Verordnung über den Jugendschutz in den Bereichen Film und Videospiele, Vernehmlassung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 27. September 2023

1104. Vorentwurf zu einer Verordnung über den Jugendschutz in den Bereichen Film und Videospiele; Vernehmlassung Mit Schreiben vom 16. Juni 2023 hat das Eidgenössische Departement des Innern die Kantonsregierungen eingeladen, zum Vorentwurf zu einer Ver- ordnung über den Jugendschutz in den Bereichen Film und Videospiele Stellung zu nehmen.

Erwägungen

1. Ausgangslage Die Bundesversammlung hat am 30. September 2022 das Bundesge- setz über den Jugendschutz in den Bereichen Film und Videospiele (JSFVG) erlassen. Mit dem neuen Gesetz sollen Minderjährige vor Me- dieninhalten in Filmen und Videospielen, die ihre Entwicklung gefähr- den können, geschützt werden. Das Gesetz zielt in erster Linie darauf ab, den Eltern die notwendigen Informationen zur Verfügung zu stellen, da- mit diese ihre Verantwortung in Bezug auf den Konsum von altersgerech- ten Filmen und Videospielen ihrer Kinder wahrnehmen können. Für die Umsetzung des neuen Gesetzes müssen einzelne Bestimmun- gen auf Verordnungsstufe präzisiert werden. Der Vorentwurf zu einer Verordnung über den Jugendschutz in den Bereichen Film und Video- spiele (VE-JSFVV) regelt Folgendes: – Die Anforderungen an das System zur Alterskontrolle und an das Sys- tem zur elterlichen Kontrolle bei Abrufdiensten werden konkretisiert. – Die Anforderungen in Bezug auf die Repräsentativität der Branchen- organisationen werden festgelegt. – Die Anforderungen an das System zur Alterskontrolle und an das Meldesystem bei Plattformdiensten werden konkretisiert. – Die Ausführungsbestimmungen zu den Testkäufen, Testeintritten und der Eröffnung von Testkonten regeln verschiedene Aspekte. – Die Verordnung sieht Massnahmen des Bundes zur Förderung der Me- dienkompetenz sowie Prävention vor. Der Bund kann für überregio- nale Aktivitäten und Modellprojekte Finanzhilfen gewähren.

2. Auswirkungen auf den Kanton

2.1 Gesetzgeberischer Handlungsbedarf Im Kanton Zürich gelten seit dem 1. Juli 2019 das Gesetz über den Ju- gendschutz bei öffentlichen Filmvorführungen und Trägermedien vom 26. November 2018 (JFTG; LS 935.21) und die Verordnung über den Ju- gendschutz bei öffentlichen Filmvorführungen und Trägermedien vom 27. März 2019 (JFTV, LS 935.22). Sie umfassen teilweise den gleichen Re- gelungsgegenstand wie die erwähnten Bundeserlasse, nämlich die öffent- lichen Filmvorführungen und Trägermedien. Das neue Bundesrecht wird darüber hinaus mit den Abrufdiensten und den Plattformdiensten tech- nische Möglichkeiten von Film und Videospiele regulieren, die im gelten- den kantonalen Recht fehlen. Mit Inkrafttreten des JSFVG und der JSFVV werden das JFTG und die JFTV obsolet, weil für Filmvorführungen und Trägermedien mit Ausnahme der ausdrücklichen Vorbehalte in den Bun- deserlassen kein eigenständiger kantonaler Regelungsbereich mehr ver- bleibt. Aufgrund der neuen Bundeserlasse ergibt sich für die Kantone folgen- der Regelungsbedarf: – Regelung der Zuständigkeit für die Ausarbeitung der Testkonzepte und die Durchführung von Testkäufen und Testeintritten sowie die Ge- bührenerhebung (Art. 21 JSFVG, Art. 12 Abs. 1 JSFVV, Art. 18 Abs. 2 JSFVV), – Regelung der Zuständigkeit für die Aufsicht über die Einhaltung der Pflichten durch Anbieterinnen und Anbieter sowie Veranstalterinnen und Veranstalter und für die jährliche Berichterstattung über die Auf- sichtstätigkeit (Art. 27 JSFVG, Art. 19 Abs. 2 JSFVV), – Regelung der Kostentragung für den Vollzug des Gesetzes (Art. 32 Abs. 1 JSFVG), – Regelung der Zuständigkeit für die Strafverfolgung (Art. 36 Abs. 1 JSFVG).

2.2 Personelle und finanzielle Auswirkungen Mit der Umsetzung des JSFVG und der JSFVV kommen auf die Kan- tone neue Aufgaben zu (vgl. voranstehend, 2.1). Es entsteht ein gewisser Zusatzbedarf an personellen und finanziellen Mitteln.

3. Inkrafttreten Das Inkrafttreten des Bundesgesetzes wie auch der Bundesverordnung wird gestaffelt erfolgen, da viele Bestimmungen erst zur Anwendung ge- langen können, wenn eine Jugendschutzregelung vom Bundesrat für ver- bindlich erklärt worden ist. Damit eine solche aber erarbeitet und dem Bundesrat vorgelegt werden kann, bedingt es gewisse Absprachen inner-

halb der Branche. Es ist vorgesehen, dass der Bundesrat das JSFVG und die JSFVV teilweise auf den 1. Juli 2024 in Kraft setzt. Die Kantone haben ihre Gesetzgebung innert zwei Jahren nach dem Inkrafttreten der Bun- deserlasse anzupassen (Art. 37 JSFVG).

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement des Innern, 3003 Bern (Zustellung auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an jugendschutz@ bsv.admin.ch): Mit Schreiben vom 16. Juni 2023 haben Sie uns eingeladen, zum Vor- entwurf zu einer Verordnung über den Jugendschutz in den Bereichen Film und Videospiele (JSFVV) Stellung zu nehmen. Wir danken für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt: Wir unterstützen grundsätzlich die in der Verordnung vorgenomme- nen Konkretisierungen der gesetzlichen Regelungen. Insbesondere die Anforderungen an die Anbieterinnen und Anbieter von Abrufdiensten und Plattformdiensten erachten wir als sinnvoll und notwendig zum Er- reichen eines wirksamen Kinder- und Jugendmedienschutzes. Dasselbe gilt auch für die vorgesehene regelmässige Überprüfung der Jugendschutz- regelungen durch den Bund. Als notwendig erachten wir es zudem, dass die neu vorgesehenen Regelungen durch weitere Präventionsmassnahmen begleitet werden. Entsprechend begrüssen wir die im Verordnungsentwurf aufgenommene Regelung, wonach der Bund Studien in Auftrag geben sowie Finanzhilfen für Projekte zur Förderung der Medienkompetenz oder der Prävention von Risiken digitaler Medien gewähren kann. Es ist wichtig, dass sowohl Fachpersonen als auch die Bevölkerung durch Infor- mations- und Erfahrungsaustauschanlässe weiter sensibilisiert werden. Die in der Verordnung vorgeschlagene Aufgabenteilung bei den Tests zwischen dem Bund und den Kantonen erachten wir hingegen als wenig sinnvoll und nicht zielführend: Gemäss Art. 27 JSFVG gehören die Test- käufe und Testeintritte zu den Aufsichtsaufgaben der Kantone und Letz- tere tragen die Kosten dafür (Art. 32 JSFVG). Die Vorgaben der JSFVV sehen vor, dass das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) künftig die Fachorganisationen, die für die Kantone oder das BSV selbst Tests im Rahmen des JSFVG durchführen, beaufsichtigt und deren Testkonzepte genehmigt. Damit übergibt der Bund zwar den Kantonen die Durchfüh- rung und Finanzierung der Tests, definiert aber gleichzeitig im Detail, wie die Tests durchzuführen sind, und behält die Aufsicht über die Umset- zung. Dies ist mit der Delegation der Tests an die Kantone und die damit verbundene autonome Umsetzung nicht vereinbar (siehe dazu auch Be- merkung zu Art. 11).

Neben diesen grundsätzlichen Bemerkungen haben wir folgende An- regungen und Änderungsvorschläge zu einzelnen Bestimmungen: Zu Art. 1 Anforderungen an das System zur Alterskontrolle vor der erstmaligen Nutzung Der Vorentwurf sieht im ersten Abschnitt Bestimmungen bezüglich der zu erarbeitenden Massnahmen der Anbieterinnen und Anbieter von Abrufdiensten vor. Wir begrüssen, dass Nutzerinnen und Nutzer dieser Dienste bereits bei der ersten Nutzung sowie bei der Nutzung eines Pro- beabonnements bezüglich ihres Alters überprüft werden sollen. Der Vor- entwurf lässt dabei offen, wie die Altersverifikation erfolgen soll, und überlässt die Konkretisierung den Branchenorganisationen. Aus unserer Sicht wäre es wünschenswert, wenn bestimmte Vorgaben in der Verord- nung festgehalten würden und zu diesem Zweck das BSV mit den Bran- chenverbänden sowie Fachpersonen oder Organisationen aus dem Be- reich des Datenschutzes jugendschutzgerechte und datensparsame An- sätze ermitteln würde. Der Einbezug der Perspektive des Datenschutzes soll dabei sicherstellen, dass bei Kindern und Jugendlichen lediglich die Altersangabe an die Anbieterinnen und Anbieter von Abrufdiensten ge- langt. Eine Identitätsprüfung sollte ausserhalb des Einflussbereichs der Anbieterinnen und Anbieter erfolgen. Angesichts der Geschäftsmodelle einzelner – vor allem international tätiger – Anbieterinnen und Anbieter in der Branche, Inhalte gegen die Lieferung von Daten der Nutzenden kostenlos anzubieten, erachten wir aus Kindesschutzperspektive die Ge- fahr, dass aufgrund einer Vollregistrierung mittels behördlicher Ausweise zu viele Angaben an die Anbieterinnen und Anbieter fliessen und diese – insbesondere durch Verknüpfung mit anderen Datensammlungen – wei- terverwendet werden könnten, als gross. Eine Registrierung mittels E-ID, durch die der Austausch auf genau festgelegte Daten eingeschränkt wer- den kann, wäre dereinst eine Lösung, aber bis zu deren Umsetzung braucht es entsprechende Alternativen. Zu Art. 2 Anforderungen an das System zur elterlichen Kontrolle Wir erachten es als wichtig, dass der Abrufdienst und das elterliche Kontrollsystem transparent gestaltet sind. Richtig ist auch, dass die Ver- antwortung der Eltern für die regelkonforme Nutzung der Abrufdienste durch ihre Kinder hervorgehoben wird. Letztlich liegt die Nutzung oder Nichtnutzung des Elternkontrollsystems im Ermessen der Erziehungs- berechtigten. Sie sollten aber auch die Privatsphäre ihrer Kinder achten. Deshalb sollten die Kinder wählen können dürfen, ob sie ein solches Kon- trollsystem wollen oder lieber vorerst auf die Inhalte verzichten. Um die elterliche Kontrollkompetenz zu aktivieren bzw. zu stärken, braucht es entsprechende Elterninformationen sowie fortlaufende Sensibilisierung zu entwicklungsgefährdenden Medieninhalten in Filmen und Videospie- len.

Zu Art. 4 Anforderungen an die beigezogenen Expertinnen und Experten Wir schlagen folgende Ergänzung vor: «Expertinnen und Experten, die für die Erarbeitung der Jugendschutz- regelung beigezogen werden, müssen in einer Kinder- oder Jugendschutz- organisation oder an einer Hochschule im Themenfeld Jugendschutz tätig sein oder über langjährige und praktische Erfahrungen im Kin- der- und Jugendmedienschutz verfügen und von den Akteurinnen im Bereich Film beziehungsweise Videospiele unabhängig sein.» Begründung: Der erläuternde Bericht führt zu diesem Artikel einzig aus, dass die Expertinnen und Experten «bei einer anerkannten Jugend- oder Kin- derschutzorganisation tätig sein» müssen. Unklar bleibt, welche Organi- sationen konkret gemeint sind und wer diese Organisationen anerkennt. Wichtiger als das Tätigkeitsfeld erscheint uns jedoch die praktische Er- fahrung im Kinder- und Jugendmedienschutz der Expertinnen und Ex- perten. Mit der von uns vorgeschlagenen Ergänzung wird die Möglich- keit geschaffen, erfahrene Personen aus dem Kinder- und Jugendmedien- schutz als Expertinnen und Experten einzusetzen. Zu Art. 11 Beaufsichtigung der Fachorganisationen Wir schlagen folgende Streichung vor: «Das BSV ist für die Beaufsichtigung der von ihm oder den Kantonen beauftragten Fachorganisationen zuständig.» Begründung: In verschiedenen Kantonen besteht eine jahrelange praktische Erfah- rung mit Testkäufen (Alkohol, Tabak) im Jugendschutzbereich. Die Kan- tone werden wie bis anhin Fachorganisationen mit Leistungsaufträgen und Finanzierungen zu Testkäufen beauftragen. Wenn das BSV die Auf- sicht über diese Fachorganisationen übernimmt, werden die Kantone durch den Bund übersteuert. Die Aufsicht über die durch die Kantone beauf- tragten Fachorganisationen muss auch durch die zuständigen kantona- len Behörden wahrgenommen werden, damit Effizienz gewährleistet und Doppelspurigkeiten vermieden werden können. Zu Art. 12 Testkonzepte Wir schlagen folgende Ergänzung in Abs. 2 vor: «2 Die Fachorganisationen müssen dem BSV oder der zuständigen kantonalen Stelle ihr Testkonzept zur Genehmigung unterbreiten.» Begründung: Wenn die Kantone die Aufsicht über die von ihnen beauftragten Fach- organisationen übernehmen, müssen die Fachorganisationen die Testkon- zepte den für die Testkäufe zuständigen kantonalen Stellen zur Geneh- migung unterbreiten.

Zu Art. 14 Gewährleistung der Anonymität der minderjährigen Person Online-Testkäufe mit Minderjährigen sind bei dieser Regelung nur beschränkt möglich, da die Anonymität nicht gewährleistet werden kann, wenn zusätzlich zu den maschinenlesbaren Zeichen eines amtlichen Ausweises noch weitere Informationen von der Anbieterin erfasst wer- den. Es sollte geprüft werden, ob konkrete Anforderungen an eine spar- same Datenerhebung durch die Anbieterinnen und Anbieter erlassen werden können, damit Online-Testkäufe unter Gewährleistung der An- onymität der Minderjährigen durchgeführt werden können. Dies sollte in den Erläuterungen zu Art. 14 Abs. 1 ergänzt werden. Zu Art. 15 Protokollierung der Tests Wir schlagen folgende Ergänzung in Abs. 2 vor: «2 Im Protokoll sind sämtliche relevanten Angaben zum Test festzuhal- ten. Belege und allfällige Fotos sind dem Protokoll beizulegen.» Begründung: Auch im erläuternden Bericht wird von «allfälligen Fotos» gesprochen. Wir regen an, diesen Begriff auch in der Verordnung zu verwenden, da- mit deutlich ist, dass die Beilage von Fotos nicht zwingend ist. Für anschliessende Strafverfahren ist es für die Strafverfolgungsbe- hörden wichtig, dass die in Art. 15 pauschal genannten «relevanten An- gaben» den Ansprüchen eines strafrechtlich relevanten Anfangsverdachts genügen. Allenfalls wäre hier eine Konkretisierung der relevanten An- gaben notwendig. Zu Art. 19 Koordination des Vollzugs Wir schlagen vor, Abs. 2 folgendermassen zu ändern: «2 Die Kantone melden dem BSV einmal pro Jahr die Massnahmen, die sie im folgenden Jahr zu ergreifen gedenken vergangenen Jahr er- griffen haben.» Begründung: Gemäss Art. 21 JSFVG können die Kantone Testkäufe oder Testein- tritte durchführen, müssen aber nicht. Wenn sie die im folgenden Jahr beabsichtigten Testkäufe melden, besteht noch keine Gewissheit, dass diese auch tatsächlich durchgeführt wurden. Damit das BSV seine Aufsichts- und Koordinationsaufgaben gemäss Art. 28 JSFVG erfüllen kann, ist es zielführender, wenn die Kantone die ergriffenen Massnahmen rückblickend und nicht vorausschauend mel- den. Anhand der von den Kantonen konkret durchgeführten Testkäufe im vergangenen Jahr kann das BSV dann «den Kantonen im Hinblick auf einen einheitlichen Vollzug bestimmte Massnahmen vorschreiben» (Art. 28 Abs. 4 JSFVG). Diese werden in Abs. 3 dieses Artikels konkre- tisiert («namentlich die Mindestzahl der durchzuführenden Tests»).

Zu Art. 22 Gewährung der Finanzhilfen für überregionale Aktivitäten und Modellprojekte Wir begrüssen die vorgeschlagene Regelung. Aus Art. 22 Abs. 3 und den zugehörigen Erläuterungen geht jedoch nicht hervor, wie und durch wen die Absprache zu erfolgen hat. Insofern erachten wir eine Präzisie- rung als angezeigt. Wir regen an, für Gemeinden eine analoge Regelung zu Art. 40 Abs. 2 Bst. h der Verordnung über die Förderung der ausser- schulischen Arbeit mit Kindern und Jugendlichen (SR 446.11) zur Ein- reichung einer vorgängigen Stellungnahme des Kantons zu prüfen. Zu Art. 24 Inkrafttreten Bezugnehmend auf Seite 11 f. des erläuternden Berichts beantragen wir, Art. 37 JSFVG nicht auf den 1. Juli 2024, sondern auf den 1. Juli 2025 in Kraft zu setzen. Begründung: Gemäss erläuterndem Bericht muss das Inkrafttreten des Gesetzes wie auch der Verordnung gestaffelt erfolgen, da viele Bestimmungen erst zur Anwendung gelangen können, wenn eine Jugendschutzregelung vom Bundesrat für verbindlich erklärt worden ist. Gemäss Art. 19 JSFVG haben die Branchenorganisationen höchstens zwei Jahre Zeit, um eine gemeinsame, tragfähige Lösung zu finden und dem Bundesrat vorzule- gen. Sollte dies nicht gelingen, wird der Bundesrat subsidiär regeln. Dem erläuternden Bericht kann entnommen werden, welche Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen am 1. Juli 2024 in Kraft treten sollen und welche gemeinsam mit der Verbindlicherklärung der ersten Jugendschutz- regelung zu einem späteren, vom Bundesrat zu bestimmenden Zeitpunkt. Die gestaffelte Inkraftsetzung ist grundsätzlich nachvollziehbar. Für die Kantone lösen insbesondere die Gesetzes- und Verordnungs- bestimmungen, die in einem zweiten Schritt in Kraft treten sollen, gesetz- geberischen Handlungsbedarf aus. Es gilt aber zu bedenken, dass gemäss Art. 37 JSFVG die Kantone ihre Gesetzgebung innert zwei Jahren nach dem Inkrafttreten der Bundeserlasse anzupassen haben. Es ist vorge- sehen, Art. 37 JSFVG auf den 1. Juli 2024 in Kraft zu setzen (erläutern- der Bericht, S. 11 f.). Entsprechend ist davon auszugehen, dass die Kan- tone ihrerseits die aufgrund des JSFVG und der JSFVV zu erlassenden Bestimmungen auf den 1. Juli 2026 in Kraft zu setzen haben. Nachdem aber die Branchenorganisationen bis zum letztgenannten Termin die Mög- lichkeit haben, dem Bund Antrag auf Verbindlicherklärung ihrer Jugend- schutzregelungen zu stellen, kann nicht ohne Weiteres damit gerechnet werden, dass in den erwähnten zwei Jahren der vorgesehene Prozess (Aus- arbeitung von Jugendschutzregelungen durch die Branchenorganisatio- nen, Antragstellung beim Bundesrat, Prüfung und Verbindlicherklärung der Jugendschutzregelungen durch den Bundesrat, gegebenenfalls Er-

satzregelungen durch den Bundesrat) abgeschlossen sein wird. Für eine reibungslose Umsetzung der bundesrechtlichen Vorschriften müssen die Kantone ihre Erlasse auf den gleichen Zeitpunkt in Kraft setzen wie der Bund die Bestimmungen des JSFVG und der JSFVV, die nicht be- reits am 1. Juli 2024 in Kraft treten werden. Damit darüber Klarheit und Planungssicherheit besteht, sollte auch das zweite Inkraftsetzungsdatum frühzeitig bekannt gegeben werden. Mit einer Inkraftsetzung von Art. 37 JSFVG auf den 1. Juli 2025 müssten die Kantone ihre erforderlichen Gesetze und Verordnungen auf den 1. Juli 2027 erlassen oder ändern, was aus heutiger Sicht machbar erscheint. Demgegenüber erachten wir eine Frist bis 1. Juli 2026 als zu knapp bemessen.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli