IKT-Verrechnung, Ziele und Grundsätze, Festsetzung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 9. Dezember 2020

1233. IKT-Verrechnung, Ziele und Grundsätze

Erwägungen

1. Auftrag Mit Beschluss Nr. 383/2018 hat der Regierungsrat die kantonale IKT-­ Strategie festgesetzt. Sie definiert den Rahmen für die Planung, die Steue- rung und den Einsatz der Informations- und Kommunikationstechno- logie (IKT) in der kantonalen Verwaltung. Die IKT-Strategie gibt vor, dass die Services der IKT-Grundversor- gung transparent verrechnet werden und die Verrechnung kostenbasiert nach den festgelegten Preisen im Service-Katalog erfolgt (Ziff. 7 Abs. 5). Im Projektauftrag, den der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 625/2019 freigegeben hat, wird präzisiert, dass auch Kantonsapplikationen (min- destens von zwei Direktionen bzw. einer Direktion und der Staatskanzlei eingesetzt) wie Services der IKT-Grundversorgung verrechnet werden. Zudem sei zu prüfen, ob das Verrechnungskonzept so gestaltet wird, dass auch Fachapplikationen (von einer einzelnen Direktion bzw. der Staats- kanzlei eingesetzt) gleichermassen verrechnet werden können.

2. Erarbeitung des IKT-Verrechnungskonzepts Im Projekt 10.20 IKT-Verrechnung als Teil des Programms zur Um- setzung der IKT-Strategie ist ein IKT-Verrechnungskonzept erarbeitet worden. Die Projektarbeiten sind von einem externen Beratungsunterneh- men unterstützt und von einem Projektteam – bestehend aus Vertretun- gen von fünf Direktionen – begleitet worden. In die Erarbeitung des IKT-Verrechnungskonzepts sind Erfahrungen des Bundes, der Kantone Bern, St. Gallen und Luzern sowie der Stadt Zü- rich eingeflossen. Sie lassen sich wie folgt zusammenfassen: – Mit Ausnahme der Verrechnung von Plan-Preisen zu Ist-Mengen gibt es kaum Gemeinsamkeiten bei den Verrechnungsmodellen. – Die Lenkungswirkung der internen Verrechnung wird infrage gestellt. Demnach führt die Verrechnung von IKT-Leistungen in öffentlichen Verwaltungen kaum zu einem sparsamen und kostenbewussten Ver- halten. – Allgemein wird empfohlen, die interne Verrechnung einfach und prag- matisch zu gestalten. Die Erfahrungen zeigen, dass eher zu komplizierte Verrechnungsmodelle im Laufe der Zeit vereinfacht worden sind.

3. Entscheidungsprozess Die Direktionen und die Staatskanzlei haben im August 2020 im Rah- men eines Mitberichtsverfahrens zum IKT-Verrechnungskonzept Stel- lung genommen. Das Gremium Steuerung Digitale Verwaltung und IKT (SDI) hat die Ziele und Grundsätze der IKT-Verrechnung an seiner Sit- zung vom 11. November 2020 beraten und entschieden, sie dem Regie- rungsrat zum Entscheid vorzulegen.

4. Ziele und Grundsätze der IKT-Verrechnung Mit der IKT-Verrechnung werden folgende Ziele verfolgt: Z1. IKT-Leistungen werden intern verrechnet, um Kostentransparenz bei den Leistungsbezügern zu schaffen. Erläuterungen: Damit wird der Zweck der IKT-Verrechnung prä- zisiert. Er entspricht § 29 Abs. 2 des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung (CRG, LS 611), wonach interne Verrechnungen vorgenommen werden, wenn sie für die Aufwandbestimmung we- sentlich sind. Z2. Die interne Verrechnung von IKT-Leistungen schafft die Grund- lage für kostendeckende Rechnungen an externe Dritte. Erläuterungen: Rechnungen an externe Dritte sollen nicht nur die variablen Kosten, sondern auch einen Beitrag zur Deckung der Ge- meinkosten wie Management- und Raumkosten enthalten. Z3. IKT-Leistungen werden sowohl für Leistungserbringer als auch für Leistungsbezüger administrativ einfach und mit minimalem Auf- wand verrechnet. Erläuterungen: Da die interne Verrechnung ihrerseits Kosten ver- ursacht, sind nur wesentliche Verrechnungen vorzunehmen (Wei- sung zum CRG, S. 84). Z4. Die interne Verrechnung von IKT-Leistungen beruht auf den Kos- ten der Leistungserbringer und ist für die Leistungsbezüger trans- parent. Erläuterungen: Leistungserbringer haben gegenüber den Leistungs- bezügern offenzulegen, welche Kosten für welche IKT-Leistungen anfallen und wie sie verrechnet werden.

Zur Erreichung dieser Ziele werden folgende Grundsätze festgelegt: Zur IKT-Grundversorgung G1. Leistungen der IKT-Grundversorgung werden grundsätzlich über eine Pauschale pro Arbeitsplatz verrechnet; nur spezifische und kos- tenrelevante Leistungen werden individuell verrechnet. Erläuterungen: Auch wenn die Arbeitsplätze im Einzelnen unter- schiedlich ausgestaltet sind, überwiegen die Gemeinsamkeiten, wes- halb die gemeinsam genutzten Leistungen zusammengefasst und als Pauschale pro Arbeitsplatz verrechnet werden. Individuell wird hingegen verrechnet, wenn nur wenige Mitarbeitende oder Fach- bereiche von kostenrelevanten IKT-Leistungen profitieren. G2. Aufträge werden grundsätzlich pauschaliert verrechnet. Erläuterungen: Preise für Aufträge werden im Voraus zwischen Leis- tungserbringer und Leistungsbezügern vereinbart und wenn mög- lich auch verrechnet. Wesentliche preisliche und terminliche Abwei- chungen vom vereinbarten Auftrag sind mit Änderungsanforderun- gen (change requests) anzupassen. G3. Kapitalfolgekosten von Investitionen in die IKT-Grundversorgung werden in die Servicepreise eingerechnet. Erläuterungen: Das Amt für Informatik (AFI) finanziert die Inves- titionen in die IKT-Grundversorgung und verrechnet die dafür an- fallenden Kapitalfolgekosten den Leistungsbezügern weiter. G4. Gemeinkosten des AFI werden den Leistungsbezügern nicht weiter- verrechnet; für kostendeckende Verrechnungen an externe Dritte gibt das AFI einen prozentualen Gemeinkostenzuschlag bekannt. Erläuterungen: Ziel Z2 einer kostendeckenden Verrechnung wird erreicht, indem IKT-Leistungen externen Dritten mit einem pro- zentualen Gemeinkostenaufschlag auf die Servicepreise weiter- verrechnet werden. G5. Das AFI verrechnet den Bezügern von Leistungen der IKT-Grund- versorgung die mit dem Konsolidierten Entwicklungs- und Finanz- plan (KEF) für das Budgetjahr festgelegten Servicepreise. Erläuterungen: Die Verrechnung von Plan-Preisen ist gängige Pra- xis und überträgt die Preisverantwortung dem Leistungserbringer: Ist der tatsächliche Preis höher als der kalkulierte und vereinbarte Plan-Preis, so geht die Differenz zulasten des AFI, und umgekehrt. G6. Der Pauschale pro Arbeitsplatz für Leistungen der IKT-Grundver- sorgung und der Verrechnung von individuellen Leistungen werden die tatsächlichen Bezugsmengen zugrunde gelegt. Erläuterungen: Die Verrechnung von Ist-Mengen ist gängige Praxis und überträgt die Mengenverantwortung dem Leistungsbezüger: Je grösser die Menge, die er bezieht, desto höher seine Kosten, und um- gekehrt.

G7. Für die IKT-Grundversorgung und Aufträge wird quartalsweise Rechnung gestellt. Erläuterungen: Quartalsweise Rechnungen können von den Leis- tungserbringern zeitnah geprüft werden. G8. Das AFI verrechnet Leistungen der IKT-Grundversorgung an Kos- tenstellen. Erläuterungen: Die Kostenstellen sind die organisatorischen Stel- len des Leistungsbezugs. Die Kostenstellenleiterinnen und -leiter als Kostenverantwortliche müssen über die Kosten in ihrem Verant- wortungsbereich informiert sein. Zu den Kantons- und Fachapplikationen G9. Kantonsapplikationen werden grundsätzlich gemäss den Grundsät- zen G2 bis G8 verrechnet. Erläuterungen: Kantonsapplikationen werden wie Leistungen der IKT-Grundversorgung verrechnet. Davon ausgenommen ist der Grundsatz G1, weil der individuelle Nutzen einzelner Anwenderin- nen und Anwender im Falle von Kantonsapplikationen sehr unter- schiedlich ausfällt und nicht über eine Pauschale pro Arbeitsplatz verrechnet werden kann. G10. Weit verbreitete Kantonsapplikationen können zusammen mit der Pauschale für Leistungen der IKT-Grundversorgung verrechnet werden. Erläuterungen: Kantonsapplikationen wie SAP-Personalanwendun- gen, von denen alle Mitarbeitenden profitieren, können – anstelle einer separaten Rechnung – zusammen mit der Rechnung für die Leistungen der IKT-Grundversorgung verrechnet werden. G11. L eistungen der IKT-Grundversorgung für den Betrieb einer Kan- tonsapplikation (z. B. Applikationsbetrieb, Serverinfrastruktur/RZ, Storage) werden vom AFI der für die Kantonsapplikation zustän- digen Leistungsgruppe in Rechnung gestellt. Sie legt die verrechne- ten Kosten auf ihren Servicepreis um und verrechnet diesen den Leistungsbezügern weiter. G12. Die Verrechnung einer Fachapplikation liegt in der Verantwortung der zuständigen Direktion. Wenn eine Fachapplikation verrechnet wird, so ist eine Verrechnung gemäss den Grundsätzen G9 und G11 vorzunehmen. Erläuterungen: Eine einheitliche Verrechnungspraxis aller IKT-Leis- tungen schafft Transparenz.

Zur Umsetzung G13. Die IKT-Verrechnung gemäss den Grundsätzen G1 bis G12 wird für den kantonalen Finanzhaushalt grundsätzlich saldoneutral einge- führt. Erläuterungen: Höhere Belastungen der Leistungsbezüger für Ver- rechnungen von IKT-Leistungen sollen nicht dazu führen, dass ihre anderen Ausgaben verdrängt werden. Deshalb geben Leistungser- bringer zusätzliche Erträge aus der internen Verrechnung von IKT-­ Leistungen als Saldoerhöhungen an stärker belastete Leistungs- bezüger weiter. Weitere Saldoverschiebungen sind zwischen Nutz- niessern und Benachteiligten der erstmaligen Umsetzung der IKT-­ Verrechnung auszuhandeln. Diese Ziele und Grundsätze zur IKT-Verrechnung werden im Dokument IKT-Verrechnungskonzept, Version V1.0, vom 9. Dezember 2020 detail- liert beschrieben und begründet.

5. Umsetzung der IKT-Verrechnung Einführungszeitpunkt Das Gremium SDI hat an seiner Sitzung vom 11. November 2020 dem Antrag der Finanzdirektion zugestimmt, dass IKT-Leistungen nicht wie geplant bereits ab 2022, sondern erst ab 2023 gemäss den neuen Grund- sätzen verrechnet werden. Dannzumal sollen alle Services – alte und neue – einheitlich nach neuen Grundsätzen verrechnet werden. 2022 hin- gegen werden die IKT-Leistungen noch einmal wie bisher verrechnet. Gegen eine Einführung bereits ab 2022 sprechen folgende Gründe: – Die Berechnung der Servicepreise in der IKT-Grundversorgung, die Ende Dezember 2020 vorliegen müssen, um Eingang in die Richtlinien und Weisung zum KEF 2022–2025 zu finden, müssten sich auf unzu- reichende Grundlagen abstützen, weil Services wie der Digitale Arbeits- platz und UCC (Integration verschiedener Kommunikationsformen) zurzeit erst konzipiert werden. – Die Erhebung und Abstimmung der Mengengerüste sowie die an- schliessende Ermittlung und Festlegung der Servicepreise sind ge- mäss IKT-Verrechnungskonzept jeweils von Juni bis Dezember geplant. Eine Verkürzung der Zeitdauer von sieben auf einen Monat bis Ende 2020 lässt eine sorgfältige Planung von Mengen und Preisen nicht zu. – Das Ziel der für die Leistungsgruppen saldoneutralen Einführung der IKT-Verrechnung (vgl. Grundsatz G13) erfordert Abklärungen über die Auswirkungen der neuen Verrechnung auf die einzelnen Leistungs- gruppen sowie Absprachen zwischen den Direktionen und der Staats- kanzlei. Die Zeit dafür steht bis zur Festlegung der KEF-Richtlinien im Zeitraum Februar/März 2021 jedoch nicht zur Verfügung.

Mit einer Umsetzung der IKT-Verrechnung ab 2023 kann auf die wiederholte Forderung des Kantonsrates nach einer Verrechnung des AFI-Aufwandes erst ein Jahr später als geplant eingegangen werden. Datenbank als Voraussetzung Die Verrechnung – insbesondere die quartalsweise Verrechnung an Kostenstellen (Grundsätze G7 und G8) – erfordert eine Datenbank für die Verwaltung der IKT-Betriebsmittel (CMDB), deren Aufbau aufwen- dig und erst vor Kurzem in Angriff genommen worden ist. Die Einfüh- rung der neuen IKT-Verrechnung steht also unter dem Vorbehalt, dass eine solche CMDB Anfang 2023 zur Verfügung steht. Handbuch IKT-Verrechnung Die Anwendung der Grundsätze wird in vielen Fällen noch eine Kon- kretisierung erfordern. Es ist vorgesehen, die Anwendung der Grund- sätze in Projektgremien zu erarbeiten und in einem Handbuch IKT-Ver- rechnung festzuhalten.

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Ziele und Grundsätze der IKT-Verrechnung werden gemäss Ziff. 4 der Erwägungen festgesetzt.

II. Die IKT-Verrechnung wird ab 2023 gemäss den neuen Grundsät- zen umgesetzt.

III. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates, die Staats- kanzlei, die Finanzkontrolle sowie an die Geschäftsprüfungskommission und die Finanzkommission des Kantonsrates.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli