EMARK - JICRA - GICRA 2002 1/1

EMARK - JICRA - GICRA

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Estratto della sentenza della CRA del 20 dicembre 2001 nella causa X.,

Repubblica federale di Jugoslavia

Decisione di principio: [1]

Azione umanitaria 2000.

La CRA è competente a trattare i ricorsi inoltrati

contro i provvedimenti resi dall'UFR in applicazione dell'Azione umanitaria

2000, limitatamente alle persone con procedura d'asilo ancora pendente, o

già conclusa e nell'attesa dell'esecuzione dell'allontanamento, ma che mai

hanno beneficiato di un'autorizzazione di soggiorno emessa dalle competenti

autorità di polizia degli stranieri (consid. 1b).

Fatti

I provvedimenti resi dall'UFR nell'ambito dell'Azione

umanitaria 2000 costituiscono delle decisioni ai sensi dell'art. 5 PA

(consid. 1c).

La base legale dell'Azione umanitaria 2000 non è

desumibile dall'art. 44 cpv. 3 LAsi (v. GICRA 2001 n.

20), bensì, secondo

il principio "in maiore minus", dagli art. 56 cpv. 1 e 66 cpv. 1

LAsi, i quali conferiscono al Consiglio federale la facoltà d'accordare

l'asilo rispettivamente la protezione provvisoria a gruppi di persone

(consid. 1d).

È dato ricorso contro le decisioni relative all'Azione

umanitaria 2000 sia alle persone interessate, sia al loro cantone di

residenza cui l'UFR ha sollecitato il preavviso. In virtù del principio del

federalismo e considerato che la competenza dell'UFR a pronunciare

l'ammissione provvisoria in applicazione dell'Azione umanitaria 2000

concorre di fatto con quella delle autorità cantonali in materia

d'autorizzazioni di dimora, i cantoni sono legittimati a ricorrere contro le

decisioni dell'UFR contrarie al proprio preavviso (consid. 1e).

[1] Decisione su questione di principio

conformemente all'art. 104 cpv. 3 LAsi in relazione con l'art. 10 cpv. 2 lett. a e l'art.

11 cpv. 2 lett. a e b OCRA.

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Grundsatzentscheid: [2]

Humanitäre Aktion 2000.

Die Kommission ist zuständig zur Behandlung von

Beschwerden, die sich gegen vom BFF getroffene Anordnungen in Sachen

Humanitäre Aktion 2000 richten, falls sie Personen betreffen, deren

Asylverfahren noch hängig ist, oder deren Verfahren zwar bereits

abgeschlossen ist, der Vollzug der Wegweisung aber - ohne dass die Personen

je in den Genuss einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsregelung gekommen

sind - noch nicht erfolgt ist (Erw. 1b).

Die vom BFF getroffenen Anordnungen betreffend

Humanitäre Aktion 2000 stellen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG dar

(Erw. 1c).

Die gesetzliche Grundlage für die Humanitäre Aktion

2000 findet sich nicht in Art. 44 Abs. 3 (vgl. EMARK 2001 Nr.

20), lässt

sich indessen nach dem Grundsatz "in maiore minus" aus den Art. 56

Abs. 1 und 66 Abs. 1 AsylG ableiten, welche dem Bundesrat die Kompetenz zur

Gewährung von Asyl oder vorübergehendem Schutz an ganze Gruppen

übertragen (Erw. 1d).

Gegen Entscheide betreffend der Humanitären Aktion 2000

steht nebst den betroffenen Personen auch dem Aufenthaltskanton - welcher

vom BFF zur Stellungnahme eingeladen wurde - ein Beschwerderecht zu. Da die

Humanitäre Aktion 2000 faktisch mit der kantonalen Kompetenz zur Erteilung

von Aufenthaltsbewilligungen in Konkurrenz steht, ergibt sich gemäss dem

Prinzip des Föderalismus eine Legitimation der kantonalen Behörden zur

Anfechtung solcher Verfügungen des BFF, welche entgegen ihrem Antrag

ausgefallen sind (Erw. 1e).

[2] Entscheid über eine Grundsatzfrage gemäss

Art. 104 Abs. 3 AsylG i.V.m. Art. 10 Abs. 2 Bst. a und Art. 11 Abs. 2 Bst. a und b

VOARK.

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Décision de principe : [3]

Action humanitaire 2000.

La Commission est compétente pour traiter les recours

dirigés contre les mesures prises par l'ODR dans le cadre de l'Action

humanitaire 2000, lorsqu'elles concernent des personnes dont la procédure

d'asile est encore en suspens ou dont la procédure est close mais qui sont

en attente de l'exécution d'un renvoi sans jamais avoir bénéficié d'une

autorisation de séjour de police des étrangers (consid. 1b).

Les mesures prises par l'ODR dans le cadre de l'Action

humanitaire 2000 constituent des décisions au sens de l'art. 5

PA (consid. 1c).

La base légale à l'Action humanitaire 2000 ne se

trouve pas dans l'art 44 al. 3 LAsi (cf. JICRA 2001 n°

20) mais, selon le

principe "in majore minus", dans les art. 56 al. 1 et 66 al. 1

LAsi, lesquelles confèrent au Conseil fédéral la faculté d'accorder

l'asile ou la protection provisoire à des groupes de personnes (consid.

1d).

Un recours est ouvert contre les décisions relatives à

l'Action humanitaire 2000 tant aux personnes intéressées qu'aux cantons de

résidence dont l'ODR a sollicité le préavis. En vertu du principe du

fédéralisme et dans la mesure où l'admission provisoire ordonnée en

application de l'Action humanitaire 2000 entre, de fait, en concurrence avec

les compétences cantonales en matière d'autorisation de séjour, les

cantons ont un droit de recours contre les décisions de l'ODR qui ne

suivent pas leurs préavis (consid. 1e).

Riassunto dei fatti:

Nel 1990, X., la moglie e i figli hanno presentato una domanda d'asilo in

Svizzera. Detta domanda è stata respinta dall'UFR nel 1993, Ufficio che nello

stesso tempo ha pure pronunciato l'allontanamento degli interessati dalla

Svizzera, nonché l'esecuzione dell'allontanamento. Il ricorso inoltrato contro

tale decisione è stato respinto dalla CRA nel 1994. Sempre nel 1994, una

domanda di revisione è stata respinta dalla CRA. Ancora nel 1994 gli

interessati avrebbero dovuto

[3] Décision sur une question de

principe selon l'art. 104 al. 3 LAsi en relation avec l'art. 10 al. 2 let. a et

l'art. 11 al. 2 let. a et b OCRA.

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lasciare la Svizzera. La decisione d'esecuzione dell'allontanamento non è

stata eseguita, rispettivamente non ha potuto essere eseguita.

Nel 1999, l'UFR ha ammesso provvisoriamente in Svizzera moglie e figli di X.

in virtù del decreto del Consiglio federale del 7 aprile 1999 (ammissione

provvisoria collettiva dei cittadini della Repubblica federale di Jugoslavia con

ultimo domicilio in Cossovo). X. non ha ottenuto l'ammissione provvisoria, in

considerazione del fatto che sussistevano allora, secondo l'UFR, dei motivi

d'esclusione (l'interessato sarebbe stato più volte segnalato per minacce

contro terza persona e una volta per violazione della LDDS). Stante la

successiva revoca dell'ammissione provvisoria collettiva, è stato fissato un

termine di partenza per il 2000 a moglie e figli di X., il quale ha chiesto di

poter beneficiare del medesimo termine di partenza, istanza dapprima respinta, e

poi accolta dall'UFR quando l'interessato ha segnalato la sua appartenenza alla

comunità dei Rom.

Successivamente, i membri della famiglia X. hanno chiesto all'UFR un riesame

della decisione d'esecuzione dell'allontanamento verso la Repubblica federale di

Jugoslavia, stante la loro appartenenza alla comunità dei Rom. Nell'ambito

della procedura di riesame, l'UFR ha chiesto all'autorità cantonale competente

di formulare una proposta riguardo all'inclusione degli interessati nell'Azione

umanitaria 2000. L'autorità inferiore ha segnalato al Cantone che nel caso non

avesse inoltrato una proposta, non avrebbe avuto alcun diritto ad un ricorso ai

sensi dell'art. 105 cpv. 2 LAsi. Il Cantone ha presentato una proposta

favorevole, d'inclusione nell'Azione umanitaria 2000, per moglie e figli di X.,

ed una contraria per quest'ultimo. L'UFR ha pure fatto eseguire un esame LINGUA,

dal quale è emerso chiaramente che i membri della famiglia X. appartengono alla

comunità dei Rom.

L'UFR ha pronunciato l'ammissione provvisoria degli interessati, tutti

inclusi nell'Azione umanitaria 2000 decisa dal Consiglio federale il 1° marzo

2000. L'UFR ha rifiutato di dare seguito alla proposta del Cantone d'esecuzione

dell'allontanamento di X. dalla Svizzera. L'UFR ha pure indicato che un ricorso

contro la menzionata decisione poteva essere presentato nei 30 giorni dinanzi

alla CRA (art. 105 cpv. 1 e 2 LAsi).

Nel 2001, il Cantone Ticino (di seguito il ricorrente), ha presentato ricorso

dinanzi alla CRA contro la succitata decisione dell'UFR, nella misura in cui è

stata pronunciata l'ammissione provvisoria a favore di X. (di seguito

l'opponente).

Invitati ad esprimersi, l'UFR e l'opponente hanno proposto la reiezione del

gravame. Quest'ultimo ha precisato che l'argomentazione del ricorrente che

contesta l'applicabilità della direttiva del Consiglio federale del 1° marzo

2000 (Azione

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umanitaria 2000) solo per lui, ma non per il resto della famiglia, si basa su

un accertamento inesatto ed incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti ed è

inadeguata. L'opponente chiede pure l'assegnazione di ripetibili a carico del

ricorrente.

Successivamente, è stata trasmessa alla CRA una nuova decisione del Giudice

dell'istruzione e dell'arresto del Cantone Ticino (Giar), dalla quale si evince

che nonostante una condanna, a 15 giorni di detenzione sospesi condizionalmente,

per circolazione in stato d'ebrietà e infrazione alle norme della circolazione,

è stato accolto il ricorso inoltrato dall'opponente, e conseguentemente

revocato il divieto d'abbandono del territorio di alcuni Comuni precedentemente

pronunciato. Secondo il Giar non si potrebbe infatti seriamente affermare che la

presenza in Ticino dell'opponente sia suscettibile di mettere in pericolo la

sicurezza e l'ordine pubblici. Inoltre, agli atti di causa vi sono numerose

testimonianze d'eccellente integrazione della famiglia X. in Ticino. Infine, non

appaiono pertinenti gli argomenti che possono essere riassunti sotto il duplice

titolo di mancata collaborazione in sede di procedura d'asilo e di violazione

del divieto d'abbandono del territorio da parte dell'opponente.

La Commissione ha respinto il ricorso inoltrato dal Cantone.

Dai considerandi:

Considerandi

1.

a) La CRA esamina d'ufficio e con piena cognizione la ricevibilità dei

ricorsi che le sono sottoposti, senza essere vincolata, in tale ambito, dagli

argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (cfr. DTF 126 I 207).

Giusta l'art. 16 cpv. 3 LAsi, la procedura dinanzi alla CRA si svolge di

norma nella lingua ufficiale nella quale è stata redatta la decisione

impugnata. Tuttavia, se il ricorrente, come nella fattispecie, ha redatto il

ricorso in un'altra lingua ufficiale (l'italiano), la procedura può svolgersi

in questa lingua.

b) Secondo l'art. 105 cpv. 1 lett. c LAsi, la CRA decide definitivamente in

merito ai ricorsi contro le decisioni dell'UFR concernenti l'allontanamento.

Altresì, in virtù dell'art. 105 cpv. 2 LAsi, i Cantoni possono presentare

ricorso alla CRA se l'UFR non ha dato seguito ad una domanda (preavviso) ai

sensi dell'art. 44 cpv. 5 LAsi.

Il Cantone Ticino, che peraltro fa valere d'essere legittimato a ricorrere,

appare sollevare dubbi sulla competenza della CRA a statuire sui ricorsi contro

i provvedimenti resi dall'UFR nell'ambito dell'Azione umanitaria 2000. I dubbi

nasce-

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rebbero dal fatto che, a prima vista, l'Azione in questione non sembrerebbe

potersi fondare sull'art. 44 LAsi, e ciò nonostante l'esplicito riferimento

fatto a tale norma nella documentazione annessa al comunicato stampa del

Consiglio federale del 1° marzo 2000. Nella misura in cui i provvedimenti

pronunciati dall'UFR nell'ambito dell'Azione umanitaria 2000 - limitatamente

alle persone con procedura d'asilo ancora pendente o già conclusa e ancora

nell'attesa dell'esecuzione dell'allontanamento, ma che mai hanno goduto di una

qualsivoglia autorizzazione di soggiorno emessa dalle competenti autorità

cantonali di polizia degli stranieri e dunque non hanno mai definitivamente

abbandonato l'ambito dell'asilo -, non potessero basarsi sull'art. 44 LAsi,

l'autorità competente ad esaminare eventuali ricorsi, dello straniero o

dell'autorità cantonale competente o d'altri interessati, sarebbe il

Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) ai sensi dell'art. 20 cpv. 1

lett. b e cpv. 2 LDDS.

Da una corretta interpretazione dello spirito e dello scopo delle leggi

applicabili in materia d'allontanamento in relazione con l'Azione umanitaria

2000, discende la competenza della CRA a trattare i ricorsi inoltrati dalla

categoria di persone precedentemente menzionata, e dai Cantoni, contro i

provvedimenti resi dall'UFR in materia d'Azione umanitaria 2000. L'applicazione

delle regole dell'Azione umanitaria 2000, una volta adempite le condizioni,

comporta un impedimento alla pronunzia della decisione d'esecuzione

dell'allontanamento nelle procedure d'asilo pendenti, nonché un motivo di

riesame delle decisioni d'allontanamento già cresciute in giudicato. Un ricorso

contro provvedimenti di tale natura è di competenza della CRA ai sensi

dell'art. 105 cpv. 1 lett. c LAsi, soluzione prevista pure nella circolare Asilo

52.4.6

dell'UFR del 14 marzo 2000 per quanto attiene alle procedure pendenti in

prima o in seconda istanza. Si volesse argomentare altrimenti, ci si troverebbe

inevitabilmente confrontati ad una dicotomia di competenze in ambito ricorsuale.

Infatti, nelle procedure già pendenti dinanzi alla CRA per altro motivo,

quest'ultima risulterebbe competente a trattare i ricorsi in materia

d'allontanamento ai sensi dell'art. 44 cpv. 2 e 3 LAsi, mentre il DFGP sarebbe

competente a trattare i ricorsi contro i provvedimenti sull'Azione umanitaria

2000.

Una simile soluzione non solo è illogica e fonte di rallentamenti, non

trascurabili, nell'evasione delle pratiche - la CRA dovrebbe, infatti,

sospendere la propria procedura ricorsuale nell'attesa della decisione del DFGP

in materia d'Azione umanitaria 2000 -, ma ancora è incompatibile con la scelta

voluta dal legislatore nella legge sull'asilo attualmente in vigore che ha

persino trasferito la competenza per l'esame dei casi di rigore personale grave

dei richiedenti l'asilo alle autorità in materia d'asilo, quindi alla CRA in

sede di ricorso, togliendola alle autorità di polizia degli stranieri, e al

DFGP in sede di ricorso. Nelle procedure d'asilo già concluse, la menzionata

dicotomia delle vie di ricorso susciterebbe altresì l'inoltro da parte delle

persone potenzialmente toccate dall'Azione umanitaria 2000 di domande di riesame

plurime non solo se-

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condo le disposizioni che reggono l'Azione umanitaria medesima, ma pure

giusta l'art. 44 cpv. 2, ed eventualmente cpv. 3 LAsi. Una simile

interpretazione sarebbe in palese contrasto con la lettera, lo spirito e lo

scopo dell'insieme della nuova legislazione in materia d'asilo, secondo cui da

un lato è trasmessa alla CRA ogni e qualsivoglia competenza in materia

d'allontanamento di richiedenti l'asilo, compreso dunque il caso di rigore

personale grave precedentemente di competenza della polizia degli stranieri, e

dall'altro lato è postulata un'accelerazione delle procedure d'asilo medesime.

Ne consegue che per la categoria d'interessati menzionata, un ricorso contro i

provvedimenti resi dall'UFR in materia d'Azione umanitaria 2000 va inoltrato

dinanzi alla CRA. In tal senso, pur senza dettagliata spiegazione dei motivi,

già si erano pronunciati il DFGP, nell'ambito di uno scambio d'opinioni

intercorso con la CRA, e l'UFR nei rimedi giuridici della decisione impugnata.

c) Va pure esaminata la natura del provvedimento reso dall'UFR. Detto Ufficio

ha considerato, nel caso concreto perché in altri ha pure sostenuto la versione

contraria, che il proprio provvedimento costituiva una decisione ai sensi

dell'art. 5 PA, quindi suscettibile di ricorso.

Secondo l'art. 5 PA sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel

singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: la

costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o d'obblighi;

l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o

d'obblighi; il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette

alla costituzione, alla modificazione all'annullamento o all'accertamento di

diritti o d'obblighi. Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione, le

decisioni incidentali, le decisioni su opposizione, le decisioni su ricorso, le

decisioni in sede di revisione e l'interpretazione (art. 5 cpv. 2 PA). In altri

termini, è una decisione giusta l'art. 5 PA soltanto quell'atto d'imperio che

tocca la situazione giuridica del singolo, astringendolo a fare, omettere o

tollerare alcunché, o che regola altrimenti in modo autoritativo, con carattere

vincolante e possibilità d'esecuzione coercitiva, i suoi rapporti con lo Stato

(GICRA 1997 n. 8, pag. 56, consid. 2a e b e relativi riferimenti).

Ci si può chiedere se sia possibile comparare l'Azione umanitaria 2000 del

diritto d'asilo ad un provvedimento di grazia del diritto penale. Quest'ultimo

appare come un atto d'imperio, preso però sulla base di considerazioni estranee

all'apprezzamento delle prove, all'applicazione del diritto e ai principi che

reggono la fissazione della pena, considerazioni che possono persino essere di

natura meramente politica. Qualsiasi atto di grazia, si scosta dalla funzione

normale del diritto penale e rompe con i principi che lo reggono. Procedendovi,

l'autorità pubblica si mette in opposizione cosciente con la legge ordinaria.

Essa modera, per equità, la sanzione penale compiendo un atto che si situa

natural-

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mente fuori delle leggi. È la ragione per la quale una tale decisione non ha

bisogno d'essere motivata. Essa si presta dunque per principio male ad essere

rimessa in causa, ritenuto che è nella natura dell'istituzione di non soffrire

di contestazione da parte di colui o colei a cui è diretta (DTF 118 Ia 105,

segnatamente pag. 107, consid. 2b). Secondo la giurisprudenza del Tribunale

federale, un atto di grazia non soggiace neppure ad un controllo dal profilo

dell'arbitrio (DTF 107 Ia 103). Tutt'al più, è dato ricorso contro la

decisione che dichiara irricevibile una domanda di grazia (DTF 106 Ia 132,

consid. 1a).

Dalla grazia, si distingue, sempre in materia penale, l'amnistia, la quale è

una misura collettiva, mediante la quale lo Stato rinuncia all'azione penale nei

confronti d'una categoria di persone che avrebbe commesso una o più infrazioni

determinate. Per effetto dell'amnistia, il fatto amnistiato perde il suo

carattere d'infrazione e non può più essere perseguito. Dunque l'azione

pubblica s'estingue nella misura e alle condizioni decise dall'autorità

competente. L'amnistia s'oppone pertanto all'esercizio del diritto di punire in

certe circostanze (cfr. Gérard Piquerez, Procédure pénale suisse, Zurigo

2000, p. 593, n° 2725). Pure nel diritto fiscale, seppure forse con termine

improprio, si parla d'amnistia.

Certo è che la parte ha il diritto, alle condizioni previste, di beneficiare

dell'amnistia e può quindi far valere, dinanzi alle autorità competenti,

l'eventuale impedimento alla promozione o prosecuzione di un procedimento penale

(cfr. sentenza del Tribunale federale, Ia Corte di diritto pubblico, del 1°

settembre 2000 nella causa P. contro Ufficio del giudice istruttore del Cantone

Sciaffusa, Procura del Cantone Sciaffusa e Tribunale d'Appello del Cantone

Sciaffusa, consid. 3e; DTF 108 Ib 465, consid. 2a).

L'Azione umanitaria 2000 si distingue in modo chiaro da un atto di grazia. Da

un lato, essa non trova applicazione solo a procedura conclusa e non costituisce

una misura individuale. Presenta piuttosto delle similitudini con l'amnistia

penale (art. 173 cpv. 1 lett. k Cost.), nel senso che si rivolge ad una

pluralità di persone, che non sono indicate individualmente, ma la cui

procedura presenta determinate caratteristiche. In caso d'amnistia l'azione

penale non può essere esercitata perché sussistono delle cause d'impedimento

("Prozesshindernisse"; cfr. R. Hauser/E. Schweri, Schweizerisches

Strafprozessrecht, 4a ed., Basilea, Ginevra, Monaco 1999).

L'azione umanitaria 2000 costituisce quindi, alle condizioni indicate dal

Consiglio federale, un impedimento alla pronunzia dell'esecuzione

dell'allontanamento rispettivamente all'effettiva esecuzione dell'allontanamento

medesimo quando già pronunciato.

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Pertanto, può beneficiare dell'Azione umanitaria 2000 il richiedente l'asilo

la cui domanda è ancora pendente; in questo contesto l'autorità competente

procede di principio all'esame della fattispecie secondo le disposizioni

dell'Azione umanitaria 2000 prima d'eseguire l'esame del caso di rigore

personale grave (art. 44 cpv. 3 LAsi). Il relativo provvedimento che accerta

l'esistenza o l'inesistenza di un impedimento alla pronunzia dell'esecuzione

dell'allontanamento è una decisione ai sensi dell'art. 5 PA. Peraltro, può

beneficiare dell'Azione umanitaria 2000 pure il richiedente la cui pronunzia in

materia d'asilo, d'allontanamento e d'esecuzione dell'allontanamento è

definitiva, ma non ancora eseguita. Da questo profilo, va rilevato che

nell'ambito di una procedura d'asilo ogni decisione definitiva dell'UFR, almeno

sul punto di questione dell'esecuzione dell'allontanamento, è suscettibile

d'essere riesaminata in qualunque momento per fatti intervenuti posteriormente

alla crescita in giudicato della decisione stessa, nella misura in cui tali

fatti siano suscettibili di modificare il giudizio originario in favore

dell'istante. Peraltro, il provvedimento reso dall'UFR su domanda di riesame è

una decisione ai sensi dell'art. 5 PA suscettibile di ricorso dinanzi alla CRA

(v. fra le tante GICRA 2000 n. 5).

d) Il Consiglio federale ha risolto (cfr. comunicato stampa del 1°

marzo 2000) che le seguenti categorie di persone entrate in Svizzera prima

della fine del 1992 possono beneficiare dell'ammissione provvisoria su istanza

del Cantone di domicilio (Azione umanitaria 2000):

da) 5'294 persone con domanda d'asilo pendente in prima istanza;

db) 944 persone con ricorso pendente dinanzi alla CRA;

dc) 6'500 persone la cui domanda d'asilo è stata respinta con

decisione cresciuta in giudicato, ma il cui allontanamento non è stato

eseguito;

dd) 100-200 ex stagionali e dimoranti di breve durata provenienti

dall'ex Jugoslavia, che dopo l'abrogazione del permesso di dimora hanno

presentato domanda d'asilo prima del 30 aprile 1996 in seguito al conflitto in

Bosnia;

de) 100-200 persone che hanno ritirato la domanda d'asilo in vista

del rilascio di un permesso fondato su un caso di rigore da parte dei Cantoni

e che successivamente hanno perso detto permesso in seguito alla dipendenza

dall'assistenza;

df) altre persone del settore degli stranieri il cui soggiorno è

stato temporaneamente regolato per motivi umanitari nell'ambito dell'Azione

"Bosnia-Erzegovina".

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Il Consiglio federale ha pure risolto che sono escluse dal beneficio

dell'Azione umanitaria 2000 le persone che dal loro precedente comportamento

lasciano presumere una carente disponibilità all'integrazione nell'ordinamento

giuridico svizzero, hanno commesso reati o non hanno collaborato alla procedura

rispettivamente all'esecuzione provocando così una lunga permanenza nel nostro

Paese. Le persone che si sono rese irreperibili non beneficiano parimenti di

tale azione anche se, in un secondo tempo, si sono annunciate nuovamente presso

le autorità.

In materia d'asilo, la legge conferisce al Consiglio federale la competenza

di decidere autonomamente da un lato della concessione dell'asilo - che

rappresenta lo statuto più forte previsto nella legge medesima -, a gruppi

importanti di rifugiati (art. 56 cpv. 1 LAsi), e dall'altro lato della

concessione della protezione provvisoria, nuovo statuto, e non semplice misura

sostitutiva, introdotto con la LAsi entrata in vigore il 1° ottobre 1999 (art.

66.

cpv. 1 LAsi). Secondo il principio "in maiore minus", e in

consonanza con lo spirito e lo scopo della legge, si può dedurre che il

legislatore, di fatto, ha pure conferito al Consiglio federale la competenza di

decidere della concessione dell'ammissione provvisoria a gruppi di persone,

secondo dei criteri che è libero di determinare, giacché l'ammissione

provvisoria rappresenta una semplice misura di sostituzione che non conferisce

all'interessato uno statuto altrettanto forte dell'asilo o della protezione

provvisoria. In simile evenienza, poco importa se il Consiglio federale ha

ritenuto (a torto secondo GICRA 2001 n. 20) che la base legale dell'Azione

umanitaria 2000 potesse dedursi dall'art. 44 cpv. 3 LAsi. Di rilievo è

unicamente il fatto che, da un esame a titolo pregiudiziale (DTF 118 Ib 166),

risulta che l'Azione umanitaria 2000 è compatibile con la Costituzione (art.

164.

cpv. 2 e 182 cpv. 2 Cost.) e la legge. Secondo la sua competenza in materia

d'esecuzione della legislazione (v. pure art. 119 LAsi), il Consiglio federale

ha pure fissato nelle sue grandi linee la procedura che regge l'Azione

umanitaria 2000. In tale contesto, ha previsto che il Cantone fosse coinvolto

nella procedura, fra l'altro con un diritto di proposta rispettivamente

d'opposizione all'inclusione di un richiedente l'asilo nell'Azione umanitaria

stessa.

Detto della base legale su cui si fonda l'Azione umanitaria 2000, può essere

lasciata indecisa la sua natura giuridica. In altri termini, e a prescindere

dalla problematica sulla pubblicazione, è irrilevante se essa costituisca

un'ordinanza legislativa o un'ordinanza amministrativa con effetti esterni (sul

tema DTF 122 I 44) o un'ordinanza amministrativa d'esecuzione contenente delle

norme (secondo un'interessante definizione proposta da Giovanni Biaggini in: Die

vollzugslenkende Verwaltungsverordnung: Rechtsform oder Faktum?, ZBl 1997 n. 1,

pag. 1 e segg. nonché relativi riferimenti, utilizzati in particolare

allorquando l'ordinanza legislativa non si adatta, o mal si adatta, alla

fattispecie da

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regolare) o ancora una decisione di portata generale, o infine un atto sui

generis. Fatto è che l'UFR sulla base dell'Azione umanitaria 2000 ha

pronunciato delle decisioni che toccano gli amministrati nei loro legittimi

interessi.

e) La CRA ritiene d'essere competente a trattare i ricorsi contro le

decisioni rese dall'UFR nell'ambito dell'Azione umanitaria 2000, allorquando la

parte interessata è, o è stata, oggetto di una procedura d'asilo, purché non

abbia mai ottenuto un permesso di polizia degli stranieri (v. consid. 1b).

Trattasi di tutte le persone menzionate al precedente considerando 1d lettere da

a dd della presente sentenza.

In caso di rifiuto dell'esame di un caso che rientra nelle categorie di

persone menzionate dal Consiglio federale nell'Azione umanitaria 2000 nonché in

caso di mancata inclusione nell'Azione umanitaria 2000, l'interessato ha un

interesse degno di protezione da un lato all'esame di merito del suo caso, e

dall'altro, all'accertamento dell'esistenza di un ostacolo all'esecuzione

dell'allontanamento derivante dall'Azione umanitaria stessa (art. 105 cpv. 1

lett. c LAsi), e ciò indipendentemente dal fatto se la procedura d'asilo sia

ancora pendente o meno, ritenuto che l'Azione umanitaria 2000 s'estende anche

alle persone la cui procedura d'asilo è già conclusa.

V'è da chiedersi se oltre alle persone toccate dall'Azione umanitaria 2000,

possa avere un interesse degno di protezione a ricorrere contro la decisione

dell'UFR pure il Cantone che ha presentato una proposta poi disattesa dall'UFR

stesso. Nella circolare Asilo 52.4.6 dell'UFR del 14 marzo 2000 n. 6.1, il

diritto del Cantone a ricorrere è stato espressamente garantito, ma limitato

alla procedura ordinaria, senza che sia stata indicata una ragione che

giustifichi tale distinzione (cfr. n. 6.1 e 6.2 della circolare). Ritenuto che

l'Azione umanitaria 2000, contrariamente al caso di rigore personale grave,

s'estende pure alle persone la cui procedura d'asilo è definitivamente

conclusa, l'eventuale legittimazione del Cantone a ricorrere contro una

decisione sull'Azione umanitaria 2000 divergente dalla propria proposta, lo è

indipendentemente dal momento in cui è stata promossa siffatta procedura.

Ai sensi dell'art. 48 lett. a PA, ha diritto di ricorrere chiunque è toccato

dalla decisione impugnata e ha un interesse degno di protezione all'annullamento

o alla modificazione della stessa. Anche enti di diritto pubblico possono, a

determinate condizioni, prevalersi di questa norma. Tale è il caso quando sono

toccati dalla decisione in modo analogo ad un privato (per esempio in quanto

destinatari della decisione; DTF 122 II 33) o allorquando gli enti pubblici sono

toccati nei propri poteri sovrani e hanno un interesse degno di protezione

particolare (DTF 125 II 194 e 125 V 194).

2002.

/ 1 - 012

Nell'ambito dell'Azione umanitaria 2000, secondo una prassi poco chiara

dell'autorità inferiore (cfr. pure circolare Asilo 52.4.6 più volte

richiamata), vi sono stati casi in cui il Cantone è stato il destinatario

(unico) della decisione dell'UFR. Trattasi per esempio di casi di proposte

cantonali d'inclusione nell'Azione umanitaria disattese dall'UFR. Vi sono poi

altri casi d'inclusione nell'Azione umanitaria, nonostante l'opposizione del

Cantone, in cui il destinatario è stato il richiedente l'asilo, mentre il

Cantone riceveva solo copia della decisione dell'UFR (v. il caso in esame).

Questa difformità non trova giustificazione. Già si potrebbe sostenere che il

Cantone deve essere un destinatario delle decisioni, unitamente ai richiedente

l'asilo, in ogni caso in cui l'UFR non decide secondo la proposta del Cantone

stesso. Ma vi è di più. Tenuto conto della particolare natura dell'ammissione

provvisoria sulla base dell'Azione umanitaria 2000 - che da un lato non dipende

dalla situazione dell'interessato nel suo Paese d'origine, ma da quella in

Svizzera, e dall'altro lato conferisce all'interessato uno statuto formalmente

(anche se non giuridicamente) paragonabile negli effetti ad un permesso di

dimora, tale ammissione provvisoria, come in misura diversa quella per caso di

rigore personale grave, entra in concorrenza con i permessi di dimora di polizia

degli stranieri che rientrano nell'ambito della sovranità cantonale (v. in

particolare art. 4, 15 e 18 LDDS). In questo contesto il Cantone può far valere

un interesse degno di protezione particolare (cfr. GAAC 1993/57 n. 23) in un

ambito di sua sovranità (seppure non esclusiva). Da questo profilo, il

principio del federalismo, secondo cui, fra l'altro, i Cantoni sono sovrani per

quanto la loro sovranità non sia limitata dalla Costituzione federale ed

esercitano tutti i diritti non delegati alla Confederazione, la quale rispetta

l'autonomia dei Cantoni, lascia loro la massima libertà d'azione possibile

nell'attuazione e esecuzione del diritto federale e tiene conto delle loro

particolarità (art. 3 e 41 segg. Cost.), impone che il Cantone possa ricorrere,

come nei casi di rigore personale grave, contro le decisioni sull'Azione

umanitaria 2000 contrarie alla proposta formulata (v. sulla problematica del

diritto di ricorso degli enti pubblici: Isabelle Häner, Die Beteiligten im

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zurigo 2000, capitolo 8, pag. 389 e

segg., in particolare pag. 402 e relativi riferimenti).

f) Nel caso concreto si pone infine il quesito di sapere se il Cantone abbia

un interesse legittimo all'annullamento o alla modificazione del giudizio

impugnato - d'ammissione provvisoria in Svizzera dell'opponente -, benché

quest'ultimo, in quanto inconfutabilmente appartenente alla comunità Rom del

Cossovo, otterrebbe comunque l'ammissione provvisoria per quest'ultima ragione,

secondo l'attuale prassi della CRA (GICRA 2001 n. 1), quand'anche fosse accolto

il ricorso del Cantone. Quest'ultimo sostiene che l'interesse degno di

protezione è dato dal fatto che l'ammissione provvisoria pronunciata sulla base

dell'Azione umanitaria 2000 sarebbe pressoché definitiva ed una revoca od

abrogazione im-

2002.

/ 1 - 013

maginabile solo a condizioni molto restrittive. Per contro, l'esecuzione

dell'allontanamento di un Rom verso il Cossovo potrebbe intervenire più

facilmente, segnatamente non appena la situazione di tale minoranza in Cossovo

dovesse migliorare in modo determinante. Indipendentemente da queste

considerazioni, la CRA constata che nel dispositivo della decisione impugnata

l'UFR ha fatto esplicitamente riferimento all'Azione umanitaria 2000 quale

giustificazione dell'ammissione provvisoria concessa all'opponente. Nella

risposta al ricorso, l'UFR non ha neppure prospettato che avrebbe ammesso

provvisoriamente l'opponente ai sensi dell'art. 44 cpv. 2 LAsi in considerazione

della sua appartenenza alla comunità dei Rom del Cossovo. Permane pertanto un

interesse degno di protezione del Cantone all'esame del gravame inoltrato

dinanzi alla CRA.

2.

V'è pertanto motivo d'entrare nel merito del ricorso che adempie le

condizioni di ricevibilità di cui agli art. 48 nonché 50 e segg. PA.

La CRA deve tenere conto della situazione esistente al momento della

pronunzia del suo giudizio (GICRA 1994 n. 6). Essa esamina i ricorsi con piena

cognizione (art. 106 cpv. 1 LAsi). Ritiene tuttavia di dovere dar prova di un

certo riserbo nel rivedere l'adeguatezza delle decisioni dell'amministrazione

(cfr. DTF 123 II 210, consid. 2c), in particolare allorquando sono fondate su

provvedimenti, come appunto l'Azione umanitaria 2000, emanati anche per

considerazioni d'ordine politico.

3.

a) Il Cantone Ticino chiede l'annullamento del giudizio impugnato, redatto

in francese, già solo per il fatto che è stato pronunciato in violazione delle

norme che reggono la lingua della decisione, segnatamente l'art. 16 cpv. 2 LAsi.

Ritenuto che i Cantoni definiscono le proprie lingue ufficiali e che nei

rapporti con le autorità cantonali, le autorità federali devono attenersi alla

lingua ufficiale cantonale (Messaggio relativo alla revisione totale della LAsi,

ad art. 16, pag. 49), secondo il ricorrente appare inevitabile l'annullamento

della decisione impugnata. Fa poi valere che l'art. 4 OAsi 1, per quanto possa

essere rispettoso dell'art. 16 LAsi nei rapporti con le autorità cantonali, non

è applicabile. Infatti, a prescindere dal fatto che il caso non era urgente,

non si evincono i particolari requisiti previsti da questa norma d'ordinanza.

b) Giusta l'art. 16 cpv. 2 LAsi, la procedura davanti all'UFR si svolge di

norma nella lingua ufficiale nella quale ha avuto luogo l'audizione cantonale o

nella lingua ufficiale del luogo di residenza del richiedente. Entrambi detti

criteri avrebbero implicato la redazione in lingua italiana della decisione

impugnata. Siccome nella disposizione legale di cui trattasi è stata inserita

la locuzione "di norma", si tratta di verificare se, e a quali

condizioni, è possibile, eccezionalmente, di derogare al principio generale.

Secondo l'art. 4 OAsi 1 sono previste

2002.

/ 1 - 014

due eccezioni: la prima allorquando il richiedente l'asilo o il suo

rappresentante parla un'altra lingua ufficiale (lett. a), e la seconda se in

considerazione di domande entrate, o della situazione a livello del personale,

ciò è provvisoriamente necessario per un disbrigo efficiente e tempestivo

delle domande (lett.b).

In virtù delle emergenze processuali, l'art. 4 lett. a OAsi 1 avrebbe

tutt'al più giustificato la redazione della decisione impugnata in lingua

italiana, ma non certo in lingua francese. A prescindere dal fatto se l'art. 4

lett. b OAsi 1 rispetti o meno l'art. 16 LAsi, bisogna convenire con il

ricorrente che dalle carte processuali non è ravvisabile motivo alcuno che

avrebbe reso eccezionalmente necessaria una redazione in lingua francese della

decisione litigiosa per garantire un trattamento particolarmente efficace e

rapido del caso in considerazione del numero delle richieste o della situazione

sul piano personale dell'UFR medesimo. Secondo le constatazioni della CRA

medesima, bisogna pure convenire con il ricorrente che l'UFR, per quanto attiene

alle cause di richiedenti l'asilo attribuiti al Cantone Ticino, ricorre a tale

clausola eccezionale quasi si trattasse della regola primaria. La decisione

impugnata è quindi stata resa in violazione del diritto federale. Sennonché,

la notificazione irregolare non ha causato pregiudizio alcuno (art. 38 PA) né

al Cantone, che ha potuto attingere ai rimedi giuridici perfettamente

consapevole dei motivi posti a fondamento della decisione litigiosa, né

all'opponente. In una procedura federale nell'ambito dell'asilo, il principio

generale secondo cui le autorità federali devono attenersi alla lingua

ufficiale del Cantone non è comunque assoluto, dovendosi in tale contesto

tenere conto anche della lingua del richiedente l'asilo. D'altra parte, e per

quanto emerge dalle carte processuali, il Cantone non ha neppure chiesto all'UFR

la traduzione del giudizio impugnato prima d'inoltrare il ricorso. In simile

evenienza, la cassazione del giudizio impugnato costituirebbe una vana

formalità. Tuttavia, va rilevato che il rispetto delle norme sulla lingua della

procedura (e della decisione), è comunque da esaminare con particolare rigore,

onde evitare delle discriminazioni (art. 8 cpv. 2 Cost.), rispettivamente una

violazione della libertà di lingua (art. 18 Cost.) e dell'equo processo (art.

29.

cpv. 1 Cost.).

4.

a) Il ricorrente sostiene che l'opponente non avrebbe dovuto beneficiare

dell'Azione umanitaria 2000, perché ha minacciato in due circostanze […] .

Nella decisione impugnata, l'UFR ha rilevato che il comportamento rimproverato

all'opponente, segnatamente le minacce a […], è sì attitudine asociale, vuoi

attestativa di un'integrazione imperfetta. Tuttavia, le minacce proferite nei

confronti […] hanno comportato quale unica conseguenza una misura

amministrativa (pronunciata il […]) di divieto d'abbandono dal territorio dei

comuni di [...]. Non è stata di contro pronunciata alcuna sanzione penale che

avesse a stabilire una messa in pericolo, o compromissione grave, della

sicurezza e dell'ordine pubblici. Il Cantone sostiene nel gravame che

l'opponente ha pure dissimulato la

2002.

/ 1 - 015

sua origine etnica, non ha ottemperato all'ordine di partenza e tantomeno

collaborato in tal senso, si è puntualmente permesso di rifiutarsi di firmare i

verbali di polizia e ritirare i propri documenti, ha in più occasioni […], ha

ingiustamente accusato le autorità d'avergli impedito in 5 occasioni d'ottenere

un permesso di lavoro, e infine non ha rispettato, almeno in un'occasione (il […]),

il divieto d'abbandono del territorio dei comuni di […]. Per queste ragioni,

il […] il Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino ha respinto la

domanda di riesame della decisione di divieto d'abbandono del territorio dei

succitati comuni. Nella sua presa di posizione del […], l'opponente ha

rimproverato al ricorrente l'incoerenza nell'avere richiesto l'ammissione

provvisoria degli altri membri della famiglia (moglie e […] figli), ma non la

sua, e ciò con argomentazioni pretestuose. Sostiene d'avere chiesto "a

più riprese, scusa per tale suo intervento all'indirizzo […] : ma ciò non è

mai stato in alcun modo ritenuto". Per quanto è dei diversi rimproveri

mossi nei suoi confronti, l'opponente fa valere segnatamente che è

comprensibile a chiunque che al momento dell'inoltro della domanda d'asilo, il […]

1990, l'appartenenza etnica non rivestiva alcuna importanza. Mal si

comprenderebbe altresì come e quando sarebbe venuto meno all'ordine di partenza

impartitogli rispettivamente agli atti preparatori. D'altra parte, la

circostanza d'avere sollevato ragioni di natura etnica per opporsi

all'esecuzione del suo allontanamento è atto comprensibile, corretto e del

tutto legale (tanto è vero che attualmente i Rom del Cossovo sono ammessi

provvisoriamente). Ciò varrebbe in particolare per quanto attiene alla

circostanza che si sarebbe rifiutato di ritirare i documenti e in tal senso di

firmare i relativi verbali. Avrebbe peraltro violato il divieto d'abbandono del

territorio, misura del tutto sproporzionata alla realtà dei fatti (oggetto di

domanda di revisione con richiesta di revoca), per recarsi dal proprio legale.

L'opponente conclude asserendo che dalle affermazioni del ricorrente traspare

un'acredine molto malcelata nei suoi confronti, assolutamente smisurata alla

realtà dei fatti che possono ragionevolmente essergli imputati.

b) La Commissione osserva che in virtù delle emergenze processuali e

dell'insieme delle circostanze del caso di specie, la questione di sapere se la

decisione dell'UFR, d'ammettere provvisoriamente l'opponente nell'ambito

dell'Azione umanitaria 2000, sia corretta è questione legata nel caso concreto

all'adeguatezza della decisione litigiosa.

L'UFR ha deciso d'accordare l'ammissione provvisoria all'opponente, secondo

l'Azione umanitaria 2000, perché le minacce proferite dallo stesso […] non

sono state sanzionate penalmente e non possono pertanto considerarsi come una

trasgressione caratterizzata della sicurezza e dell'ordine pubblici (art. 14a

cpv. 6 LDDS). Ritenuto che non emerge dalle carte processuali che sia stato

promosso un procedimento penale contro l'opponente per tale suo comportamento,

l'ap-

2002.

/ 1 - 016

prezzamento fatto dall'UFR appare legittimo ed adeguato. Il Cantone sostiene

invero che per rifiutare l'ammissione provvisoria dal profilo dell'Azione

umanitaria 2000 non è necessario che siano lese delle particolari norme

giuridiche, ma può essere sufficiente pure il mancato ossequio delle strutture

sociali o d'importanti valori morali. Sennonché, il Cantone sembra misconoscere

che in tale contesto il principio della proporzionalità impone che la misura

scelta nei confronti della persona in questione sia necessaria, idonea e in

rapporto ragionevole con i mezzi utilizzati per raggiungerlo.

Il comportamento aggressivo dell'opponente, che si sarebbe manifestato

perlomeno in due circostanze, non è da sottovalutare, […] . Nondimeno gli

ultimi eventi certi in merito risalgono a […] anni or sono. Successivamente,

l'opponente non sembra essere incorso in ulteriori comportamenti di tale natura.

Certo, il […], è stato condannato a 15 giorni di detenzione, sospesi

condizionalmente, per guida in stato d'ebrietà e infrazione alle norme della

circolazione. Sennonché, e secondo il Giar, tale atto riprensibile non è

neppure sufficiente a legittimare il mantenimento del divieto d'abbandono del

territorio dei Comuni di […], misura coercitiva che è pertanto stata revocata

(cfr. decisione del Giar del […]). A maggior ragione, non può giustificare

una misura quale l'esecuzione dell'allontanamento dalla Svizzera. Nella misura

in cui l'opponente ha […], bisogna ancora rilevare da un lato che pure in

questo caso non è stato promosso alcun procedimento di natura penale. Inoltre,

non è dato sapere per quale ragione l'esecuzione dell'allontanamento, che

favorirebbe in larga misura la possibilità di sottrarsi […], dovrebbe

costituire una soluzione più adeguata che l'ammissione provvisoria

dell'opponente, che attualmente lavora e da cui […] . Per il resto, sia

rilevato che una grande maggioranza di persone appartenenti alla comunità dei

Rom giunti in Svizzera negli anni novanta non hanno indicato nel corso della

procedura d'asilo la loro origine etnica Rom, semplicemente perché ciò non

rivestiva allora alcuna importanza (non era pertanto fatto giuridicamente

rilevante), senza che ciò abbia però comportato per loro un'esclusione dal

beneficio dell'ammissione provvisoria, una volta dimostrata, come in casu,

l'appartenenza etnica. Del tutto generici appaiono poi i rimproveri che il

ricorrente muove all'opponente con riferimento all'inosservanza dell'ordine di

partenza, nonché generici ed irrilevanti, per l'Azione umanitaria 2000, quelli

d'essersi rifiutato di firmare verbali di polizia, di ritirare i propri

documenti (non si sa peraltro in quali circostanze), e d'avere, a torto,

accusato l'autorità cantonale d'avergli impedito in 5 occasioni d'ottenere un

permesso di lavoro. Non bisogna infine dimenticare che l'opponente si trova in

Svizzera da oltre 11 anni, con moglie e […] figli ammessi provvisoriamente

(Azione umanitaria 2000). Non può essere ritenuta neppure l'argomentazione del

Cantone secondo cui l'ammissione provvisoria in applicazione dell'ordinanza del

Consiglio federale sull'Azione umanitaria 2000 può essere accordata solo in

presenza di una proposta favorevole del

2002.

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Cantone. Nella misura in cui si volesse, come il Cantone Ticino, trarre tale

convincimento dai punti 3.1 e 3.2 della circolare Asilo 52.4.6 emessa dall'UFR

il 14 marzo 2000, bisognerebbe allora rilevare da un lato che i punti 6.1 e 6.2

della medesima circolare apportano le necessarie precisazioni in merito alla

natura non vincolante della proposta cantonale. Dall'altro lato, il Consiglio

federale non ha indicato che la proposta del Cantone aveva carattere vincolante,

non senza dimenticare che siffatta proposta non è vincolante neppure

nell'ambito della procedura per casi di rigore personale grave (art. 44 cpv. 3 e

5.

nonché 105 cpv. 2 LAsi).

c) Da quanto esposto, discende che le censure sollevate dal ricorrente,

infondate, sono respinte, e confermata la decisione litigiosa.

5.

a) Non si percepiscono spese processuali dall'autorità cantonale (art. 63

cpv. 2 PA in relazione all' art. 156 cpv. 2 OG).

b) In considerazione dell'esito della procedura, il Cantone Ticino deve

rifondere all'opponente, assistito in questa sede, un'indennità per le spese

ripetibili. Non essendo stata prodotta una nota dettagliata, la CRA fissa

d'ufficio le ripetibili in fr. 250.--, conto tenuto del dispendio di tempo,

limitato, che ha potuto occasionare, al legale dell'opponente, la redazione

delle osservazioni al ricorso ([…]; art. 64 PA e 8 OTSPA).

© 27.06.02