Bundesgesetz über die steuerliche Behandlung finanzieller Sanktionen, Schreiben an das EFD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 16. März 2016

239. Bundesgesetz über die steuerliche Behandlung finanzieller

Erwägungen

Sanktionen (Umsetzung der Motion 14.3450 Luginbühl); Vernehmlassung Mit Schreiben vom 18. Dezember 2015 hat das Eidgenössische Finanz- departement (EFD) das Vernehmlassungsverfahren zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die steuerliche Behandlung finanzieller Sanktionen eröffnet. Mit der vorliegenden Vernehmlassungsvorlage möchte der Bundesrat die Motion Luginbühl «Steuerliche Abzugsfähigkeit von Bussen» (Mo- tion 14.3450) umsetzen, die eine ausdrückliche gesetzliche Regelung der steuerlichen Behandlung von Bussen und anderen finanziellen Sanktio- nen mit Strafzwecken bei Unternehmen verlangt. Die Motion Luginbühl fordert eine Revision des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11) und des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG; SR 642.14). Gemäss der Motion sollen im In- und Ausland ausgesprochene Bussen und andere finanzielle Sanktionen mit Strafcharakter steuerlich nicht abzugsfähig sein. Die steuerliche Behandlung von Bussen und finanziellen Verwaltungs- sanktionen bei Unternehmen ist weder im DBG noch im StHG eigens ge- regelt. Eine ausdrückliche Regelung besteht einzig für Steuerbussen, die nicht abzugsfähig sind. In der Lehre und Praxis ist die Frage umstritten. Im Bericht des Bundesrates vom 14. März 2014 in Erfüllung des Postu- lates «Finanzielle Sanktionen wie z. B. Bussen. Steuerliche Abzugsfähig- keit» (Postulat 14.3087 Leutenegger Oberholzer) hielt der Bundesrat fest, dass es sich hierbei um eine Auslegungsfrage handle und dass aus Sicht des Bundesrates Bussen und finanzielle Verwaltungssanktionen mit Straf- zweck bereits nach geltendem Recht steuerlich nicht abzugsfähig seien. Demgegenüber seien gewinnabschöpfende Sanktionen ohne Strafzweck als geschäftsmässig begründeter Aufwand abziehbar. Im Kanton Zürich gilt nach der bisherigen Praxis des kantonalen Steueramtes der pönale Anteil von Bussen aufgrund widerrechtlicher Handlungen nicht als geschäftsmässig begründeter Aufwand und wird bei der Gewinn- bzw. Einkommenssteuer nicht zum Abzug zugelassen. Der restitutorische Teil einer Busse, durch den der aufgrund einer wider- rechtlichen Handlung erzielte Gewinn abgeschöpft werden soll (Gewinn-

abschöpfungsteil), wird jedoch zum Abzug zugelassen (vgl. Beantwortung der Interpellation KR-Nr. 123/2014 betreffend Steuerliche Abzugsfähig- keit von Bussen). Weiter werden nach der Praxis im Kanton Zürich die Prozesskosten und die sonstigen mit der Straftat zusammenhängenden Aufwendungen eines Unternehmens grundsätzlich zum Abzug zugelas- sen. Zur Frage der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Bussen ist allerdings zurzeit ein den Kanton Zürich betreffendes Rechtsmittelverfahren beim Bundesgericht hängig (Verfahrensnummern 2C_916/2014 [Staats- und Gemeindesteuern] und 2C_917/2014 [Direkte Bundessteuer]). Mit der vorliegenden Vernehmlassungsvorlage soll die steuerliche Be- handlung von Sanktionen auf eine klare gesetzliche Grundlage gestellt werden, was zur Rechtssicherheit und zur einheitlichen Rechtsanwendung beitragen soll. Der Gesetzesentwurf sieht vor, dass Bussen, Geldstrafen und finanzielle Verwaltungssanktionen mit Strafzweck, die gegenüber selbstständig Erwerbenden oder juristischen Personen verhängt werden, nicht als geschäftsmässig begründeter, steuerlich abzugsfähiger Aufwand gelten. Durch die steuerliche Nichtabzugsfähigkeit der Bussen und Geld- strafen kann die Strafwirkung nicht über das Steuerrecht ermässigt wer- den. Weiter fehlt es deliktischen Tätigkeiten gemäss Auffassung des Bun- desrates am sachlich engen Zusammenhang zur Geschäftstätigkeit, womit Bussen und Geldstrafen nicht geschäftsmässig begründet sind. Für gewinnabschöpfende Sanktionen ohne Strafzweck sieht der Ge- setzesentwurf hingegen vor, dass diese steuerlich abziehbaren, geschäfts- mässig begründeten Aufwand darstellen. Gemäss erläuterndem Bericht bezwecken gewinnabschöpfende Sanktionen nicht eine Sühne, sondern die Korrektur des durch die Rechtsverletzung entstandenen Zustandes bzw. des durch das unrechtmässige Verhalten erzielten Wettbewerbs- vorteils. Damit die Korrektur auch steuerlich korrekt erfolgt, muss der vormals besteuerte Gewinn in Form der gewinnabschöpfenden Sanktion aufwandseitig zum Abzug zugelassen werden. Bei gemischten Sanktio- nen mit einem pönalen und einem gewinnabschöpfenden Anteil ist nur der gewinnabschöpfende Anteil abziehbar. Die steuerpflichtige Person trägt dabei die Beweislast für die steuermindernden Tatsachen. Weiter sieht der Gesetzesentwurf vor, dass auch die mit Bussen, Geld- strafen oder finanziellen Verwaltungssanktionen mit Strafzweck zusam- menhängenden Prozesskosten (Gerichtsgebühren, Anwaltskosten, Kos- ten für Gutachten, Parteientschädigungen) nicht zum geschäftsmässig be- gründeten Aufwand gehören. Gemäss erläuterndem Bericht entspricht dies der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Prozesskosten, die bei Schadenersatzverfahren gegen selbstständig Erwerbende entstehen. Sofern die Schadenersatzzahlung nicht abzugsfähig ist, fehlt es gemäss

Auffassung des Bundesrates auch den Prozesskosten am erforderlichen sachlichen Zusammenhang zur beruflichen Tätigkeit. Führe ein Straf- verfahren zu einer Verurteilung, so seien die Prozesskosten auf das de- liktische Verhalten der bestraften Person zurückzuführen und deshalb wie die finanzielle Sanktion selbst geschäftsmässig nicht begründet. Nach dem erläuternden Bericht sind die Prozesskosten nur dann nicht abzugs- fähig, wenn das Strafverfahren zu einer Verurteilung führt. Sofern das Unternehmen ganz oder teilweise freigesprochen wird, sollen die Pro- zesskosten vollumfänglich steuerlich abzugsfähig sein. Zudem sollen nach dem Gesetzesentwurf auch die Aufwendungen zur Ermöglichung von Straftaten oder als Gegenleistung für die Begehung von Straftaten nicht abziehbar sein bzw. nicht zum geschäftsmässig be- gründeten Aufwand gehören. Da Bussen und Geldstrafen nicht zum Abzug zugelassen werden, sollen gemäss erläuterndem Bericht die Auf- wendungen, die im weiteren Zusammenhang mit dem sanktionierten De- likt stehen, konsequenterweise ebenfalls nicht abzugsfähig sein. Als Auf- wendungen dieser Art gelten beispielsweise der Beratungsaufwand für illegale Tätigkeiten, die Miete von Geschäftsräumen, die für strafbare Tätigkeiten verwendet werden, oder Spesen einer Mitarbeiterin oder eines Mitarbeiters im Zusammenhang mit einem illegalen Geschäft. Nach dem erläuternden Bericht ist grundsätzlich gestützt auf ein Strafurteil zu be- stimmen, ob zwischen einer Aufwendung und einer Straftat ein Zusam- menhang besteht. Aufwendungen, die im Hinblick auf eine Straftat ge- tätigt oder als Entgelt für die Begehung einer Straftat bezahlt werden, stehen nicht in einem sachlichen Zusammenhang mit der ordentlichen Geschäftstätigkeit, womit die steuerliche Abzugsfähigkeit auch unter gel- tendem Recht grundsätzlich zu verneinen wäre. Bereits nach geltendem Recht nicht steuerlich abzugsfähig sind Zah- lungen von Bestechungsgeldern im Sinne des schweizerischen Strafrechts an schweizerische oder fremde Amtsträgerinnen und Amtsträger. Im Rah- men der Änderung des StGB vom 25. September 2015 wird auch die Be- stechung von Privaten unter Strafe gestellt (Korruptionsstrafrecht, BBl 2015 7165). In leichten Fällen wird die Tat jedoch nur auf Antrag straf- bar sein. Aufgrund dieser Verschärfung des Korruptionsstrafrechts sieht die vorliegende Vernehmlassungsvorlage vor, dass nicht nur Bestechungs- gelder an schweizerische oder fremde Amtsträgerinnen und Amtsträger, sondern auch Bestechungsgelder an Private steuerlich nicht abziehbar sind, soweit sie nach schweizerischem Strafrecht strafbar sind. Durch die Nichtabzugsfähigkeit von Bestechungszahlungen an Private soll eine Dis- krepanz zwischen Steuerrecht und Strafrecht vermieden und zur Be- kämpfung von Bestechungen beigetragen werden.

Gemäss dem erläuternden Bericht ist aufgrund der Gesetzesvorlage mit keinen nennenswerten personellen oder finanziellen Auswirkungen für Bund, Kantone oder Gemeinden zu rechnen. Da die Gesetzesvor- lage – mit Ausnahme der Nichtabzugsfähigkeit der Prozesskosten, der übrigen mit dem Delikt zusammenhängenden Aufwendungen und der Bestechungsgelder an Private – grundsätzlich mit der bisherigen Praxis im Kanton Zürich zur Abzugsfähigkeit von Bussen übereinstimmt, dürf- ten sich auch für den Kanton Zürich keine wesentlichen personellen oder finanziellen Auswirkungen ergeben.

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement (auch per E-Mail als PDF- und Word-Dokument an [e-mail]): Wir beziehen uns auf Ihr Schreiben vom 18. Dezember 2015, mit dem Sie uns den Entwurf eines Bundesgesetzes über die steuerliche Behand- lung finanzieller Sanktionen mit erläuterndem Bericht und Fragenkata- log zur Vernehmlassung unterbreitet haben. Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt: Grundsätzlich begrüssen wir es, dass die steuerliche Behandlung von finanziellen Sanktionen auf eine klare gesetzliche Grundlage gestellt wird. Dies verbessert die Rechtssicherheit und die Einheitlichkeit der Rechts- anwendung durch die Kantone. Die einzelnen Vernehmlassungsfragen beantworten wir wie folgt: Frage 1 Stimmen Sie dem Gesetzesentwurf zu? a) Steuerliche Nichtabzugsfähigkeit von Bussen, Geldstrafen und Ver- waltungssanktionen mit Strafcharakter sowie von damit verbundenen Prozesskosten Der steuerlichen Nichtabzugsfähigkeit von Bussen, Geldstrafen und Verwaltungssanktionen mit Strafcharakter stimmen wir zu. Im Sinne der Einheit der Rechtsordnung sollen die von Behörden für widerrechtliche Handlungen ausgesprochenen Sanktionen bei den Unternehmen kei- nen geschäftsmässig begründeten Aufwand darstellen. Auch die Gleich- behandlung aller Unternehmen, der juristischen Personen und der selbst- ständig Erwerbenden, ist sachgerecht. Die allgemeine Nichtabzugsfähigkeit der mit den Sanktionen verbun- denen Prozesskosten lehnen wir hingegen ab. Die Nichtabzugsfähigkeit der Prozesskosten entspricht nicht der Praxis in den Kantonen. Der Ge-

setzesentwurf geht mit der Nichtabziehbarkeit der Prozesskosten auch über die Motion Luginbühl hinaus. Es lässt sich in der Regel gar nicht ermitteln, welcher Teil der Prozesskosten der Sanktion mit Strafcharak- ter zuzuordnen und damit nicht abzugsfähig ist. Die im erläuternden Be- richt vertretene Auffassung, dass die Prozesskosten dann vollumfänglich steuerlich abzugsfähig sein sollen, wenn das Unternehmen ganz oder teil- weise freigesprochen wird, ist zudem rechtlich fragwürdig. Insbesonde- re bei einem Freispruch in bloss geringfügigem Umfang oder in einem unwesentlichen Nebenpunkt könnte sich dadurch eine verfassungswid- rige Ungleichbehandlung gegenüber einer Unternehmung ohne Frei- spruch ergeben. Zudem kann bei einer Einigung im Prozess durch Ver- gleich unklar sein, ob ein teilweiser Freispruch vorliegt oder nicht. Da die Prozesse mehrere Jahre dauern können, wäre zudem während längerer Zeit für die Steuerbehörden wie auch die Steuerpflichtigen unsicher, welche Kosten abzugsfähig sind und welche nicht. Mit der vorliegenden Gesetzesänderung sollte das Prinzip der Mass- geblichkeit der Handelsbilanz und der Besteuerung nach der wirtschaft- lichen Leistungsfähigkeit nur im notwendigen Umfang eingeschränkt werden. Das Abzugsverbot für Sanktionen mit Strafcharakter sollte da- her nicht auf die Prozesskosten oder weitere Aufwendungen ausgedehnt werden. Der Hinweis im erläuternden Bericht auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Prozesskosten bei Schadenersatzverfahren ist dabei zu relativieren, da sie selbstständig Erwerbende betrifft, für die ein Prozess unter gewissen Voraussetzungen dem Privatbereich zuzu- ordnen ist, womit auch die Prozesskosten zum nicht abzugsfähigen pri- vaten Lebensaufwand gehören. Sofern eine deliktische Tätigkeit eines Unternehmens keinen sachlichen Zusammenhang mit der ordentlichen Geschäftstätigkeit des Unternehmens aufweist, dürften im Übrigen auch nach der geltenden Rechtslage die diesbezüglichen Prozesskosten als nicht geschäftsmässig begründet zu werten sein. Die Rechts- und Pro- zesskosten für im Rahmen der Geschäftstätigkeit verübte Delikte soll- ten daher in der Schweiz wie nach der bisherigen Praxis grundsätzlich abzugsfähig bleiben. b) Steuerliche Abzugsfähigkeit von gewinnabschöpfenden Sanktionen ohne Strafcharakter Wir stimmen der Abzugsfähigkeit von gewinnabschöpfenden Sank- tionen ohne Strafcharakter zu. Sie entspricht der bisherigen Praxis im Kanton Zürich und in anderen Kantonen. Da die gewinnabschöpfende Sanktion ohne Strafzweck die Korrektur des durch Rechtsverletzung entstandenen Zustandes bezweckt, soll diese Korrektur auch steuerlich nachvollzogen werden.

c) Steuerliche Nichtabzugsfähigkeit von Aufwendungen, die der Er- möglichung einer Straftat dienen oder als Entgelt für das Begehen einer Straftat bezahlt werden Die steuerliche Nichtabzugsfähigkeit von Aufwendungen, die der Er- möglichung einer Straftat dienen oder als Entgelt für das Begehen einer Straftat bezahlt werden, lehnen wir ab. Für die Begründung kann auf die Ausführungen zur Nichtabzugsfähigkeit der Prozesskosten bei Frage 1 a) verwiesen werden. Die Nichtabzugsfähigkeit entspricht nicht der bishe- rigen Praxis der Kantone und geht über die Forderungen der Motion Luginbühl hinaus. Es wäre in der Veranlagungspraxis sehr schwierig und aufwendig, zu bestimmen, welche Aufwendungen des Unternehmens noch im Zusammenhang mit einem Delikt stehen und welche nicht. Da die fraglichen Aufwendungen eine Vielzahl von Steuerperioden betreffen kön- nen und sich die Prozessdauer auch oft über mehrere Jahre erstreckt, könnte die Veranlagung für eine grosse Anzahl von Steuerperioden nicht abgeschlossen werden oder müssten die bereits erfolgten Veranlagun- gen im Nachsteuerverfahren korrigiert werden. Die Nichtabzugsfähig- keit ist daher nicht auf die im Zusammenhang mit dem Delikt erfolgten Aufwendungen auszudehnen. d) Steuerliche Nichtabzugsfähigkeit von Bestechungsgeldern an Pri- vate Der steuerlichen Nichtabzugsfähigkeit von Bestechungsgeldern an Pri- vate stimmen wir zu. Da neben der Bestechung von schweizerischen oder fremden Amtsträgerinnen und Amtsträgern auch die Privatbeste- chung nach dem schweizerischen Strafrecht strafbar wird, sollen auch die Bestechungsgelder an Private gleich wie bereits nach geltendem Recht die Bestechungsgelder an schweizerische oder fremde Amtsträgerinnen und Amtsträger steuerlich nicht abgezogen werden können. Dadurch wird eine Diskrepanz zwischen Steuerrecht und Strafrecht vermieden. Frage 2 Wie werden die einzelnen Aufwendungen (Buchstaben a–d der Frage 1) gemäss der geltenden Praxis Ihres Kantons steuerlich behandelt? Gibt es Fälle, in welchen Gerichtsinstanzen Ihre Praxis gestützt oder abge- lehnt haben? Gemäss der geltenden Praxis im Kanton Zürich ist der pönale Anteil von Bussen, Geldstrafen und Verwaltungssanktionen steuerlich nicht ab- ziehbar. Der gewinnabschöpfende Teil einer Sanktion, die Prozesskosten und die übrigen in Zusammenhang mit einem Delikt anfallenden Auf- wendungen eines Unternehmens werden jedoch grundsätzlich als ge-

schäftsmässig begründete Kosten zum Abzug zugelassen. Weiter werden unter der heutigen Rechtslage auch die Bestechungsgelder an Private beim Unternehmen zum Abzug zugelassen. Zur Frage der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Bussen ist zurzeit ein den Kanton Zürich betreffendes Rechtsmittelverfahren beim Bun- desgericht hängig (Verfahrensnummern 2C_916/2014 [Staats- und Ge- meindesteuern] und 2C_917/2014 [Direkte Bundessteuer]). Das Verwal- tungsgericht (Urteil vom 9. Juli 2014, SB.2014.00011, SB.2014.00012) sowie das Steuerrekursgericht des Kantons Zürich (Entscheid vom 20. De- zember 2013, 1 DB.2013.181, 1 ST.2013.206) hatten die Abzugsfähigkeit einer Wettbewerbsbusse der Europäischen Kommission insbesondere mit dem Hinweis auf ein fehlendes gesetzliches Abzugsverbot bejaht, wobei sich jeweils eine Minderheit des Gerichts gegen die Abzugsfähigkeit aus- gesprochen hatte. Das kantonale Steueramt hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts beim Bundesgericht Beschwerde erhoben. Frage 3 Hat sich Ihre Praxis infolge des Berichts des Bundesrates zur steuer- lichen Abziehbarkeit von Bussen und finanziellen Verwaltungssanktio- nen vom 12. September 2014 geändert? Wenn ja, inwiefern? Die Praxis der Steuerbehörden des Kantons Zürich zur Abzugsfähig- keit von Bussen wegen widerrechtlicher Handlungen und damit zusam- menhängenden Aufwendungen hat sich infolge des Berichts des Bundes- rates nicht geändert. Die Praxis im Kanton Zürich entsprach schon bis- her der Auffassung des Bundesrates. Frage 4 Können die vorgeschlagenen Regelungen aus Ihrer Sicht ohne weite- res vollzogen werden? Falls nein, wo sehen Sie die Schwierigkeiten? Beträchtliche Schwierigkeiten im Vollzug würde die Nichtabzugsfähig- keit der Prozesskosten und der weiteren Aufwendungen im Zusammen- hang mit einem sanktionierten Delikt hervorrufen (vgl. dazu die Antwor- ten zu den Fragen 1 a und 1 c). Bei Bussen, Geldstrafen und Verwaltungs- sanktionen kann die Unterteilung in den nicht abzugsfähigen, pönalen Teil und den abzugsfähigen Gewinnabschöpfungsteil der Sanktion Schwie- rigkeiten bereiten, sofern der Gewinnabschöpfungsteil durch die sanktio- nierende Behörde nicht separat ausgewiesen wird. Als steuermindernde Tatsache ist der Gewinnabschöpfungsteil aber grundsätzlich durch das steuerpflichtige Unternehmen nachzuweisen. Frage 5 Haben Sie weitere Bemerkungen? Nein.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates und an die Finanzdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der stv. Staatsschreiber:

Hösli