Abstimmungszeitung, Verfassen der Beleuchtenden Berichte, Anpassung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 24. September 2014

1031. Abstimmungszeitung (Verfassen der Beleuchtenden Berichte): Anpassung

I. Ausgangslage Amtliche Abstimmungserläuterungen liefern wichtige Grundlagen- informationen zu den anstehenden politischen Entscheidungen. Sie haben eine wichtige Funktion als Informationsquelle und Referenzpunkt in der öffentlichen Auseinandersetzung vor Abstimmungen, nicht nur für die Stimmberechtigten im Allgemeinen, sondern insbesondere auch für Medienschaffende. Bevölkerungsbefragungen haben gezeigt, dass Ab- stimmungserläuterungen nach dem redaktionellen Teil der Zeitungen und der Radios die zweitwichtigste Quelle für die Stimmbevölkerung sind (Zeitungen 87%, Abstimmungsbroschüren 75%).

II. Allgemeine Anforderungen von Rechtsprechung und Lehre an behördliche Abstimmungserläuterungen

Erwägungen

1. Lehre und Rechtsprechung im Allgemeinen Nach der Praxis des Bundesgerichts müssen Abstimmungs- und Wahl- verfahren so ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste Äusse- rung des Wählerwillens gewährleistet ist. Geschützt wird namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äus- serung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden. Die Stimmberechtigten haben Anspruch darauf, ihre politische Entscheidung gestützt auf einen gesetzeskonfor- men sowie möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbil- dung treffen zu können. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts (Urteil 1C_641/2013 vom 24. März 2014) sind «behördliche Abstim- mungserläuterungen oder Abstimmungsbotschaften, in denen eine Vor- lage erklärt und zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird, unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet – und darf eine Abstim- mungsempfehlung abgeben –, wohl aber zur Sachlichkeit. Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und die Trag- weite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewo- gen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassen- des Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer

gewissen Überspitzung nicht unwahr oder unsachlich, sondern lediglich ungenau oder unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendun- gen, die gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Im Sinne einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit in- dessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimm- bürgers wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von geg- nerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben.» Behördliche Stellungnahmen dürfen durchaus auch wertende Stellung- nahmen zu rechtspolitischen Ermessensfragen enthalten, solange diese sachlich vertretbar erscheinen.

2. Sachlichkeit der Information und Wertung der Vorlage Die Behörde darf also trotz dem Gebot der Sachlichkeit den Inhalt, den Zweck und die Folgen einer Vorlage bewerten. Ihre Bewertung muss jedoch begründet sein. Unter Berücksichtigung des erwähnten Bundes- gerichtsentscheids kommen damit folgende Kriterien zum Tragen: – Inhaltlich korrekt – Ausgewogen (materielle Ausgewogenheit bezüglich pro und contra und Beteiligung der Minderheitsmeinung) – Kurz – Lückenlos (alle für den Entscheid wesentlichen Elemente) – Klar und verständlich – Texte im Indikativ (keine indirekte Rede) – Nüchterne Form (keine tendenziösen Bilder, keine manipulativen Hervorhebungen, Überzeugung statt Überredung)

III. Gesetzliche Grundlagen

1. Bundesverfassung Die Behörden sind zwar verfassungsrechtlich verpflichtet, über Ab- stimmungsvorlagen zu informieren. Sie müssen dies aber nicht in Form von Abstimmungserläuterungen tun. Wird indessen diese Form gewählt, folgen die rechtlichen Mindestanforderungen, denen Abstimmungser- läuterungen genügen müssen, aus dem in Art. 34 der Bundesverfassung garantierten Recht auf freie Willensbildung und auf unverfälschte Stimm- abgabe der Stimmberechtigten. Wie die Information im Einzelnen zu erfolgen hat, ist in erster Linie eine Frage des entsprechenden kantona- len Rechts. Aus der Pflicht zur objektiven Information folgt nicht, dass sich die Behörde in der Abstimmungserläuterung mit jeder Einzelheit der Vorlage zu befassen hätte. Das ist schon deshalb entbehrlich, weil der behördliche Bericht keineswegs das einzige Informationsmittel im demokratischen Meinungsbildungsprozess darstellt.

2. Regelung im Kanton Zürich Das Gesetz über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR) ist seit 1. Januar 2005 in Kraft. Es regelt in § 64 die Grundlagen für das Erstellen der Beleuchtenden Berichte. Mit RRB Nr. 1284/2005 wurde das geänderte verwaltungsinterne Verfahren für die Herstellung der Abstimmungszeitungen festgelegt. Die folgende Tabelle gibt eine Über- sicht über die geltende Regelung: Beleuchtender Bericht gemäss § 64 GPR Zuständigkeit (Abs. 3) Form (Abs. 1) Inhalt (Abs. 1) In der Regel der Kurz, – Erläuterung der Vorlage, bzw. der Regierungsrat. sachlich, Volksinitiative und eines allfälligen gut verständlich Gegenvorschlags; Der Kantonsrat kann seine – Begründung der Mehrheit und von Geschäftsleitung beauftragen wesentlichen Minderheiten des mit: Kantonsrates sowie, falls inhaltlich – Abfassung des gesamten abweichend, jene des Regierungs- Beleuchtenden Berichts; rates; – Formulierung der Minder- – Stellungnahme des Initiativ- oder heitsmeinung des Kantons- Referendumskomitees; rates. – Link auf die Ausgabe des Amtsblatts mit der Publikation der Volksinitiative und des Initiativkomitees; – Ergebnis der Schlussabstimmung im Kantonsrat; – Abstimmungsempfehlung des Kantonsrates und – Abstimmungsempfehlung des Regie- rungsrates.

Zur Festlegung der Zuständigkeit für das Verfassen des Beleuchten- den Berichts ist es angezeigt, dass die betreffende Direktion bei referen- dumsfähigen Vorlagen bereits während der Beratung in der Kommission allenfalls Antrag stellt, dass der Kantonsrat den Beleuchtenden Bericht verfasst. Sonst verfasst gemäss § 64 Abs. 3 der Regierungsrat den Beleuch- tenden Bericht. Spätestens bei der Behandlung im Rat ist abschliessend festzulegen, ob der Regierungsrat oder der Kantonsrat den Beleuchten- den Bericht verfasst.

IV. Optimierung der Abstimmungsinformation des Regierungsrates Seit der Neuregelung des Verfahrens zur Erstellung der Abstimmungs- erläuterungen im Jahre 2005 waren in der Praxis einige Änderungen und Präzisierungen erforderlich. Die Staatskanzlei schlug dem Regierungs- rat im Frühjahr 2013 eine Optimierung der Abstimmungsinformation des Regierungsrates vor. Ziel der Überarbeitung war, die Leserführung mit

einem klaren Aufbau und dem Verzicht auf sich wiederholende Text- elemente und die Verständlichkeit durch eine bürgernahe Sprache und kürzere Texte zu verbessern. Zudem sollte das Layout in das neue Cor- porate Design des Kantons übergeführt werden. Mit Beschluss Nr. 264/ 2013 beauftragte der Regierungsrat die Staatskanzlei, die vorgeschlage- nen Optimierungsmassnahmen umzusetzen, und ergänzte das Legis- laturziel 18 um die Massnahme 18d «Optimierung der Abstimmungs- information des Regierungsrates». Mit dem vorliegenden Beschluss werden die geänderten Massnah- men nachgeführt und die Verfahren neu geregelt.

V. Elemente der Abstimmungserläuterungen In den Abstimmungserläuterungen ist folgender Inhalt erforderlich: Elemente und Aufbau der Abstimmungs- Bemerkungen erläuterungen Nummer der Vorlage (Reihenfolge der Die Nummer der Vorlage soll mit jener auf Abstimmungsvorlagen) dem Stimmzettel übereinstimmen. Titel der Vorlage Der Titel im Inhaltsverzeichnis entspricht dem Titel, den der Kantonsrat einer Vorlage gegeben hat, z. B. «Änderung des Einführungs- gesetzes zum Zivilgesetzbuch (Abschaffung Mietzinsformulare)». Kurztitel Der Regierungsrat setzt mit dem Beschluss über den Beleuchtenden Bericht einen griffigen, sachlichen Kurztitel fest. Bei Kredit- vorlagen wird der zu bewilligende Betrag im Kurztitel genannt. Kurz und bündig Auf einer oder zwei Übersichtsseiten wird das Wichtigste der Vorlage(n) kurz zusammen- gefasst. Erläuterung der Vorlage Nach einem kurzen Lead folgen die Aus- gangslage/Problemstellung, Zielsetzung, zentraler Inhalt, Auswirkungen einschliess- lich der finanziellen Konsequenzen. Bei einer Volksinitiative wird mit einem Link auf das Amtsblatt mit der Publikation der Volksinitiative und des Initiativkomitees verwiesen. Diskussion der Argumente und Argumente und Gegenargumente ausge- der Gegenargumente wogen darstellen. Abschliessend wertende Stellungnahme: die Verfasserin oder der Ver- fasser kann Inhalt, Zweck und Folgen einer Vorlage bewerten.

Elemente und Aufbau der Abstimmungs- Bemerkungen erläuterungen Gegenvorschlag Selbstständiger Text zum Gegenvorschlag, Darstellung der Unterschiede zur Volks- initiative und der Argumente der Kantons- ratsmehrheit bzw. des Regierungsrates für den Gegenvorschlag. Marginalien Erklärung u. a. von komplizierten Sach- verhalten oder Fachausdrücken. Minderheitsmeinung des Kantonsrates Bei einer relevanten Minderheit des Kantons- rates wird durch die Geschäftsleitung des Kantonsrates eine Stellungnahme verfasst und in den Abstimmungserläuterungen ver- öffentlich. Stellungnahme des Initiativ- oder Die Stellungnahme des Initiativ- oder Referen- Referendumskomitees dumskomitees wird im Wortlaut übernom- men. Wenn es sich um ein Kantonsratsrefe- rendum handelt, wird nur die Minderheiten- meinung des Kantonsrates aufgenommen, fehlt doch in diesen Fällen ein Referendums- komitee. Die Abfassung der Minderheitsmei- nung obliegt auch hier der Geschäftsleitung des Kantonsrates (§ 64 Abs. 3 GPR). Ergebnis der Schlussabstimmung im Kantons- rat – Präferenz des Kantonsrates in den Fällen von § 132 Abs. 2 und § 133 Abs. 4 GPR Abstimmungsempfehlung des Kantonsrates und des Regierungsrates Stimmzettel Frage an die Stimmberechtigten / gegebenen- falls Hinweis auf Stichfrage. Gesetzestext / Originaltext Publikation anschliessend an Beleuchten- der Volksinitiative den Bericht und Minderheitsmeinung bzw. Stellungnahme Initiativkomitee. Bei umfang- reichen Gesetzesvorlagen wird weiterhin ein Separatdruck hergestellt.

Der Umfang des Beleuchtenden Berichts zu einer Vorlage beträgt in der Regel rund 4700 Zeichen, die Minderheitsmeinung und/oder die Stellungnahme des Initiativ- oder Referendumskomitees höchstens je 2500 Zeichen. Bei umfangreichen Gesetzesvorlagen können diese Vor- gaben ausnahmsweise überschritten werden. Die Staatskanzlei stellt den Direktionen eine Unterlage mit Hinweisen zum Layout und den Text- umfängen zur Verfügung.

VI. Erstellung der Abstimmungszeitung Im Rahmen der parlamentarischen Beratung über eine Vorlage, die dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum untersteht, kann der Kantonsrat auf Antrag der vorberatenden Kommission oder eines seiner Mitglieder beschliessen, dass der Beleuchtende Bericht durch seine Geschäftsleitung zu formulieren ist. Falls der Regierungsrat die Ausarbei- tung des Beleuchtenden Berichts der Geschäftsleitung des Kantonsrates übertragen will, stellt er mit einem separaten Dispositivpunkt entspre- chend Antrag an den Kantonsrat. Fasst der Kantonsrat keinen entsprechenden Beschluss, ist der Regie- rungsrat für das Verfassen des Beleuchtenden Berichts zuständig (§ 64 Abs. 3 GPR). Soll der Beleuchtende Bericht von der Geschäftsleitung erstellt werden, so stehen die zuständige Direktion und die Kommunika- tionsabteilung des Regierungsrates zur Unterstützung zur Verfügung. Bei einer relevanten Minderheit des Kantonsrates wird durch die Geschäfts- leitung des Kantonsrates eine Stellungnahme verfasst und in den Ab- stimmungserläuterungen publiziert. Das weitere Verfahren zur Erstellung der Abstimmungszeitung glie- dert sich wie folgt: Woche vor Abstimmungs- Aufgabe und Zuständigkeit termin (WvA)

18. Woche Letzter Termin für die Verabschiedung einer dem obligatorischen Referendum unterstehenden Vorlage durch den Kantonsrat oder die Feststellung der Direktion der Justiz und des Innern über das Zustandekommen des fakultativen Referendums. Die Direktion teilt der Staatskanzlei die Feststellung um- gehend mit.

17. Woche Letzter Termin für Auftragserteilung: Ist der Beleuchtende Bericht vom Regierungsrat zu verfas- sen, so erteilt der Staatsschreiber der zuständigen Direktion den Auftrag zu dessen Ausarbeitung und teilt ihr die in der Kommunikationsabteilung zuständige Person mit. Die Kom- munikationsabteilung nimmt mit der Direktion Kontakt auf zur Vorbesprechung der Einzelheiten. Terminplan: Die Staatskanzlei teilt der Geschäftsleitung des Kantons- rates oder der zuständigen Direktion den Terminplan für die Erstellung der Abstimmungszeitung mit und gibt ihnen die zuständige Person namentlich bekannt. Stellungnahme Initiativ- oder Referendumskomitee: Die Staatskanzlei fordert die Vertreterin oder den Vertreter des Initiativ- oder des Referendumskomitees auf, eine Stellungnahme einzureichen (§ 64 Abs. 1 lit. c GPR). Sie

Woche vor Abstimmungs- Aufgabe und Zuständigkeit termin (WvA) teilt dem Komitee den zur Verfügung stehenden Raum mit (siehe Abschnitt 4) und weist sie auf die Rechtsfolgen von ehrverletzenden, offensichtlich wahrheitswidrigen oder zu langen Äusserungen hin. Die Stellungnahme ist in der Regel spätestens 13 Wochen vor der Abstimmung einzureichen. Bei Säumnis wird eine kurze Nachfrist unter der Androhung angesetzt, dass bei weiterer Säumnis keine Stellungnahme des Komitees veröffentlicht wird. Die Staatskanzlei über- mittelt die Stellungnahme der zuständigen Direktion zur Prüfung einer offensichtlichen Wahrheitswidrigkeit. Ist der Beleuchtende Bericht von der Geschäftsleitung des Kantons- rates abzufassen, so übermittelt sie ihr die Stellungnahme zur Kenntnisnahme. Minderheitsmeinung des Kantonsrates: Hat der Kantonsrat beschlossen, die Minderheitsmeinung des Kantonsrates durch seine Geschäftsleitung formulieren zu lassen, so holt die Staatskanzlei den betreffenden Text ein und stellt ihn der zuständigen Direktion zur Verfügung.

16. Woche Begutachtung: Spätestens am Freitag der 16. WvA übermittelt die zustän- dige Direktion der Kommunikationsabteilung des Regie- rungsrates den Beleuchtenden Bericht zur Begutachtung und Redaktion. Innert Wochenfrist wird der Beleuchtende Bericht der Direktion wieder übergeben zur Antragstellung. Gleichzeitig wird der Text der Geschäftsleitung des Kantons- rates zur Information zugestellt.

15. Woche Stellungnahme des Regierungsrates: Wird der Beleuchtende Bericht von der Geschäftsleitung des Kantonsrates erstellt, so beschliesst der Regierungsrat auf Antrag der zuständigen Direktion, ob er eine Stellung- nahme in Ergänzung zum Text der Geschäftsleitung verfassen will. Die Staatskanzlei übermittelt die Stellungnahme der Geschäftsleitung des Kantonsrates. Antrag: Die zuständige Direktion lässt den Beleuchtenden Bericht als Antrag den andern Direktionen und der Staatskanzlei zukommen. Die Geschäftsleitung des Kantonsrates übermittelt die Minder- heitsmeinung des Kantonsrates der Staatskanzlei zuhanden des Regierungsrates.

14. Woche Beschluss: Der Regierungsrat oder die Geschäftsleitung des Kantons- rates beschliesst spätestens über den Beleuchtenden Bericht.

Woche vor Abstimmungs- Aufgabe und Zuständigkeit termin (WvA)

12. Woche Entwurf Abstimmungszeitung / Beschluss: Gestützt auf die Beleuchtenden Berichte zu den kantonalen Vorlagen, über die am betreffenden Sonntag abgestimmt wird, erstellt die Staatskanzlei einen Entwurf der Abstim- mungszeitung und lässt ihn als Antrag den Direktionen zukommen. Der Regierungsrat fasst einen Beschluss zur gelayouteten Abstimmungszeitung und zur Titel-Kurz- version.

12. Woche Datenübergabe/Fristenlauf: Die Staatskanzlei bereinigt den Satz endgültig. Sie übergibt die Datei der von der KDMZ bestimmten Druckerei für die Produktion der Abstimmungszeitung. Publikation im Amtsblatt Mit der Publikation der Abstimmungserläuterungen im Amts- blatt beginnt die Frist für Rechtsmittel zu laufen. Zeitlich koordiniert mit der Publikation im Amtsblatt werden die Abstimmungserläuterungen im Internet aufgeschaltet.

7. Woche Auslieferung: Die Druckerei liefert die Abstimmungszeitung den Gemeinden, Versandzentren und weiteren Adressaten aus.

4. Woche Zustellung: Die Gemeinden verpacken die Unterlagen von Bund, Kanton und Gemeinde und stellen den Stimmberechtigten die Abstimmungsunterlagen frühestens vier und spätestens drei Wochen vor dem Abstimmungstag zu (§ 62 GPR).

VII. Verantwortlichkeiten für Beleuchtenden Bericht und Minderheitenstandpunkt

1. Die politische Verantwortung und die Gewährleistung der formellen Richtigkeit trägt dasjenige Organ, das den Beleuchtenden Bericht oder die Minderheitsmeinung verfasst hat.

2. Das Referendums- oder das Initiativkomitee trägt die Verantwortung für seine Stellungnahme. Ehrverletzende, offensichtlich wahrheitswid- rige oder zu lange Äusserungen in der Stellungnahme kann die wahl- leitende Behörde gestützt auf § 64 Abs. 4 GPR ändern oder zurück- weisen.

3. Die Staatskanzlei überprüft insbesondere das Layout, die Vollständig- keit des Textes, die Titel, die Seitennummerierung und die Richtigkeit der aufgeführten Ergebnisse der Schlussabstimmung im Kantonsrat. Sie nimmt die notwendigen Korrekturen vor.

VIII. Anpassung des Layouts der Abstimmungszeitung Die Einführung des neuen Corporate Designs hat zu einigen Anpas- sungen des Erscheinungsbilds der Abstimmungszeitung geführt. Das Lay- out ist überarbeitet worden. Die Inhalte werden in übersichtlicherer Form publiziert. Mit kürzeren Texten, einer klaren Gliederung und anschau- lichen Grafiken werden die Stimmberechtigten sich weiterhin umfassend über die kantonalen Abstimmungsvorlagen informieren können.

Dispositiv

Auf Antrag der Staatskanzlei beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Direktionen des Regierungsrates und die Staatskanzlei erstellen die Beleuchtenden Berichte und die Abstimmungszeitung für die kanto- nalen Volksabstimmungen gemäss den Erwägungen.

II. Die Geschäftsleitung des Kantonsrates wird eingeladen, diese Vor- gaben zu übernehmen.

III. Dieser Beschluss gilt erstmals für die Herstellung der kantonalen Abstimmungszeitung für die Volksabstimmung am 30. November 2014. IV. RRB Nr. 1284/2005 wird aufgehoben.

V. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates sowie an die Direktionen des Regierungsrates und die Staatskanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi