Verordnung über die Prämienregionen, Änderung, Schreiben an das EDI

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 11. Januar 2017

24. Änderung der Verordnung des EDI vom 25. November 2015 über die Prämienregionen (Vernehmlassung) Mit den Prämienregionen wird bestimmt, welche Bevölkerungsteile die Kosten der obligatorischen Krankenversicherer solidarisch tragen. Für die Festlegung der Prämienregionen und der höchstzulässigen Prämien- unterschiede zwischen den Regionen ist das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) zuständig (Art. 61 Abs. 2bis Bundesgesetz über die Kran- kenversicherung [KVG, SR 832.10]). Zurzeit ist die Verordnung des EDI über die Prämienregionen vom 25. November 2015 in Kraft. Im Kanton Zürich gelten seit dem 1. Januar 2003 die folgenden drei Prä- mienregionen: Die Stadt Zürich bildet die Prämienregion 1; die meisten an die Stadt Zürich anliegenden Gemeinden, mehrere Gemeinden der Bezirke Uster, Meilen und Horgen und die Stadt Winterthur bilden die Prämienregion 2; die übrigen eher ländlichen Gemeinden bilden die Prä- mienregion 3. Die Prämienunterschiede zwischen der Region 1 und der Region 2 dürfen höchstens 15%, zwischen der Region 2 und der Region 3 höchstens 10% betragen. Diese Einteilung bedarf einer Aktualisierung. Entsprechend hat der Regierungsrat auch zwei Vorstösse aus dem Kantonsrat betreffend Ak- tualisierung der Prämienregionen beantwortet (RRB Nrn. 362/2013 und 645/2013), und die Gesundheitsdirektion hat dieses Anliegen auf natio- naler Ebene bei der zuständigen Behörde eingebracht. Gestützt auf Auswertungen der Kostendaten 2013/2014 der Kranken- versicherer, hat das EDI nun eine Neuordnung der Prämienregionen ab 1. Januar 2018 für den Kanton Zürich wie folgt vorgeschlagen: – Weiterhin soll es im Kanton Zürich drei Prämienregionen geben. – Während bis anhin die Gemeinden einzeln den Prämienregionen zu- geteilt werden, soll neu die Zuteilung bezirksweise erfolgen. Dabei wür- den die Bezirke Zürich und Meilen die Prämienregion 1; die Bezirke Uster, Horgen, Dietikon, Bülach, Hinwil, Winterthur, Pfäffikon und Dielsdorf die Prämienregionen 2 und die Bezirke Affoltern und An- delfingen die Prämienregion 3 bilden. – Die Prämienunterschiede sollen höchstens 8% zwischen der Region 1 und der Region 2 und höchstens 6% zwischen der Region 2 und der Region 3 betragen.

Mit Blick auf die geplante Neuordnung der Prämienregionen hatte das EDI die Gesundheitsdirektion bereits im vergangenen Frühjahr im Rah- men einer ersten Anhörung zur Stellungnahme eingeladen (Schreiben vom 12. April 2016 an die Gesundheitsdirektion). Mit Schreiben vom 30. Mai 2016 ans EDI hielt die Gesundheitsdirektion fest, sie begrüsse eine Überprüfung der Prämienregionen anhand aktueller Kostendaten grundsätzlich. Ausserdem unterstrich sie, die Festlegung der Prämienre- gionen, gestützt auf objektive Kriterien, sei ihr ein grosses Anliegen. Zum konkret unterbreiteten Vorschlag nahm die Gesundheitsdirektion hin- gegen grundsätzlich ablehnend Stellung und forderte das EDI auf, die Entscheidung, die Bezirke als kleinste Einheit zu wählen, noch einmal zu überprüfen. Das EDI begründete in der Folge mit Schreiben vom 21. Juni 2016 die Bezirksebene als kleinste Analyseeinheit wie folgt: Die Prämienregionen müssten gemäss KVG gesamtschweizerisch nach einem einheitlichen Ver- fahren festgelegt werden. Hierfür eigneten sich die Bezirke besonders gut, da alle Kantone mit mehreren Prämienregionen eine Unterteilung in Be- zirke kennen würden. Zudem seien Bezirke aufgrund der grösseren Be- völkerungszahlen robuster als einzelne Gemeinden. Mit Schreiben vom 26. September 2016 hat das EDI die Änderung der Verordnung vom 25. November 2015 über die Prämienregionen bei den Kantonen in die Vernehmlassung gegeben. Anschliessend ersuchte die Gesundheitsdirektion im Sinne einer Untervernehmlassung die Direk- tionen des Regierungsrates, die Staatskanzlei, den Gemeindepräsiden- tenverband des Kantons Zürich und die politischen Parteien im Kanton Zürich mit Fraktionsstärke um Stellungnahme zu den geplanten Änderun- gen des EDI über die Prämienregionen. Dabei wurden die Adressaten insbesondere um die Beantwortung folgender Fragen gebeten:

Erwägungen

1. Erachten Sie die Bezirke als kleinste Einheit zur Bildung der Prämien- regionen für sinnvoll?

2. Nach welchen Kriterien sollen aus Ihrer Sicht die Prämienregionen ge- gliedert werden? Das Ergebnis der Untervernehmlassung lässt sich im Wesentlichen wie folgt zusammenfassen: Die Vernehmlassungsadressaten haben sich ohne Ausnahme gegen eine Einteilung der Prämienregionen auf Bezirksebe- ne ausgesprochen. Sie erachten die Bezirke als kleinste Einheit als nicht sinnvoll und sachfremd. Zum einen seien die Kostenunterschiede inner- halb eines Bezirks teilweise erheblich. Zum anderen erfüllten die Bezirke im Zürcher Gesundheitswesen keine Funktion. Vielmehr seien bei der Neuzuteilung die Faktoren Sozial- und Gesundheitsverhalten sowie die Mobilität zu berücksichtigen. Würde das EDI dennoch auf einer bezirks- weisen Umsetzung von Prämienregionen beharren, seien einzelne Be- zirke unbedingt aufzuteilen, um ausgeprägte Kostenunterschiede zu be- heben.

Weiter haben im Rahmen der Untervernehmlassung einzelne Vernehm- lassungsadressaten die Abschaffung der Unterteilung in mehrere Prämien- regionen und stattdessen die Schaffung einer einzigen Prämienregion für den ganzen Kanton Zürich gefordert. Demgegenüber haben sich andere Vernehmlassungsadressaten weiterhin ausdrücklich für drei Prämienre- gionen ausgesprochen mit der Begründung, dass nach wie vor erhebliche Kostenunterschiede zwischen den Zürcher Gemeinden und den Bezirken bestünden.

Finanzielle Auswirkung Würde das EDI die Neuordnung der Prämienregionen wie vorgesehen, trotz der Einwände des Kantons Zürich, einführen, hätte dies für die Be- völkerung unterschiedliche finanzielle Auswirkungen: Bei einzelnen Ver- sicherten im Kanton Zürich würde sie zu Prämienerhöhungen und bei anderen zu Prämiensenkungen führen. Gemäss EDI ist die Neuordnung der Prämienregionen insgesamt kostenneutral: die «Gewinner» und die «Verlierer» gleichen sich in der Summe aus. Sogenannte Gewinner im Rahmen der neuen Zuteilung wären jene Gemeinden, die keine Verän- derung bezüglich der Prämienregion erfahren. Es sind dies die Städte Zürich und Winterthur sowie die meisten Gemeinden der Bezirke Uster, Affoltern und Andelfingen. Sogenannte Verlierer wären jene Gemein- den, die bisher in einer günstigeren Prämienregion eingeteilt sind und nun in eine teurere Prämienregion fallen würden. Das sind grossmehr- heitlich die Gemeinden in den Bezirken Meilen, Bülach, Hinwil, Pfäffi- kon, Dielsdorf und Winterthur ohne die Stadt Winterthur. Gemeinden, die von einer teureren in eine günstigere Prämienregion kommen wür- den, sieht die Neueinteilung im Vorschlag des Bundes nicht vor. Gemäss Berechnungen des EDI werden im Vergleich zu heute rund 35% der Be- völkerung einer teureren Prämienregion zugeteilt, was einem Prämien- aufschlag von monatlich rund Fr. 20 pro versicherte Person entspricht. Demgegenüber sollten rund 65% der Zürcher Bevölkerung von einer Prämiensenkung von monatlich rund Fr. 10 profitieren. Mit dem Vor- schlag des EDI wird die Kostenneutralität für die Gesamtbevölkerung gewährleistet. Auf den Finanzhaushalt des Kantons hat die vorgesehene Neuordnung der Prämienregionen insgesamt keine finanziellen Auswirkungen: In Ge- meinden mit Prämienaufschlägen aufgrund der Neuordnung werden zwar Mehrkosten bei der Prämienübernahme bei Sozialhilfe bzw. Bezügerin- nen und Bezügern von Ergänzungsleistungen erwartet. Diese werden je- doch durch Minderkosten dank der Prämienrsenkung aufgrund der Neu- ordnung in den anderen Gemeinden kompensiert. Weiter könnte die Höhe der Prämie bzw. der individuellen Prämienverbilligung den Betrag des

Steuerabzugs für Prämien und somit die Steuererträge des Kantons be- einflussen. Da die Kostenneutralität für die Bevölkerung insgesamt ge- währleistet ist, kann diese Kostenneutralität – mit geringfügigen Abwei- chungen je nach betroffener Progressionsstufe – auch bei den Steuerab- zügen für Prämien angenommen werden. Die Neuordnung hat auch keine finanziellen Auswirkungen auf die Ge- meinden: Die Prämienübernahme bei Sozialhilfebeziehende bzw. die Prä- mienverbilligung an Bezügerinnen und Bezüger von Ergänzungsleistun- gen werden durch den Kanton zu 100% an die Gemeinden rückerstattet.

Dispositiv

Auf Antrag der Gesundheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement des Innern (auch per E-Mail an [e-mail] und an dm@bag. admin.ch): Mit Schreiben vom 26. September 2016 haben Sie uns eingeladen, zur geplanten Änderung der Verordnung des Eidgenössischen Departement des Innern (EDI) vom 25. November 2015 über die Prämienregionen Stel- lung zu nehmen. Wir danken Ihnen für diese Gelegenheit und äussern uns wie folgt: Die Einteilung der Prämienregionen bestimmt wesentlich mit, welche Bevölkerungsteile die Kosten der obligatorischen Krankenversicherung solidarisch tragen. Vor diesem Hintergrund ist es dem Kanton Zürich ein grosses Anliegen, dass die Prämienregionen regelmässig überprüft und gestützt auf objektive Kriterien sachgerecht festgelegt werden. Eine Neu- ordnung auf der Grundlage von aktuellen Kostendaten begrüssen wir aus- drücklich. Die Auswertungen der Kostendaten durch das EDI zeigen die deutli- chen Kostenunterschiede zwischen den verschiedenen Regionen im Kan- ton Zürich. Deshalb begrüssen wir grundsätzlich, vorläufig an drei Prä- mienregionen festzuhalten. Ihren uns unterbreiteten Vorschlag zur Neuordnung der Prämienre- gionen lehnen wir jedoch mit der folgenden Begründung ab: Bis anhin war die kleinste Einheit zur Bildung der Prämienregionen die Gemeinde. Neu soll es der Bezirk sein. Diese neue Grundannahme erscheint uns nicht sachgerecht, da die Bezirke im Zürcher Gesundheitswesen weder für die Versorgung noch die Finanzierung massgeblich sind und auch bezüglich Mobilität keine funktionalen Räume bilden. Zudem vermuten wir inner- halb einzelner Bezirke stark unterschiedliches Gesundheitsverhalten und stark unterschiedliche Kosten, können dies jedoch aufgrund fehlen- der, aktueller Kostendaten pro Gemeinde nicht belegen. Deshalb bean-

tragen wir, die Einteilung auf Bezirksebene zu hinterfragen und alterna- tive Einteilungen zu prüfen, die das Sozial- und Gesundheitsverhalten und insbesondere die Mobilität besser abbilden. Eine sachgerechte Va- riante wäre für uns weiterhin eine Einteilung mit den Gemeinden als kleinste Einheit. Um die Robustheit dennoch zu gewährleisten, könn- ten für die Bestimmung der Prämienregionen mehrere Datenjahre ein- bezogen werden und mittels statistischer Verfahren nicht gerechtfertigte Kostenunterschiede zwischen Gemeinden korrigiert werden. Diese Haltung ist im Kanton Zürich breit abgestützt: Im Rahmen der Untervernehmlassung zur geplanten Verordnungsänderung haben sich sowohl der Gemeindepräsidentenverband des Kantons Zürich als auch die politischen Parteien im Kanton Zürich ohne Ausnahme gegen eine Einteilung der Prämienregionen auf Bezirksebene ausgesprochen. Dies verdeutlicht die fehlende Bedeutung der Bezirke im Zürcher Gesund- heitswesen. Falls Sie an den Bezirken als kleinste Einheit dennoch festhalten wür- den, wäre zumindest eine Unterteilung gewisser Bezirke in unterschied- liche Prämienregionen sachgerecht (insbesondere der Bezirke Bülach, Dielsdorf und Meilen).

II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates und die Gesund- heitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi