Verordnung über den Tabakpräventionsfonds, Totalrevision, Schreiben an das EDI

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 4. Dezember 2019

1142. Totalrevision der Verordnung über den Tabakpräventionsfonds (Vernehmlassung) Das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) hat am 9. Septem- ber 2019 ein Vernehmlassungsverfahren betreffend die Totalrevision der Verordnung über den Tabakpräventionsfonds (TPFV; SR 641.316) er- öffnet.

Erwägungen

1. Hintergrund Der Tabakkonsum verursacht in der Schweiz jährlich rund 9500 Todes- fälle. 41% davon sind auf Herz-Kreislauf-Erkrankungen, 41% auf Krebs und 18% auf Atemwegserkrankungen zurückzuführen. Damit ist der Tabakkonsum hierzulande die wichtigste vermeidbare Todesursache. Die Reduktion des Rauchens hat deshalb nach wie vor höchste Priorität zur Verbesserung der Gesundheit der Bevölkerung und damit zur Senkung von verlorenen gesunden Lebensjahren, von medizinischen Kosten und von Produktionsverlusten. Zur Finanzierung von Massnahmen zur Re- duktion des Rauchens fliessen seit 2003 pro verkaufte Zigarettenpackung 2,6 Rappen in den Tabakpräventionsfonds (TPF). Die Gelder aus dem TPF dürfen ausschliesslich zur Finanzierung von Präventionsmassnah- men verwendet werden, die effizient und nachhaltig zur Verminderung des Tabakkonsums beitragen. Der TPF wird von einer Fachstelle betrieben, die administrativ dem Bundesamt für Gesundheit (BAG) angegliedert ist. Bei einer 2018 von der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) durch- geführten Prüfung der Mittelverwendung des TPF wurden Mängel an den heutigen Rechtsgrundlagen festgestellt (Bericht EFK-175421). Die EFK formulierte insbesondere hinsichtlich der Finanzhilfen an Kantone die Empfehlung, dass für wirtschaftlich begründete Entschädigungen Rechts- konformität durch eine Anpassung der Verordnung über den TPF (TPFV) herzustellen sei. Ferner besteht bei zahlreichen Bestimmungen der Be- darf, diese an die heutigen Gegebenheiten anzupassen. Die TPFV soll deshalb einer Totalrevision unterzogen werden. Die Kantone haben sich Ende 2018 für ein alternatives Finanzierungs- modell, namentlich das Modell des Alkoholzehntels, ausgesprochen. Die wichtigsten Überlegungen betrafen den geringen administrativen Auf- wand und den grösseren Gestaltungsspielraum zur Verwendung der Mit- tel in den Kantonen.

Im Kanton Zürich hat die Abteilung Prävention und Gesundheits- förderung des Instituts für Epidemiologie, Biostatistik und Prävention (EBPI) von der Gesundheitsdirektion den Auftrag, Prävention und Ge- sundheitsförderung im Sinne von § 46 des Gesundheitsgesetzes (LS 810.1) sicherzustellen. In diesem Rahmen erstellt sie auch Programme zur Ta- bakprävention und erhält hierzu die entsprechenden Mittel aus dem TPF. Wie diese Mittel auf die Kantone verteilt werden, regelt die TPFV. In einem Gesuch an den TPF legen die Kantone dar, mit welchen Pro- grammen oder Massnahmen der Einstieg in den Tabakkonsum verhindert werden soll oder wie der Ausstieg aus dem Tabakkonsum gefördert wer- den kann.

2. Einbettung der Tabakprävention und bisherige Finanzierung Bei der Umsetzung der Nationalen Strategie zur Prävention nichtüber- tragbarer Krankheiten (NCD-Strategie) kommt den Kantonen eine be- deutende Rolle zu. Sie sind für die Entwicklung und Umsetzung kanto- naler Programme zuständig – u. a. in den Bereichen Ernährung, Bewe- gung, psychische Gesundheit und Tabakprävention. In der NCD-Stra- tegie wird angestrebt, dass die Tabak- und Alkoholprävention sowie die Förderung von Bewegung und ausgewogener Ernährung ausgebaut wer- den und alle Kantone ein kantonales Präventionsprogramm erarbeiten und umsetzen (Massnahme 1.1 der NCD-Strategie). Gegenwärtig ver- fügen elf Kantone über ein kantonales Tabakpräventionsprogramm. Für die Subventionierung der kantonalen Programme stellte der TPF gemäss dem bisherigen Modell der Steuerungsfinanzierung bis zu 15% seiner Steuereinnahmen zur Verfügung. Auf der Grundlage der Steuereinnah- men von 2018 in der Höhe von 14,2 Mio. Franken würde dies einer Summe von 2,13 Mio. Franken entsprechen, wobei zu berücksichtigen ist, dass das Jahr 2018 ausnahmsweise 13 Zahlungsmonate umfasste. 2018 erhielten sieben Kantone (u. a. der Kanton Zürich) aufgrund der Rahmenbedin- gungen vom 1. Januar 2017 Subventionen. Vier weitere Kantone erhielten 2018 einen Beitrag aufgrund des vorherigen Finanzierungsmodells (vier- jährige Verfügungen, die noch gültig sind). Insgesamt wurden 2018 so- mit elf Kantonen Beiträge von Fr. 1 293 686 ausbezahlt, was rund 9% der gesamten Steuereinnahmen des TPF entspricht. Die Anzahl der kanto- nalen Tabakpräventionsprogramme war in den letzten Jahren aufgrund der veränderten Finanzierungsformen rückläufig.

3. Einschätzung des Kantons Zürich In der Praxis des Kantons Zürich hat sich gezeigt, dass für die Konzep- tion und Umsetzung von kantonalen Programmen ein niederschwelliger Zugang zu finanziellen Mitteln entscheidend ist, damit die Gelder in

Präventionsaktivitäten vor Ort investiert werden können und nicht in ad- ministrative Hintergrundarbeiten (Konzeptarbeiten, Gesuchstellung usw.) fliessen. Ebenso ist vor dem Hintergrund der in den vergangenen Jahren erfolgten Änderungen beim TPF wichtig, dass eine Finanzierungsform festgelegt wird, welche längerfristig angelegt, transparent und verlässlich ist. Schliesslich möchte der Kanton Zürich die Bedeutung des Gestal- tungsspielraums zur Verwendung der Mittel in den Kantonen unterstrei- chen. Die Änderungen der TPFV sind grundsätzlich nachvollziehbar und opportun. In den einzelnen Bestimmungen müssen jedoch noch An- passungen vorgenommen werden, damit der Kanton Zürich die Revision unterstützen kann. Diese Einschätzung deckt sich weitgehend mit der- jenigen der Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren, wobei der Kanton Zürich die Vorlage zur grundsätzlichen Überarbeitung zurückweist.

Dispositiv

Auf Antrag der Gesundheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement des Innern (Zustel- lung auch per E-Mail als PDF- und Word-Version und unter Beilage des Vernehmlassungsformulars an [e-mail] und gever@bag.­ admin.ch): Mit Schreiben vom 9. September 2019 haben Sie uns eingeladen, zur Totalrevision der Verordnung über den Tabakpräventionsfonds (TPFV) Stellung zu nehmen. Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellung- nahme und äussern uns wie folgt:

A. Allgemeines Wir begrüssen grundsätzlich die Präzisierungen und Anpassungen in der TPFV, so zum Beispiel die Ergänzungen, wonach Synergien zwischen Präventionsmassnahmen gefördert werden sollen und dass sich die kan- tonalen Programme an den im Rahmen der Nationalen Strategie zur Prävention nichtübertragbarer Krankheiten (NCD-Strategie) gemein- sam festgelegten Grundsätzen der Schweizerischen Konferenz der kan- tonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK), des TPF, des Bundesamts für Gesundheit und der Gesundheitsförderung Schweiz orientieren müssen. Auch befürworten wir die vorgesehenen Pauschalbeiträge, welche die kantonalen Programme effizient und zielorientiert unterstützen sollen. Es ist jedoch festzuhalten, dass sich die vorliegenden Regelungen zur

Finanzierung der kantonalen Programme deutlich unterscheiden von den vorgängig formulierten Vorschlägen der Kantone. Wir schliessen uns dem Vorstand der GDK an, der sich bereits im Januar 2019 dafür ausgespro- chen hat, dass 30% statt der vorgesehenen 15% der jährlichen Einnahmen für die Unterstützung der Kantone in der Tabakprävention vorzusehen sind. Zudem haben die Kantone einen geringeren administrativen Auf- wand und einen grösseren Gestaltungsspielraum zur Verwendung der Mittel gefordert. Damit die Tabakprävention gestärkt wird und die finanziellen Mittel wirksam, wirtschaftlich und nachhaltig eingesetzt werden, ist die Zusam- menarbeit und Koordination der verschiedenen Akteure von grosser Bedeutung. Deshalb ist der systematische Einbezug der Kantone bei der Festlegung und (Weiter-)Entwicklung von nationalen Präventions- massnahmen und -programmen wesentlich. Mit dem vorliegenden Vorschlag wird die Chance verpasst, sich entspre- chend dem Anspruch der NCD-Strategie den Vorgaben und Abläufen anderer Geldgeber anzunähern. Damit der administrative Aufwand für die Gesuchstellung tatsächlich verringert und die geforderte Nieder- schwelligkeit erreicht werden können, fordern wir, dass die Erstellung der konkreten Vorgaben und Formulare zur Antragstellung und Bericht- erstattung unter Einbezug des Generalsekretariats der GDK, der Ver- einigung der kantonalen Beauftragten der Gesundheitsförderung (VBGF) und der Konferenz der kantonalen Beauftragten für Suchtfragen (KKBS) erfolgt. Wir lehnen die totalrevidierte Verordnung über den Tabakpräventions- fonds ab. Eine Zustimmung könnte nach Klärung der folgenden Anliegen er- folgen: – Es werden 30% und nicht wie vorgesehen 15% der jährlichen Einnah- men für die Unterstützung der Kantone in der Tabakprävention vor- gesehen. – Eine Übergangsbestimmung stellt sicher, dass den Kantonen rückwir- kend auf den 1. Januar 2020 Pauschalbeiträge gewährt werden. – Die Kantone sind bei der Festlegung und (Weiter-)Entwicklung von nationalen Präventionsmassnahmen und -programmen systematisch einzubeziehen. – Die Erstellung der konkreten Vorgaben und Formulare zur Antrag- stellung und Berichterstattung der Kantone an den TPF erfolgt unter Einbezug des Generalsekretariats der GDK, der VBGF und der KKBS. – Der Kanton erhält eine Rückmeldung zu den weiteren Kommentaren gemäss Formular.

B. Zu den einzelnen Bestimmungen Unsere Bemerkungen zu den einzelnen Bestimmungen sind dem zur Verfügung gestellten Formular zu entnehmen.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates und die Gesund- heitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli