Strategie Biodiversität Schweiz, Schreiben an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 7. Dezember 2011

1500. Strategie Biodiversität Schweiz (Vernehmlassung)

Erwägungen

Mit Schreiben vom 16. September 2011 unterbreitete das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) den Ent- wurf der «Strategie Biodiversität Schweiz» (im Folgenden: Strategie) zur Stellungnahme. In einer umfassenden Analyse (Lachat T. et al. [Red.], 2010: Wandel der Biodiversität in der Schweiz seit 1900. Ist die Talsohle erreicht?) kommen die Schweizer Biodiversitätswissenschafterinnen und -wissenschafter 2010 zum Schluss, dass auch auf dem heutigen tiefen Niveau der Biodiversität trotz Anstrengungen noch keine Trendumkehr erreicht werden konnte. Der Verlust erfolgt schleichend und wird des- halb kaum wahrgenommen. Um dieser Entwicklung entgegenzuwirken, haben sich die Vertragsparteien der Biodiversitätskonvention (1992 in Rio de Janeiro), darunter auch die Schweiz, dazu verpflichtet, nationale Strategien zur Erhaltung der biologischen Vielfalt zu erarbeiten. Mit dem vorliegenden Entwurf kommt der Bundesrat dieser internationalen Verpflichtung nach und erfüllt gleichzeitig einen entsprechenden parla- mentarischen Auftrag aus dem Jahr 2008. Ausserdem berücksichtigt die Strategie den «Strategischen Plan zur Biodiversität 2011–2020» (soge- nannte Aichi-Ziele), der anlässlich der 10. Vertragsparteienkonferenz der Biodiversitätskonvention in Nagoya (Japan) verabschiedet wurde. Die Strategie formuliert zehn Ziele, die es bis 2020 zu erreichen gilt. Unter anderem soll die Nutzung der natürlichen Ressourcen und Ein- griffe in diese bis 2020 nachhaltig erfolgen, sodass die Erhaltung der Ökosysteme und ihrer Leistungen langfristig sichergestellt ist. Der Zu- stand der gefährdeten Lebensräume und Arten soll verbessert werden. Zur Sicherung des Raums für die langfristige Erhaltung der Biodiversi- tät soll eine ökologische Infrastruktur bestehend aus Schutz- und Ver- netzungsgebieten errichtet werden. Die Strategie benennt die Hand- lungsfelder, in denen Massnahmen ergriffen werden müssen. Zu einem grossen Teil gilt es, bereits eingeleitete oder vorgesehene Massnahmen in einzelnen Sektoren zu optimieren und insbesondere die Koordina- tion zu stärken. Zur Umsetzung der Strategie soll gemeinsam mit den Partnerinnen und Partnern ein Aktionsplan erarbeitet werden, der die strategischen Ziele konkretisiert und klärt, welche Gesetzesanpassun- gen auf Bundesebene erforderlich sind, sowie Finanzierungsmöglich- keiten aufzeigt.

Zur Erhaltung und Förderung der Biodiversität im Kanton Zürich hat der Regierungsrat bereits 1995 eine kantonale Biodiversitätsstrategie in Form des Naturschutz-Gesamtkonzepts (NSGK) festgesetzt. Dane- ben bestehen Teilstrategien wie der kantonale Waldentwicklungsplan (WEP) 2010–2025. Die darin enthaltenen Ziele sind für die kantonale Naturschutz- bzw. Waldpolitik massgebend und decken sich zum grossen Teil mit dem vorliegenden Entwurf der Strategie. In gewissen Bereichen gehen deren Ziele als Folge des Strategieplans von Nagoya, der auf neueren Analysen beruht, inhaltlich und in der zeitlichen Vorgabe über jene des NSGK hinaus. Die Strategie unterstützt die Umsetzung des NSGK, insbesondere indem sie für die nötigen Finanzmittel des Bundes sorgen soll.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) (Zustelladresse: Bundesamt für Umwelt, Abteilung Arten, Ökosysteme, Landschaften, 3003 Bern): Wir danken Ihnen für die Möglichkeit, zum Entwurf der Strategie Biodiversität Schweiz Stellung nehmen zu können, und äussern uns wie folgt: Die Einschätzungen zum Zustand der Biodiversität in der Schweiz (Kapitel 4), zum bisherigen Biodiversitätsschutz (Kapitel 5) und zum Einfluss und den Handlungsfeldern der wesentlichen Sektoralpolitiken (Kapitel 6) lassen sich fachlich belegen. Die Analysen zeigen, dass die bisherigen Schutzbemühungen zwar wirken, aber nicht ausreichen, und dass der nachhaltige Umgang mit der Biodiversität in allen wesentlichen Sektoren und auch sektorenübergreifend wahrgenommen werden muss. Die Absicht, die wesentlichen Ziele in verschiedenen Politikbereichen zu benennen, begrüssen wir (Kapitel 7). Es fehlen jedoch die wichtigen Bereiche Gewässer- und Boden-Ökosysteme. Entweder müsste das Zielsystem entsprechend ergänzt oder diese Themen ausdrücklich in die bestehenden Ziele integriert werden; sie bilden jedenfalls einen wesentlichen und bisher unterschätzten Teil der Biodiversität. Das Ziel der UNO-Biodiversitätsstrategie, mindestens 17% der Landesfläche als Schutzgebiete auszuscheiden, ist indessen für die dicht besiedelte Schweiz einerseits sehr ambitioniert, anderseits zu undifferenziert. Es fehlt uns eine Differenzierung auf Grossregionen wie Mittelland, Jura, Alpen und Südschweiz. Als grösste Gefährdung der Biodiversität erkennen

wir den quantitativen Verlust an Lebensräumen durch Siedlungsent- wicklung, Infrastrukturbauten und Freizeitverhalten. Die Raumplanung ist diesbezüglich stark gefordert (S. 40, Ziel 7.1). Hinsichtlich des Handlungsbedarfs unterstützen wir insbesondere den Gesichtspunkt, dass die Qualität der Biodiversitätsförderflächen von zentraler Bedeutung ist. Hier besteht gegenwärtig und im Hinblick auf neu zu schaffende Flächen in allen Biotoptypen ein grosses Poten- zial. Entsprechende Verbesserungen müssen möglichst rasch wirksam werden. Zudem befürworten wir die Erarbeitung von sektoralen Um- weltzielen im Bereich Biodiversität (S. 40). Sie sollen eine vergleichba- re Verbindlichkeit und Qualität aufweisen wie die bereits bestehenden Umweltziele für die Landwirtschaft. Wir lehnen jedoch die Erarbeitung eines Sachplanes Biodiversität ab. Viel zielführender als die aufwendige Erarbeitung eines weiteren Sachplanes ist eine bessere Abstimmung der Bundesstrategien (z. B. Klima, Energie, Landwirtschaft, Gewässer- schutz, Raumplanung). Was den Kanton Zürich betrifft, verfügen wir mit dem erst kürzlich überprüften Naturschutzgesamtkonzept (NSGK) und dem neu erlassenen Waldentwicklungsplan (WEP) bereits über eine Biodiversitätsstrategie auf Kantonsebene. Es fehlt uns nicht an Ge- setzen, Strategien und Konzepten, sondern an Mitteln zur Umsetzung. Die Forderungen des Bundes aus der vorgelegten Biodiversitätsstra- tegie stehen in auffälligem Widerspruch zur erheblichen Kürzung von Naturschutzbeiträgen an unsern Kanton (NFA-Vereinbarungen). Einen Aktionsplan, der unsere Konzepte (NSGK und WEP) übersteuern würde, würden wir ablehnen. Der für die Erarbeitung vorgesehene Zeitrahmen von 18 Monaten ist in Anbetracht der bis 2020 zu errei- chenden Biodiversitätsziele nachvollziehbar, aber zu knapp bemessen. Parallel zur Ausarbeitung des Aktionsplans sind die heutigen Aktivi- täten für Erhaltung und Förderung der Biodiversität weiterzuführen, und die dringendsten bereits bekannten Defizite, insbesondere bei der Finanzierung des NHG-Vollzugs durch den Bund (vgl. unten), sollen beseitigt werden. In Ergänzungen zu diesen allgemeinen Ausführungen stellen wir folgende Anträge: Antrag (allgemein): Der Bericht ist noch klarer auf die zentrale Rolle der Kantone bei ihrer Umsetzung auszurichten. Begründung: Die Kantone werden bei der Umsetzung der Strategie Biodiversität Schweiz in Form von konkreten Massnahmen und in Bewilligungsver- fahren sowie bei der Kontrolle der Zielerreichung eine zentrale Rolle spielen. Dies kommt im Entwurf ungenügend zum Ausdruck.

Antrag (Kapitel 2.2): Für die zukünftige Bewertung der Entwicklung der Biodiversität ist eine rechtlich und fachlich abgestützte Basislinie festzulegen. Begründung: In Kapitel 2.2, Messbarkeit, wird der Zeitpunkt der Inkraftsetzung der revidierten Natur- und Heimatschutzverordnung vom 16. Januar 1991 als Referenz für die zukünftige Bewertung der Entwicklung der Biodiversität genannt. Dies ist nicht nachvollziehbar und nicht haltbar. Die entsprechende Verfassungsbestimmung besteht seit 1962, das Natur- und Heimatschutzgesetz seit 1967. Beide Erlasse sind unter dem Ein- druck einer bereits damals starken Abnahme und einer zunehmenden Bedrohung der Biodiversität entstanden. Antrag (Kapitel 6 und 7): Dem Umstand, dass auch die Erhaltung und die Förderung der Qua- lität der bestehenden Schutzgebietsflächen verstärkte Anstrengungen erfordern, ist noch mehr Gewicht beizumessen. Begründung: Die Sicherung der Qualität der bestehenden schutzwürdigen Ge- biete hat höchste Priorität. Weil sie nur noch eine beschränkte Fläche einnehmen, ist es wichtig, dass ihr Potenzial bestmöglich genutzt wird. Die bestehenden Schutzgebietsflächen in allen Biotoptypen weisen heute aber zum Teil beträchtliche Defizite in der ökologischen Qualität auf. Antrag (Kapitel 6 und 7.1): Die Kapitel 6 und 7.1 sind mit einem Unterkapitel «Gewässer» zu ergänzen. Begründung: Die Gewässer als aquatische Ökosysteme bieten einen vielfältigen Lebensraum für Tiere und Pflanzen und stellen wichtige Vernetzungs- korridore dar. Sie tragen damit wesentlich zur Biodiversität bei und sind deshalb hinsichtlich der Darstellung ihrer Bedeutung, des heutigen Zustands sowie des künftigen Handlungsbedarfs gleichrangig zu behan- deln wie die übrigen Themen in diesen Kapiteln. Antrag (Kapitel 7.1.2): Die Erhaltung der besten Produktionsflächen (insbesondere der Fruchtfolgeflächen) soll gleichwertiges Ziel bleiben. Für die Förderung der Biodiversität in der Landwirtschaft ist vorrangig die Qualität der bestehenden ökologischen Ausgleichflächen zu verbessern. Sollte sich dann zeigen, dass weiterhin Defizite bestehen, sind diese differenziert für das Offenland, den Wald und das Siedlungsgebiet auszuweisen und auszugleichen.

Begründung: Bei der Verbesserung der ökologischen Qualität der bereits vorhan- denen Ausgleichsflächen in der Landwirtschaft besteht ein grosses Potenzial. Dieses soll vorrangig ausgeschöpft werden. Falls trotzdem noch zusätzliche Flächen nötig sind, sollen diese nicht nur auf der land- wirtschaftlichen Nutzfläche, sondern entsprechend dem Bedarf sowohl im Offenland als auch im Wald und im Siedlungsgebiet verwirklicht werden. Antrag (Kapitel 7.1): Im Kapitel 7.1, Nachhaltige Nutzung der Biodiversität, ist ein Unter- kapitel zum Thema Raumplanung einzufügen. Darin ist die grosse Be- deutung einer griffigen Raumplanung, insbesondere einer strikten Sied- lungsbegrenzung, für die Biodiversität zu betonen. Begründung: Die Biodiversitätsförderung ist auf ausreichend grosse und gut ver- netzte Flächen angewiesen. Die Raumplanung spielt dafür eine bedeu- tende Rolle und eine Abstimmung mit anderen raumwirksamen Tätig- keiten ist von entscheidender Bedeutung. Das Siedlungswachstum stellt für die Biodiversität bekanntermassen einen wesentlichen Gefährdungs- faktor dar. Es ist deshalb wichtig, dass das Thema in der Strategie eben- falls aufgegriffen und entsprechende Ziele gesetzt werden. Antrag (Kapitel 8.1): Für die Umsetzung der Biodiversitätsstrategie sind vom Bund aus- reichende Finanzmittel, insbesondere für die Kantone, zur Verfügung zu stellen. Begründung: Die Umsetzung der Biodiversitätsstrategie wird hauptsächlich durch die Kantone erfolgen müssen. Schon heute fehlen dem Bund wesent- liche Finanzmittel, um seiner gesetzlichen Verpflichtung zur Unterstüt- zung der kantonalen Tätigkeiten im NHG-Vollzug nachzukommen. Allein der Kanton Zürich hat für seine vorgesehenen Naturschutz- leistungen in der NFA-Programmvereinbarung 2012–2015 bei einem Bedarf von rund 35 Mio. Franken vom Bund nur 14 Mio. Franken in Aussicht gestellt bekommen. Die erforderlichen Mittel sind umgehend bereitzustellen. Es ist demnach davon abzusehen, die nötigen Mittel für die Erarbeitung des Aktionsplans durch Umlagerung innerhalb des Kredits Natur- und Landschaft bereitzustellen. Mit der Strategie Bio- diversität Schweiz werden neue und z. T. auch kostspielige Aufgaben (z. B. Aufhebung bestehender Trennwirkungen und Verbesserung der Durchlässigkeit der Verkehrsinfrastruktur) hinzukommen. Damit die Strategie Biodiversität Schweiz Wirkung erzielen kann, muss der Bund für die Kantone deutlich mehr Finanzmittel zur Verfügung stellen und auch selber über mehr Finanzen verfügen können.

Antrag (Anhang 3): Die Tabelle im Anhang 3 ist zu überarbeiten. Begründung: Die im Anhang 3 aufgeführten Kategorien umfassen Flächen, die verschiedenen Zielen dienen und für die ganz unterschiedliche Bestim- mungen gelten. Verschiedene Kategorien erfüllen die Anforderungen an Schutzgebietsflächen nicht oder nur teilweise. Zudem bestehen zwi- schen den einzelnen Kategorien Überlappungen von nicht ersichtlicher Grösse. Die Tabelle muss deshalb grundsätzlich überarbeitet werden. Antrag (Ergänzung): Die Themen «Biodiversität und Klimawandel» sowie «Gentechnisch veränderte Organismen» sollen zusätzlich in die Strategie aufgenom- men werden. Begründung: Der Klimawandel wird sich – in Abhängigkeit seines Ausmasses – direkt und indirekt auf die Biodiversität auswirken. Über die Folgen der Gentechnik für die Biodiversität ist noch wenig bekannt. Sie stellt aber eine potenzielle Gefährdung dar. Aufgrund dieser Bedeutung ist es an- gezeigt, dass beide Themen in der vorliegenden Strategie behandelt werden, auch wenn zum Teil bereits besondere Teilstrategien des Bun- des bestehen.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates und an die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi