intervenir pour autant de ma- niëre excessive dans les relations contractuelles ni mëme freiner les investissements dans l’offre de logements. Le Dëpartement de l’ëconomie, de la formation et de la re- cherche (DEFR) a ëtë chargë de prëparer un projet de rëvision de I’OBLF et de le mettreen consultation.Le projetcomprend les quatre mesures suivantes : non-reconnaissance du report forfaitaire de la hausse gënërale des coüts et fixationsur la base de l’ëvolutioneffective des coüts (art. 12, al. 1bis); abaissement de 40 ä 28 % de la compensation du renchërissement pour le capi- taI propre exposë aux risques (art. 16) ; mention sur la formule de notification d’augmentation de loyer de la possibilitë d’invoquer un rendement excessif ou les loyers usuels dans la localitë ou le quartier pour contester les hausses de loyer (art. 19, al. 1, let. a, ch. 6) ; mentionsur la formulede communicationdu loyer initialdes taux d’intërëtde rë- fërence et d’inflationdëterminants pour l’ancien loyer (art. 19, al. 3).

1.2. Suppression de prescriptionsde formedans le droitdu bail

Le 29 septembre 2023, l’Assemblëe fëdërale a complëtë l’article269d CO (FF 2023 2289) de maniëre ä ce que suffisent, d’une part, une signature reproduite sur la for- mule officielle par un moyen mëcanique pour la communication d’une majoration de loyeret d’autres modifications unilatërales du contrat (al. 4) et, d’autre part, la forme ëcrite pour la communication des majorations de loyer prëvues dans une convention de loyers ëchelonnës (al. 5). 11n’y a pas eu de rëfërendumdëposë contre cette modifi- cation. Cette derniëre a des incidences sur I’OBLF, puisqu’eIle nëcessite une adapta- tionde 1’art.19, al. 2, OBLF ainsi que l’introduction d’un nouvelart. 19a OBLF. Ces deux points ont ëtë inclus dans la consultation menëe dans le cadre du prësent projet.

2 Commentaire des dispositions

2.1 Mesures visant ä attënuer les hausses de loyers

Art. 12, al. jbis Selon l’art. 269a, let. b, CO, les loyers ne sont en rëgle gënërale pas abusifs lorsqu’ils sont justifiës par des hausses de coüts ou par des prestations supplëmentaires du bailleur.L’art. 12, al. 1, OBLF prëcise les principauxëlëmentsdes hausses de coüts pouvant ëtre rëpercutës sur le loyer. Une partie des autoritës de conciliation admet- tent, outre l’augmentationdu taux d“intërët de rëfërence, des forfaits pour les autres postes mentionnësau titrede « hausses gënërales des coüts > (p. ex. 0,5 % du loyer net). Cette pratique,qui vise ä simplifierles calculs, est surtout rëpandue en Suisse alëmanique. Toutefois, iI n’existe aucune base, ni au niveau de la loi ni au niveau de l’ordonnance, pour un tel report forfaitaire des coüts.

Le nouvel alinëa 1bisdoit rendre inadmissible une prise en compte forfaitairedes hausses de coüts, ce qui doit permettred’ëviter une rëpercussion automatiquede l’augmentation gënërale des coüts sans justification d’une hausse effective de la part du bailleur. Le bailleurdevradësormais dëterminerl’ampleurdes hausses de coüts sur la base de l’ëvolution effective des coüts pour pouvoir les reporter sur les loyers. II pourra se baser sur une comparaison des coüts moyens (p. ex. pour les frais d’entre- tien) des annëes prëcëdant la derniëre fixation du loyer et des annëes prëcëdant la nouvelle fixation du loyer.

L’exclusion de forfaits devrait entraTner une diminution des prëtentions de hausse et apporter ainsi un certain soulagement pour les locataires. Une teIle solution a aussi un effet prëventif, dans la mesure oü elle empëche l’introduction d’une teIle pratique forfaitairedans des rëgions du pays oü elle n’est pas reconnue (entre autres en Suisse romandeet dans les cantons du Tessin et de Lucerne). L’inadmissibilitë de principedes forfaitscorrespond en outre ä la jurisprudence en vigueur du Tribunalfë- dëral (cf. TF 4A 88/2013, consid. 4.1).

Art. 76 Compensation du renchërissement Selon l’art. 269a, let. e, CO, les loyers ne sont en rëgle gënërale pas abusifs lorsqu’ils ne compensent que le renchërissement pour Ie capital exposë aux risques. Confor- mëment ä l’actuel art. 16 OBLF, l’augmentation de loyer visant ä compenser Ie ren- chërissementpour Ie capital(propre) exposë aux risques ne peut dëpasser 40 % de la hausse de l’indice suisse des prix ä la consommation. Toutefois, iI appara'it, si 1’on se fonde sur le modële de loyer de 1’Office fëdëral du logement (OFL), que le taux correct s’ëlëve ä 28 % d’un point de vue purement arithmëtique. Ce modële postule que le loyer se compose de 30 % de charges pour le propriëtaire (p. ex. les frais 3/6

d’entretien)et de 70 % de coüts de capital. Les coüts du capital se rëpartissent pour leur part en 60 % de coüts d’emprunt et 40 % de coüts de fonds propres (40 % de

70 % = part au loyer de 28 %). Ce modële correspond ä la pratique des banques

d’octroyer des hypothëques ä concurrence de 60 % de la valeur du bien immobilier, valeur qui ne doit pas ëtre amortie. Ä l’inverse, les 40 % des coüts du capital restants sont exposës au risque. Lors de l’introduction de la disposition relative ä la compen- sation du renchërissement, le Conseil fëdëral avait dëlibërëment optë pour une solu- tion gënëreuse en faveur des bailleurs. Aujourd’hui, comme cela ne semble plus approprië, le taux dëterminant pour la com- pensationdu renchërissementest ramenë de 40 ä 28 %. Une rëductionde la com- pensation du renchërissement a pour consëquence un certain allëgement, bien que trës modeste, pour les locataires. Pour un loyer de 2000 francs, cet allëgement – en cas de renchërissementde 2 % – est chiffrë ä 4.80 francs par mois, soit ä 57.60 francs par an. Au fils des ans, ces montants cumulës ne sont pas nëgligeables. Art. 19, al. 1, let. a, ch. 6 Selon l’art. 269d, al. 1 et 3, CO, le bailleur doit communiquer les hausses de loyer et d’autres prëtentionsunilatëralespar une formuleagrëëe par le canton. L’art. 19, al. 1 et 1bis,OBLF dëfinile contenude cette formule.Un nouveauch. 6. au 1eral., let. a. prëvoit que la formule doit contenir l’indication de la possibilitë de pouvoir contester le loyeren invoquantdes critëresde coüts absolus, en faisantvaloir par exemple un rendementabusif (rendement brut et rendement net) ou le dëpassement des loyers usuels dans la localitëou Ie quartier pour contester une hausse de la part du bailleur justifiëe par des critëres de coüts relatifs tels que la hausse du taux d’intërët de rëfë- rence, la compensation du renchërissement ou des hausses gënërales de coüts. Une teIle indication permet d’accroTtre la transparence lorsque le loyer d’un bail en cours est augmentë. 11semble important ä cet ëgard de prëciser que ces dispositions n’introduisent pas de nouveau droit pour les locataires, qui peuvent contester le loyer sur la base de 1’art.27C>b, al. 1, CO. Le Tribunal fëdëral a confirmë ä plusieurs reprises que des cri- tëres de coüts absolus peuvent ëtre invoquës pour contester des motifs d’augmenta- tionde loyer relatifs.Le principeinverse est tout aussi valable : le bailleurpeut trës bien s’opposer ä une demande de rëduction de loyer motivëe pas une baisse du taux d’intërëtde rëfërence en dëmontrantqu’iI n’obtientpas de rendementexcessif de la

chose louëe (cf. p. ex. ATF 140 III 433 consid. 3 et ATF 121 III 163 consid. 2c).

Art. 19, al. 3 Selon l’art. 270 , al. 2, CO, les cantons peuvent – en cas de pënurie de logements – rendre obligatoirel’usage de la formule officiellementionnëe ä 1’art.269d CO pour la conclusion de tout nouveau bail. L’art. 19, al. 3, OBLF - en relation avec les al. 1 et 1bis– dëfinit le contenu de cette formule. L’ajout prëvu vise ä complëter cette formule par l’indication du taux d’intërët de rëfërence et de l’indice suisse des prix ä la con- sommation (renchërissement) dëterminants pour l’ancien loyer. En amenant davan- tage de transparence, cette solution doit permettre au nouveau locataire de mieux ëvaluer Ie niveau du loyer proposë et lui donner la possibilitëde le contester. Dans certains cas, des augmentations de loyer cachëes, par exemple dans Ie cas oü Ie ni- veau du loyer prëcëdent est maintenu aprës un lëger rafraTchissement de l’objet alors que le taux d’intërët de rëfërence a considërablement baissë entre-temps, pourraient ëtre empëchëes. En revanche, iI est renoncë ä l’exigence d’indiquer ëgalement sur le formulaire les taux en vigueur pour le nouveau loyer. Ceux-ci sont normalement indi- quës sur Ie bail.

Actuellement. neuf cantons ont introduit, sur la base de 1’art. 270, al. 2, CO, des dis- positions relatives ä l’obligationde communiquer le loyer initial au moyen d’une for- mule officielle.Pour l’heure, la formule officielleest obligatoiredans six cantons (BS, FR, GE, LU, ZG, ZH) ; deuxautrescantons(NE, VD) l’imposentpartiellement. Ne sont concernëes que des rëgions oLI iI y a pënurie de logements et oLI la pression sur les loyers est forte, rëgions qui comprennent au demeurant les quatre plus grandes villesdu pays, soitZurich, Genëve, Bäle-Villeet Lausanne. Le complëmentapportë au formulaire concernerait donc un nombre considërable de baux. Pour le bailleur, le surcroTt de travail administratif impliquë par cet ajout semble acceptable.

2.2 Suppression de prescriptionsde forme dans le droitdu bail

Art. 19, al. 2 La suppression de l’obligationd’utiliser une formule pour la notificationdes augmenta- tions de loyer dans Ie cas d’un loyer ëchelonnë, qui dëcoule du futur al. 5 de 1’art. 269d CO, a pour consëquence de rendre obsolëtes les prescriptions de contenu sur ce pointet inutile la possibilitëdonnëe au canton de dëcrëter dans ce cas que la co- pie de la convention est admise comme formulejuridiquement suffisante. Pour ces raisons, la prescriptionde 1’art.19, al. 2, OBLF qui concerne les loyers ëchelonnës peut ëtre supprimëe.

Art. 19aCommunicationen cas d’ëchelonnementdu loyer La suppression de l’obligationd’utiliser une formule n’a pas d’influence sur la pres- cription selon laquelle, en cas d’ëchelonnement du loyer, la communication ëcrite doit avoir lieu au plus tät quatre mois avant l’augmentation convenue de loyer. Toutefois, cette prescription n’a plus sa place dans Ia disposition de l’ordonnance relative ä l’obligationd’utiliser une formule, raison pour laquelle elle est dëplacëe dans un nou-

3 Consëquences pour les finances, le personnel et autres pour la Confëdëra-

tion et les cantons Les modifications de l’ordonnance n’ont que des consëquences mineures pour la Confëdëration et les cantons et peuvent ëtre mises en @uvre avec les ressources existantes. Ä court terme, l’adaptation des formulaires peut impliquer un certain sur- croTtde travailpour l’autoritëchargëe de 1’approbation(en gënëral le canton). 11con- vient par ailleurs que les cantons qui ont ëdictë une rëglementationä cet effet exami- nent la nëcessitë d’une adaptation de leur lëgislation du fait de la suppression de l’obligationd’utiliser une formule pour la notification d’une augmentation de loyer dans Ie cadre d’un loyer ëchelonnë.

4 Consëquences pour l’ëconomie, l’environnement et la sociëtë

Les modifications de l’ordonnance devraient avoir un impact ëconomique en particu- lier sur les centres urbains, car la part de logements locatifs y est largement supë- rieure ä la moyenne nationale. D’un point de vue macroëconomique, 1’impactde ces adaptations ponctuelles devrait toutefois rester modeste. 11n’y a pas d’autres consë- quences apparentes pour l’environnementet la sociëtë.

5 Aspectsjuridiques

5.1 Compatibilitë avec lesobligations internationales

La Suisse n’est liëe par aucune obligationinternationalequi limiteraitsa marge de man@uvre dans Ie domaine du droit du bail national. La modification de l’ordonnance est donc en conformitë avec les normes de droit international qui sont contraignantes pour la Suisse.

5.2 Constitutionnalitë et compëtences lëgislatives

Se fondant sur ses compëtences en matiëre de droit civil (art. 122 de la Constitution fëdërale [Cst. ; RS 101]) et de bail ä loyer (art. 109 Cst.), la Confëdëration a rëglë de maniëre exhaustive Ie bail ä loyer ainsi que les abus en la matiëre dans Ie CO (art. 253 ss CO). En ce qui concerne les baux d’habitations et de locaux commer- ciaux, 1’art.253a, al. 3, CO confëre au Conseil fëdëral la compëtence d’ëdicter des dispositionsd’exëcutionpar voie d’ordonnance. Celui-ci en a fait usage avec l’ordon- nance du 9 mai 1990 sur Ie bail ä loyer et Ie bail ä ferme d’habitations et de locaux commerciaux (OBLF). II a aussi la compëtence de modifier une ordonnance.

5.3 Forme de l’acte äadopter

Le projet ne contient aucune disposition importante fixant des rëgles de droit et de- vant donc. conformëmentä 1’art.164, al. 1, Cst., ëtre ëdictëes sous la forme d’une loi fëdërale. Le projet porte sur des dispositions d’exëcution au niveau de l’ordonnance, qui doivent garantir l’application et la mise en muvre des dispositions lëgales relatives au droit du bail.

5.4 Protection des donnëes

La prësente adaptation de I’OBLF n’a aucune incidence quant au traitement de don- nëes personnelles.