RRB Nr. 1246/2024

Änderung des Wohnraumförderungsgesetzes, Vernehmlassung

4 dicembre 2024Tedesco12 min

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 4. Dezember 2024

1246. Änderung des Wohnraumförderungsgesetzes

Erwägungen

(Vernehmlassung) Mit Schreiben vom 20. September 2024 hat das Eidgenössische Departe- ment für Wirtschaft, Bildung und Forschung einen Entwurf zur Ände- rung des Wohnraumförderungsgesetzes vom 21. März 2003 (WFG, SR 842) in die Vernehmlassung gegeben. Gemäss Art. 108 der Bundesverfassung (SR 101) fördert der Bund den Wohnungsbau, den Erwerb von Wohnungs- und Hauseigentum, das dem Eigenbedarf Privater dient, sowie die Tätigkeit von Trägern und Orga- nisationen des gemeinnützigen Wohnungsbaus. Diesem Auftrag ist der Bund mit dem Erlass des WFG nachgekommen. Obwohl im WFG eine direkte und eine indirekte Bundesförderung des gemeinnützigen Woh- nungsbaus vorgesehen ist, haben die eidgenössischen Räte im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 die direkte Förderung, d. h. die direkte Vergabe von Darlehen für preisgünstige Miet- und Eigentumsobjekte, per Ende 2008 ausgesetzt. Seither fördert der Bund den gemeinnützigen Wohnungsbau nur noch indirekt. Die indirekten Bundesförderung um- fasst im Wesentlichen folgende Instrumente (Art. 34 WFG): – Finanzierung eines Fonds de Roulement, der von den Dachorganisa- tionen des gemeinnützigen Wohnungsbaus treuhänderisch verwaltet und für die Gewährung von zinsgünstigen Darlehen für die Erstel- lung, Erneuerung und den Erwerb von preisgünstigen Mietobjekten verwendet wird. – Verbürgung von Anleihen der Emissionszentrale für gemeinnützige Wohnbauträger (EGW). Mit den langfristigen am Kapitalmarkt auf- genommenen Mitteln gewährt die EGW ihren Mitgliedern Darlehen zu günstigen Zinskonditionen zur Finanzierung des preisgünstigen Wohnungsbaus. – Rückbürgschaften für Bürgschaften der Hypothekar-Bürgschaftsge- nossenschaft schweizerischer Bau- und Wohnbaugenossenschaften (HBG). Das Kapital des Fonds de Roulement beträgt zurzeit rund 600 Mio. Franken, was die Gewährung von Darlehen im Umfang von jährlich 30 Mio. bis 60 Mio. Franken erlaubt. Mittels dieser Darlehen wurden von 2003 bis 2023 rund 27 000 Wohnungen gefördert. Rund 38 000 Wohnun- gen profitieren von günstigen EGW-Darlehen. Rund 14 Mio. Franken sind für Rückbürgschaften zugunsten der HBG vorgesehen.

Da es sich bei der Wohnbauförderung um eine parallele Kompetenz von Bund und Kantonen handelt, haben auch die Kantone und je nach kantonalem Recht auch die Gemeinden die Möglichkeit, gestützt auf ihre eigene Gesetzgebung den gemeinnützigen Wohnungsbau zu fördern. So hat die kantonale und die kommunale Wohnbauförderung vor allem in den urbanen Ballungszentren wie u. a. Zürich, Basel und Zug einen grossen Stellenwert. Gesamtschweizerisch hat der gemeinnützige Woh- nungsbau einen Marktanteil von knapp 8%, was rund 190 000 Wohnun- gen entspricht. Etwa ein Drittel davon wird vom Bund gefördert (rund 63 000 Wohnungen). Die Stadt und der Kanton Zürich fördern rund 58 000 Wohnungen. Der Bund beabsichtigt, für seine indirekte Förderung des gemein- nützigen Wohnungsbaus ein neues Modell zur Berechnung der Kosten- miete einzuführen, das er im Rahmen einer Projektgruppe zusammen mit den bestehenden schweizerischen Dachorganisationen des gemein- nützigen Wohnungsbaus entwickelt hat. Das neue Kostenmietmodell soll auf alle indirekten Förderinstrumente des Bundes angewendet wer- den und dabei die Berechnung der Mietzinse erleichtern und für mehr Rechtssicherheit und Transparenz sorgen. Da die Einführung des neu- en Kostenmietmodells eine gesetzliche Grundlage erfordert, schlägt der Bund eine Änderung des WFG vor, die den Bundesrat ermächtigt, ein kostenbasiertes Mietzinsmodell einzuführen und die Modalitäten zur Anpassung der Mietzinse während der Dauer der Förderung zu regeln (Art. 38a E-WFG). Weiter soll das Bundesamt für Wohnungswesen (BWO) gesetzlich ermächtigt werden, während der Dauer der Bundes- hilfe die Mietzinse zu kontrollieren (Art. 54 Abs. 1 E-WFG). Gemäss erläuterndem Bericht ist vorgesehen, dass die gemeinnützigen Wohn- bauträger den Mietzins zu Beginn der Förderung gestützt auf das neue Kostenmietmodell eigenverantwortlich berechnen und festlegen. Erst im Zuge einer Mietzinsanfechtung soll eine Mietzinsüberprüfung durch das BWO erfolgen und, soweit keine Einigung erzielt wird, die Mietzinse von diesem exakt berechnet und verfügt werden. Weiter ist beabsichtigt, sobald die vorliegend vorgeschlagene gesetz- liche Grundlage geschaffen ist, das neue Kostenmietmodell auf Verord- nungsstufe umzusetzen. Da in der Praxis zahlreiche Wohnobjekte von einer gleichzeitigen Förderung durch Mittel sowohl des Bundes als auch des Kantons und der Gemeinde profitieren, ist es wichtig, dass die Berechnung der Miet- zinse durch das neue Kostenmietmodell des Bundes mit der kantonalen und kommunalen Berechnung der Kostenmieten kompatibel ist. Andern- falls würden sich die Subventionen des Bundes und des Kantons bzw.

der Gemeinde gegenseitig ausschliessen und die gemeinnützigen Wohn- bauträger müssten entscheiden, von welcher Staatsebene sie eine Subven- tion in Anspruch nehmen wollen. Daher ist es angezeigt, das neue Kos- tenmietmodell des Bundes derart auszugestalten, dass die kantonalen Modelle zur Berechnung der Kostenmiete darin Platz finden und ent- sprechend mit dem Bundesmodell kompatibel sind. Im erläuternden Bericht ist das neue Kostenmietmodell ausführlich beschrieben und umfasst für die kostenbasierten Mietzinse folgende Parameter: Fremdkapitalzinsen Fremdkapital × tatsächliche Zinsen (tatsächliche Kosten) Eigenkapitalzinsen Eigenkapital × Referenzzinssatz oder Anteilscheinkapital × (Referenzzinssatz + 1,5 Prozentpunkte) Baurechtszinsen Tatsächliche Kosten Betriebskostenpauschale Rund 2,5–3,5% des Gebäudeversicherungs- werts Das neue Kostenmietmodell orientiert sich am Zürcher Modell zur Berechnung der Kostenmiete, weicht aber, wie nachfolgend dargestellt, teilweise von ihm ab. Berechnung der Kostenmiete nach Zürcher Modell: Fremdkapitalzinsen Fremdkapital × Referenzzinssatz Eigenkapitalzinsen Eigenkapital × Referenzzinssatz Baurechtszinsen Tatsächliche Kosten Betriebskostenpauschale 3,25% des Gebäudeversicherungswerts Die Gegenüberstellung der beiden Berechnungsmodelle zeigt, dass das Zürcher Modell im neuen Kostenmietmodell des Bundes grundsätz- lich Platz hätte, würden im Kostenmietmodell des Bundes die Fremd- kapitalzinsen mit dem Referenzzinssatz und nicht mit den tatsächlichen Zinsen berechnet. Nach den Erfahrungen des Vollzugs im Kanton Zü- rich bietet die Verwendung des Referenzzinssatzes viele Vorteile und der Referenzzinssatz hat sich als feste Grösse bei der Bemessung von Mietpreisen etabliert. Für Mieterinnen und Mieter ist der Zusammen- hang zwischen Referenzzinssatz und Mietzinsänderungen allgemein bekannt und akzeptiert. Bei der Festsetzung des Anfangsmietzinses ist mit der Verwendung des Referenzzinssatzes klar festgelegt, wie das Fremdkapital verzinst wird. Der Referenzzins erweist sich bei der Miet- zinsberechnung als sinnvoll, weil er naturgemäss weniger grossen Schwankungen unterworfen und besser voraussehbar ist. Für die gemein- nützigen Wohnbauträger bietet der Referenzzinssatz auch den Anreiz, in den Verhandlungen mit den Banken eine möglichst günstige Finanzie-

rungslösung zu erzielen, damit sie je nach Konstellation ihre Reserven aufbauen können. Bei der Berücksichtigung des Eigenkapitals wäre im Sinne der Transparenz und Voraussehbarkeit vor allem für Mieterinnen und Mieter eine einheitliche Lösung mit Referenzzinssatz und damit ohne Spielraum für die Wohnbaugenossenschaften vorziehen. Zudem besteht im neuen Kostenmietmodell des Bundes eine Unsicherheit, wie das zu berücksichtigende Eigenkapital übereinstimmend mit den Kan- tonen tatsächlich definiert wird. Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob die vorgängige Festlegung der Mietzinse durch die gemeinnützigen Wohn- bauträger und die Prüfungsoption des BWO im Falle einer Mietzins- anfechtung den Anforderungen einer behördlichen Kontrolle im Sinne Art. 253b Abs. 3 des Obligationenrechts (SR 220) genügt. Auch mit Be- zug auf Zuständigkeit und Verfahren bestehen noch verschiedene offe- ne Fragen. Da sich die kantonalen Kostenmietmodelle teilweise bereits über viele Jahre etabliert und bewährt haben, ist es unabdingbar, die Wohn- bauförderung des Bundes und der Kantone bzw. Gemeinden transparent und rechtssicher zu koordinieren und dies auf Gesetzesstufe sicherzu- stellen. Daher ist zu beantragen, die vorgeschlagene Änderung des WFG in Art. 38a E-WFG mit folgendem Vorbehalt zugunsten der kantonalen oder kommunalen Modelle zur Berechnung der Kostenmiete zu ergän- zen: «3 Die Berechnung der Kostenmiete für Wohnräume, die auch von Kanton oder Gemeinde gefördert werden, richtet sich nach dem kanto- nalen oder kommunalen Recht.» Damit wäre sichergestellt, dass die Koordination der Wohnbauförderung zwischen den verschiedenen Staatsebenen nicht an einer inkompatiblen Version des Kostenmiet modells des Bundes scheitert. Bei der vorgeschlagenen Änderung von Art. 54 Abs. 1 E-WFG sollte bereits auf Gesetzesstufe oder allenfalls auf Verordnungsstufe ein Hinweis auf das kantonale Verfahren aufgenom- men werden, für den Fall, dass sich gemäss Art. 38a Abs. 3 E-WFG die Berechnung der Kostenmiete nach dem kantonalen oder kommunalen Recht richtet. Was die Umsetzung des Kostenmietmodells und des Ver- fahrens betrifft, ist der Bund ausdrücklich dazu aufzufordern, vor der Implementierung auf Verordnungsstufe bei den Kantonen und den wei- teren Akteuren der Wohnbauförderung eine Vernehmlassung durchzu- führen.

Dispositiv

Auf Antrag der Volkswirtschaftsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung, 3003 Bern (Zustellung auch per E-Mail als PDF- und Word-Version unter Beilage des Fragebogens an recht@bwo. admin.ch): Mit Schreiben vom 20. September 2024 haben Sie uns eingeladen, zur Änderung des Wohnraumförderungsgesetzes vom 21. März 2003 (WFG, SR 842) Stellung zu nehmen. Wir danken für diese Gelegenheit und äus- sern uns wie folgt: Im erläuternden Bericht wird als Grund für die vorgeschlagene Än- derung im WFG die Einführung eines neuen Kostenmietmodells des Bundes genannt, wozu es einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Der Bundesrat soll mit Art. 38a Abs. 1 und 2 E-WFG ermächtigt werden, ein kostenbasiertes Mietzinsmodell einzuführen und die Modalitäten zur Anpassung der Mietzinse während der Dauer der Förderung zu regeln. Weiter soll die Änderung von Art. 54 Abs. 1 E-WFG es dem Bundesamt für Wohnungswesen (BWO) ermöglichen, während der Dauer der Bun- deshilfe die Mietzinse zu kontrollieren. Wie im erläuternden Bericht weiter ausgeführt wird, ist vorgesehen, dass die gemeinnützigen Wohn- bauträger den Mietzins zu Beginn der Förderung gestützt auf das neue Kostenmietmodell eigenverantwortlich festlegen und die Mietzinse erst einer Kontrolle durch das BWO unterzogen werden, wenn diese ange- fochten werden. Da es sich bei der Wohnbauförderung um eine parallele Kompetenz von Bund und Kantonen handelt, können der Bund, die Kantone und je nach kantonalem Recht die Gemeinden den gemeinnützigen Wohnungs- bau nebeneinander nach ihren eigenen Regeln fördern. Schweizweit werden 190 000 Wohnungen gefördert, davon rund einen Drittel durch den Bund. Die kantonale und die kommunale Wohnbauförderung hat vor allem in den urbanen Ballungszentren wie z. B. Zürich, Basel und Zug einen grossen Stellenwert. So fördern der Kanton und die Stadt Zü- rich rund 58 000 Wohnobjekte und damit rund 30% der schweizweit ge- förderten Wohnungen. Die Träger des gemeinnützigen Wohnungsbaus und die Wohnobjekte werden teilweise von Bund, Kanton und Gemeinden gefördert. Daher ist es von grosser Bedeutung, dass die Berechnung der kostenbasierten Mietzinse durch die drei Staatsebenen koordiniert erfolgt und die Sub- ventionen sich nicht aufgrund widersprechender Kostenmodelle gegen- seitig ausschliessen. Andernfalls müssten die gemeinnützigen Wohnbau- träger jeweils entscheiden, von welcher Staatsebene sie eine Subvention enthalten wollen. Daher ist im Idealfall das Kostenmietmodell des Bun-

des derart konzipiert, dass die Berechnungsmodelle der Kantone und der Gemeinden darin Platz finden, sodass mit der Erfüllung des Berech- nungsmodells des Kantons bzw. der Gemeinde auch das Bundesmodell erfüllt ist. Neben der beabsichtigten Anpassung im WFG wird im erläuternden Bericht auch das neue Kostenmietmodell beschrieben, das nach Inkraft- treten der Gesetzesanpassung auf Verordnungsebene umgesetzt werden soll. Das neue Kostenmietmodell des Bundes orientiert sich zwar am Modell des Kantons und der Stadt Zürich, weicht aber in einigen Teilen davon ob. Obwohl 2022 auf technischer Ebene eine Umfrage zur Vor- gängerversion des neuen Kostenmietmodells durchgeführt wurde und im vorgestellten neuen Kostenmietmodell wesentliche Kritikpunkte aufgenommen wurden, wird z. B. bei den Fremdkapitalzinsen weiterhin an der Berücksichtigung der tatsächlichen Zinsen festgehalten. Weshalb der Stellenwert und die Vorteile des Referenzzinssatzes nicht anerkannt werden, bleibt unklar. Der Referenzzinssatz hat sich bei der Bemessung von Mietpreisen als feste Grösse etabliert und ist bei Mieterinnen und Mietern bekannt und akzeptiert. Beim Abschluss des Mietvertrages werden die zum Zeitpunkt geltenden Berechnungsfaktoren wie Höhe des Referenzzinssatzes und Gebäudeversicherungsindex festgehalten, damit Mieterinnen und Mieter Mietzinsanpassungen nachvollziehen können. Werden im Berechnungsmodell des Bundes statt des Referenz- zinssatzes die tatsächlichen Fremdkapitalzinsen berücksichtigt, wären im Mietvertrag entsprechend auch die tatsächlichen Fremdkapitalzinsen auszuweisen. Der tatsächliche Zinssatz lässt sich beispielsweise bei grös- seren gemeinnützigen Wohnbauträgerinnen mit sogenannte Global- oder Portfolio-Finanzierungen, die nicht mehr auf das einzelne Objekt ab- zielen, aber nicht einfach ermitteln. Was auf den ersten Blick mit Ver- weis auf die Kostenwahrheit zu überzeugen vermag, wäre in der Praxis für die Vermieterinnen und Vermieter mit grossem Aufwand verbunden und würde für Mieterinnen und Mieter zu schwer nachvollziehbaren Mietpreisänderungen führen. So kann die Erneuerung einer abgelaufe- nen Hypothek unter Umständen sprunghafte Mietzinsschwankungen zur Folge haben, ohne dass gleichzeitig eine Veränderung des Referenz- zinssatzes erfolgt ist. Der Referenzzinssatz erweist sich gegenüber tat- sächlichen Fremdkapitalzinsen als sinnvoll, weil er naturgemäss weniger grossen Schwankungen unterworfen und für Mieterinnen und Mieter weit besser voraussehbar ist. Für die gemeinnützigen Wohnbauträger bietet der Referenzzinssatz den Anreiz, in den Verhandlungen mit den Banken eine möglichst günstige Finanzierungslösung zu erzielen, damit sie je nach Konstellation ihre Reserven aufbauen können. Weiter wäre bei der Be- rücksichtigung des Eigenkapitals im Sinne der Transparenz und Rechts- sicherheit vor allem für Mieterinnen und Mieter eine einheitliche Lösung vorzusehen, mit der die Eigenkapitalzinsen mittels Referenzzinssatz

bestimmt werden. Zudem besteht im neuen Kostenmietmodell des Bun- des eine Unsicherheit, wie das zu berücksichtigende Eigenkapital über- einstimmend mit den Kantonen definiert wird. Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob die vorgängige Festlegung der Mietzinse durch die gemeinnützigen Wohnbauträger und die Prüfungsoption des BWO im Falle einer Mietzinsanfechtung den Anforderungen einer behördlichen Kontrolle im Sinne Art. 253b Abs. 3 des Obligationenrechts (SR 220) ge- nügt. Auch mit Bezug auf Zuständigkeit und Verfahren bestehen noch verschiedene offene Fragen. Da sich die kantonalen Kostenmietmodelle teilweise bereits über viele Jahre etabliert und bewährt haben, ist es unabdingbar, die Wohn- bauförderung des Bundes und der Kantone bzw. Gemeinden transparent und rechtssicher zu koordinieren und dies auf Gesetzesstufe sicherzu- stellen. Daher beantragen wir, Art. 38a E-WFG mit folgendem Vorbe- halt zugunsten der kantonalen und kommunalen Modelle zur Berech- nung der Kostenmiete zu ergänzen: «3 Die Berechnung der Kostenmiete für Wohnräume, die auch von Kanton oder Gemeinde gefördert werden, richtet sich nach dem kanto- nalen oder kommunalen Recht.» Damit wird sichergestellt, dass die Koordination der Wohnbauförde- rung zwischen den verschiedenen Staatsebenen nicht an einer inkom- patiblen Version des Kostenmietmodells des Bundes scheitert. Bei der vorgeschlagenen Änderung von Art. 54 Abs. 1 E-WFG sollte auf Ge- setzesstufe oder allenfalls auf Verordnungsstufe ein Hinweis auf das kantonale Verfahren aufgenommen werden, für den Fall, dass sich ge- mäss Art. 38a Abs. 3 E-WFG die Berechnung der Kostenmiete nach dem kantonalen oder kommunalen Recht richtet. Weiter beantragen wir, vor der Implementierung des neuen Kosten- mietmodells auf Verordnungsstufe bei den Kantonen und weiteren Ak- teuren der Wohnbauförderung eine Vernehmlassung durchzuführen.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Volkswirtschaftsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli