Massnahmen zur elektronischen Abwicklung des direktionsübergreifenden Geschäftsverkehrs, Auftrag

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 17. Dezember 2014

1359. Massnahmen zur elektronischen Abwicklung des direktions- übergreifenden Geschäftsverkehrs (Projektgenehmigung)

Erwägungen

A. Ausgangslage Der Regierungsrat hat zum Legislaturziel 2011–2015 «Die politischen Strukturen und die Verwaltung sind stärker auf die funktionalen Räume ausgerichtet und ein ergebnisorientierter, ressourcenschonender Geset- zesvollzug ist sichergestellt» folgende Massnahme festgelegt: «e. Die direk- tionsübergreifenden Verwaltungsprozesse in der Zuständigkeit der Staats- kanzlei durchgängig elektronisch abwickeln». Die Staatskanzlei hat zu dieser Massnahme das Projekt «KP04 – Direk- tionsübergreifende Prozesse der Staatskanzlei» (DüP) in den Umsetzungs- plan zur erneuerten E-Government-Strategie 2013–2016 aufgenommen, die der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 333/2013 festgelegt hatte. Das Projekt trägt wesentlich zur Erreichung des zweiten strategischen E- Government-Ziels «Verwaltungsinterner elektronischer Geschäftsver- kehr» bei. Der verwaltungsinterne elektronische Geschäftsverkehr ist eine wichtige Voraussetzung, um Online-Angebote ohne Medienbruch (d. h. ohne Papier) anzubieten und eine effizientere Geschäftsabwicklung zu erreichen. Die Stabsstelle E-Government hat im Auftrag des Staatsschreibers ein Vorprojekt zu KP04 – DüP durchgeführt. Ziel des Vorprojekts war die Erstellung eines Rahmenkonzepts, das u. a. Massnahmen zur Umsetzung des elektronischen direktionsübergreifenden Geschäftsverkehrs umfasst.

B. Grundlage und Projektvorgehen Die wichtigste Grundlage für die Projektarbeit war die Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwal- tung (VOG RR). Die darin beschriebenen direktionsübergreifenden Auf- gaben und Zuständigkeiten dienten als Vorgabe für die Festlegung der zu bearbeitenden Prozesse und Geschäfte. Zudem wurde den unterschied- lichen Gegebenheiten in den Direktionen bezüglich Organisation, Pro- zesse und IT-Systeme Rechnung getragen. Aufgrund der strategischen Bedeutung und des direktionsübergrei- fenden Charakters des Vorprojektes wurden alle Direktionen einbezogen. Den Projektausschuss bildete die Generalsekretärenkonferenz (GSK) und auch im Projektteam war jede Direktion vertreten. Eine externe

Gesellschaft unterstützte die Projektorganisation. Nach der Genehmi- gung des Projektantrags durch die GSK am 20. Januar 2014 erfolgte die Abwicklung des Projektes in zwei Phasen. In der ersten Phase (IST-Ana- lyse) wurden die wichtigsten Prozesse und Abläufe beschrieben und die Handlungsfelder identifiziert, welche die GSK zur weiteren Bearbei- tung am 7. Juli 2014 freigab. Das Projektteam erarbeitete in der zweiten Phase Massnahmen und führte dazu u. a. zwei Umfragen bei den Direk- tionen durch. In einer ersten Umfrage wurden die bestehenden Geschäfts- verwaltungs- und Geschäftskontrollsysteme sowie die Nutzung der be- stehenden Anwendungen für Regierungsratsgeschäfte, welche die Staats- kanzlei den Direktionen zur Verfügung stellt, erfasst. In einer zweiten Umfrage wurden die bestehenden und geplanten Scanning-Prozesse und Infrastrukturen erhoben. Ergebnis des Vorprojektes ist der «Abschluss- bericht zu Vorprojekt und Rahmenkonzept zur Umsetzung KP04 – Direk- tionsübergreifende Prozesse der Staatskanzlei», den die GSK am 3. No- vember 2014 genehmigte. Am 14. November 2014 wurde das Kantonale IT-Team (KITT) über die Projektergebnisse informiert.

C. IST-Zustand und Handlungsbedarf Gegenstand der Überprüfung des IST-Zustands waren nicht nur die Prozesse in der Zuständigkeit der Staatskanzlei, sondern auch die Ab- wicklung weiterer direktionsübergreifender Geschäfte. Beleuchtet wurden die Regierungsratsgeschäfte (insbesondere die Antragstellung, Mitbe- richte, Besondere Stellungnahmen und Antragsbereinigung), die Führung und Organisation von direktionsübergreifenden Gremien und Arbeits- gruppen (GSK, Controlling-Forum u. a.), die Postverteilung (Posteingang 8090 sowie weitere Posteingänge), die Durchführung von Erhebungen sowie die allgemeine direktionsübergreifende Zusammenarbeit. Es zeigte sich, dass sich die Geschäftsabläufe und die Regelung der Verantwortlichkeiten grundsätzlich bewährt haben und nichts geändert werden muss. Teilweise grosses Verbesserungspotenzial besteht hingegen bei der Art der Geschäftsabwicklung. Das massgebliche Kommunikations- mittel im direktionsübergreifenden Geschäftsverkehr ist heute das Papier, obwohl fast alle Unterlagen auch elektronisch verfügbar sind. Doku- mente werden grösstenteils auf Papier und oft gleichzeitig auch per E-Mail verteilt. Sie werden dann mehrfach kopiert, gescannt oder abgespeichert. Einer der Hauptgründe für diese Papierverteilung ist, dass bei den Direktionen und der Staatskanzlei unterschiedliche und voneinander unabhängige Geschäftsverwaltungs- und Geschäftskontroll- sowie Kol- laborations-Systeme und Infrastrukturen (z. B. für Scanning) eingesetzt werden. Ein weiterer Grund ist, dass viele Schreiben mit physischer Un- terschrift versehen und dann kopiert verschickt werden (z. B. Begleit-

schreiben bei Mitberichten), was einerseits durch die Verwaltungskultur und anderseits durch die Verwaltungsorganisation bedingt ist (Unter- schrift hat «Freigabe/Autorisierungs-Funktion»). Diese auf Papier vor- genommene und durch Medienbrüche gekennzeichnete direktions- übergreifende Geschäftsabwicklung und Zusammenarbeit verursachen Mehraufwand und bergen Fehlerpotenzial, weil teilweise unterschied- liche Dokumentenversionen im Umlauf sind. Sie sind nicht mehr zeit- gemäss.

D. Handlungsfelder und Massnahmen Die Umstellung auf eine durchgängige und konsequente elektronische Abwicklung der direktionsübergreifenden Geschäfte, namentlich der Regierungsratsgeschäfte, wird dadurch anspruchsvoll, dass der Daten- austausch zwischen Verwaltungsstellen, die elektronische Geschäftsver- waltungs- oder Geschäftskontrollsysteme haben, und Verwaltungsstellen, die zurzeit nur physische Dokumente verarbeiten können, ermöglicht werden muss. Damit die Direktionen und die Staatskanzlei die Umstellung selbstständig und abgestimmt auf ihre Möglichkeiten und Rahmenbe- dingungen vollziehen können, sind die organisatorischen und technischen Voraussetzungen zu schaffen. Die nachfolgenden Handlungsfelder bzw. sieben Massnahmen des Rahmenkonzepts schaffen die notwendigen Grundlagen, die für eine direktionsübergreifende elektronische Zusam- menarbeit erforderlich sind: a) Elektronische Abwicklung der Regierungsratsgeschäfte Sehr viele und teilweise umfangreiche Dokumente zu Anträgen wer- den auf Papier oder gleichzeitig auch mit E-Mail ausgetauscht, obwohl die Dokumente bei einigen Direktionen und der Staatskanzlei auch elektronisch und teilweise sogar in Geschäftsverwaltungs- und Geschäfts- kontrollsystemen vorhanden sind. Um den Datenaustausch zwischen diesen voneinander unabhängigen Lösungen zu ermöglichen, ist die Be- reitstellung einer Einheitsschnittstelle nötig (Massnahme M1). Die Staatskanzlei plant die Einführung eines neuen Geschäftsverwal- tungssystems für die Geschäfte der Staatskanzlei und des Regierungs- rates (Projekt GEVER SK), das die bestehenden Anwendungen der Staatskanzlei ablösen wird. Im Rahmen dieses Projektes soll auch die Einheitsschnittstelle (M1) umgesetzt werden. Direktionen, die zum Ein- führungszeitpunkt der neuen GEVER-Lösung der Staatskanzlei noch keine eigene GEVER-Lösung einsetzen bzw. die Anbindung über die Einheitsschnittstelle noch nicht umgesetzt haben werden, können die Dokumente zu ihren Regierungsratsgeschäften entweder mit den bishe- rigen Direktionsanwendungen oder über eine von GEVER SK bereit- gestellte Lösung einstellen bzw. abrufen können.

Für die elektronische Durchführung von Mitberichten, Besonderen Stellungnahmen und Antragsbereinigungen sollen ebenfalls Lösungen (Schnittstellen und/oder Anwendungen) bereitgestellt werden (Mass- nahme M2). Ob auch diese mit GEVER SK umgesetzt werden können, ist noch zu prüfen. b) Unterschrift im verwaltungsinternen direktionsübergreifenden Geschäftsverkehr In vielen Fällen dient die physische Unterschrift vorrangig dem Nach- vollzug, indem sie die gültige bzw. die freigegebene Dokumentenversion kennzeichnet. Um Medienbrüche bereits an der Quelle zu verhindern, soll auf physische Unterschriften im direktionsübergreifenden Geschäfts- verkehr (z. B. bei der Antragsstellung und bei Schreiben an die Direk- tionen im Rahmen von Mitberichten) verzichtet werden. Dazu werden organisatorische oder technische Vorkehrungen getroffen (M3), die den rein elektronischen Austausch der Dokumente zwischen den Direktio- nen und der Staatskanzlei ermöglichen. Dabei sollen auch künftig nur befugte Personen entsprechende Dokumente freigeben oder empfan- gen können. c) Kollaborationsplattform Die Zusammenarbeit in direktions- oder sogar kantonsübergreifenden Gremien und Arbeitsgruppen (z. B. bezüglich Terminfindung, Sitzungs- vorbereitung, Dokumentenbearbeitung u. a.) soll vereinfacht werden. Dazu sollen eine zentrale Kollaborationslösung zur gemeinsamen Nut- zung bereitgestellt und entsprechende Richtlinien festgelegt werden (M4). Das KITT hat auf Grundlage von RRB Nr. 1078/2006 empfohlen, die bereits heute verfügbare IBM-Notes-Lösung «TeamRoom» zu prü- fen. Falls diese Lösung die festgelegten Anforderungen erfüllt, wird sie bereits 2015 zuerst im Rahmen eines Pilotversuchs durch die Fachgruppe E-Government und die Projektgruppe KP04 und danach auch von den übergreifenden Gremien gemäss VO GRR (§ 68–76) sowie im Rahmen von Projekt- und Arbeitsgruppen nach einheitlichen Richtlinien genutzt werden. d) Digitalisierung der Post Die Direktionen scannen die eingehende Post zum Teil und in verschie- denen Stellen sowie unterschiedlich ein und registrieren die Dokumente manchmal in Dokumentenmanagement- oder Geschäftsverwaltungs- systemen oder spezialisierten Fachapplikationen. Einige Direktionen bzw. Stellen planen Vorhaben bezüglich künftigen Posteingangs-Scan- nings, wie z. B. die Staatskanzlei, die mit der Umsetzung von GEVER SK u. a. die eingehende Post des Regierungsrates elektronisch erfassen wird. Aufgrund der verschiedenen bereits bestehenden Infrastrukturen wird

vorerst auf die Einführung einer zentralen verwaltungsweiten Scanning- lösung verzichtet. Es muss aber sichergestellt werden, dass die einge- hende geschäftsrelevante Post flächendeckend, nur einmal und in einer Form digitalisiert wird, die den elektronischen Austausch bzw. die direk- tionsübergreifende Weiterverarbeitung ermöglicht. Dazu sind die Fest- legung einheitlicher technischer Standards und die Erstellung organisa- torischer Vorgaben nötig (M5). Als weitere Massnahme (M6) werden mit bedeutenden Kontaktstel- len (insbesondere Gemeinden, Bund und KdK) mögliche Projekte zur Förderung der elektronischen Postübermittlung geprüft. Ziel ist, dass die heute mit der Briefpost eingehenden Dokumente künftig elektronisch empfangen werden und somit auf das Scanning in der Verwaltung ver- zichtet werden kann. e) Formelle Regelung elektronischer Geschäftsverkehr Da es für den verwaltungsinternen elektronischen Geschäftsverkehr derzeit keine Regelung gibt und bei allen erwähnten Handlungsfeldern Regelungsbedarf besteht, soll eine übergreifende formelle Regelung fest- gesetzt werden (M7). Diese umfasst Grundsätze, die sich aus den genann- ten Massnahmen ergeben, wie z. B. die elektronische Abwicklung der Regierungsratsgeschäfte und Mitberichte, den Verzicht auf die Original- unterschrift bei verwaltungsinternen Dokumenten, die gemeinsame Nut- zung der zentralen Kollaborationslösung und die einheitliche Digitali- sierung der geschäftsrelevanten Post. Die Regelung enthält zudem Grund- lagen wie z. B. Standards und Vorgaben. Die formelle Regelung befähigt die Direktionen und die Staatskanzlei, direktionsübergreifend elektro- nisch zu verkehren, und dient als Hilfsmittel, weitere Massnahmen umzu- setzen. Bei der Erstellung der Regelung erfolgt ein Abgleich mit bereits bestehenden Grundlagen wie z. B. die VO GRR und die Richtlinien zur Erstellung von Regierungsratsanträgen.

E. Umsetzung und Finanzierung a) Umsetzungsorganisation Die Umsetzung der voneinander abhängigen sieben Massnahmen soll in den nächsten drei Jahren (2015–2017) koordiniert und weiterhin unter der Federführung der Stabsstelle E-Government der Staatskanz- lei im Rahmen eines Umsetzungsprojektes «KP04 – Direktionsüber- greifender elektronischer Geschäftsverkehr» erfolgen. Die GSK behält die Rolle des Projektausschusses und beschliesst über die erarbeiteten Ergebnisse. Das bisherige Projektteam nimmt die Rolle eines Fachgre- miums wahr und wirkt zudem nach Bedarf bei zu bildenden Arbeits- gruppen mit. Die Staatskanzlei prüft, in welcher Form externe Fachleute zur Unterstützung beigezogen werden können.

b) Mittelbedarf Die meisten Projektarbeiten können vorerst mit internem Personal umgesetzt werden. Im Wesentlichen sind es personelle Mittel der Stabs- stelle E-Government für die Projektleitung und Mittel der Direktionen für die Mitwirkung in Projekt- und Arbeitsgruppen. Die Staatskanzlei nimmt die notwendige Priorisierung des E-Government-Projektport- folios vor, um die Vorgaben des Sparauftrags gemäss Richtlinien zum KEF 2015–2018 (RRB Nr. 321/2014) einzuhalten. Neben den benötig- ten internen personellen Mitteln werden auch externe Kosten anfallen. Die Kosten zur Umsetzung der Massnahmen 1 und 2 (Einheitsschnitt- stelle sowie Anwendung für Regierungsratsgeschäfte) werden nach der Ausschreibung zum Projekt GEVER SK, d. h. ungefähr Mitte 2015 vor- liegen und gesondert beantragt. Für die Einführung der Kollaborations- plattform beträgt die Kostenschätzung Fr. 3000 für die Pilotphase 2015. Für die externe Unterstützung zur Erarbeitung der Grundlagen für das dezentrale Scanning (M5) wird ein Aufwand von Fr. 50 000 veranschlagt. Beide einmaligen Kosten trägt die Staatskanzlei. Die dafür erforderli- chen Mittel sind im KEF 2015–2018 der Stabsstelle E-Government ein- geplant. Weitere Kosten, wie z. B. Folgekosten für die Verbreitung der Kollaborationslösung, werden im Rahmen der Massnahmenumsetzung geklärt und im ordentlichen Budgetplan berücksichtigt.

F. Auswirkungen Die beschriebenen Massnahmen tragen den verschiedenen bestehen- den dezentralen Strukturen der Verwaltung Rechnung. Die Verantwort- lichkeiten und Abläufe sowie die verschiedenen Infrastrukturen bleiben bestehen, aber es werden Grundlagen geschaffen, um den elektronischen Geschäftsverkehr dennoch zu ermöglichen. Die Umsetzung der Mass- nahmen sowie weiterer benötigten Anpassungen erfolgt gemeinsam, d. h. nicht nur die Staatskanzlei, sondern auch die Direktionen schaffen die notwendigen organisatorischen und technischen Voraussetzungen, um die direktionsübergreifende elektronische Geschäftsabwicklung zu er- möglichen. Die Einführung technischer Hilfsmittel hat Einfluss auf die Arbeit der Mitarbeitenden. Die Umstellung bedingt einen Kulturwandel, der eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen wird. Die Verwaltung muss über alle Hierarchiestufen hinweg bereit sein, den gemeinsamen Schritt in eine modernisierte Zusammenarbeit zu tun. Die angestrebten Lösun- gen und Regelungen sollen dabei unterstützend wirken und die Direk- tionen befähigen, auch direktionsintern vermehrt elektronisch verkeh- ren zu können.

Dispositiv

Auf Antrag der Staatskanzlei beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Staatskanzlei wird beauftragt, im Rahmen des Projektes KP04 folgende Massnahmen in Zusammenarbeit mit den Direktionen umzu- setzen: 1. Einführung einer Einheitsschnittstelle für den elektronischen Daten- austausch bei Regierungsratsgeschäften 2. Bereitstellung einer Lösung für die elektronische Abwicklung von Mit- berichten, Besonderen Stellungnahmen und Antragsbereinigungen 3. Schaffung der Rahmenbedingungen für den Verzicht auf physische Unterschriften bei verwaltungsinternen Geschäften 4. Nutzung einer zentralen elektronischen Kollaborationsplattform für direktionsübergreifende Gremien und Arbeitsgruppen 5. Ausarbeitung von Vorgaben für die Digitalisierung des Posteingangs und des dezentralen Scannings 6. Förderung der elektronischen Postübermittlung von bedeutenden Kon- taktstellen 7. Formelle Regelung des direktionsübergreifenden elektronischen Ge- schäftsverkehrs

II. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates und die Staats- kanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi